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Politiques et dynamiques territoriales dans les pays du Sud

 | 
Jean-Louis Chaléard
, 
Roland Pourtier

Première partie. Politique et aménagement du territoire

L'État aménageur

Consolidation territoriale et contraintes insulaires en Indonésie

Olivier Sevin

Résumé

Les politiques d'aménagement du territoire sont difficiles à cerner en Indonésie : ce pays constitue une construction territoriale si fragile que le non-dit revêt plus d’importance que les politiques clairement exprimées au niveau du gouvernement central. Les programmes les plus importants ne relèvent pas du « Commissariat au plan », mais sont toujours présentés sous un angle purement technique.

Regional planning policies are not very clearly understandable in Indonesia. Due to the lack of national unity, the most important programs do not operate under the direct supervision of the National Planning Board, but are implemented within a more restricted technocratie framework. Consequently, what is not said is far more important than what is clearly expressed.

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Texte intégral

1L’aménagement de l’espace en Indonésie pose des problèmes singuliers pour des raisons qui tiennent, à la fois à l’extrême morcellement du pays, à la répartition très inégale de la population, à la diversité des peuples qui l’habitent et, surtout, aux interrogations qui perdurent quant au système politique et à la forme de l’État. En outre, le fait que nombre d’opérations d’aménagement du territoire ne s’affichent pas comme telles, mais sont présentées sous un angle purement technique, bien que leur impact en matière d’organisation de l’espace national soit considérable, rend le problème particulièrement complexe.

Des opérations menées dans un contexte très particulier

Les contraintes d’un pays extrêmement fragmenté, sur le plan physique comme sur le plan humain

2L’Indonésie est un pays immense de 1 919 317 km2 qui s’inscrit dans un immense rectangle de 5 000 km de long sur 2 000 km de large de part et d’autre de l’équateur. C’est un pays très fragmenté : cet archipel, qui est le plus grand du monde, est composé de cinq îles principales (Sumatra, Java, Kalimantan, Sulawesi, et l’Irian Jaya), mais aussi d’une trentaine de petits archipels. Au total, l’Indonésie comprend plus de 13 000 îles et îlots, dont plus de 6 000 sont inhabités.

3L’Indonésie est un pays très inégalement occupé : ce ne sont pas les îles les plus vastes qui sont les plus peuplées. Java concentre 62 % de la population sur moins de 7 % de la superficie du pays. En 1990, date du dernier recensement, la densité moyenne de population est de 813 hab./km2 ce qui est déjà considérable, mais localement l’entassement des hommes prend des proportions prodigieuses. Dans le centre de l’île, dans les environs de Klaten et de Sukoharjo, des valeurs supérieures à 2000 hab./km2 en zone rurale sont fréquentes ! À l’inverse, les îles dites « extérieures » sont sous-peuplées. La densité de population moyenne de Sumatra est de 77 hab./km2, mais ce chiffre recouvre de grandes disparités (la plaine orientale au niveau de Riau et de Jambi est souvent déserte). La situation est du même ordre à Sulawesi : la densité moyenne est de 66 hab./km2, mais seules les deux extrémités de l’île sont peuplées (le Pays bugis-makassar et le Pays minahasa). Quant aux îles de Kalimantan et de l’Irian Jaya, elles constituent des mondes à part : à Kalimantan seules les côtes sont peuplées, notamment au sud-est, alors que les densités de population sont inférieures à 10 hab./km2 dans la moitié des circonscriptions, tandis qu’en Irian Jaya la situation est inversée, l’intérieur montagneux étant localement peuplé et les côtes demeurant désertes, sauf exception.

4Au fractionnement insulaire du pays correspond une variété extraordinaire de peuples. En fonction des critères retenus, on distingue en Indonésie entre 230 et 300 groupes qui, chacun, se caractérisent par une culture et un parler particuliers. La grande majorité des peuples indonésiens participe d’un fonds linguistique commun, le fonds austronésien qui s’étend de la Polynésie jusqu’à Madagascar, et dont l’archipel constitue une fraction, le groupe austronésien occidental. Toutes les langues régionales de l’Indonésie sont donc apparentées par leur grammaire et leur lexique, à l’exception des langues papoues de la partie orientale de l’archipel (Bellwood, 1975, 1992 ; Lombard, 1977). Cependant, en dépit de cette origine commune, les « genres de vie » des populations indonésiennes sont très divers. On distingue généralement cinq grandes cultures : une première de « ramasseurs », une seconde d’essarteurs, une troisième de riziculteurs, une quatrième d’horticulteurs et, enfin, un ensemble de populations marchandes que les anglo-saxons désignent sous le nom de Coastal Malays, et que D. Lombard appelle population du Pesisir, le terme signifiant « rivage » (Sevin, 1998).

5La répartition de ces différents groupes n’est pas homogène sur l’ensemble de l’archipel, ce qui ajoute à la confusion. Les horticulteurs, dont la culture souligne la dimension mélanésienne de la partie orientale de l’archipel, se rencontrent en Irian Jaya et dans les îles de la mer d’Arafura. Les chasseurs-cueilleurs constituent des petits groupes relictuels de quelques milliers d’individus qu’on ne rencontre plus que dans le centre des grandes îles : Kubu des plaines orientales de Sumatra, Punan des montagnes de Kalimantan, Toala du centre de Sulawesi... Un clivage majeur oppose, en outre, les essarteurs dont la culture, totalement absente de Java, de Bali et de Madura, n’est représentée que dans les îles dites « extérieures », et les riziculteurs qui, au contraire, peuplent le coeur de l’archipel alors qu’ils ne sont que sous-représentés à Sumatra (hauts bassins des monts Barisan et Lampung), à Kalimantan (Hulu Sungai), à Sulawesi (Pays bugis-makassar, Pays toraja), dans les îles de la Sonde et aux Moluques. Enfin, les Malais côtiers, comme leur nom l’indique, occupent essentiellement les rivages mais pas du tout de manière régulière : ils sont nombreux dans la partie occidentale et dans la partie centrale de l’archipel (Minangkabau, Banjar, Bugis...) et beaucoup moins nombreux dans les îles orientales.

6Enfin, la diversité religieuse introduit un élément de complexité supplémentaire. Les Papous, les groupes de chasseurs-collecteurs, les essarteurs, dans leur grande majorité, demeurent adeptes des religions du terroir quand ils n’ont pas été convertis au christianisme lors de la période coloniale. Élément de complexité supplémentaire, de vieilles chrétientés marquées par un catholicisme d’origine portugaise survivent dans les mers orientales, notamment dans les îles de la Sonde, tandis que les populations de l’intérieur des grandes îles de la partie occidentale de l’archipel se sont converties au protestantisme (Batak, Dayak...). Chez les riziculteurs, les influences indiennes demeurent très perceptibles. Les Balinais pratiquent une religion très syncrétique qui a emprunté, à la fois aux anciens cultes de Java oriental, à l’hindouisme et au bouddhisme. Les Javanais sont musulmans dans leur écrasante majorité, mais leur conversion à l’islam est tardive (la religion musulmane ne s’est réellement diffusée dans la masse de la population du centre de Java qu’au XVIIe siècle) et les influences indiennes demeurent très perceptibles. Les Malais côtiers sont, eux aussi, musulmans, mais leur islamisation est plus précoce puisqu’elle remonte aux XIVe et XVe siècles. Leur islam est également plus orthodoxe et le nombre de Hadji est nettement plus important parmi eux (Geertz, 1964, 1983).

7Au total donc, en dépit de l’appartenance de la majorité des peuples indonésiens à un fonds de civilisation commun que les recherches dans le domaine linguistique ont permis de mettre en évidence, le pays se caractérise par son extrême diversité qui confine parfois à l’émiettement. L’Indonésie est une construction politique fragile, très sensible aux concurrences inter-îles, aux conflits inter-ethniques, aux affrontements religieux.

Une construction politique vulnérable

8L’Indonésie, dans ses frontières actuelles, prend l’exacte succession des Indes néerlandaises. En dépit de quelques récentes études qui insistent sur l’importance des réseaux asiatiques (musulmans et chinois essentiellement) et tentent de démontrer que les différentes îles étaient en voie d’être fédérées lors de l’irruption des Occidentaux dans les mers insulindiennes, l’Indonésie reste avant tout une construction politique coloniale, avec toute la part d’artifices que cela implique. Les îles de Bornéo et de la Nouvelle-Guinée sont coupées en deux : le nord de Bornéo qui était sous domination britannique est aujourd’hui rattaché à la Fédération de Malaisie, les deux-tiers méridionaux et orientaux appartenant à l’Indonésie et constituant les différentes provinces de Kalimantan. La partie occidentale de la Nouvelle-Guinée restée néerlandaise jusqu’en 1963, constitue aujourd’hui la province indonésienne de l’Irian Jaya, tandis que la partie orientale forme l’État indépendant de Papouasie-Nouvelle-Guinée.

9Un certain nombre de peuples vivent, de ce fait, à cheval sur deux pays. On trouve des Dayak en Indonésie mais aussi en Malaisie ; ce sont les mêmes groupes papous que l’on rencontre de part et d’autre de la frontière entre l’Indonésie et la Papouasie-Nouvelle-Guinée. La diaspora minangkabau s’étend de part et d’autre du détroit de Malaka : le foyer originel des Minangkabau se trouve sur les hautes terres de Padang dans l’ouest de Sumatra, mais l’Etat de Negeri Sembilan qui se constitue au XVIIIe siècle en péninsule malaise, est peuplé de Minangkabau. Des Banjar, originaires du sud-est de Kalimantan, ont mis en valeur les mangroves qui bordent le détroit de Malaka à la fin du siècle dernier : aujourd’hui, plusieurs milliers d’entre eux sont citoyens malaysiens. On constate la même dispersion à propos des Bugis originaires du sud-ouest de Sulawesi, mais très nombreux sur la côte occidentale de la péninsule malaise depuis le XVIIIe siècle, notamment dans les États de Johor et de Selangor... On le constate donc, c’est la puissance navale des Pays-Bas qui a créé l’Indonésie, sans qu’aucun plan d’ensemble ne se soit jamais dégagé.

10Avant l’arrivée des Européens, un certain nombre d’États ont réussi à fédérer plusieurs îles mais aucun n’a résisté à l’épreuve du temps. Aucune grande île n’a même jamais constitué d’entité politique autonome : Java n’a jamais été totalement unifiée par un pouvoir politique indigène. Qui plus est, les rivalités dont le souvenir est toujours présent, ont entretenu l’instabilité politique de la région, plus quelles n’ont renforcé la cohésion de l’archipel. Quelques exemples permettent d’éclairer le phénomène. Au XIVe siècle, se constitue dans la partie orientale de Java, un grand État dont la base économique est à la fois rizicole et navale, Mojopahit. Son influence s’étend sur Java, Bali, Sumatra, les côtes de Bornéo, les îles de l’Est... On trouve des traces de Mojopahit jusqu’aux îles Mariannes et même dans le sud de Taïwan ! Mais cet État est miné de l’intérieur par les luttes intestines qui opposent le coeur rizicole de l’État aux villes portuaires de la côte nord de Java. Ces dernières bénéficient de l’essor du grand commerce et s’émancipent progressivement : Mojopahit s’effondre sous les coups portés par l’une d’entre elles, Demak, au début du XVIe siècle. Au siècle suivant, sous le règne de Sunan Agung, c’est au contraire l’État rizicole de Mataram qui détruit une à une les principautés côtières (Lombard, 1990).

11De nos jours, cette dichotomie entre régions côtières et régions intérieures de Java est toujours perceptible. Dans le domaine politique, par exemple, les oppositions ravivent les vieilles blessures entre milieux marchands et sociétés rurales. Entre le ppi (Partai Persatuan Indonesia), bien implanté dans les villes de la côte nord, dont les liens avec le monde arabe sont anciens, qui prône la pratique d’un islam orthodoxe et n’a pas véritablement renoncé au rêve d’établir un État théocratique, et le pdi (Partai Demokrasi Indonesia), bien implanté dans le centre de l’île, en particulier dans les milieux intellectuels, où se rassemblent les héritiers de Sukarno ainsi qu’une partie de l’aristocratie javanaise, les heurts peuvent être violents en période électorale.

12On retrouve les mêmes oppositions à Kalimantan. Le sultanat de Banjarmasin qui s’est structuré au XVIIe siècle, a réussi un temps à fédérer riziculteurs établis dans l'Hulu Sungai, c’est-à-dire dans la région baignée par la rivière Negara et ses affluents, en amont de Banjarmasin, et planteurs de poivre dont l’activité était tournée vers le port, mais le haut pays dayak n’a jamais été véritablement intégré. Les conflits meurtriers entre Dayak et Banjar surgissent périodiquement. En 1957, pour assurer la paix civile, il a fallu scinder le centre et le sud-est de Kalimantan en deux entités distinctes : Kalimantan-Centre, la province dayak et Kalimantan-Sud, la province banjar. On pourrait multiplier ainsi les exemples.

13Ces vieux clivages sont à l’origine de bien des mouvements centrifuges. De fait, dans toutes les tentatives sécessionnistes, on retrouve toujours les mêmes composantes : opposition entre partisans d’un État théocratique musulman et tenants de structures qui reflètent de plus près les traditions des différents peuples de l’archipel, revendications autonomistes qui se calquent sur les cadres politiques des anciennes principautés que le colonisateur avait plus ou moins épargnées, vieux antagonismes culturels entre populations de riziculteurs sédentaires et civilisations d’essarteurs ou de collecteurs. Depuis l’indépendance, les foyers de tension régionaux et les conflits locaux se sont multipliés.

14Dès les premières années de l’indépendance les fondamentalistes musulmans du Darul Islam, menés par Kartosuwirdjo, fomentent des troubles qui, à partir de Java, gagnent l’ouest et le nord de Sumatra avant de s’étendre à Sulawesi sous la direction de Kahar Muzakar. Ce mouvement très violent, à l’idéologie confuse, où se mêlent fanatisme religieux, revendications autonomistes, contestation sociale sur fond de refus des anciennes hiérarchies, cherche à instaurer par la force une république islamique, et multiplie les exactions et les meurtres. À l’inverse, les Moluques chrétiennes qui traditionnellement fournissaient les soldats de l’armée coloniale, se soulèvent et proclament une République des Moluques du Sud à Ambon le 25 mai 1950. Des régions entières se soulèvent et les mouvements séparatistes se multiplient : en février 1958 un gouvernement dissident ( prri ) est proclamé à Padang (Richer, 1981).

15Après les événements du 30 septembre 1965, et l’instauration de l’Ordre nouveau, en dépit de la poigne de fer que fait régner sur le pays le Général Suharto, de nombreux foyers de tensions subsistent. Les modalités du rattachement de la partie occidentale de la Nouvelle-Guinée qui était restée hollandaise, en 1963, ainsi que les conditions dans lesquelles se déroule le référendum d’autodétermination en 1969, expliquent la naissance de l’Organisation pour une Papouasie Indépendante ( opm ) qui entretient une petite guérilla depuis 1965. L’invasion de la partie orientale de l’île de Timor restée portugaise jusqu’à la « Révolution des oeillets », en 1975, est à l’origine de la guerre civile, particulièrement sanglante, qui oppose partisans du régime indonésien et guérilleros du fretilin.

16Le déséquilibre économique qui s’accroît entre Java et les îles extérieures entretient le ressentiment dans les îles. Quel que soit le secteur économique considéré, la part de Java est toujours prépondérante. En dépit de la crise de l’été 1997, l’île produit toujours 60 % du riz, 80 % de la valeur ajoutée manufacturière et concentre l’essentiel des services, comme les deux-tiers des agences bancaires... Cependant, si Java fait figure de principal lieu de production et d’échanges, c’est uniquement grâce aux richesses naturelles dont regorgent les îles extérieures. Le pétrole et le gaz dont les ventes ont assuré le décollage industriel du pays, proviennent de la côte orientale de Sumatra, de la côte orientale de Kalimantan et de l’Irian Jaya. La cassitérite provient des îles de Bangka et de Belitung ; la bauxite de l’île de Bintan en face de Singapour et de l’ouest de Kalimantan ; le minerai de cuivre est exploité dans la chaîne des Sudirman en Irian Jaya, en particulier au mont Grasberg... Quant à l’exploitation du bois, elle repose sur les richesses forestières de Kalimantan et de l’Irian Jaya.

17Dans les îles, la méfiance à l’égard des Javanais présentés comme des prédateurs est bien réelle. Ainsi, en Aceh, les tentatives séparatistes du mouvement Aceh Merdeka empoisonnent les relations avec le pouvoir central. Le principal sujet de désaccord concerne la répartition des revenus gaziers provenant de l’exploitation du gisement de Lhok Seumawe : les Achinais considèrent qu’ils n’en reçoivent, sous forme de dotation budgétaire, qu’une infime partie. À Kalimantan, les Dayak expriment à peu près le même sentiment, mais de manière plus pacifique. Il est fréquent de les entendre tenir des propos de ce type : « les Javanais se prétendent généreux et s’attendent à ce que nous les remercions pour les quelques postes de télévisions qu’ils nous distribuent, alors qu’ils coupent nos forêts à blanc et pompent tout notre pétrole. »

Le souci de maintenir à tout prix la cohésion de l’archipel guide l’action des aménageurs

18La crainte d’un éclatement du pays qui rendrait l’île de Java particulièrement vulnérable, est une constante de la politique indonésienne depuis 1949. C’est une crainte d’autant plus vivement ressentie que le personnel politique indonésien est avant tout javanais. Le souci de conserver un libre accès aux ressources naturelles sans lesquelles Java ne saurait se développer, est donc à la base de toutes les opérations d’aménagement. C’est ainsi toujours par rapport à Java que les grandes opérations d’aménagement sont menées, et c’est la raison pour laquelle on retrouve au travers de chaque grand programme, comme par transparence, les trois préoccupations majeures du gouvernement de Jakarta : contrôler et intégrer les minorités, limiter au maximum les risques d’intervention extérieure, garantir la libre circulation et la cohésion de l’espace maritime.

19Contrôler les minorités et les intégrer à la construction nationale constitue un impératif d’autant plus essentiel, que ces minorités vivent dans les régions périphériques : Papous d’Irian Jaya, Punan et Dayak de Kalimantan notamment. C’est donc toujours avec des arrière-pensées que les programmes qui leur sont destinés sont élaborés. Ainsi en ce qui concerne l’Irian Jaya, le gouvernement de Jakarta fait beaucoup pour intégrer la province à la communauté nationale, mais de manière ambiguë. Jakarta se targue de consentir un effort budgétaire par habitant très supérieur à celui qu’il consent pour les autres îles et d’investir beaucoup dans le domaine social, en particulier dans l’éducation. Un important programme de construction d’écoles publiques a été réalisé dans cette île où l’enseignement relève traditionnellement des missions chrétiennes. Une université, qui compte déjà plusieurs milliers d’étudiants a été construite, l’Université Cenderawasih. La santé n’a pas non plus été oubliée : au début des années quatre-vingt-dix, la province comptait déjà 23 hôpitaux et 161 dispensaires. Dans le domaine des transports, un service pionnier de liaisons maritimes (pelayaran perintis) est assuré par la compagnie nationale pelni ; les aéroports de Biak et de Jayapura ont été équipés pour recevoir des jets... Cependant, aucun de ces programmes n’est innocent : habiller les Papous, autoriser les missionnaires anglo-saxons à lancer de vastes campagnes d’évangélisation, constituent d’excellents moyens d’acculturation. De la même façon, développer l’instruction publique a pour objectif premier la diffusion d’une culture commune et, surtout, de la langue nationale, dans une île où le malais ne s’est historiquement jamais véritablement implanté.

20On retrouve la même ambiguïté dans les programmes de développement agricoles proposés aux essarteurs, notamment aux Dayak de Kalimantan. Leur conversion à la riziculture irriguée, présentée sous le jour du progrès agricole, les ladang étant considérés comme « primitifs », vise en fait un double objectif : limiter la consommation d’espace des populations autochtones de manière à permettre l’installation de migrants javanais, et augmenter la production rizicole pour suppléer d’éventuelles défaillances des campagnes javanaises. Peu importe si, au bout du compte, le choix d’une agriculture plus intensive conduit à une moindre rentabilité du travail paysan.

21Tous les arguments sont bons pour exporter dans les îles extérieures le modèle agricole javanai : l’écologie est ainsi d’un grand secours. Le gouvernement de Jakarta accuse les essarteurs de contribuer à la dégradation de l’environnement et leur impute la responsabilité des gigantesques incendies qui ravagent périodiquement Kalimantan. C’est un moyen de faire d’une pierre deux coups : rassurer l’opinion internationale et les bailleurs de fonds occidentaux travaillés par les mouvements écologistes, et justifier sa politique de contrôle des populations. Partant, la responsabilité des aménageurs est totalement gommée, notamment dans le déclenchement des grands incendies de 1997 : l’oeil averti constate sans peine que sur 15 foyers d’incendies répertoriés le 13 octobre de cette même année, par le bapedal , le ministère de l’Environnement indonésien, huit sont très étroitement localisés à l’emplacement d’un ambitieux projet de développement régional et d’aménagement de périmètres rizicoles dans le centre de Kalimantan, le projet Satu Juta Hektar Sawah (« un million d’hectares de rizières »).

22La crainte des ingérences étrangères se lit tout aussi clairement dans les politiques d’aménagement de l’espace. Le programme de construction de villages neufs destinés aux Punan de Kalimantan, initié par le ministère des Affaires Sociales (Dep. Sos), et dont l’objectif officiel est de ne pas laisser en marge du développement ces populations dont les Javanais considèrent le mode de vie comme « primitif », représente moins un effort social en leur faveur, qu’une tentative pour les sédentariser et les convertir à l’agriculture. L’objectif inavoué est d’éviter que ces populations très mobiles qui se jouent des frontières internationales, n’aient trop de rapports avec leurs frères qui vivent du côté malaysien. De la même façon, en Irian Jaya, la construction de la trans-irianaise de Merauke à Jayapura, n’a pas pour unique objectif le désenclavement de l’île. Il est bien évident que la route qui court très exactement le long du 141e méridien, a pour fonction première de matérialiser la frontière avec la Papouasie-Nouvelle-Guinée et, par voie de conséquence d’empêcher les partisans du mouvement sécessionniste de l’Organisation pour une Papouasie Indépendante (opm) de se replier dans le pays voisin.

23Garantir la liberté de circulation et la cohésion de l’espace maritime est l’une des obsessions du gouvernement indonésien. Et pour cause, les Javanais qui tiennent le pouvoir à Jakarta n’ont jamais été marins. Ce sont des riziculteurs dont la culture s’est forgée face aux volcans dans le centre de l’île, loin des côtes. S’ils portent aujourd’hui autant d’intérêt à l’espace maritime, c’est qu’ils ont conscience de leurs faiblesses (la vétusté de la majorité des bâtiments de la marine indonésienne en dépit du rachat de quelques navires d’occasion à l’Allemagne réunifiée en témoigne) et qu’ils ont appris des Néerlandais que le contrôle des mers est le garant de l’unité nationale. Les démarches diplomatiques visant à faire reconnaître à l’Indonésie un statut d’État archipélagique, en 1982, lors de la troisième conférence des Nations unies sur le droit de la mer, s’explique ainsi. Dans un registre différent, c’est au moins en partie comme cela qu’il faut comprendre la douloureuse affaire du Timor oriental, ex-portugais. C’est parce que le régime indonésien issu des « événements » du 30 septembre 1965 a fondé sa légitimité sur la lutte contre le communisme et qu’il lui paraît inconcevable d’accepter au sein des eaux archipélagiques les forces d’un régime hostile d’obédience marxiste, que Jakarta a envahi la partie orientale de Timor le 7 décembre 1975 et a engagé la lutte contre le fretilin.

Les grandes politiques d’aménagement

24Une des grandes originalités de la politique d’aménagement du territoire en Indonésie vient du fait que ce ne sont pas les programmes qui s’affichent comme tels qui sont les plus lisibles et les plus efficaces. Bien au contraire, compte tenu de l’importance du non-dit, ce sont des programmes présentés sous un angle purement technique qui, en fait, se révèlent les plus lourds de conséquences.

Le cadre institutionnel de l’aménagement

25C’est la partie officielle et visible de l’aménagement. Au niveau national, les opérations sont pilotées par le bappenas (BAdan Perencanaan PEmbangunan NAsional), sorte de commissariat au plan. C’est l’une des 20 agences non ministérielles créées au lendemain des « événements » du 30 septembre 1965, chargée de l’élaboration des plans quinquennaux. C’est un organisme qui est entièrement aux mains d’économistes formés aux États-Unis, bien décidés à conduire à marche forcée le développement du pays. Le principal rôle du bappenas consiste à définir des priorités et à les inscrire dans les différents plans quinquennaux. Le premier plan, élaboré en 1969 avec l’aide de la Banque Mondiale, est un plan de stabilisation dont les objectifs prioritaires sont l’assainissement des finances publiques et l’autosuffisance alimentaire. Les plans suivants mettent d’abord l’accent sur le développement agricole, la réhabilitation des réseaux d’irrigation et la remise en État des infrastructures dans le domaine des transports, puis à partir des années quatre-vingt, sur le développement industriel. Priorité est d’abord donnée à Java qui reçoit massivement des crédits pour réaliser sa « révolution verte » dans la première moitié des années soixante-dix. Puis les îles extérieures bénéficient de la sollicitude des autorités : des villes nouvelles sont créées à Sumatra et à Kalimantan, les infrastructures routières et portuaires sont modernisées, à Sumatra, à Kalimantan, à Sulawesi, et en Irian Jaya ; de grands projets de développement agricole sur fond de conquête des terres neuves sont lancés sur la côte orientale de Sumatra et sur la côte méridionale de Kalimantan, tandis qu’un effort d’éducation colossal est réalisé dans l’ensemble des îles. La création de zones industrielles à Medan, à Ujung Pandang ou dans l’île de Batam, souligne l’aspect volontariste de la politique de développement indonésienne.

26L’action du bappenas est relayée au plan régional par les bappeda (BAdan Perencanaan PEmbangunan DAerah), qui, au niveau provincial, assistent les gouverneurs. La fonction de ces agences locales est double : elles sont censées coordonner les programmes de développement au niveau provincial et proposer des plans d’aménagement ancrés dans la réalité régionale. En fait, leur action est limitée car elles ne disposent ni du personnel compétent, ni de réelle autorité sur les bureaux de représentation régionale (Kanwil) des différents ministères. Leur travail consiste essentiellement à compiler des données statistiques souvent de qualité médiocre et à produire des rapports rarement utilisés sauf peut-être lorsqu’il s’agit de définir le tracé d’une route d’intérêt local et de privilégier telle bourgade par rapport à telle autre.

Les grandes réalisations ont toutes pour objectif de « combler les vides » et de mieux relier les îles à Java

27Les grands projets d’aménagement du territoire menés à l’échelle nationale relèvent essentiellement du développement du réseau routier et de la fondation de villes nouvelles. L’originalité de ces aménagements est que leur finalité n’est pas, comme on pourrait s’y attendre, de créer des ensembles régionaux cohérents et homogènes dont le développement serait autocentré, mais simplement de désenclaver des régions isolées pour mieux les relier à Jakarta et les intégrer à la construction nationale.

  • 1 À partir de Jakarta, en direction de Bogor, de Cikampek et de Merak ; voies d'accès à double chaus (...)

28L’exemple de l’amélioration de la desserte routière dans les îles est très clair de ce point de vue. Si on laisse de côté la construction des autoroutes à Java1 l’essentiel de l’effort financier a porté sur la construction de routes nationales qui permettent de traverser les grandes îles de part en part. C’est ainsi qu’il est dorénavant possible de traverser Sumatra du nord au sud, d’Aceh à Bakauheni, sans quitter le goudron, et de rejoindre Manado depuis Ujung Pandang via le lac Poso, à Sulawesi. Une trans-Kalimantan qui relie déjà Banjarmasin à Palangkaraya, Sampit, Kuala Pembuang, Balikpapan et Samarinda, est en construction, ainsi qu’une trans-irianaise, qui court le long de la frontière avec la PapouasieNouvelle-Guinée, que l’on a déjà eu l’occasion d’évoquer.

29Lorsque l’on examine de près le tracé de ces routes, on s’aperçoit que leur tracé n’a rien d’innocent. Elles partagent toutes en commun le fait de se contenter de traverser les îles pour relier les régions enclavées à un grand port bien équipé d’où il est facile de rejoindre Jakarta, mais sans jamais que les besoins spécifiques des régions desservies ne soient pris en compte. La trans-sumatranaise, par exemple, est composée d’une dorsale nord-sud sur laquelle se branchent des voies est-ouest qui permettent seulement de rejoindre les capitales provinciales, mais sans jamais constituer l’ébauche d’un réseau spécifiquement régional. Ainsi, dans le sud de l’île, à la hauteur de Muaraenim, un embranchement rejoint Palembang, mais il se termine quasiment en cul de sac : à partir de Palembang on peut seulement rejoindre Jambi vers le nord ou Kayuagung vers le sud. Dans le centre de l’île, le même phénomène se reproduit. À la hauteur de Muarabungo, une route secondaire permet d’atteindre Jambi via Muaratebo et Muaratembesi, mais elle se termine une fois encore en quasi cul-de-sac : une mauvaise route rejoint Kualatungkal sur la côte du détroit de Malaka, mais il faut toujours prendre le bateau pour se rendre à Simpang. Le même phénomène se reproduit à Payakumbuh : l’embranchement greffé sur la nationale n’atteint que la ville de Pakanbaru... On le constate donc, la fonction principale de cette route consiste à drainer les hommes et les marchandises en direction du détroit de la Sonde et de Java et, par voie de conséquence, sans que cela ne soit jamais publiquement exprimé, à limiter les contacts avec la péninsule malaise. En effet, aucun embranchement ne dessert la côte du détroit de Malaka ou ne se dirige vers Singapour et Kuala Lumpur.

30Les tracés de la trans-Sulawesi et de la trans-Kalimantan sont tout aussi significatifs. La fonction principale de ces nationales consiste, d’une part, à desservir les villages neufs construits dans le cadre du programme de Transmigration et, d’autre part à ouvrir à la colonisation pionnière des régions restées jusqu’à présent en marge sans que les besoins des populations autochtones ne soient véritablement pris en considération. Dans le centre de Sulawesi, le tronçon qui relie Poso à Wotu permet de desservir les nouveaux villages fondés dans les années soixante-dix autour de Lombotonara, et à un véritable front pionnier bugis de se développer. De même, plus au nord, la nouvelle route relie les villages neufs créés le long du golfe de Tomini ainsi que dans la vallée de la Dumoga à Manado. Dans la province de Sulawesi Sud-Est, la route qui relie Kolaka à Kendari ne dessert que des villages de Transmigration. Il est aisé de constater que les populations autochtones, comme les Mandar, par exemple, ne bénéficient pas véritablement du désenclavement : sur le golfe de Mandar, le goudron s’arrête à Mapilli. Le cas est encore plus flagrant dans le centre de Kalimantan. Les routes percées dans les années quatre-vingt-dix servent à désenclaver les vallées de direction méridienne qui, autrefois, n’étaient accessibles que par la mer. Ces routes fuient les fleuves et traversent les interfluves. Elles sont d’un grand secours pour les populations javanaises installées par la Transmigration dans de vastes clairières en pleine forêt, mais de peu d’utilité pour les Dayak dont l’habitat est strictement ripuaire et qui continuent donc à circuler le long des fleuves.

  • 2 On laisse ici de côté l'aménagement du « Grand Jakarta » et la création des villes nouvelles de Bo (...)

31La création de villes nouvelles en dehors de Java2 s’inscrit dans la même logique, à savoir ouvrir des espaces vierges à la colonisation pionnière. Le cas est patent dans le centre de Kalimantan et dans la province de Riau. Palangkaraya, capitale de la province de Kalimantan-Centre, est créée de toutes pièces en 1957, en bordure du fleuve Kahayan, à l’emplacement d’un modeste village dayak Pahandut. C’est la seule ville intérieure de l’île censée introduire la modernité dans le centre de Bornéo : les Dayak n’ont jamais élaboré de civilisation urbaine, si bien que les rares villes de l’île correspondent aux anciennes capitales des sultanats malais et sont situées en position littorale. Durant une trentaine d’années, la ville est restée totalement isolée, accessible uniquement par bateau, en remontant le fleuve, voire par avion. Elle n’a jamais réussi à polariser le moindre espace régional et, de fait, n’a jamais eu la moindre utilité pour les populations dayak. Elle a surtout servi de relais à l’administration indonésienne et de point d’appui à la colonisation malaise qui, depuis le début du siècle, remonte le long des fleuves.

32Pekanbaru, la capitale de la province de Riau, n’est pas non plus le centre organisateur d’un quelconque espace régional. La ville est située à mi-chemin entre Bukittinggi et le port de Dumai. Aucun réseau routier ne se greffe sur cet embranchement de la Trans-Sumatra ; la ville n’est qu’une halte sur le chemin qui mène de la chaîne des Barisan au détroit de Malaka. La ville a été fondée pour servir de capitale à la province de Riau, issue du découpage, en 1958, de la province du Centre-Sumatra. La ville doit l’essentiel de ses infrastructures routières, aéroportuaires..., à la compagnie pétrolière Caltex qui exploite, entre autres, les champs pétrolifères de Minas et de Duri, et qui y a beaucoup investi au début des années quatre-vingt (Rice, 1989). Cette fois encore, la principale fonction de la ville est d’inscrire dans le paysage la marque de la présence indonésienne au centre de la plaine orientale de Sumatra jusque-là déserte.

Les véritables opérations d’aménagement ne s'affichent pas comme telles

33Pour des raisons politiques qui tiennent à la subtilité des rapports que le gouvernement central entretient avec les pouvoirs locaux, les grandes opérations d’aménagement sont souvent présentées sous un angle purement technique, leurs conséquences au niveau des grands équilibres spatiaux qui régissent le pays étant le plus souvent gommées. Le cas du redécoupage de certaines circonscriptions administratives dont les implications en matière d’organisation de l’espace au niveau des provinces peuvent être importantes, tout comme celui du programme de Transmigration dont les conséquences au niveau des équilibres régionaux est considérable, sont particulièrement évocateurs.

34La refonte de la carte administrative est généralement présentée comme un moyen de rapprocher l’administration des citoyens ; la création de nouvelles souspréfectures (ibukota kecamatan) comme un moyen pour les habitants des îles de s’épargner des déplacements longs et coûteux. Un exemple pris dans le sud-est de Sulawesi montre que les motivations du gouvernement de Jakarta sont souvent plus complexes.

35À Sulawesi, une importante réforme administrative aboutit, en 1964, à la création de deux nouvelles provinces, les provinces de Sulawesi-Centre et de Sulawesi-Sud-Est, ainsi que d’un nombre important de nouvelles préfectures et sous-préfectures. L’objectif de cette réforme est officiellement de simplifier la vie des populations, mais à y regarder de près, on s’aperçoit que les objectifs du gouvernement sont beaucoup plus diversifiés. En effet, dans les années cinquantesoixante, les foyers de dissidence sont nombreux à Sulawesi. Le gouvernement central est doublement contesté, par les fondamentalistes musulmans à la solde de Kahar Muzakkar, et par une partie de l’aristocratie confortée dans ses prérogatives par les autorités coloniales qui n’administraient qu’indirectement le centre et le sud-est de l’île compte tenu de son faible intérêt économique. De fait, la réforme va être utilisée par le gouvernement de Jakarta pour rogner le pouvoir des notables traditionnels en supprimant toutes les formes de gouvernement autonome que les Néerlandais avaient laissé subsister, et pour augmenter le nombre de circonscriptions et de services de proximité. Le but est, bien évidemment, de multiplier les nominations de fonctionnaires dévoués, chargés d’encadrer au plus près les populations. C’est ainsi que dans le sud-est de l’île, par exemple, l’ancienne organisation régionale organisée autour de petites principautés dont les plus importantes étaient le royaume de Konawe dans la péninsule, et le sultanat de Wolio dont l’autorité s’exerçait sur les îles de Buton et de Muna, est totalement remaniée au profit des deux villes de Kolaka et de Kendari (Kristianto et al., 1989). Détruire les anciens cadres territoriaux qui confortaient leur pouvoir, constitue un moyen de saper l’influence des notables. À Sumatra, le redécoupage administratif qui aboutit à la suppression des marga et à leur remplacement par de nouvelles sous-préfectures (kecamatan), témoigne de la même volonté de renforcer le contrôle des populations.

36C’est cependant la Transmigration qui, en matière d’aménagement du territoire constitue le programme majeur. C’est une entreprise de colonisation organisée ancienne (le programme a débuté en 1905 sous le nom de Kolonisatie), gérée par un ministère spécialisé dont la vocation est en principe « sociale » : dans le cadre de la solidarité nationale, il s’agit officiellement de fournir des terres dans les îles extérieures à des paysans originaires de Java, de Madura ou de Bali qui en sont dépourvus. Ce programme a toujours été présenté volontairement sous un angle technique. En effet, il est demandé à la Transmigration de contribuer à un rééquilibrage de la population au sein de l’archipel, de favoriser le défrichement de nouvelles terres agricoles afin de consolider l’autosuffisance alimentaire du pays, d’aider à désenclaver les provinces isolées, de contribuer au développement régional et de favoriser l’unité nationale en brassant les populations afin de gommer les particularismes locaux.

  • 3 L'objectif ne sera heureusement jamais atteint.

37Le « non-dit » constitue évidemment ce qu’il y a de plus important. Le choix des provinces d’accueil n’est pas innocent. Sont sélectionnées en priorité les provinces susceptibles d’entrer en dissidence : les exemples du Timor oriental et de l’Irian Jaya sont là pour le prouver. Au sein même des provinces, la localisation des nouveaux villages ne doit rien au hasard : dans la province de KalimantanOuest et en Irian Jaya, la Transmigration a multiplié les implantations le long des frontières avec le Sarawak et avec la Papouasie-Nouvelle-Guinée. La volonté de sanctuariser le territoire national est également très présente comme le prouve l’installation de transmigrants dans des îles disputées comme les Natuna. Sans aller, comme d’aucuns, jusqu’à parler de « javanisation » de l’archipel, force est de constater que la volonté de bouleverser l’équilibre ethnique de certaines provinces n’est pas absente. Le cas est patent dans la province de Kalimantan-Centre : au début des années quatre-vingt, alors que la province dayak est peuplée de moins d’un million d’habitants, il est prévu de faire transmigrer plusieurs centaines de milliers de familles3 (Sevin, 1991). En définitive, même s’il n’est jamais clairement exprimé, on se rend bien compte que le principal objectif assigné à ce programme qui a permis de déplacer plus d’un million de familles sur le siècle, est de remodeler l’espace national pour mieux le consolider.

38De fait, lorsque l’on dresse le bilan des opérations menées par la Transmigration, on s’aperçoit que leur impact est considérable en termes d’aménagement. Les transmigrants ont beaucoup fait progresser l’oekoumène. Même s’il est difficile de préciser la part prise par la colonisation agricole dans le recul des forêts puisque les colons prennent presque toujours le relais des compagnies forestières très actives depuis trente ans, diverses estimations conduisent à penser que la Transmigration est tout de même directement responsable du défrichement d’environ 70 000 ha par an. De même, la part prise par les transmigrants dans l’augmentation des surfaces rizicoles n’est pas négligeable : leurs parcelles rizicoles représentent entre 13 % et 14 % de l’ensemble des superficies cultivées en riz du pays, et entre 28 % et 29 % de celles des îles « extérieures ».

  • 4 T. Babcock donne, pour 1980, des valeurs supérieures (en moyenne, 6 km de routes d'accès par villa (...)
  • 5 À titre de comparaison, en 1989, le pays compte 15 702 km de routes nationales asphaltées ou empie (...)

39La Transmigration a également considérablement contribué au désenclavement des provinces isolées. Certes, le tri est difficile à opérer entre les travaux qui de toute façon auraient été entrepris, et ceux dont la réalisation dépend étroitement du programme de migrations organisées. On peut cependant affirmer sans risque d’erreur que dans les régions côtières, notamment dans les marais maritimes de la côte orientale de Sumatra et de la côte méridionale de Kalimantan, le percement des canaux qui assurent la circulation des personnes et des marchandises est directement lié à la création de nouveaux villages. En ce qui concerne le réseau routier, si l’on veut bien considérer qu’un village de Transmigration de 500 familles génère en moyenne, pour sa desserte, la construction de quatre kilomètres de routes secondaires asphaltées ou empierrées4 gérées durant cinq ans par les services locaux de la Transmigration, puis par la province, on aboutit à un total d’environ 7 400 km de routes construites exclusivement au bénéfice des villages neufs, ce qui représente à peu près 22 % du total des routes provinciales du pays, ou 32 % des routes provinciales des îles extérieures5.

40L’action en profondeur de la Transmigration est telle, que localement le programme est parfois à l’origine d’un remodelage complet de l’organisation régionale. Le cas est patent à l’extrémité méridionale de Sumatra, au Lampung. Dans cette province qui a servi de champ d’expérimentation à toutes les formes de colonisation agricole dirigée depuis 1905, la Transmigration et son ancêtre, la Kolonisatie, ont totalement bouleversé l’organisation de l’espace. Désormais, l’armature régionale de la province ne repose plus exclusivement sur les fleuves et les côtes comme autrefois, mais s’articule autour du Lampung javanais des plaines du centre et de l’est. L’espace régional s’organise aujourd’hui autour de ce noyau central dont l’économie est, comme dans l’île de Java toute proche, essentiellement rizicole. Les autres régions, notamment le « vieux Lampung » côtier, les monts Barisan et les plaines marécageuses entre Tulang Bawang et Mesuji, font désormais figure de régions périphériques. Les programmes de colonisation assistée sont à l’origine de l’apparition d’une nouvelle génération de villes, situées, non plus en position littorale comme autrefois, mais au coeur des nouvelles campagnes rizicoles. Ce sont ces villes nouvelles, Metro et Pringsewu, notamment, qui, dorénavant, concentrent l’essentiel des services et des équipements de la province, et structurent l’espace régional.

Bibliographie

Références bibliographie

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Benoit D., Levang P., Pain M. (ed), Sevin O. Transmigration et Migrations spontanées dans la province de Lampung (Sumatra, Indonésie). Paris, orstom, Jakarta, Departemen Transmigrasi, 1989. 443 p., 20 cartes h.t.

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Kristanto K., Parenta T., Sturgess N. South Sulawesi : New Directions in Agriculture ? In Unity and Diversity, Regional Economic Development in Indonesia since 1970, Hall H. (ed). Singapour, Oxford University Press, 1989, p. 387-407.

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Rice R.C. Riau and Jambi : Rapid growth in Dualistic Natural Resource-intensive Economies. In Unity and Diversity, Regional Economic Development in Indonesia since 1970, Hall H. (ed). Singapour, Oxford University Press, 1989, p. 124-150.

Richer P. L’Asie du Sud-Est. Paris, Imprimerie Nationale, 1981. 430 p.

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Sevin O. Indonésie : les incendies du siècle. L’Histoire, 1997, no 216, p. 16-17.

Sevin O. Peuples et cultures de l’archipel indonésien, Réflexions sur le danger des classifications. In Le voyage inachevé (à Joël Bonnemaison), D. Guillaud, M. Seysset, A. Walter (eds). Paris, ORSTOM-PRODIG, 1998, p. 215-221.

Notes

1 À partir de Jakarta, en direction de Bogor, de Cikampek et de Merak ; voies d'accès à double chaussée et rocades de contournement autour de Bandung et de Surabaya.

2 On laisse ici de côté l'aménagement du « Grand Jakarta » et la création des villes nouvelles de Bogor, Tanggerang et Bekasi.

3 L'objectif ne sera heureusement jamais atteint.

4 T. Babcock donne, pour 1980, des valeurs supérieures (en moyenne, 6 km de routes d'accès par village neuf) qui me paraissent sensiblement surévaluées. Timothy Babcock, Transmigration : The Regional Impact of a Miracle Cure, in Colin MacAndrew (ed.), Central Government and Local Development in Indonesia, Singapour, Oxford University Press, p. 157-189.

5 À titre de comparaison, en 1989, le pays compte 15 702 km de routes nationales asphaltées ou empierrées, dont 12 998 dans les îles extérieures. Statistik Indonesia 1991, Biro Pusat Statistik, Jakarta, 1992, tabl. 8.1.4., p. 274-277.

Auteur

Université de Paris IV
pacifica - prodig
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75005 Paris

© Éditions de la Sorbonne, 2000

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