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Agrandir Paris (1860-1970)

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Annie Fourcaut
, 
Florence Bourillon

Cinquième partie. Paris-Région

La logique immobilière au cœur de l’extension de Madrid, 1940-1969

Charlotte Vorms

Texte intégral

  • 1 Charlotte Vorms, Bâtisseurs de banlieue. Madrid : le quartier de la Prosperidad (1860-1936), Paris (...)
  • 2 La première analyse qui formalise cette division de Madrid en trois territoires distincts : vieill (...)

1À Madrid, la question de la frontière urbaine se pose de manière forte à partir de la fin du xixe siècle. Plus directement encore qu’à Paris, le plan d’extension de 1860 engendre une frontière à l’intérieur de la ville. La limite de la zone de développement en damier, dessinée par l’ingénieur Castro et adoptée en 1860 (notons la coïncidence des dates avec l’extension de Paris), divise en effet durablement le territoire municipal et l’agglomération. La commune est vaste et seule une petite partie de sa superficie est bâtie en 1860. Le plan Castro n’envisage donc pas sa complète urbanisation ; à l’intérieur du territoire communal subsiste une troisième couronne de terrains destinés à un usage agricole. Toutefois, dès l’adoption du plan, celle-ci est le lieu d’opérations de lotissement sommaires qui entraînent le développement de faubourgs pauvres, fruits de l’auto-construction1. Leur normalisation sera la grande affaire de l’urbanisme madrilène du premier tiers du xxe siècle. Alors que l’ensanche (la zone d’extension) devient le lieu de résidence de la bourgeoisie madrilène, l’extrarradio (la troisième zone où se développent les faubourgs) accueille les migrants venus des campagnes environnantes et une partie du petit peuple des bas quartiers de la vieille ville. Ainsi le territoire municipal est-il divisé en trois espaces sociologiquement et morphologiquement différents, très inégalement équipés2. La limite entre l’ensanche et les faubourgs est une frontière urbaine marquée et durable, puisque ce n’est qu’en 1924 que la séparation administrative entre les deux espaces est abolie, permettant l’unification de leurs budgets et une gestion intégrée des réseaux et des équipements. Cette division, comparable à la limite Paris-banlieue, s’estompe alors très lentement et progressivement. Les nouvelles périphéries pauvres apparues après la Guerre civile contribuent à la rendre moins sensible.

2Après l’intégration formelle de l’extrarradio à l’ensanche, il n’y aura plus à Madrid de frontière intra-urbaine du type de celle qui est engendrée à Paris par les limites de 1860. La question de la limite urbaine ne se pose plus que comme celle du front d’urbanisation, ou celle de la limite du sol urbanisable. Celle-ci, en outre, n’est plus pensée comme une frontière figée. Le déplacement du périmètre bâti, repoussé toujours plus loin (fig. 1 et ► 12), devient même, à partir du milieu des années 1950, un des moteurs de la croissance économique retrouvée du pays. Cet article analyse la façon dont le régime franquiste choisit de traiter l’extension urbaine de la capitale, à quels objectifs obéissent ces choix politiques (qui évoluent) et quelles sont leurs conséquences sur la ville et sur l’économie nationale.

Faire le Gran Madrid

  • 3 Jesús López Díaz, La vivienda social en Madrid 1939-1959, Madrid, Ministerio de la Vivienda, 2007.

3Le nouveau régime, issu du coup d’État de 1936, hérite de la ville du premier tiers du siècle, marquée par le « problème de l’extrarradio » – la ceinture de faubourgs auto-construits et insalubres –, ainsi que des solutions envisagées pour intégrer et normaliser cette troisième zone. La culture professionnelle des urbanistes, formés dans les années 1910-1920, doit aussi composer avec l’idéologie du nouveau régime, dont l’urbanisme de la capitale doit célébrer la grandeur. De la guerre au milieu des années 1950, la tendance fascisante au sein de la coalition franquiste, incarnée par la Phalange, domine le gouvernement. Cette période – le « premier franquisme » – est marquée par l’isolement diplomatique de l’Espagne, une politique économique autarcique dirigiste et un discours moralisateur prônant sacrifice et austérité. Durant cette période, pendant laquelle la planification étatique ne parvient pas à relancer une économie qui subit la pénurie de matériaux et l’absence de capitaux, les Espagnols vivent dans des conditions matérielles extrêmement dures qui l’apparentent à une longue après-guerre. En 1939, toutefois, lorsque les insurgés de juillet 1936 ont imposé leur domination sur l’essentiel du territoire espagnol, ils doivent d’abord faire face aux importantes destructions dues à la Guerre civile. On parle pour la seule ville de Madrid de 250 000 logements détruits3. L’urgence est donc, pour l’heure, à la reconstruction.

Fig. 1 – Madrid 1944 (en haut) et 1969 (en bas).

Le projet urbain des années 1940

4La reconstruction de Madrid et la planification de la croissance de la capitale sont confiées à une Junta de Reconstruction de Madrid, au sein de la Direction générale des Régions dévastées (dépendant du ministère de l’Intérieur). L’architecte Pedro Bidagor y Lasarte, figure marquante de l’urbanisme madrilène durant le « premier franquisme », en dirige les services techniques jusqu’en 1946, date de sa réorganisation en Commissariat à l’Aménagement de Madrid, à la tête duquel il reste jusqu’en 1956.

  • 4 Le plan Bidagor a été publié par Carlos Sambricio, Plan Bidagor 1941-1946 : Plan general de ordena (...)
  • 5 Par exemple Fernando de Terán, « Notas para la historia del planeamiento de Madrid… », op. cit.
  • 6 Style architectural extrêmement dépouillé caractéristique du règne de Philipe II, nommé d’après Ju (...)

5Le plan général que son bureau élabore pour Madrid, terminé en 1941 et adopté par une loi de 1946, est le cadre de l’urbanisation de la capitale jusqu’à l’élaboration d’un nouveau plan en 19634. Les historiens de l’urbanisme ont souligné combien il reprenait, en les précisant, les propositions du plan républicain de Zuazo et Jansen5. Né en 1904, formé dans les années 1920, Bidagor avait d’ailleurs travaillé dans le studio de Zuazo, juste avant la guerre. L’idée d’une planification par zonage des usages du sol avait alors fait son chemin, succédant progressivement aux plans d’alignements, qui avaient connu une longévité particulière en Espagne depuis les plans d’extension (ensanche) du xixe siècle. Là, comme ailleurs, c’est donc une planification par zonage qui s’impose après la guerre. Le plan de 1944 reprend les grandes options du plan républicain, tout en y insérant les éléments d’un urbanisme monumental célébrant le nouveau régime. C’est le cas de la « façade du Manzanares », visible depuis l’entrée occidentale de la ville, rebaptisée « voie de la Victoire ». Celle-ci aligne, en surplomb de la route, à côté de l’édifice historique du palais royal, deux nouveaux bâtiments, la cathédrale et l’édifice de la Phalange, qui prétendaient reprendre le style architectural « herrerien »6 du palais.

  • 7 « Planeamiento urbanístico de Madrid », Gran Madrid, nº 23, 1953, p. 3-32. Non signé, ce texte vie (...)
  • 8 Sur ce débat, voir Jesús López Díaz, « Vivienda social y falange : ideario y construcciones en la (...)

6L’influence de la Phalange sur la politique urbaine de l’immédiat après-guerre est notamment sensible dans la volonté de contenir la croissance urbaine. En effet, les villes et les citadins n’ont pas la faveur du régime, qui entend mettre un terme au mouvement d’exode rural et à l’urbanisation. Le plan Bidagor ambitionne ainsi de finir la ville. Un long mémoire publié dix ans plus tard dans la revue du Commissariat d’urbanisme, à l’occasion d’une exposition, est explicite sur cet objectif7. Le plan prétend limiter l’extension du bâti au colmatage de l’espace déjà urbanisé, qu’il ferme par une ceinture verte (fig. 2). Celle-ci marque la nouvelle limite de la ville, qui dépasse la zone d’extension de 1860 : elle épouse la limite de la commune de Madrid, qui correspond plus ou moins à l’espace urbanisé aggloméré que le plan se propose de colmater. Pour le reste, la croissance urbaine prévue est orientée vers des « villages satellites », destinés à accueillir les ouvriers migrants des campagnes. Une deuxième ceinture verte vient cerner de l’extérieur ces nouveaux noyaux de population, séparés de l’agglomération centrale. Ce projet est l’objet d’un débat vif entre partisans d’une ségrégation sociale volontaire (séparer les ouvriers de la ville centre) et les tenants d’une mixité matérialisant la fin de la lutte des classes8. Le plan prévoit aussi le tracé de deux voies rapides, le long des deux ceintures vertes. Le projet franquiste pour Madrid consiste donc en une ville à la croissance limitée, qui a rompu avec l’extension en tache d’huile, puisqu’elle se compose d’une agglomération centrale et de noyaux périphériques séparés du précédent. L’objectif de « Gran Madrid », en référence à la « Grande Roma » fasciste, ne vise pas la croissance de la capitale, mais bien évidemment sa grandeur.

Les annexions madrilènes : la raison administrative

  • 9 Boletín Oficial del Estado, nº 74, 15 de marzo 1946, p. 2007-2010.
  • 10 Un ouvrage en fait l’histoire, Antonio García Martín, Proceso de anexión de los municipios limítro (...)

7C’est dans ce cadre que se pose la question de l’annexion des communes voisines, près d’un siècle après l’annexion parisienne. Le plan Bidagor ne fait que prendre acte de l’extension réelle de l’agglomération : il en trace les nouvelles limites avec les deux routes en projet et les ceintures vertes. L’espace urbanisé ayant dépassé la frontière communale madrilène, l’administration décide, en toute logique, de mettre celle-ci en adéquation avec celle-là. C’est ainsi que la loi de mars 19469, par laquelle est adopté le plan Bidagor, prévoit l’annexion de communes périphériques. Celle-ci n’obéit pas à une logique politique, mais bien gestionnaire. Il s’agit avant tout de rationaliser la gestion urbaine, celle des réseaux et des services, en les unifiant et en les intégrant dans une administration municipale couvrant l’ensemble du territoire urbain. La municipalité n’est pas sous Franco une institution démocratique, elle ne l’a du reste été que durant la courte expérience de la Seconde République (1931-1939), à la mémoire alors bannie. La question de la légitimité politique de l’annexion ne se pose donc pas. Entre 1947 et 1953, treize communes sont ainsi annexées par décret. Cette décision n’est pas polémique et n’a que peu retenu l’attention des historiens espagnols10.

Fig. 2 – Plan Bidagor, 1941-1946.

8Les communes annexées avaient un noyau villageois entouré de propriétés agricoles. Toutes sauf deux avaient connu une forte croissance, liée à l’apparition de faubourgs, non pas en continuité du bâti du village, mais le long des limites de Madrid. Ces nouveaux noyaux de peuplement, de nature clairement suburbaine et sous influence madrilène, avaient pris le pas démographiquement sur le village dans plusieurs des communes, au point que certaines y avaient transféré leur mairie. Les communes annexées le sont entièrement, sans redécoupage de leur territoire, si bien que la superficie du territoire madrilène passe en six ans de 68 à 608 km2. C’est aussi (et d’abord) des surfaces agricoles – ou des réserves foncières – que gagne la commune. En 1954, elle compte 1,5 million d’habitants, soit 330 000 de plus qu’en 1948.

9À la suite de ces annexions, on révise en 1955 la division administrative de Madrid. Toutefois, il ne s’agit pas d’une refonte complète, comparable à celle de Paris après l’extension de 1860. La nouvelle carte madrilène se contente de prolonger les anciens distritos pour y intégrer les nouvelles communes. Les distritos ne cherchent pas à coller aux unités morphologiques ou urbanistiques et n’obéissent pas non plus à un projet politique.

Aux origines de nouvelles pratiques urbanistiques

  • 11 Boletín Oficial del Estado, nº 74, 15 mars 1946, p. 2007-2010.
  • 12 Pierre Merlin et Françoise Choay, Dictionnaire de l’urbanisme et de l’aménagement, Paris, PUF, 200 (...)

10La loi d’aménagement urbain de Madrid de 194611, par laquelle est adopté le plan Bidagor et créé le Commissariat à l’Aménagement de Madrid, constitue, avec son règlement de 1947, le premier cadre de la planification d’après-guerre. Elle est à l’origine de la division durable de la planification en deux étapes distinctes en Espagne (l’une correspondant à un urbanisme prévisionnel, l’autre à un urbanisme opérationnel selon les définitions de Pierre Merlin et Françoise Choay12). Ainsi les deux documents d’urbanisme principaux du second xxe siècle en Espagne sont le plan général et le plan partiel, dénommé dans la loi de 1946 « projet partiel ». Le plan général planifie les grandes infrastructures et détermine l’usage des sols : c’est là que réside le travail de planification proprement dit. Dans le cadre ainsi défini, les « projets partiels » viennent développer les zones à urbaniser. Ils dessinent le détail de l’aménagement des espaces concernés. Au nom de l’intérêt général, exprimé par ces deux documents d’urbanisme, les pouvoirs publics peuvent procéder à des expropriations. C’est dans le laboratoire madrilène, marqué par la figure de Bidagor, que sont élaborées les bases du droit de l’urbanisme espagnol du second xxe siècle.

  • 13 Sur l’action foncière du Commissariat, voir Luis Galiana Martín, Suelo público y desarrollo urbano (...)

11La loi de 1946 habilite le Commissariat à procéder aux expropriations nécessaires à la réalisation du plan général et des projets partiels. Ainsi, l’État, à travers son Commissariat à l’Aménagement de Madrid, met-il en œuvre un vaste programme d’expropriations foncières13. Ces opérations portent essentiellement sur la limite de l’espace urbanisé continu, soit la zone réservée par le plan de 1946 à des espaces verts, celle qui est au même moment – les années 1950 en particulier – l’objet de constructions illégales donnant lieu au développement de bidonvilles.

Repousser la limite de la ville : une politique économique et sociale

  • 14 Eduardo Leira, Jesús Gago et Ignacio Solana, « Madrid : Cuarenta años de crecimiento urbano », in (...)

12Le projet urbain incarné par le plan Bidagor et le discours officiel des années 1940 ne résiste pas longtemps à la pression démographique résultant de la reprise de l’exode rural. L’afflux massif de migrants, venus de campagnes dévastées par la guerre, aggrave la pénurie de logements et conduit au développement de nouveaux quartiers d’habitat précaire dans la périphérie de Madrid. En 1956, on compte alors 50 000 baraques pour un parc total d’environ 500 000 logements. Celles-ci s’étendraient sur 915 ha, soit plus de 16 % de la surface occupée par des bâtiments d’habitation14. Ces bidonvilles sont localisés dans la continuité du bâti existant, soit souvent dans l’espace que le plan de 1946 réservait à la première ceinture verte, censée séparer la ville-centre des « villages satellites ».

13Au-delà de cet état de fait, c’est du gouvernement et de ses choix en matière de politique économique que vient le changement. À partir du milieu des années 1950, l’extension urbaine n’est plus freinée : elle devient un des secteurs sur lesquels parie le régime pour relancer l’économie.

D’une nouvelle politique économique à une nouvelle politique urbaine

  • 15 Ce sont notamment des comédies de situation que l’on désigne communément sous le terme de « landis (...)
  • 16 Sur l’Espagne des années 1960, voir Nigel Townson (ed), Spain Transformed. The Late Franco Dictato (...)

14Dans le contexte de la guerre froide et de la transformation de la coalition au pouvoir au profit d’une aile catholique conservatrice plus traditionnelle, l’Espagne sort de son isolement diplomatique. Le pays signe d’abord des accords bilatéraux de coopération économique et militaire avec les États-Unis (et participe ainsi au Plan Marshall). En 1955, l’Espagne entre à l’ONU (qui avait condamné le franquisme en 1946), en 1958 elle adhère au Fonds monétaire international et en 1959 à l’Organisation de coopération et de développement économique. Au gouvernement, ceux que l’on a appelés les « ministres technocrates », politiquement et socialement conservateurs, mais économiquement modernisateurs et libéraux (beaucoup sont membres de l’Opus Dei), entreprennent de libéraliser l’économie et de l’ouvrir aux capitaux étrangers. Le pays sort alors progressivement de la pénurie, pour entrer dans une période de croissance et de prospérité. Après l’austérité du « premier franquisme », les Espagnols accèdent progressivement à un mieux-être matériel, célébré par le discours officiel, et qui se reflète dans l’éclosion de productions cinématographiques, notamment, caractéristiques des années 1960 et 1970 espagnoles15. À une légitimité tirée de la victoire militaire, le régime franquiste substitue bientôt une légitimité d’exercice, marquée par l’accès des ménages espagnols au confort moderne16.

15Dans ce contexte, la croissance urbaine, qui dépasse les prévisions du plan Bidagor, devient un moteur de l’économie. Les économistes du régime optent pour une politique productiviste qui s’appuie sur des secteurs à faible teneur technologique, notamment le bâtiment et le tourisme. Or, le tourisme repose aussi sur le bâtiment. La production immobilière est aussi au cœur de la politique sociale du régime, qui prétend loger dignement tous les ménages. La politique urbaine malthusienne du plan Bidagor (par ailleurs peu réaliste dans ses prévisions) est donc remise en cause. Désormais, les villes, Madrid en premier lieu, vont voir la limite de leur bâti constamment repoussée par l’adjonction de nouveaux quartiers, simplement juxtaposés au bâti existant. Les grands chantiers de la périphérie urbaine, que l’on montre aux informations cinématographiques, puis télévisées, sont à la fois un pilier et un symbole de la prospérité retrouvée.

Le foncier comme bien public, l’urbanisation comme horizon

  • 17 Boletín Oficial del Estado, nº 135, 14 mai 1956, p. 3106-3133.
  • 18 Sur la loi foncière de 1956, voir la contribution de Luciano Parejo dans Laurent Coudroy de Lille, (...)
  • 19 La province de Madrid compte 179 communes, dont la commune de Madrid, qui occupe 600 km2 sur les 8 (...)

16Pour rendre possible cette nouvelle politique urbaine, l’État se dote en 1956 d’une loi foncière, qui reste, dans les grandes lignes, le cadre de l’urbanisation espagnole encore aujourd’hui17. Celle-ci consolide les nouvelles pratiques de planification, dont la loi de 1946 pour l’urbanisation de Madrid posait les bases, et bouleverse l’économie immobilière18. Elle établit définitivement la responsabilité publique sur l’ensemble des opérations qui concourent à l’urbanisation du sol. Elle limite donc le droit de propriété, le bien foncier devenant un bien d’intérêt général, sur les usages duquel il revient aux pouvoirs publics de statuer. La réflexion sur le moyen d’éviter l’accaparement des plus-values foncières par les propriétaires, commencée au milieu du xixe siècle, avec les lois d’ensanche, aboutit ici. La loi de 1956 prévoit un processus d’urbanisation en quatre phases : planification, exécution (viabilisation), construction, entretien. Elle donne donc la priorité à la création de ville nouvelle, à l’extension urbaine (dans la tradition des ensanches du xixe siècle), sur la rénovation de la ville existante. Cette caractéristique de l’urbanisme espagnol marque durablement la forme des villes et les modalités de leur croissance. Si l’ensanche de 1860 avait produit une frontière morphologique et sociale extrêmement forte à l’intérieur de la ville, entre la zone d’extension officielle et les faubourgs qui se développaient au-delà, la loi de 1956 fait de la limite de l’extension du bâti l’unique véritable frontière urbaine. Elle est destinée à être repoussée à l’infini, au moyen des instruments de planification décrits par la loi : le plan général (à l’échelle municipale) et le plan partiel, qui en développe les parties. La loi prévoyait, il est vrai, la possibilité d’une planification supra municipale, à l’échelle provinciale (qui correspond au département français)19, mais celle-ci resta lettre morte. La loi foncière faisait ainsi de l’agglomération urbaine une sorte de vaste machine intégratrice, qui pouvait grandir à l’infini, écrasant progressivement les limites urbaines précédentes.

  • 20 Eduardo Leira, Jesús Gago et Ignacio Solana, « Madrid : Cuarenta años… », op. cit., p. 140.

17C’est sur les terrains expropriés entre 1946 et 1963, dans le cadre des lois de 1946 puis de 1956, que se fait une grande partie de l’urbanisation des années 1950 et 1960, notamment les grandes opérations de logements publics. Selon le plan de 1963, l’espace bâti a progressé de 4 680 ha entre 1940 et 1960. De ceux-ci, 56 %, soit 2 600 ha viendraient du patrimoine foncier public, dont 1 700 ha auraient été obtenus par expropriation20.

Encourager la construction de logements

  • 21 Sur cette législation, voir José Luis Villar Ezcurra, La protección pública a la vivienda, Madrid, (...)

18Un deuxième ensemble de lois contribue à définir le cadre de l’urbanisation en Espagne sous Franco : celui qui régit l’aide à la construction d’habitations et constitue l’essentiel de la politique de logement du régime21. Par rapport aux politiques françaises de la même époque, ses spécificités consistent principalement dans le choix d’intéresser le capital privé à la construction sociale (au sens de logements destinés à des ménages modestes et aux prix réglementés) et de donner la préférence à l’accession à la propriété plutôt qu’à la location. Comme pour la planification urbaine, les bases de cette politique de logement sont posées très tôt, dès la fin de la guerre, puis précisées et consolidées au milieu des années 1950.

19La loi du 19 avril 1939 définit ainsi le régime de « logement protégé », dont la construction bénéficie d’un système d’aides financières, fiscales et foncières (expropriation). Elle crée l’Institut national du logement, au sein du ministère du Travail, pour planifier la construction. En 1948, une loi sur les « logements bonifiables » étend le bénéfice de la plupart de ces aides (y compris le fait de pouvoir bénéficier de terrains expropriés) aux promoteurs privés qui y construisent des logements pour les « classes moyennes ». La loi de 1954 sur les « logements à loyer limité » refond le système d’aides. C’est dans ce dernier cadre juridique que la construction décolle véritablement. Un décret de 1957 institue, au sein des « logements à loyer limité », la catégorie de « logements subventionnés » dans le cadre d’un « plan d’urgence sociale » pour Madrid, qui étend l’essentiel des aides publiques définies par la loi de 1954 aux promoteurs privés. Cette catégorie de « logement subventionné » est ensuite généralisée et étendue à tout le territoire. Son succès marque la réussite de l’intéressement de l’initiative privée à la construction de logements protégés.

20C’est d’abord, dans les années 1950, la construction publique – le fait principalement de l’Institut national du logement (qui devient ministère en 1957), de l’Organisation syndicale du foyer (organe promoteur et bailleur au sein du syndicat national vertical d’affiliation obligatoire) et des municipalités – qui relance la construction. Il est intéressant que, dans un contexte de libéralisation de l’économie espagnole, soit mise en œuvre dans le secteur de la construction une politique d’intervention publique directe forte : les années 1950 et le début des années 1960 sont en effet l’âge d’or de la construction publique. Le ministère du Logement est du reste l’un des rares qui soient encore confiés à une figure incarnant la tendance phalangiste du régime : José Luis Arrese, nommé à ce poste à la création du ministère en 1957. Il s’agissait à la fois de relancer la production immobilière et de se donner les moyens de maintenir les salaires bas en limitant le taux d’effort des ménages. La priorité était en effet à la relance de l’industrie.

  • 22 Juan Manuel Parreño Castellano, Ramón Faustino Díaz Hernández, « La política económica, la constru (...)

21La construction publique est relayée, à partir du milieu des années 1960, par l’initiative privée, toujours dans le cadre du logement protégé. Enfin, à partir de la fin des années 1960, la construction de « logements libres » (par opposition aux logements protégés, donc ne bénéficiant pas d’aides publiques et dont le prix est uniquement régulé par le marché) décolle à son tour, prenant le pas progressivement sur les logements protégés. Entre 1961 et 1976, on construit ainsi en Espagne plus de 4,9 millions de logements. 89 % des logements terminés entre 1960 et 1965 sont des « logements protégés ». Leur part baisse par la suite, tout en restant majoritaire : 63 % entre 1966 et 1970 et 53 % entre 1971 et 197622.

  • 23 Sur les promoteurs immobiliers à Madrid, voir Isabel Rodríguez Chumillas, Vivienda y promoción inm (...)
  • 24 La mesure des surfaces de logements se fait alors en mètres carrés construits (qui incluent les cl (...)
  • 25 José Javier Bataller Enguix, Ramón López de Lucio, Darío Rivera Blasco et Javier Tejeda Parra, Guí (...)

22Les promoteurs privés s’appuient d’abord sur les aides publiques pour installer leur activité. Une fois celle-ci consolidée, ils se lancent sur le marché plus lucratif des logements libres, destinés à une clientèle plus aisée. La générosité du système d’aides publiques à la construction privée conduit à ce paradoxe espagnol : c’est en construisant des logements à destination d’une clientèle de classes moyennes, voire populaires, aux prix plafonnés, que les promoteurs établissent leur fortune initiale et s’imposent sur le marché immobilier23. Le développement de cette profession, à partir le plus souvent d’entreprises de construction, fait du promoteur un personnage emblématique de l’époque. L’enrichissement de certains, devenus des figures du régime, voire des amis personnels du caudillo, est remarquable. On peut ainsi évoquer la succes story d’un José Banús par exemple, qui construit sa fortune sur ses promotions « sociales » madrilènes (Extension de la Concepción et surtout le Pilar), pour produire finalement, au début des années 1970, des résidences touristiques de luxe sur la Costa del Sol (Puerto Banús à Marbella). Le quartier du Pilar, avec ses appartements de 45 m2 construits24, reste le symbole de la politique franquiste de promotion sociale privée. Il s’intègre à un vaste ensemble de promotions de la SA José Banús, prolongeant l’agglomération au nord-ouest. Sur 92 hectares, le promoteur bâtit ainsi en trois phases, dans les années 1960 et 1970, près de 20 000 logements, destinés à divers types de ménages, des plus modestes aux classes moyennes supérieures. La densité moyenne de l’ensemble s’élève à 213,6 logements par hectare25.

Une extension urbaine « par sauts26 »

  • 26 Eduardo Leira, Jesús Gago et Ignacio Solana, « Madrid : Cuarenta años… », op. cit., p. 137.

23Dans ce cadre, des quartiers de plusieurs milliers de logements sont construits ex nihilo par des promoteurs publics et privés. Les plus grosses opérations se déroulent généralement de la manière suivante. Le promoteur, qu’il s’agisse d’une institution publique (ministère, syndicat ou municipalité) ou d’une entreprise privée, rédige un plan partiel qui vise à développer un espace en principe qualifié comme urbanisable par le plan général. Il le soumet au Commissariat à l’Aménagement de Madrid. Dix-neuf plans partiels sont ainsi adoptés entre 1946 et 1964 en développement du plan général de 1946. En vertu du plan partiel, le Commissariat peut alors, si nécessaire, exproprier les terrains en vue de leur urbanisation par le constructeur qui a déposé le plan partiel. Les opportunités foncières et les stratégies individuelles des promoteurs sont donc les principaux déterminants de la localisation et de la forme des nouveaux quartiers.

24Le cadre juridique mis en place sous Franco, qui combine aides généreuses à la construction et réglementation foncière établissant une intervention publique essentiellement orientée vers l’urbanisation, conduit ainsi à un tournant majeur dans l’économie immobilière espagnole. Les promoteurs prennent désormais le pas sur les propriétaires fonciers, dont l’action avait été jusque-là déterminante sur les modalités de la croissance urbaine et qui avaient largement bénéficié des plus-values foncières depuis les ensanches du xixe siècle. Désormais, ce sont les pouvoirs publics, aux choix notamment orientés par les promoteurs bien en cour, qui définissent les terrains qui changeront d’usage et les modalités de ces opérations.

25Les nouveaux quartiers viennent s’agréger par paquets à la ville existante, sans véritable solution de continuité, ni cohérence urbanistique. On se contente de prolonger les réseaux pour desservir ces nouveaux morceaux de ville. Le cadre du plan général n’est pas respecté, puisque plusieurs plans partiels prétendent urbaniser les terrains réservés aux espaces verts. Il est ainsi maintes fois dérogé au plan. Le principal document d’urbanisme est finalement, dans la pratique, le plan partiel. S’il est comparable dans sa forme au plan des ZUP françaises, la maîtrise publique y est très réduite. Le Commissariat se contente généralement d’exiger du promoteur l’exécution des travaux de viabilisation et de négocier un pourcentage de « logements protégés ». Ces modalités déterminent une croissance urbaine « par sauts » : la ville grandit en repoussant sa limite par l’ajout de nouveaux paquets d’espaces urbains. La volonté formulée dans le plan de 1946 de mettre fin à la croissance continue du bâti pour orienter l’urbanisation vers des noyaux urbains satellites est, dans les faits, abandonnée. La croissance en tache d’huile de l’agglomération continue.

26La domination de l’habitat collectif sur l’habitat individuel – très minoritaire – et des grands promoteurs menant de vastes programmes de construction ajoute encore au caractère très marqué de la limite du bâti. C’est à la fois cette structure de l’économie immobilière et du bâtiment et le cadre juridique de l’urbanisation qui expliquent cette caractéristique des villes espagnoles. Ce sont elles aussi qui leur permirent de rester relativement compactes jusqu’au début des années 1990.

L’extension à l’est27

  • 27 Sur l’extension orientale de Madrid, voir Elia Canosa Zamora, La promoción inmobiliaria en la peri (...)

27L’agglomération étant limitée à l’ouest par des forêts et des parcs domaniaux, c’est sur son front oriental que l’on observe le plus nettement les modalités de son extension. L’espace compris entre les deux anneaux routiers du plan Bidagor, qui correspondent à peu près au tracé à venir des autoroutes M30 et M40 (mises en chantier respectivement en 1970 et dans les années 1980), est presque entièrement colmaté à la fin des années 1960.

  • 28 Archivo de la Consejería de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda de la Comunidad de Madrid, Plan P (...)

28Le Gran San Blás (fig. 3), sans doute le plus emblématique des ensembles madrilènes de logements de promotion publique à destination de ménages très modestes, mis en œuvre en 1957-1959, repousse ainsi la limite orientale de la ville sur 95 hectares28. L’Organisation syndicale du foyer y construit plus de 10 000 logements, en deux tranches. La première porte sur cinq parcelles, cinq îlots géants (« super manzanas »), comprenant plus de 7 000 logements. Bâti sur des terrains expropriés à bon prix, parce que réservés comme espaces verts par le plan Bidagor, le Gran San Blás reste longtemps sous-équipé et peu accessible.

  • 29 Sur les opérations de Niño Jesús et de la Estrella, voir José Javier Bataller Enguix, Ramón López (...)
  • 30 Gran Madrid, nº 1, 1948, p. 37.

29Le groupe Urbis SA, quant à lui, entreprend trois opérations, correspondant à trois plans partiels, sur une vaste section continue de terrains, qui s’étend au sud-est de la ville, depuis l’angle du parc du Retiro jusque loin dans la périphérie de la commune de Madrid agrandie (fig. 4). Il commence par construire, dans les années 1950, dans le voisinage immédiat du parc, le quartier du Niño Jesús29, à destination d’une clientèle aisée (4 000 logements sur 31,2 hectares). Cet ensemble de logements de 150 à 160 m2, construits dans le cadre de la loi sur les « logements bonifiables » (première loi s’efforçant d’intéresser le capital privé à la construction de logement protégé), est localisé sur des terrains réservés comme espaces verts par le plan Bidagor. Dès 1947, l’année suivant l’adoption du plan, Urbis avait déposé un premier plan partiel qui envisageait leur urbanisation et avait obtenu la bénédiction du Commissariat. Celui-ci lui réservait ainsi les terrains expropriés à bon compte (le plan ne prévoyant pas leur constructibilité). Le premier numéro de Gran Madrid explique ainsi que ces terrains, « zones de réserve » pour le plan, sont « considérés en principe comme espaces verts, mais sont susceptibles d’être transformés en zones urbanisées à fonction résidentielle, si on leur conserve leur caractère d’espaces verts30 ». Le plan partiel de 1948 est encore modifié dans les années 1950 dans le sens de la densification.

Fig. 3 – plan partiel du gran San Blás.
Source :archivo de la Consejería de Medio ambiente, Urbanismo y vivienda de la Comunidad de Madrid, plan parcial de ordenación del distrio de San Blás, 1963.

Fig.4 – Les quartiers construits par Urbis Sa, extrait de la photographie aérienne au 1 :15.000, Comisión de Planeamiento y Coordinación del Area Metropolitana de Madrid (Coplaco), 1975.

  • 31 Archivo de la Consejería de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda de la Comunidad de Madrid, Plan P (...)
  • 32 Registre de la Propriété de Madrid, Registre 8, propriété 8104, livre 148.

30Lorsque la catégorie des « logements subventionnés » rend la construction pour une clientèle modeste rentable, le promoteur se lance, en 1960, dans l’opération de Moratalaz (20 000 logements) à destination des ménages populaires. Celle-ci rompt avec la continuité du bâti, puisqu’elle est localisée sur les terrains les plus périphériques, au-delà des frontières communales de 194731. Le promoteur s’en est porté acquéreur dès 195732 – date à laquelle est créée la catégorie de logement subventionné.

31Urbis attend alors la valorisation de l’espace compris entre le Niño Jesús et Moratalaz pour y entreprendre, trois ans plus tard, en 1963, l’opération du quartier de la Estrella (6 000 logements sur 33,5 hectares), à destination d’une clientèle de classes moyennes supérieures, pour lequel il avait toutefois rédigé un plan partiel et obtenu l’accord du Commissariat et l’expropriation des terrains dès 1953. On voit ici combien la procédure pouvait être favorable aux promoteurs bien en cour. Outre les diverses aides qui leur sont accordées et la grande tolérance des pouvoirs publics sur le délai entre l’adjudication de terrains expropriés et la livraison des logements, les promoteurs privés bénéficient d’une grande permissivité quant à la qualité des quartiers construits et à leur équipement. Si les équipements, les services et les accès existaient sur le plan, ils étaient rarement réalisés, sans que les pouvoirs publics s’en formalisent. Ainsi le quartier de Moratalaz, qui compte pourtant près de 100 000 habitants au début des années 1980, n’est-il alors toujours accessible que par un ancien chemin rural.

La question métropolitaine

  • 33 Eduardo Leira, Jesús Gago et Ignacio Solana, « Madrid : Cuarenta años… », op. cit., p. 148.
  • 34 José Javier Bataller Enguix, Ramón López de Lucio, Darío Rivera Blasco et Javier Tejeda Parra, Guí (...)

32Dans les frontières municipales élargies de 1953, la question de la gestion métropolitaine ne se pose que tardivement. Jusqu’au milieu des années 1960, l’essentiel de la croissance urbaine se fait dans le territoire des communes annexées depuis 1947. En 1960, 94,7 % du parc de logements de ce qui sera défini en 1963 comme « l’aire métropolitaine » se trouve dans la commune de Madrid33. Ce n’est qu’à partir de la deuxième moitié des années 1960 que les communes voisines (Alcorcón, Leganés, Getafe, Torrejón, Alcalá) sont touchées par l’urbanisation. Ainsi, en 1970, la population de la province de Madrid est encore à 83 % concentrée dans la commune de Madrid34.

33L’évolution de cette extension métropolitaine provoque l’élaboration d’un nouveau plan général. Adopté en 1963, c’est le premier plan métropolitain pour Madrid. La loi du 2 décembre 1963 qui l’adopte remplace l’ancien Commissariat à l’Aménagement de Madrid par une Commission de planification et de coordination de l’aire métropolitaine (Coplaco) et un Bureau municipal d’urbanisme. Ce passage à une planification à l’échelle supra municipale, avec la refonte administrative qu’elle entraîne, s’accompagne d’un désengagement des pouvoirs publics de l’action foncière et de la construction. En effet, le Coplaco n’exproprie pas et ne construit pas, contrairement à l’ancien commissariat. Sa fonction se limite à la planification urbaine. L’ère de l’extension métropolitaine qui commence alors donne lieu à une urbanisation moins dense et plus diffuse, essentiellement le fait de promoteurs privés. On assiste au début d’une urbanisation de résidences secondaires, qui jette les bases de nouvelles banlieues pavillonnaires bourgeoises à l’ouest de l’agglomération. C’est aussi la fin de la période d’intervention directe forte des pouvoirs publics sur l’extension urbaine et la construction.

***

34Des années 1940 à la fin des années 1960, l’histoire de l’extension de Madrid se confond avec celle de son économie immobilière. Les choix d’aménagement urbain, qui portaient d’abord la marque de l’idéologie du nouveau régime, sont très vite soumis aux exigences d’une politique économique qui mise sur le productivisme immobilier. Dès lors, l’agglomération s’étend en tache d’huile par l’adjonction systématique de nouveaux paquets immobiliers, venant prolonger la ville existante sans que des solutions de continuité ni de cohérence globale soient imaginées.

35Peut-être parce que le dernier plan du franquisme était métropolitain, peut-être aussi parce que les municipalités sont un échelon essentiel de la démocratie retrouvée, la question de la gouvernance métropolitaine n’a pas été reposée par la démocratie. L’urbanisme continue de relever entièrement de la compétence municipale, sous le contrôle et dans le cadre juridique défini par les régions (les communautés autonomes).

Notes

1 Charlotte Vorms, Bâtisseurs de banlieue. Madrid : le quartier de la Prosperidad (1860-1936), Paris, Créaphis, 2012.

2 La première analyse qui formalise cette division de Madrid en trois territoires distincts : vieille ville, extension, faubourgs, est le mémoire publiant les résultats d’une grande enquête municipale de 1929 : Ayuntamiento de Madrid, Información sobre la Ciudad, Madrid, Imprenta Municipal, 1929 ; l’article de référence sur cette division de l’agglomération madrilène est celui de Manuel de Terán, « El desarrollo espacial de Madrid a partir de 1868 », Estudios Geográficos, t. 22, 1961, p. 599-615.

3 Jesús López Díaz, La vivienda social en Madrid 1939-1959, Madrid, Ministerio de la Vivienda, 2007.

4 Le plan Bidagor a été publié par Carlos Sambricio, Plan Bidagor 1941-1946 : Plan general de ordenación de Madrid, Madrid, Dirección General de Urbanismo y Planificación Regional, 2003. Sur ce plan, voir Fernando de Terán, « Notas para la historia del planeamiento de Madrid (De los orígenes a la Ley Especial de 1946) », Madrid : Cuarenta años de desarrollo urbano 1940-1980, Madrid, Ayuntamiento de Madrid, 1981 ; Idem, Planeamiento urbano en la España contemporánea (1900-1980), Madrid, Alianza Editorial, 1982 (1ère édition 1978) ; Carlos Sambricio, Madrid : Ciudad-Región, vol. 1 : De la Ciudad Ilustrada a la primera mitad del siglo xx, Madrid, Comunidad de Madrid, 1999 ; Fernando de Terán, Madrid : Ciudad-Región ; vol. 2 : Entre la Ciudad y el Territorio, en la segunda mitad del siglo xx, Madrid, Comunidad de Madrid, 1999.

5 Par exemple Fernando de Terán, « Notas para la historia del planeamiento de Madrid… », op. cit.

6 Style architectural extrêmement dépouillé caractéristique du règne de Philipe II, nommé d’après Juan de Herrera, architecte du monastère de l’Escorial. Le régime franquiste remet à l’ordre du jour cette architecture, qui est celle du Siècle d’Or espagnol, et dont la grande austérité convient bien à l’idéologie des années 1940 et 1950.

7 « Planeamiento urbanístico de Madrid », Gran Madrid, nº 23, 1953, p. 3-32. Non signé, ce texte vient du Commissariat dirigé par Bidagor, qui en est probablement l’auteur. Il a été republié intégralement comme un chapitre d’ouvrage dans Madrid : Cuarenta años…, op. cit., p. 53-67. La revue Gran Madrid, publiée par le Commissariat à l’Aménagement de Madrid, expose les projets et les travaux en cours et rend compte des analyses des acteurs de l’urbanisme madrilène. Son existence même, qui témoigne d’une volonté de faire de l’urbanisme et de l’aménagement urbain des questions publiques, est un fait intéressant et singulier, qui mériterait d’être analysé.

8 Sur ce débat, voir Jesús López Díaz, « Vivienda social y falange : ideario y construcciones en la década de los 40 », Scripta Nova, vol. VII, 146, 2003.

9 Boletín Oficial del Estado, nº 74, 15 de marzo 1946, p. 2007-2010.

10 Un ouvrage en fait l’histoire, Antonio García Martín, Proceso de anexión de los municipios limítrofes a Madrid, Madrid, Ayuntamiento de Madrid, 1991.

11 Boletín Oficial del Estado, nº 74, 15 mars 1946, p. 2007-2010.

12 Pierre Merlin et Françoise Choay, Dictionnaire de l’urbanisme et de l’aménagement, Paris, PUF, 2000.

13 Sur l’action foncière du Commissariat, voir Luis Galiana Martín, Suelo público y desarrollo urbano en Madrid, Madrid, Ministerio de Economía y Hacienda, 1995.

14 Eduardo Leira, Jesús Gago et Ignacio Solana, « Madrid : Cuarenta años de crecimiento urbano », in Madrid : Cuarenta años de desarrollo urbano (1940-1980), Madrid, Ayuntamiento de Madrid, 1981, p. 135-161.

15 Ce sont notamment des comédies de situation que l’on désigne communément sous le terme de « landisme », d’après le nom de l’acteur Alfredo Landa. Citons par exemple ¿No desearás al vecino del quinto ? (Tu ne convoiteras pas le voisin du cinquième !) de Tito Fernández en 1970.

16 Sur l’Espagne des années 1960, voir Nigel Townson (ed), Spain Transformed. The Late Franco Dictatorship, 1959-75, Basingstoke, Palgrave MacMillan, 2007 (traduction espagnole : España en cambio. El segundo franquismo 1959-75, Madrid, Siglo xxi, 2009).

17 Boletín Oficial del Estado, nº 135, 14 mai 1956, p. 3106-3133.

18 Sur la loi foncière de 1956, voir la contribution de Luciano Parejo dans Laurent Coudroy de Lille, Céline Vaz et Charlotte Vorms (dir.), L’urbanisme, la démocratie et le marché : une expérience espagnole (1970-2010), à paraître.

19 La province de Madrid compte 179 communes, dont la commune de Madrid, qui occupe 600 km2 sur les 8 000 km2 de la province.

20 Eduardo Leira, Jesús Gago et Ignacio Solana, « Madrid : Cuarenta años… », op. cit., p. 140.

21 Sur cette législation, voir José Luis Villar Ezcurra, La protección pública a la vivienda, Madrid, Montecorvo SA, 1981.

22 Juan Manuel Parreño Castellano, Ramón Faustino Díaz Hernández, « La política económica, la construcción de la vivienda y la producción de la ciudad en España (1939-75) », Scripta Nova, vol. X, 218, 2006. Sur ce sujet, voir aussi Céline Vaz, « Le régime franquiste et le logement populaire : avènement et limites de l’aide publique », Histoire et Sociétés, nº 20, septembre 2006, p. 54-66.

23 Sur les promoteurs immobiliers à Madrid, voir Isabel Rodríguez Chumillas, Vivienda y promoción inmobiliaria en Madrid, Lerida, Universidad de Lleida, 2001.

24 La mesure des surfaces de logements se fait alors en mètres carrés construits (qui incluent les cloisons).

25 José Javier Bataller Enguix, Ramón López de Lucio, Darío Rivera Blasco et Javier Tejeda Parra, Guía del Urbanismo. Madrid. Siglo xx, Madrid, Ayuntamiento de Madrid, 2004, p. 220-221.

26 Eduardo Leira, Jesús Gago et Ignacio Solana, « Madrid : Cuarenta años… », op. cit., p. 137.

27 Sur l’extension orientale de Madrid, voir Elia Canosa Zamora, La promoción inmobiliaria en la periferia noreste de Madrid. Madrid, Ministerio de Economía y Hacienda, 1995.

28 Archivo de la Consejería de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda de la Comunidad de Madrid, Plan Parcial de ordenación del distrio de San Blás, 1963-1964. Pour l’analyse du programme urbanistique et architectural, voir Luis Moya, Barrios de promoción oficial. Madrid 1939-76, Madrid, COAM, 1983, p. 172-179.

29 Sur les opérations de Niño Jesús et de la Estrella, voir José Javier Bataller Enguix, Ramón López de Lucio, Darío Rivera Blasco et Javier Tejeda Parra, Guía del Urbanismo…, op. cit., p. 204-205 et 214-215.

30 Gran Madrid, nº 1, 1948, p. 37.

31 Archivo de la Consejería de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda de la Comunidad de Madrid, Plan Parcial de Moratalaz Oeste, promotor : Inmobiliaria Urbis, fecha sesión : 16-12-1964 ; num de acuerdo 18/64 ; num de referencia 94/1.

32 Registre de la Propriété de Madrid, Registre 8, propriété 8104, livre 148.

33 Eduardo Leira, Jesús Gago et Ignacio Solana, « Madrid : Cuarenta años… », op. cit., p. 148.

34 José Javier Bataller Enguix, Ramón López de Lucio, Darío Rivera Blasco et Javier Tejeda Parra, Guía del Urbanismo…, op. cit., p. 77.

Table des illustrations

Légende Fig. 1 – Madrid 1944 (en haut) et 1969 (en bas).
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Légende Fig. 2 – Plan Bidagor, 1941-1946.
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Légende Fig. 3 – plan partiel du gran San Blás.Source :archivo de la Consejería de Medio ambiente, Urbanismo y vivienda de la Comunidad de Madrid, plan parcial de ordenación del distrio de San Blás, 1963.
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Légende Fig.4 – Les quartiers construits par Urbis Sa, extrait de la photographie aérienne au 1 :15.000, Comisión de Planeamiento y Coordinación del Area Metropolitana de Madrid (Coplaco), 1975.
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Auteur

Historienne

© Éditions de la Sorbonne, 2012

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