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Agrandir Paris (1860-1970)

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Annie Fourcaut
, 
Florence Bourillon

Quatrième partie. Paris-banlieue et retours

Entre rivalité et complémentarité, les offices d’HBM de Paris et de la Seine des années 1920 aux années 1950

Danièle Voldman

Texte intégral

  • 1 Danièle Voldman (dir.), « Région parisienne, approche d’une notion 1860-1980 », Les Cahiers de l’I (...)

1À partir de 1860, l’ensemble régional constitué autour de la capitale a été placé sous le signe d’une complexité qui était à la fois administrative, géographique et urbaine. À l’importance grandissante de Paris, dont les tendances annexionnistes venaient de se concrétiser, s’ajoutaient le nombre et la diversité des communes qui l’entouraient. Comment penser une mosaïque géographique, politique, urbaine, économique et sociale qui aurait maintenu l’équilibre entre Paris et le reste de ce territoire ? Plusieurs expressions, sans fondement juridique ou administratif, étaient employées pour désigner l’agglomération. Chacune à sa manière reflétait un aspect de la réalité, tout en soulignant que le référent majeur restait Paris. À côté des simples « Paris et sa banlieue », « région capitale », « région parisienne », le « grand Paris » fut employé par les urbanistes à partir du début du xx e siècle pour nommer un territoire qui formait à leurs yeux un tout cohérent, dont il fallait penser l’aménagement de façon rationnelle1. Il recouvrait peu ou prou le département de la Seine d’avant la réforme de 1964. De 1929 à cette date, cela représentait 80 communes à l’identité affirmée avec leur maire élu, ainsi que la capitale dont les maires d’arrondissement étaient nommés par le pouvoir central, mais sans premier magistrat élu. Dans cette aire géographique en constant développement démographique, la question du logement prenait l’aspect d’une pénurie permanente. La République radicale essaya d’y remédier. La réglementation inaugurée en 1894 avec le vote de la loi Siegfried, acte de naissance du logement social, fut renforcée en 1912 par la loi Bonnevay autorisant la création d’offices d’habitations à bon marché dans les communes comme dans les départements. Presque aussitôt, deux offices furent créés, l’un à Paris, l’autre dans le département de la Seine, sans concertation apparente entre les deux organismes, manifestation de la complexité des questions touchant à l’agglomération parisienne.

2Des années 1920 où commencèrent à sortir de terre les logements qu’ils avaient projeté, aux années 1950, début de la construction de masse, que nous apprend l’histoire des deux offices publics d’HBM de Paris et de la Seine sur les rapports entre Paris et la banlieue ?

La création des deux offices et leurs missions

3À partir des années 1890, le succès de la législation sur le logement social, jusque-là réservé à des sociétés privées, encouragea les pouvoirs publics à en étendre les bénéfices aux collectivités publiques. L’article 11 de la loi du 23 décembre 1912 prévoyait la création d’offices publics communaux et départementaux d’HBM. Il était précisé que les offices étaient « des établissements publics créés par décret à la demande d’un conseil municipal, d’un syndicat de conseil municipaux ou d’un conseil général ». Leur mission était de construire, aménager et gérer des logements destinés à des salariés, surtout des familles nombreuses, et de construire des cités-jardins avec l’aide de collectivités locales. Rien dans le texte n’indique que le législateur ait eu conscience des difficultés qui pouvaient surgir de la coexistence d’organismes aux missions identiques à des échelons différents de l’organisation administrative du pays, le département et la commune, pour ne rien dire de l’échelon intermédiaire constitué par les éventuels syndicats de communes.

4Dès la promulgation de la loi, plusieurs communes s’y conformèrent en créant leurs propres structures. L’office public d’habitations à bon marché pour la ville de Paris, un des plus précoces, naquit à la demande du conseil municipal le 28 janvier 1914. Appelé à devenir un organisme puissant, sa première réunion se tint le 7 juillet 1914 à l’Hôtel de ville. L’année suivante, ce fut au tour du département de créer son office. La première séance de son conseil d’administration s’ouvrit le 10 juillet 1916, également à l’Hôtel de ville de Paris, siège du conseil général. Ce partage des mêmes locaux est lourd de sens : alors qu’ils siégeaient au même endroit, quels seraient les rapports entre les deux offices et surtout quelle serait la répartition de leurs attributions ? Lequel aurait voix prépondérante dans les décisions engageant au même titre la municipalité et le département ?

  • 2 Archives nationales, Centre des archives contemporaines, Fontainebleau (désormais CAC), 910322 (1) (...)

5Cette question, sans être discutée de façon frontale, fut dès leur création, un sujet de gêne, tout au moins de préoccupation, pour les deux administrations. Dans la Seine, son principal créateur, Henri Sellier, infatigable promoteur du logement social, maire de Suresnes et futur ministre de la Santé du Front populaire, fut immédiatement conscient de la difficulté. Il prit soin dans les premiers moments de l’existence de l’office de définir les contours de son champ d’intervention. À ses yeux, son rôle était de combattre l’expansion désordonnée de la banlieue. Selon lui, seul un organisme départemental était capable d’avoir les ressources suffisantes pour équilibrer la répartition des classes populaires entre la capitale et sa région. Tandis que l’office de Paris s’occuperait de loger les Parisiens stricto sens, celui de la Seine aurait une politique foncière large, prélude à un « aménagement méthodique de Paris et de la banlieue »2. Par ailleurs l’office départemental aiderait les communes les plus pauvres de la périphérie à ne pas supporter tout le poids d’une offre de logements à bon marché. Ainsi, les contribuables des communes payeraient pour leurs propres habitants, ce qui, lui semblait-il, était plus facile pour les Parisiens que pour les banlieusards. Les contribuables du département, eux, le feraient seulement pour les opérations plus importantes. Mais, à faire de Paris une commune du département de la Seine comme les autres, Henri Sellier pouvait donner l’impression d’établir une hiérarchie entre les deux organismes. Il en était conscient puisqu’il tint, dans ses interventions aux réunions du conseil d’administration, à souligner qu’il ne s’agissait pas de concurrence mais de complémentarité.

6L’office de la Seine, par la voix d’Henri Sellier compensait sans doute le danger de superposition des attributions, par une vision englobante de son propre rôle. Il affirmait que l’office de Paris ne s’occupait que d’habitations, alors que celui de la Seine avait pour tâche d’aménager des jardins et de décongestionner les centres. Pour souligner ses vues, en 1918, l’office de la Seine adopta un sous-titre explicite : Les cités-jardins du grand Paris. Pour affirmer son autonomie, l’office de la Seine chercha dès sa création à transférer son siège hors de l’Hôtel de Ville. En 1917, il acheta l’immeuble du 32 quai des Célestins à Paris pour y aménager ses bureaux. Son installation y fut effective en 1920. L’office de Paris, pour sa part, était tout aussi réticent à partager les locaux avec l’office départemental. Au printemps 1919, malgré l’offre d’Henri Sellier d’occuper conjointement une partie de l’immeuble du quai des Célestins, les administrateurs de Paris affirmèrent que les deux offices avaient un « programme distinct » et que l’office de Paris devait « réserver son indépendance ». L’offre fut déclinée et ce dernier, sans doute pour marquer également sa singularité vis-à-vis du conseil municipal, fit l’acquisition de l’hôtel Lebrun rue du Cardinal-Lemoine dans le 5e arrondissement pour y installer son siège.

7C’est que l’office de Paris, tout en assurant vouloir laisser les communes de banlieue s’occuper de leurs affaires, pensait avoir son mot à dire quand il s’agissait des intérêts de la population parisienne. Dans le règlement intérieur, élaboré au cours de l’année 1916, il annonçait ses intentions dès l’article premier :

  • 3 Archives de Paris Habitat, Procès-verbaux du conseil d’administration de l’OPHBM de la ville de Pa (...)

L’office public d’habitations à bon marché de la ville de Paris, établissement public créé par décret du 28 janvier 1914 en conformité des dispositions de la loi du 23 décembre 1912, a pour objet l’aménagement, la construction et la gestion d’immeubles salubres régis par la loi du 12 avril 1906, ainsi que l’assainissement de maisons existantes, la création de cités jardins ou de jardins ouvriers. Son action s’exerce dans les limites de l’agglomération parisienne3.

8La dernière phrase de cet article premier n’est pas anodine. Car peut-on penser que les rédacteurs du règlement n’aient pas pesé leurs mots et réfléchi à l’emploi de l’expression « agglomération parisienne » plutôt que ville, capitale ou tout simplement Paris ? Alors que l’office de la Seine prétendait englober Paris dans ses attributions, celui de Paris se donnait pour tâche d’intervenir dans toute l’agglomération.

  • 4 Le Conseil municipal, nos édiles 1925, Paris, Publications du Journal municipal La Cité, 1926 p. 2 (...)

9Une certaine collaboration s’est instituée, de fait, entre les deux offices. Elle reposait avant tout sur la conviction partagée par une partie de leurs personnels d’œuvrer en faveur du logement des classes populaires. Dans tous les offices, un tiers des administrateurs était statutairement nommé par le préfet. Le deuxième tiers était désigné par le conseil général. C’est dire l’importance de la couleur des majorités politiques nationales et départementales dans les orientations de ces organismes. Seul le tiers restant était composé de membres élus par les divers organismes impliqués dans le logement social. C’est à travers eux qu’était assurée la continuité des aspirations réformatrices des offices. De ce point de vue, dans la région parisienne, la proximité de certaines fortes personnalités et de leurs idées ne pouvait qu’inciter à un travail commun. Plusieurs d’entre elles furent, de façon concomitante, membres des deux conseils d’administration, comme le conseiller général puis sénateur radical Paul Strauss ou Pierre Cazée, ancien directeur de l’hygiène, du travail et de la prévoyance sociale, chef de cabinet du préfet de la Seine4. Dès la fin de la guerre, une séance plénière réunit, le 27 janvier 1919, les conseils d’administrations des deux offices pour la rédaction d’un rapport sur les modifications à apporter à la législation des HBM, dont la guerre avait suspendu l’examen. La question principale était le taux des loyers à appliquer dans l’agglomération. Pour rester au plus près de la réalité, les conseillers établirent une distinction entre Paris, les communes de plus de 200 000 habitants et celles de moins de 30 000 habitants. Cette classification témoigne des efforts des administrateurs des deux offices pour penser l’aire de leurs interventions à la fois comme un tout et dans sa diversité. Dans un autre domaine, en décembre 1920, l’office de Paris cherchait à engager un receveur. Après discussion, il fut décidé de recruter celui qui était déjà employé par l’office de la Seine, ce qui ne pouvait qu’accentuer le voisinage entre les deux administrations. Enfin, plusieurs architectes travaillant pour le logement social participèrent aux concours lancés par les deux offices ou construisirent, tels André-Louis Arfvidson et Joseph Bassompierre, tour à tour pour chacun d’eux.

Détruire les fortifications, aménager la région ?

10Affirmant sa présence dans les territoires aux marges de la capitale comme dans l’ensemble du département, l’office de la Seine estimait avoir à jouer un rôle essentiel dans les décisions concernant la démolition des fortifications et participer de façon générale à la réflexion sur l’extension de Paris. Cette façon d’envisager ses attributions nécessitait au moins une concertation et une réflexion sur les rapports entre le département et la ville.

  • 5 Marie Charvet, Les fortifications de Paris. De l’hygiénisme à l’urbanisme, 1880-1919, Rennes, PUR, (...)
  • 6 APH, PVCA, 26 mai 1919.
  • 7 APH, PVCA, 9 mars 1921.

11La loi du 19 avril 1919 sur le déclassement de l’enceinte fortifiée prévoyait que 60 hectares seraient affectés à la construction d’HBM et d’immeubles à loyers modérés (ILM) pour familles nombreuses5. Qui allait-on y loger ? Uniquement des Parisiens ou également des habitants des quartiers et communes limitrophes ? L’office départemental plaidait pour une action concertée avec celui de la Ville. Ce dernier ne niait pas la nécessité d’avoir une vue d’ensemble sur l’aménagement des anciennes fortifications. Il déclarait même que ses travaux devraient « être conduits en connexité avec ceux de l’office départemental des HBM et de la Commission d’aménagement et d’extension des villes dont les efforts [devaient] s’exercer parallèlement6 ». Mais, au-delà des discours et des déclarations d’intention, il était moins empressé, semble-t-il, de partager la manne représentée par les terrains libérés. De fait, c’est l’office de Paris qui en fut le grand bénéficiaire grâce au conseil municipal de Paris qui mit à sa disposition gracieusement une partie des terrains. Tout en construisant la célèbre ceinture d’HBM sur l’emplacement de l’enceinte et sans en céder un pouce à l’office de la Seine, certains administrateurs s’alarmèrent de la coupure entre Paris et la banlieue que ces constructions massives pouvaient générer. N’allait-on pas remplacer les anciennes barrières par des immeubles imposants jouant un rôle aussi répulsif que les fortifications au regard des banlieusards qui n’y auraient pas accès ? À propos des édifices appelés à remplacer les anciens bastions 37 et 38 qui jouxtaient Saint-Ouen, par exemple, ils pensaient que leur aménagement devait éviter de créer « sous la forme d’une ligne presque ininterrompue de blocs de construction, une barrière séparant Paris de sa banlieue7 ». Au contraire, affirmaient-ils, cet aménagement devait préparer le raccordement des deux réseaux de circulation. Sans nier l’importance des discours sur la nécessité, voire la réalité, d’une fusion entre Paris et la banlieue, on ne peut que constater leur impuissance par rapport au vécu de la différence d’identité entre les 80 communes de l’ancien département de la Seine.

  • 8 Viviane Claude, les projets d’aménagement, d’extension et d’embellissement des villes (1919-1940). (...)
  • 9 APH, PVCA, 18 juin 1919.

12La question se présentait d’une façon similaire pour les plans d’extension prévus par la loi du 14 mars 1919 sur les Plans d’aménagement, d’extension et d’embellissement (PAEE) des villes de plus de 10 000 habitants, qui concernaient presque toutes les communes de l’agglomération8. Comment résoudre la contradiction entre des plans communaux particuliers et la réalisation d’un plan concernant l’ensemble de la région, obligation concrétisée par la création en 1928 du Comité supérieur d’aménagement et d’organisation générale de la région parisienne ? Où commençait le territoire de la région ? Où finissait celui des communes qui le composaient ? De la réponse dépendait aussi la délimitation des pouvoirs des deux offices en matière de logement. L’architecte urbaniste Alfred Donat Agache, par ailleurs administrateur de l’office de la Seine, fut parmi les primés du concours organisé conjointement par la Ville de Paris et le département de la Seine pour le plan d’extension. Il ne sut pas vraiment comment résoudre le dilemme entre le fait de penser l’aménagement de la région ou celui d’œuvrer pour l’extension de Paris. L’étude des débats au sein de l’office sur le plan d’extension est révélatrice de l’état d’esprit de la Ville par rapport à la banlieue. Le 18 juin 1919, par exemple, la question fut posée d’une éventuelle annexion des communes alentour. Les arguments résonnaient de certains échos de 1860 : « L’agglomération parisienne comprend deux parties, l’une au cœur, équipée et où les conditions de vie sont meilleures, l’autre ayant un défaut d’unité9. » Cette façon de voir se plaçant dans l’optique fréquemment répandue à l’époque d’une Ville lumière entourée d’obscurs faubourgs, l’extension devait avoir pour but de mettre les seconds au niveau de la première.

  • 10 APH, PVCA, 3 avril 1928.
  • 11 CAC, 771140 (1), Conseil supérieur des HBM, procès-verbaux du comité permanent, 19 février et 15 n (...)
  • 12 CAC, 771140 (1), Conseil supérieur des HBM, procès-verbaux du comité permanent, 15 novembre 1930.

13On pourrait multiplier les exemples, dans le fonctionnement quotidien des deux administrations, de chevauchement d’attribution ou d’impasses dues à l’existence concomitante d’un office communal et d’un office départemental. Cette coexistence, prévue on l’a dit dans la loi, était une question théorique autant que concrète qui ne se posait pas seulement à l’échelle parisienne. Un office pouvait-il construire en dehors du périmètre de la commune qui l’avait constitué ? Pour l’agglomération parisienne, par exemple, qu’est-ce qui justifiait, en 1927, que plus de 2 000 logements aient été construits dans Paris intra muros par l’office départemental ?10 Le comité supérieur des HBM, institué par la loi Siegfried pour réglementer la marche des organismes de logement social, fut saisi à plusieurs reprises de la question par différents offices du territoire national. En 1930, Henri Sellier, un de ses membres éminents, ayant peut-être en tête la situation parisienne, avait fermement répondu par la négative à la première question11. Malgré cet avis, qui aurait pu apparaître comme une jurisprudence, la question avait continué à se poser et à être posée. Le problème dut encore être abordé, si ce n’est résolu, dans le courant de la décennie. Il est vrai que plusieurs communes du département de la Seine avaient fondé leur propre office municipal, telles Ivry à partir de 1924 et Bondy en 1929. L’office de la Seine ne voyait pas cette multiplication des offices municipaux d’un œil serein. Il n’était pas loin de penser qu’hormis celui de Paris, un seul office pour le département était largement suffisant pour résoudre « la question du logement ouvrier ». Le 15 novembre 1930, le comité supérieur des HBM décida de supprimer l’office municipal de Pavillons-sous-Bois, créé par le décret du 4 janvier 1923. Bien que cette petite commune socialiste ait été en croissance rapide, passant de 7 800 habitants en 1921 à près de 11 000 en 1926, cette décision était « motivée par la réalisation prochaine par l’office public départemental d’un vaste programme d’HBM et d’ILM sur le territoire de la commune de Pavillons-sous-Bois, réalisation qui enlèvera à l’office municipal sa raison d’être »12. Mais par prestige autant que par nécessité, la pression des communes était forte pour qu’elles aient leur propre office. C’est ainsi que Bourg-la-Reine obtint malgré les réticences d’Henri Sellier la création du sien en mai 1930.

14Cette superposition d’attributions, source de heurts de compétence, était doublée d’antagonismes politiques. Ils ont émaillé l’histoire des offices de la région parisienne dès les années 1920. Radicaux, socialistes, communistes, modérés, républicains indépendants, puis après 1945, MRP et gaullistes n’avaient pas les mêmes objectifs et les mêmes modes d’action en matière de logement populaire. Jusqu’aux années 1950, ces divergences se coulèrent ou se superposèrent dans les conflits entre l’office de Paris plus à droite et celui de la Seine plus à gauche. Les différends étaient politiques certes, mais ils recouvraient une question sociale, celle du recrutement des locataires et des habitants de la région. Comment s’est jouée la différence entre Parisiens et banlieusards dans l’attribution des logements sociaux qu’un si grand nombre d’entre eux espérait tant obtenir ?

Choisir ses locataires

  • 13 APH, PVCA, 23 février et 27 juin 1916.
  • 14 APH, PVCA, 18 février 1930 ; CAC PVCA 910322 (49), 21 janvier 1955.

15Comme pour les théories de l’aménagement ou le mode concret d’administration, la question du choix des habitants pour peupler les nouvelles HBM a buté sur des délimitations de compétences, avec un constant va-et-vient de propositions, de renvois de dossiers et de discussions entre les deux offices. Un des premiers points soulevés, récurrent pendant toute la période envisagée ici – qui perdure de nos jours sous une forme à peine différente –, concerne les populations les plus démunies. À qui revenait le soin de les secourir et de les abriter ? En 1914, avec l’aide d’une subvention de la Ville, l’office de Paris avait entrepris la construction à Gentilly d’un ensemble provisoire appelé Le logement temporaire. Il comptait y loger, pendant trois mois, 34 familles, soit 210 personnes dont les trois quarts d’enfants, qui se trouvaient à la rue à la suite d’une expulsion et qui n’avaient pas les ressources suffisantes pour entrer immédiatement dans le parc social. Après la constitution des offices, et parce que l’affaire avait traîné, trois acteurs étaient concernés par la gestion de ces constructions : l’office de Paris, celui de la Seine et la commune de Gentilly. L’office de la Seine, dont c’était statutairement le ressort, ne voulut pas s’en charger. Il argumenta que c’était une œuvre d’assistance et non de logement social. À ses yeux, l’opération regardait la commune et non le département, à moins de donner aux bâtiments le statut d’HBM. Ce que fit l’office de Paris. Sous couvert de la gestion d’un habitat précaire, transformé en HBM ordinaire, il vit dans cette affaire l’occasion d’étendre ses prérogatives au-delà des limites communales13. Ce différend n’empêcha pas les deux offices de collaborer périodiquement pour essayer de donner des abris, temporaires ou non, à des populations trop pauvres pour payer un loyer même bon marché. Au début des années 1930, il y eut un échange de bons procédés entre les offices pour la construction des centres d’hébergement du boulevard Jourdan à Paris et de Bobigny et, en 1954, ils construisirent ensemble plusieurs centres d’hébergement provisoire dans toute l’agglomération parisienne14.

16Le problème restait posé dans des termes similaires pour la population solvable. En 1923, l’office de la Seine avait mis en location 25 immeubles collectifs, comprenant 431 logements pour une population de 1 737 habitants. Parmi eux, 124 locataires et leur famille habitaient auparavant au centre de Paris ; les autres appartenaient à la banlieue et provenaient de 46 communes différentes. Quarante locataires, (presque tous fonctionnaires ou employés de grands services publics) n’étaient pas originaires du département de la Seine. L’année suivante, un décompte de l’origine géographique des nouveaux entrants des cités de l’office de la Seine montrait la permanence du poids des habitants venus de Paris : sur 982 locataires, 446 habitaient auparavant Paris, soit 45 % ; sur l’ensemble des communes du département de la Seine, 10 seulement n’avaient envoyé aucun habitant dans les nouvelles constructions de l’office de la Seine. Enfin, en 1928, avec 42 % de ses locataires venant de Paris, la baisse ne semble pas vraiment significative.

17Cette année-là, après le vote de la loi Loucheur prévoyant pour cinq ans un programme national de construction d’habitations populaires, une demande accrue et massive de terrains à bâtir entraîna la hausse de leur prix. La Ville de Paris s’efforça d’en trouver sur son territoire comme en banlieue. Cette politique foncière n’était pas du goût de l’office de la Seine.

  • 15 CAC, PVCA, 910322 (1), 12 juillet 1929.

Funeste conséquence de plus de la dualité de la Ville et du département : c’est vers la périphérie et non au centre du plus grand Paris que devaient être recherchés les terrains propres à l’exécution d’un tel programme. L’occasion est unique de décongestionner la grande ville vers les banlieues jardins, desservies par un réseau de transports appropriés, conçus et réalisés après l’acquisition des terrains. Paris n’est plus Paris, ce n’est même plus seulement la Seine, ni même la Seine-et-Oise, c’est une partie de la Seine-et-Marne et même de l’Oise. Seuls les lotisseurs l’ont compris puisqu’on leur a laissé le champ libre pour la construction dans un rayon de plus de trente kilomètres de cette ceinture de villages nègres qui déshonorent la grande cité15.

  • 16 Annie Fourcaut, La banlieue en morceaux. La crise des lotissements défectueux en France dans l’ent (...)

18S’il n’est pas de notre propos de commenter longuement l’univers mental des administrateurs de la Seine, assimilant l’urbanisme des lotissements aux établissements humains de l’Afrique rurale16, cette façon de voir, logique pour l’office de la Seine, était évidemment plus difficile à admettre pour celui de Paris, rétif à être dépossédé de son identité et de sa capacité à agir pour le logement de ses habitants.

  • 17 APH, PVCA, 12 décembre 1923.
  • 18 APH, PVCA, 25 juillet 1925.
  • 19 APH, PVCA, 8 février 1927.
  • 20 CAC, PVCA, 910322 (1), 12 juillet 1929.

19L’attribution des logements fut une autre occasion de friction entre les deux offices. À travers elle s’est jouée leur capacité à remplir un rôle social autant que politique. Statutairement, les offices avaient le droit de contrôler et de choisir leurs futurs locataires. Ils exerçaient ce droit selon deux critères clairement affirmés. Le recrutement géographique, c’est-à-dire la priorité accordée aux habitants de l’arrondissement, de la commune ou du département était, on l’a dit, une source constante de conflit. Quant à la sélection socio-économique, elle résultait des enquêtes préalables auprès des demandeurs confiées à des assistantes sociales recrutées à cet effet. Les logements n’étaient attribués qu’aux familles « désirables ». Cette expression n’était pas employée directement par les administrateurs des offices. Ils usaient a contrario de la formule « familles indésirables » pour qualifier les locataires dont ils ne voulaient pas. Par « non indésirables », les offices entendaient avant tout des familles solvables, c’est-à-dire présentant au moins une personne salariée, en l’occurrence le chef de famille. Mais la solvabilité, essentielle, ne suffisait pas. Les futurs locataires devaient avoir un mode de vie conforme à la morale et occuper « bourgeoisement », selon l’expression utilisée par le personnel des offices, leurs appartements. Ivrognes et alcooliques étaient écartés, comme les familles dont les enfants étaient trop bruyants et les ménagères ne sachant pas tenir leur intérieur. Même en refusant de loger les familles présentant de tels défauts, les demandes excédaient largement les offres. En octobre 1923, par exemple, l’office de Paris avait reçu 3 616 demandes de logement « concernant des familles remplissant les conditions fixées par le titre V de la loi du 5 décembre 1922 »17. Moins d’un tiers d’entre elles avaient été admises dans des HBM de l’office, les autres étant inscrites sur les listes d’attente. Trois ans plus tard, en 1925, près de 50 000 dossiers attendaient dans les bureaux de l’office qui avait diligenté plus de 5 000 enquêtes à domicile18. Toujours selon ses chiffres, 74 200 demandes étaient non satisfaites au 31 décembre 192619. À titre de comparaison, pour l’office de la Seine, plus de 34 000 demandes étaient enregistrées au 31 décembre 192820.

  • 21 APH, PVCA, 12 décembre 1923.
  • 22 CAC, PVCA, 910322 (1), 19 septembre 1958.

20Comme dans toutes les situations de pénurie, grande était la tentation pour les offices de faire des choix qui pouvaient être qualifiés d’arbitraires, voire de clientélistes. Ce que nombre d’administrateurs déploraient périodiquement dénonçant les attributions rapides à des familles « recommandées par des personae gratae »21 ainsi que les traitements de faveur, les passe-droits et les visées électoralistes. D’après les sources disponibles, c’est-à-dire les cas suffisamment importants pour arriver en débat lors des conseils d’administration, la proportion de ces passe-droits devait être minime. Il faudrait, pour avancer des chiffres fiables, avoir accès aux dossiers des locataires contenant d’éventuels courriers de recommandation, qui pour le moment ne sont pas consultables. Les accusations étaient la plupart du temps feutrées dans les discussions des conseils d’administration, à deux exceptions près : les maires et les conseillers municipaux communistes étaient ouvertement accusés de favoriser leurs partisans et sympathisants, tandis que le conseil municipal de Paris était soupçonné d’intervenir un peu trop souvent dans les attributions faites par son office. Ce dont les uns et les autres se défendaient vigoureusement. En septembre 1958, juste avant le référendum constitutif de la Ve République, les offices furent accusés par des articles du journal Le Monde d’attribuer leurs logements en fonction de critères politiques ou personnels22. Les administrations visées étaient l’office de Paris, ceux des communes communistes comme Ivry et l’office de la Seine. Une nouvelle fois, par la voix de Georges Marrane, maire d’Ivry, il fut réaffirmé que les commissions d’attribution ne se préoccupaient pas des opinions des allocataires. Tandis que les administrateurs de l’office de la Seine s’attristaient que les non-logés s’imaginassent toujours que les logements étaient obtenus par faveur, Georges Marrane donnait l’exemple de sa commune où deux conseillers municipaux appartenaient au MRP. L’un deux était logé dans un HLM parce qu’il remplissait les conditions requises. « Les responsables de l’office n’allaient pas l’écarter parce qu’il faisait partie du groupe MRP ».

  • 23 Paul Landauer, L’invention du grand ensemble, la Caisse des dépôts maître d’ouvrage, Paris, Picard (...)
  • 24 APH, PVCA, 18 février 1930.

21Autre point de friction, le relogement des habitants des îlots insalubres dont la démolition faisait partie des programmes de nombre de villes de la région. De 1930 à 1934, la Ville de Paris s’en était préoccupée. Elle avait construit ou fait construire par l’intermédiaire de son office, un programme de plusieurs milliers de logements destinés à recevoir les expropriés des logements insalubres. Mais les organismes constructeurs n’avaient « affecté que quelques centaines d’habitations aux familles expropriées, perdant ainsi l’occasion de libérer quelque 30 000 personnes des îlots insalubres23 ». Toujours est-il que ce problème touchait toute la région. Dans l’hiver 1930, Vanves s’était trouvée dans l’obligation de reloger les habitants d’immeubles insalubres. Incapable d’y faire face, la municipalité s’adressa à l’office de Paris. Celui-ci répondit qu’il était lui-même dans l’impossibilité « d’assurer un logement à toutes les familles habitant des immeubles sis à Paris, expropriés pour des opérations d’utilité publique ou en état de péril24 ». Il poursuivait en soulignant que dans ces conditions, il appartenait, soit à l’office départemental, soit aux communes de banlieue de pourvoir au relogement des locataires expulsés. L’office quelques jours plus tard affirmait, bon prince :

  • 25 APH, PVCA, 8 avril 1930.

Tant que l’organisation administrative n’a pas été modifiée et qu’on n’aura pas institué un budget de la région parisienne, il faudra s’efforcer de loger les Parisiens à Paris25.

22Ce qui n’empêcha pas qu’un contingent de logements pour les Parisiens fut réservé dans les communes de banlieue.

  • 26 Madeleine Leveau-Fernandez, La zone et les fortifs, Pantin, Le Temps des Cerises, 2006
  • 27 APH, PVCA, 15 mars 1932.

23L’exemple du relogement des zoniers, ces membres des classes populaires qui avaient colonisé sans légalité les terrains de la zone non aedificandi des fortifications pour y édifier un habitat précaire, est, à cet égard, significatif26. En 1931, la Ville de Paris avait acquis un terrain à Villejuif, à quatre kilomètres des anciennes fortifications et lancé un concours d’architecture pour des habitations réservées aux zoniers27. Pour des raisons de solvabilité des futurs locataires, il avait été décidé de donner aux nouvelles constructions le statut d’HBM. C’est pourquoi, le préfet sollicitait l’office de Paris pour qu’il se charge de l’opération. D’un côté, l’office estimait que le relogement des zoniers pouvait être considéré comme « une part importante de la mission d’ordre social » qui lui était conférée ; de l’autre, il s’agissait de construire en banlieue et non à Paris. N’était-ce pas à l’office départemental de se charger de l’affaire ? Or, pour différentes raisons, dont une opposition au nom des principes républicains des administrateurs socialistes et communistes au regroupement d’une population homogène, en l’occurrence les zoniers, en un seul lieu, l’office de la Seine avait décliné l’offre préfectorale. L’office de Paris accepta la construction en mars 1932.

  • 28 CAC, PVCA, 910322 (1), 23 février 1942.

24Au début des années 1940, en raison de la reprise des démolitions des îlots insalubres, les pouvoirs publics eurent à prévoir l’accueil des habitants expropriés. En mai 1942, le préfet de la Seine s’occupant du relogement des locataires évincés par la démolition des îlots insalubres parisiens, particulièrement de l’îlot 16 au sud du Marais, classa les familles touchées par l’opération en « sociables et insociables », « solvables et insolvables ». Le tri fait, il demanda à l’office de la Seine « de faire preuve de souplesse en ce qui concer[nait] la solvabilité », autrement dit, il demandait de faire place aux Parisiens les plus pauvres, que l’office de Paris ne relogeait pas28. L’office de la Seine accepta la mission, à condition de « trouver des familles solvables et sociables qui consentiraient à être relogées en banlieue ».

25Dernière pomme de discorde, le prix des loyers. À partir du début des années 1920, les pouvoirs publics devaient résoudre la question délicate de la fin des moratoires des loyers et de leur limitation, instaurés pendant la guerre. Les organismes d’HBM pouvaient-ils bénéficier des autorisations d’augmentation données aux propriétaires ? Fallait-il maintenir une égalité entre Paris et la banlieue dans le calcul du montant que les bénéficiaires avaient à payer pour leur logement alors que la différence de loyer était importante, dans le secteur libre, entre Paris et la banlieue ? Entreprise à but non lucratif, destinée précisément à préserver les classes populaires d’un système qui les excluaient, le logement social devait-il appliquer cette loi du marché où entrait le calcul du prix du foncier ? L’office de Paris, sur lequel s’exerçait la pression du prix des terrains, n’était pas défavorable à un relèvement relatif du loyer de ses habitations. Dans ce domaine, celui de la Seine était pris dans une contradiction. D’un côté, il était opposé à une différenciation des prix entre Paris et la banlieue. Il y voyait une question d’équité sociale. Mais, de l’autre, il refusait de se solidariser avec son homologue parisien. Son but étant d’attirer dans le département des Parisiens qui y seraient mieux logés et dont le départ favoriserait la décongestion de la capitale, un moindre coût de ses loyers était un facteur attractif. De plus, en dépit des proclamations et des efforts de l’office pour prévoir des liaisons faciles et peu onéreuses entre Paris et la banlieue, les moyens de transports n’étaient pas mis en œuvre au même rythme que les habitations. Or, une grande partie de ses locataires travaillaient à Paris et avaient à payer leurs déplacements en plus du loyer. Enfin, les impôts locaux étant plus élevés en banlieue que dans la capitale, il était préférable de maintenir les loyers à leur degré le plus bas, d’autant que Paris, suivant les directives du conseil municipal et contrairement au département, pratiquait de forts abattements pour les familles nombreuses.

26Quand, à partir de 1936-1937, en application des mesures pour sortir du blocage des loyers, les barèmes pour le logement social furent augmentés, et bien que d’après la loi, la hausse aurait dû être égale à Paris et en banlieue, l’office de la Seine décida d’appliquer les barèmes les plus bas. En 1945, il se glorifiait d’être le seul de toute la région parisienne à ne pas avoir appliqué l’augmentation du barème en 1937. Il donnait ainsi raison aux représentants des locataires qui siégeaient dorénavant au conseil d’administration. Ceux-ci étaient bien évidemment contre l’augmentation des loyers. Comme une décennie auparavant, leurs arguments étaient principalement fondés sur l’éloignement de Paris – où ils travaillaient – et le coût des transports. De nouveau en 1957, il fallut réfléchir à la question des hausses de loyer et de l’attitude à prendre vis-à-vis des injonctions des pouvoirs publics ; l’office de la Seine prit l’initiative d’une consultation auprès des 41 offices communaux et intercommunaux du département. Il ne reçut que seize réponses ; l’office de Paris resta muet. La question était pourtant loin d’être réglée et la rivalité entre les deux offices sur la fixation des loyers perdura, bien que de façon inversée. En 1968, sans doute encouragés par l’esprit de Mai, les ouvriers employés par l’office de la Seine se mirent en grève pour obtenir l’exonération du surloyer imposé aux locataires qui dépassaient le plafond de ressource des bénéficiaires de logements sociaux. Cette fois, les membres du conseil d’administration, qui n’étaient plus majoritairement à gauche comme du temps d’Henri Sellier, refusèrent de l’accorder au nom de l’équité. Au même moment, l’office de Paris accepta l’exonération pour ses propres employés.

  • 29 CAC, PVCA, 910322 (1), 13 janvier 1956.

27Sur fond de concurrence, la vie des deux offices continua, dans les années 1950, d’être ponctuée d’échanges de bons procédés et d’arbitrages dans lesquels entraient bien des paramètres, dont la puissance du conseil municipal de Paris, celle du préfet de la Seine et l’intérêt bien compris des deux administrations. En 1956, la Ville de Paris accepta de céder à titre gratuit à l’office de la Seine, des terrains situés à Choisy-le-Roi et à Orly pour y construire des logements économiques (Lopofa) en échange d’une réservation de 25 % de logements à des Parisiens expulsés d’immeubles « en état de péril29 ».

***

28Au-delà de la concurrence entre deux puissants organismes, la question sensible du logement illustre celle tout aussi délicate des limites de la ville. Outre les oppositions politiques entre le conseil général et le conseil municipal, l’office de la Seine n’a cessé de balancer entre deux postures. D’un côté, il voyait dans l’office de Paris un interlocuteur légitime avec lequel mener une politique de complémentarité dans le logement des classes populaires. De l’autre, il avait tendance à avoir une vision englobante où ce dernier était relégué au rang de constructeur et de gestionnaire, et en aucun cas d’organisme aménageur de l’agglomération. À travers la question du logement des habitants de l’ensemble de la région parisienne, c’était, aussi, la façon dont devait s’agrandir Paris qui était posé, celle en particulier de l’échelle pertinente sur laquelle raisonner. Quand Henri Sellier déclarait que Paris n’était plus Paris, ni seulement la Seine, ni même la Seine-et-Oise, mais une partie de la Seine-et-Marne et même de l’Oise, il posait bien la question de l’échelle pour penser les limites de la région capitale.

Notes

1 Danièle Voldman (dir.), « Région parisienne, approche d’une notion 1860-1980 », Les Cahiers de l’IHTP, n° 12, octobre 1989.

2 Archives nationales, Centre des archives contemporaines, Fontainebleau (désormais CAC), 910322 (1), Procès-verbaux du conseil d’administration de l’office public départemental d’HBM de la Seine (désormais PVCA), Rapport moral du conseil d’administration pour la période du 6 juillet 1916 au 1er janvier 1918, 24 décembre 1917.

3 Archives de Paris Habitat, Procès-verbaux du conseil d’administration de l’OPHBM de la ville de Paris, 24 novembre 1916, (désormais APH, PVCA).

4 Le Conseil municipal, nos édiles 1925, Paris, Publications du Journal municipal La Cité, 1926 p. 243. Merci à Emmanuel Bellanger de m’avoir signalé cet ouvrage.

5 Marie Charvet, Les fortifications de Paris. De l’hygiénisme à l’urbanisme, 1880-1919, Rennes, PUR, 2005. La question de l’affectation de 60 hectares fut notamment abordée au conseil d’administration de l’office de Paris, le 26 mai 1919.

6 APH, PVCA, 26 mai 1919.

7 APH, PVCA, 9 mars 1921.

8 Viviane Claude, les projets d’aménagement, d’extension et d’embellissement des villes (1919-1940). Sources et questions, Paris, Ministère de l’Équipement, du logement, des transports et de la mer, 1990.

9 APH, PVCA, 18 juin 1919.

10 APH, PVCA, 3 avril 1928.

11 CAC, 771140 (1), Conseil supérieur des HBM, procès-verbaux du comité permanent, 19 février et 15 novembre 1930. Également 13 janvier 1932 et 17 janvier 1935.

12 CAC, 771140 (1), Conseil supérieur des HBM, procès-verbaux du comité permanent, 15 novembre 1930.

13 APH, PVCA, 23 février et 27 juin 1916.

14 APH, PVCA, 18 février 1930 ; CAC PVCA 910322 (49), 21 janvier 1955.

15 CAC, PVCA, 910322 (1), 12 juillet 1929.

16 Annie Fourcaut, La banlieue en morceaux. La crise des lotissements défectueux en France dans l’entredeux-guerres, Créaphis, 2000, p. 150, sur le rôle de l’imaginaire colonial dans la désignation des lotissements.

17 APH, PVCA, 12 décembre 1923.

18 APH, PVCA, 25 juillet 1925.

19 APH, PVCA, 8 février 1927.

20 CAC, PVCA, 910322 (1), 12 juillet 1929.

21 APH, PVCA, 12 décembre 1923.

22 CAC, PVCA, 910322 (1), 19 septembre 1958.

23 Paul Landauer, L’invention du grand ensemble, la Caisse des dépôts maître d’ouvrage, Paris, Picard, 2010, p. 75.

24 APH, PVCA, 18 février 1930.

25 APH, PVCA, 8 avril 1930.

26 Madeleine Leveau-Fernandez, La zone et les fortifs, Pantin, Le Temps des Cerises, 2006

27 APH, PVCA, 15 mars 1932.

28 CAC, PVCA, 910322 (1), 23 février 1942.

29 CAC, PVCA, 910322 (1), 13 janvier 1956.

Auteur

Historienne

© Éditions de la Sorbonne, 2012

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