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Agrandir Paris (1860-1970)

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Annie Fourcaut
, 
Florence Bourillon

Deuxième partie. L’extension de Paris

L’annexion de la banlieue parisienne devant les Chambres 1841-1859

Bernard Gaudillère

Texte intégral

1Deux lois ont jalonné l’annexion de la banlieue : celle de 1841 a « créé » cet espace entre le Paris ancien et les nouvelles fortifications, celle de 1859 l’a annexé. Quel a été le poids des Chambres dans l’élaboration des lois de 1841 et 1859 ? Ont-elles été un lieu de simple enregistrement ou ont-elles pesé ? Leurs débats ont-ils eu du retentissement dans l’opinion ? Dans ces processus, quel fut le poids respectif des dispositions constitutionnelles et du contexte politique ? Telles sont les questions auxquelles tente de répondre cette communication.

Loi du 5 avril 1841 : expression du régime parlementaire

  • 1 La Charte de 1830 n’a en rien modifié celle de 1814 sur ces points.
  • 2 D’autant plus que les travaux ont déjà commencé sans autorisation parlementaire ; voir Philippe Vi (...)

2La Charte de 1814 a instauré un bicamérisme absolu : d’une part, les lois sont sujettes à une navette entre les deux Chambres tant qu’elles ne sont pas parvenues à un accord, souvent difficile ; d’autre part, le gouvernement est responsable devant les deux Chambres et son action en est fragilisée sur tout sujet sensible1. Or la situation politique de 1841 se caractérise justement par une Chambre des députés divisée, issue des élections de 1839, et un gouvernement Soult plutôt faible, qui est le troisième cabinet en vingt-deux mois. Les ministres, avec l’appui déterminé du roi, ont une priorité : obtenir l’autorisation législative et construire les fortifications2, clore ainsi un débat récurrent depuis l’invasion de 1814, sur le principe (fortifier ou non) et la manière (forts isolés ou ligne continue).

  • 3 Par des brochures ; voir Nathalie Montel, « Chronique d’une mort non annoncée », Recherches contem (...)

3Le débat sur la banlieue proche n’a donc aucune importance au regard de cet enjeu. Chacun comprend parfaitement qu’en créant un ouvrage d’art colossal, prolongé par la zone de servitudes militaires, on crée une perspective logique, sinon inéluctable, d’harmonisation administrative entre les deux territoires concentriques enfermés dans cet anneau : le Paris ancien et la « petite banlieue ». Mais le projet gouvernemental n’évoque pas ce sujet. Certains conseils municipaux de ces communes ne s’y trompent pas et, craignant de devoir acquitter un jour les droits d’octroi de Paris plus chers que les leurs, réclament des garanties aux Chambres3.

4À la Chambre des députés, seul le problème des fortifications intéresse les nombreux orateurs. Le rapport de Thiers, le 13 janvier, pourtant particulièrement long, ne fait qu’une allusion à une éventuelle extension de Paris :

Nous avons demandé une garantie en faveur des petites communes comprises dans l’enceinte, pour qu’elles ne soient pas, un jour, absorbées dans la ligne des octrois de Paris.

  • 4 Le rédacteur du Mémorial de Sainte-Hélène.
  • 5 Loi du 28 avril 1816, art. 152.
  • 6 Procédure prévue par la loi du 18 juillet 1837, art. 4.

5Durant les dix séances de discussion, du 21 janvier au 1er février, où d’ailleurs n’interviennent pas les deux députés de la banlieue, Garnon et Las Cases4, on ne relève qu’une allusion de La Tournelle, plutôt favorable à une future annexion, et quelques mots de Thiers qui, au nom de la commission, fait comprendre que telle est aussi son opinion. Mais pour apaiser les inquiétudes, est créé un article 9, qui précise que l’octroi parisien ne pourra être imposé aux territoires clos par les fortifications qu’en vertu d’une loi spéciale. Cet article a une portée politique : sur le plan juridique, il est strictement inutile, car percevoir l’octroi parisien au niveau des fortifications supposait que l’espace entre le mur des Fermiers généraux et les fortifications appartînt au territoire parisien5. Or cette éventuelle annexion nécessitait justement une loi6. De L’Espinasse, député provincial, propose que cette loi éventuelle ne puisse intervenir qu’au moins vingt-cinq ans après la fin des travaux de fortification (ceux-ci ayant été achevés en 1845, le délai eût expiré en 1870). La réaction très vive de Guizot, soulevant aussitôt au nom du Gouvernement une objection constitutionnelle, révèle bien les intentions profondes de l’exécutif et aboutit au retrait de l’amendement.

  • 7 Sur la tension politique de ces débats, voir Paul Thureau-Dangin, Histoire de la Monarchie de Juil (...)

6À la Chambre des pairs, le rapport Mounier, le 16 mars, consacre un paragraphe à ce problème et marque son hostilité à une annexion qui renchérirait le coût de la vie des habitants de la banlieue et atteindrait les intérêts économiques. Il se satisfait cependant de l’article temporisateur, mais laisse entendre que ce n’est justement qu’un délai de grâce. Durant les neuf séances animées7 du 23 mars au 1er avril, aucun pair n’y fait la moindre allusion.

7Le meilleur résumé de la fragilité du gouvernement, du poids des intérêts économiques et du caractère provisoire de la concession consentie, vient de Chaix d’Est-Ange :

  • 8 Chaix d’Est-Ange, Rapport à la Commission départementale de la Seine, dans Préfecture de la Seine, (...)

Le Gouvernement, qui avait eu tant de peine à obtenir du régime parlementaire la grande et salutaire mesure des fortifications, n’avait pas voulu joindre à toutes les oppositions qu’il rencontrait déjà, celles qu’auraient fait naître autour de lui les intérêts froissés. La mesure de l’annexion fut donc ajournée8

Adoption de la loi du 16 juin 1859

8Entre 1841 et 1859, ce sujet ne semble pas avoir été évoqué dans les Assemblées. La perspective de l’annexion était parfaitement présente dans les esprits, mais chacun connaissait les objections qu’elle soulevait, et il est significatif que même le gouvernement de l’Empire, malgré son assise politique et ses armes constitutionnelles, ait si longtemps tergiversé.

  • 9 « [L’annexion] se réalisera tôt ou tard », cité par Jeanne Gaillard, Paris, la ville, Paris, Honor (...)
  • 10 « La malveillance colporte ce mensonge », Moniteur, 19 novembre 1852, p. 1.
  • 11 Bernard Rouleau, Villages et faubourgs de l’ancien Paris, Paris, Seuil, 1985, p. 217.

9Juste avant le plébiscite de 1852, afin de rassurer après une malencontreuse déclaration du préfet Berger à la commission départementale9, une note au Moniteur dément tout projet d’annexion10. Au printemps 1856, les travaux de la commission des circonscriptions, à l’objectif pourtant plus modeste que l’annexion de 1859, échouent, l’un des opposants les plus virulents étant Delangle, président du conseil municipal parisien11.

10Ces deux événements démontrent bien que l’intention existait, mais que la réalisation était remise à un moment où les esprits auraient évolué, et où surtout la conjoncture politique le permettrait. Même un régime autoritaire, on le sait, est parfois obligé de composer.

L’année 1859 : un contexte favorable

11La solidité du pouvoir est alors à son apogée. Aux élections de 1857, l’opposition a été écrasée dans le pays : à peine 10 % des voix et une poignée de députés. Durant les six sessions de cette législature (1858-1863), on ne relève que trente et un scrutins où s’expriment plus de dix opposants. Ce n’est que peu à peu que surgissent les sujets d’opposition des années 1860 : libéralisation du régime, libre-échange et question romaine. Le moment est donc propice.

  • 12 Incident aux vœux des Tuileries, le 1er janvier ; traité avec le Piémont, le 25janvier ; mariage d (...)
  • 13 Les meilleurs symboles en sont la présentation du projet de loi au Corps législatif le jour de l’e (...)
  • 14 À la thèse qui le soutient (voir Nathalie Montel, « Chronique d’une mort non annoncée », op. cit., (...)

12La concomitance avec la crise internationale ajoute à la marge de manœuvre du gouvernement : la progression vers la guerre est concentrée sur janvier-mai 185912, et le projet d’annexion sur février-mai13. On manque d’éléments pour affirmer que la coïncidence était voulue14, mais il est clair qu’elle ne facilitait pas d’éventuelles critiques des Chambres.

  • 15 Le meilleur résumé de cette procédure complexe est celui de Vincent Wright, Le Conseil d’État sous (...)
  • 16 Statistique de Charles Pouthas, Histoire politique du Second Empire, cours IEP Paris, 1955, p. 86.
  • 17 Voir Antoinette Ashworth, « Le contrôle de la constitutionnalité des lois par le Sénat du Second E (...)

13La procédure législative, telle qu’elle a fonctionné pour l’essentiel de 1852 à 186915, restreint à l’extrême les prérogatives des parlementaires. Le rôle du Conseil d’État est prépondérant : il élabore le texte définitif du projet de loi, qu’il fait approuver par l’empereur ; aucun des amendements que proposent les députés ne peut être adopté sans son accord ; enfin, ce sont des conseillers d’État – et jamais des ministres – qui défendent les projets devant les Chambres jusqu’à 1860. La seule marge de manœuvre laissée au Corps législatif est concentrée dans les débats en commission : les négociations discrètes entre elle, le gouvernement et le Conseil d’État lui permettent de faire accepter des amendements (environ les deux tiers de ceux proposés de 1852 à 186616). Si le Conseil d’État les refuse, aucun recours n’existe : en séance plénière, le droit d’amendement n’existe pas ; le Corps législatif ne peut qu’accepter ou rejeter en bloc le projet amendé en commission. Enfin, le Sénat n’a qu’un rôle très limité dans cette procédure : jusqu’en 1867, il se borne à vérifier que le projet est conforme à la Constitution. Il n’a le droit ni d’en apprécier l’opportunité ni de l’amender. S’exprimant après le Conseil d’État (dont de nombreux membres sont d’ailleurs sénateurs) et le Corps législatif, il lui est difficile de les contredire17. En outre, ses débats sont secrets jusqu’en 1861. C’est donc une sorte d’« académie » : ses débats peuvent être – et furent parfois – intéressants, mais ils n’ont aucun débouché concret ni aucune portée politique.

14L’attitude des Chambres vis-à-vis d’Haussmann, quoique ambiguë tout au long de sa présence à l’Hôtel de Ville, n’aboutissait que très rarement au rejet de ses projets.

  • 18 Monier de la Sizeranne, député de la Drôme, Corps Législatif, 8 mai 1858.

15L’hostilité parlementaire à son égard, sourde mais très réelle, venait de milieux divers : les provinciaux qui estimaient exagérés les grands travaux de Paris ; les « budgétaires », au poids non négligeable dès la première législature ; enfin, ceux qui craignaient, pour la capitale, les concentrations populaires qu’entraînaient ces travaux. Un discours de 1858 synthétise ces trois attitudes : « Le siècle qui vit bâtir Versailles légua au siècle suivant des impossibilités financières d’où sortit une affreuse révolution18. »

  • 19 Respectivement les 14 avril 1855, 10-11 avril 1867, 22 février au 6 mars 1868, 8 mai 1858 et 27 ju (...)
  • 20 Voir Francis Choisel, « Haussmann et le Sénat », Mémoires de la Fédération des Sociétés historique (...)
  • 21 Respectivement les 2 juin 1857, 3 et 7 mai 1859, 6 juin 1860, 10 et 11 juin 1868, 29 juin 1861, 14 (...)

16Ces réserves se manifestèrent souvent dans les débats au Corps législatif : lois sur les emprunts parisiens, convention sur les grandes voies parisiennes, crédits de l’Opéra19. Le Sénat n’était pas en reste et les critiques se saisissaient de divers prétextes20 : loi sur le boulevard Saint-Michel, débats sur les pâtissiers parisiens, attaques sur les cimetières de Montmartre et de Passy, dérivation des sources de la Dhuys, amputation du jardin du Luxembourg. La seule loi que le Sénat déclara inconstitutionnelle durant tout l’Empire était inspirée par l’Hôtel de Ville : la création d’une taxe sur les voitures et chevaux à Paris21.

  • 22 Louis Girard, La politique des travaux publics du Second Empire, Paris, Armand Colin, 1952, p. 339

17Mais la plupart de ces discours et frondes n’étaient que piqûres d’épingle, sans conséquence sérieuse. Personne n’ignorait que le préfet n’agissait qu’en étroite harmonie avec Napoléon III, ce qui était de nature à faire réfléchir les plus audacieux. Selon la belle formule de Louis Girard, « discuter ouvertement et publiquement Haussmann, c’était découvrir l’Empereur22 ».

18La conclusion de ces trois éléments est claire : le projet de loi ne courait guère de risque majeur durant la discussion parlementaire.

L’élaboration du projet

19Le caractère autoritaire de l’annexion n’est pas niable : de la publication au Moniteur, le 12 février, du rapport de Delangle, ministre de l’Intérieur, et du décret qui pose les bases de la future loi, jusqu’à la délibération de la commission départementale, le 28 mars, quarante-quatre jours ont suffi pour mener enquêtes publiques et délibérations des trois niveaux de conseils locaux (communes, arrondissements et département). À l’évidence, ce calendrier expéditif n’est pas séparable de la nature du régime. Cela n’aurait pas été imaginable dans un régime parlementaire.

  • 23 Claude-Alphonse Delange, Rapport à l’Empereur, Moniteur, 12 février 1859. Bernard Rouleau a soulig (...)
  • 24 Le cumul entre les fonctions de conseiller d’État et de procureur général de Cour d’Appel, inimagi (...)

20De même, très significative est l’articulation entre la volonté de l’empereur – convaincu par un proche, en l’espèce Haussmann – et les dévouements de zélés dignitaires. Delangle, président du conseil municipal jusqu’en 1857, s’était opposé à la nomination du préfet en 1853 et, en 1856, aux annexions qu’il proposait. Son adhésion au projet de 1859 ne peut s’expliquer que par un ordre souverain : « Votre Majesté m’a ordonné d’étudier ces questions. […] Je viens lui soumettre le résultat de mon examen23. » Chaix d’Est-Ange, rapporteur de la commission départementale, succédané de Conseil général, était procureur général à Paris, conseiller d’État et futur sénateur24, très proche du pouvoir. Enfin, le rapport et le décret étaient tous deux revêtus de la signature impériale.

  • 25 Voir supra note 6.
  • 26 L’article 58 de la Constitution de 1852 permettait au chef de l’État de prendre par décret toutes (...)
  • 27 L’enquête se déroula du 13 au 27 février, les conseils municipaux statuèrent du 7 au 12 mars, les (...)

21La procédure devait être législative : la loi de 1837 l’imposait dès lors que des limites de cantons et d’arrondissements étaient modifiées25, et le pouvoir n’y avait échappé pour l’annexion de la banlieue lyonnaise qu’à la faveur de dispositions exceptionnelles liées à la naissance du régime26. Cette même loi imposait une enquête publique et la consultation des conseils municipaux de toutes les communes concernées27.

22L’argumentation du rapport ministériel est importante : elle sera reprise en totalité par l’exposé des motifs du projet de loi, les rapports et les orateurs parlementaires. Ce mimétisme n’est d’ailleurs pas propre à l’Empire : on le constate dans toutes les majorités appuyant un projet gouvernemental.

  • 28 Rapport Delangle, Documents…, op. cit., p. 6.

23Le premier de ces arguments est particulièrement intéressant au plan politique : on explique que l’Empire va prendre cette mesure bénéfique alors que le régime parlementaire s’en est montré incapable. Le ministre, le préfet et les parlementaires soutiennent qu’en 1841 un amendement avait proposé de différer toute annexion à vingt ans, que cette adjonction avait été rejetée, mais qu’en tout cas « ce délai, qui semblait excessif alors, est près de son terme28 ». Or cet argument, repris depuis lors par la quasi-totalité des historiens, est faux : l’amendement de L’Espinasse, on l’a vu, fixait un délai non de vingt ans mais de vingt-cinq ans après la fin de travaux, donc en fait de presque trente ans. Cette manipulation est sans doute mineure, mais significative d’une ferme volonté de dénigrement des régimes précédents, fût-ce au mépris de toute vérité historique. Dans des circonstances différentes, on retrouvera un état d’esprit similaire durant la première décennie de la Ve République.

  • 29 Voir un exposé détaillé de cette situation dans Préfecture de la Seine, Commission d’extension de (...)
  • 30 Notamment Louis Girard, Nouvelle Histoire de Paris, la Deuxième République et le Second Empire, Pa (...)

24Les autres motivations mises en avant sont plus classiques : sous-équipement, finances, démographie et sécurité. Le sous-équipement des zones annexées était général : voirie, transports, égouts, éclairage, écoles et autres services publics n’avaient pas suivi le rythme accéléré de la croissance démographique29. Les historiens contemporains l’ont confirmé30.

  • 31 Rapport Delangle, Documents…, op. cit., p. 10-11, et Exposé des motifs du projet de loi, PV séance (...)

25En termes financiers, l’infériorité des impôts directs de Paris par rapport à ceux des banlieues fait l’objet de démonstrations détaillées31 dont la finalité est claire : désamorcer en partie les appréhensions sur l’octroi, impôt indirect.

  • 32 Étrangement, on ne dispose que de chiffres plus ou moins approximatifs. Louis Chevalier, qui a ten (...)
  • 33 Contre environ 360000 à l’annexion. Rapport Delangle, Documents…, op. cit., p. 16.

26La croissance démographique des zones annexées avait été, de 1841 à 1856 – dernier recensement avant le projet –, sans commune mesure avec celle de Paris intra muros : 192 % en quinze ans, contre 25 %32, et cette évolution s’était accélérée depuis le début des années 1850 ; Delangle en tire argument pour ne plus retarder l’annexion : « [la population] sera d’un million dans dix ans ; la mesure ne sera plus possible33 ».

  • 34 Exposé des motifs, op. cit., p. 172.
  • 35 Jules Riché-Tirman, Rapport sur le projet de loi, PV séance du Corps législatif du 20 mai 1859, p. (...)

27Enfin vient l’argument sécuritaire, dont la formulation la plus claire figure dans l’exposé des motifs du projet de loi : « Cette population doit être dirigée, contenue par une autorité éclairée, vigoureuse, [… qui] n’existe pas sans l’unité34. » Riché-Tirman, rapporteur du Corps législatif, renchérit : « impossibilité d’exercer une surveillance assez efficace sur une population qui, à côté de ses éléments sédentaires et laborieux, recèle une foule d’existences nomades ou suspectes35 ». Ces affirmations étaient totalement dépourvues de fondement : une loi du 10 juin 1853 avait étendu à tout le département de la Seine les pouvoirs de la préfecture de Police, et la loi d’annexion n’ajouta rien à cet état de fait.

  • 36 Rapport Delangle, Documents…, op. cit., p. 14.

28Le pouvoir sent bien que ces arguments, certains fondés et d’autres moins, ne suffiront pas à apaiser les réticences. C’est pourquoi il soumet à l’enquête publique non pas seulement le principe et les grandes lignes du projet, mais le projet de loi lui-même, sous forme de décret, « afin que […] les esprits ne s’égarent pas en de fausses hypothèses et ne se laissent point abuser par des bruits malveillants36 ».

  • 37 Le plan annexé au décret la fixait à la rue Saint-Jacques ; le projet de loi l’a reportée au boule (...)
  • 38 Un décret du 23 prairial an XII (12 juin 1804) ayant définitivement interdit les inhumations dans (...)

29À partir de ce document, on peut clairement déterminer les dispositions de la loi qui y figuraient déjà, et qui sont donc issues d’un travail purement administratif, celles qui ont changé entre le décret et le projet de loi, enfin celles issues des travaux du Corps législatif. Seront sans changement du décret à la loi, les principes de l’annexion et de l’extension de l’octroi dès le 1er janvier 1860, le nombre de conseillers municipaux (60, dont au moins deux par arrondissement), les facilités de crédit pour le paiement des droits d’octroi, la progressivité de l’harmonisation des impôts directs sur cinq ans, la répartition des dettes et propriétés communales, le statut des usines à gaz. En revanche, seront en évolution du décret au projet de loi, le régime transitoire de l’octroi, la limite entre les 5e et 6e arrondissements37, la possibilité de modifier par décret les limites des arrondissements, et la renonciation à l’annexion de la zone non aedificandi. Enfin, produit d’amendements entre le projet de loi et la loi votée, les nouvelles modalités transitoires en matière d’octroi, le retour à la compétence législative pour modifier les limites d’arrondissement, et la pérennité des grands cimetières parisiens38.

Deux transformations majeures de février à mai

  • 39 Les conseils municipaux des communes de la Seine et celui de Lyon étaient nommés par le gouverneme (...)

30L’enquête et les consultations des assemblées locales39 s’étendent de la mi-février à la fin de mars. Le mois d’avril est donc consacré à la rédaction définitive du projet de loi : l’acteur principal est le Conseil d’État, ses interlocuteurs le ministère de l’Intérieur et le préfet, sous l’arbitrage de l’empereur. Exception faite d’éléments mineurs rappelés ci-dessus, le débat porte sur deux points essentiels : l’octroi et la zone.

  • 40 Maurice Block et Henri de Pontich, Administration de la Ville de Paris et du département de la Sei (...)

31Le seul sujet véritablement conflictuel dans l’opinion était l’octroi. Les communes annexées avaient des droits d’octroi légers, voire inexistants, en tout cas nettement inférieurs aux droits parisiens. Le risque était donc double : d’une part, frapper brusquement des droits parisiens, les négociants et industriels de ces zones, leur aurait porté un coup sévère ou, à tout le moins, aurait sensiblement diminué leurs profits ; d’autre part, les consommateurs y auraient beaucoup perdu. Le gouvernement était partagé entre le souci de ne pas susciter une opposition forte et la nécessité de conserver à l’octroi sa place dans les recettes de la Ville (environ 60 %)40 : diminuer l’octroi aurait contraint à augmenter les impôts directs, c’est-à-dire frapper les plus aisés.

Évolution du projet de loi concernant l’octroi

Évolution du projet de loi concernant l’octroi

32Le décret de février avait donc prévu deux aménagements transitoires. Les négociants en gros de la zone annexée pourraient bénéficier pendant cinq ans de l’entrepôt à domicile, c’est-à-dire n’acquitter les droits d’octroi que lorsque les marchandises seraient vendues aux consommateurs parisiens ; la houille, qui représentait à l’époque une part importante des facteurs de production, ne serait pas soumise pendant cinq ans, dans la zone annexée, à des droits supérieurs à ceux existants en 1859.

  • 41 Exposé des motifs, op. cit., p. 185.

33Durant l’enquête, de puissants intérêts se mobilisèrent et obtinrent du Conseil d’État et du gouvernement trois concessions de grande portée : l’entrepôt à domicile pourrait durer dix ans au lieu de cinq et le gouvernement laissait clairement espérer sa pérennisation définitive « si l’expérience [était] favorable41 » ; les droits existants étaient figés non seulement pour la houille mais pour l’ensemble des combustibles et matières premières. Si l’on compare ces modifications à celles que les députés obtinrent en mai, on constate que ce n’est pas dans le travail parlementaire qu’ont été tranchés les points les plus importants, mais dans un dialogue antérieur entre le pouvoir et les milieux économiques.

  • 42 Codifiées notamment par la loi du 17 juillet 1819.
  • 43 Rapport Delangle, op. cit., p. 14-15.
  • 44 Documents…, op. cit., p. 66, 69, et 124.
  • 45 Voir notamment Aperçu historique, op. cit., p. 192.

34L’éventuelle annexion de la zone non aedificandi ne soulevait guère de passion dans l’opinion publique, mais fut l’objet d’un âpre conflit entre Haussmann et Baroche, président du Conseil d’État. En application de règles traditionnelles du Génie42, la loi de 1841 avait créé au-devant des fortifications une zone de 250 mètres dans laquelle aucune construction ne devait être édifiée. Le rapport Delangle énumère les motifs de son annexion à Paris : meilleur respect de l’interdiction de construire, donc protection militaire plus sûre et action plus facile des agents de l’octroi43. Le décret du 9 février prévoit donc explicitement cette mesure, qu’approuvent les conseils d’arrondissement et la commission départementale, cette dernière la qualifiant « d’indispensable44 ». Dans l’esprit du préfet – et, nous dit-il, de l’empereur –, l’annexion de la zone était un prélude à une expropriation et une transformation en ceinture verte45.

  • 46 Jean Maurain a intitulé un chapitre de son Baroche, ministre de Napoléon III, Paris, Felix Alcan, (...)
  • 47 Georges-Eugène Haussmann, Mémoires, Paris, Victor-Havard, 1890, t. II, p. 233.

35Mais Baroche et Haussmann se livraient de longue date une véritable guerre46. Le premier multipliait les entraves à l’action de la Ville, et le second jugeait sans indulgence son adversaire : « C’était un bourgeois, imbu des idées étroites, routinières, de la classe moyenne de Paris, et complètement hostile, en son for intérieur, à nos grands travaux47. » Baroche, motivé par son hostilité au préfet ou effrayé par les dépenses qu’auraient entraînées l’achat et l’aménagement de ces 870 hectares, convainc l’empereur d’y renoncer lorsque ce dernier signe le projet de loi, le 2 mai. Cet épisode est instructif à bien des titres : il confirme s’il en était besoin le poids du Conseil d’État dans l’élaboration des textes, mais il contredit surtout la vision traditionnelle de l’inflexibilité de Napoléon III, une fois la décision prise. Dans tout régime autoritaire, les luttes d’influence autour du dirigeant introduisent un halo d’incertitude.

  • 48 Napoléon III quitta Paris pour l’Italie le 10 mai et n’y revint que le 17 juillet.
  • 49 Le procès-verbal de ce conseil a été publié par Robert Halt, Papiers sauvés des Tuileries, Paris, (...)
  • 50 G.-E. Haussmann, Mémoires, op. cit., p. 232-234. La zone fut annexée à Paris par trois décrets de (...)

36L’affaire eut une suite. Peu après le départ de l’empereur48, Haussmann revient à la charge le 14 mai au conseil des ministres, où il siégeait lorsqu’un sujet important concernait Paris. La plupart des ministres suivent Baroche, et la régente convient qu’il est difficile de modifier un projet de loi signé par l’empereur49. Dans ses Mémoires, souvent très sujets à caution, le préfet – repris par ses nombreux biographes – soutient que la question n’était pas tranchée lors du départ de l’empereur en Italie, ce que la chronologie dément absolument50.

Portée limitée de la discussion au Corps législatif

  • 51 Tous sont proches du pouvoir à divers titres : Réveil, qui préside et sera sénateur, Riché-Tirman, (...)
  • 52 La commission tient six séances du 9 au 19 mai, dont deux consacrées aux auditions des représentan (...)
  • 53 Il représentait la 2e circonscription (nord de Paris). Les autres banlieues appartenaient aux circ (...)

37La commission, organe central du processus, est composée de sept députés51, dont deux élus de la Seine. L’un d’eux joue un rôle central. Fouché-Lepelletier est en effet l’un des principaux industriels de Javel et sert d’intermédiaire avec les manufacturiers et négociants que la commission entend longuement52. Sur les cinq députés dont les circonscriptions comprennent les quartiers annexés, un seul siège parmi les commissaires, Devinck53. Les élus de province représentant la quasi-totalité du Corps législatif, il arrivait fréquemment que d’importants projets touchant Paris fussent confiés à des commissions qu’ils dominaient.

38Les échanges, particulièrement sereins, reflètent autant l’absence de clivages politiques entre les membres de la commission que le consensus quasi général entourant le texte ; toutes les décisions sont prises à l’unanimité.

  • 54 Chaix d’Est-Ange, que l’on retrouve donc à chaque étape importante du projet, Cornudet, par ailleu (...)
  • 55 En trois séances, les 16, 17 et 18 mai.
  • 56 Que l’analyse d’autres processus législatifs de la période confirme entièrement. La critique la pl (...)
  • 57 Sénatus-consulte du 18 juillet 1866, art. 3 et décret du 19 janvier 1867, art. 66 à 72.
  • 58 Sénatus-consulte du 8 septembre 1869, art. 8 et décret du 8 novembre 1869, art. 18.

39Tout autre est le débat entre la commission et le Conseil d’État. Il était capital pour les députés de convaincre les conseillers d’État, puisque seuls ceux-ci avaient le pouvoir d’accepter les amendements, et qu’ils usaient sans ménagement de leur droit de veto. Le dialogue se déroule ici en quatre temps : la commission discute le 13 mai avec les trois conseillers d’État commissaires du gouvernement54, le Conseil statue sur ces propositions après mûr examen55, la commission « réplique » le 19 mai par deux amendements plus modestes, que le Conseil accepte le 20 mai. Cette chronologie et le contenu des amendements finalement retenus démontrent que si un échange laborieux et fructueux existait, le Conseil posait clairement les limites qu’il entendait mettre aux modifications d’un texte que, rappelons-le, il avait entièrement rédigé. Ce mélange de dialogue et de fermeté56est caractéristique de la période de l’Empire autoritaire ; la procédure fut assouplie à la fin du régime tout en conservant le veto du Conseil d’État57, qui ne fut supprimé qu’en 186958.

40On peut jauger l’influence de la commission sous trois angles : certains amendements mineurs, les dispositions sur l’octroi et le rejet de deux propositions venues de l’extérieur. Au titre des amendements mineurs, ont été déjà signalées la compétence législative de modification des limites d’arrondissements et la pérennisation des trois grands cimetières parisiens. S’y ajoutent quelques modifications purement rédactionnelles, que le Conseil d’État accepte sans discussion.

  • 59 Voir tableau, supra.
  • 60 Octroyer ce gel des droits sur les matières premières et les combustibles aux produits fabriqués d (...)

41S’agissant de l’octroi59, la commission obtient trois concessions : l’extension de l’entrepôt à domicile aux combustibles et matières premières des usines des zones annexées, l’allongement de cinq à sept ans de la transition vers les droits plus élevés, enfin l’application de cette transition aux produits consommés à Paris et non soumis à l’octroi. Elle essuie en revanche deux échecs : la transition n’ira pas jusqu’aux huit ans qu’elle a souhaités, et elle ne concernera pas les produits consommés à Paris et déjà soumis à octroi60.

  • 61 Jules Riché-Tirman, Rapport…, op. cit., p. 310.
  • 62 Notamment d’Auteuil, Passy et Boulogne.

42La commission rejette enfin deux propositions extérieures sur les futures limites. Haussmann a tenté d’obtenir une réintroduction de l’annexion de la zone. Le passage du rapport Riché justifiant le refus des commissaires est représentatif du poids du Conseil d’État, et singulièrement de Baroche : « Nous avons recueilli d’une bouche imposante [sic] les principales raisons qui ont combattu la demande du préfet61. » Par ailleurs, Guyard-Delalain, député de l’Ouest parisien62, propose sans succès l’annexion des territoires actuels de Boulogne, Neuilly et Levallois.

43Au total, on doit conclure que la commission, sur un texte aussi important, a fait adopter par le Conseil d’État des modifications dont la portée est bien moindre que celles entérinées après l’enquête publique, dans une étape purement administrative du texte.

  • 63 Environ 60 % pour ces seules catégories ; voir Éric Anceau, Les députés du Second Empire, Paris, H (...)

44Le rapport Riché-Tirman synthétise ces débats au nom de la commission. Il est représentatif des rapports très techniques de la période, convenant à une chambre composée principalement de propriétaires, avocats, industriels et hauts fonctionnaires63. Après avoir repris les motivations gouvernementales de l’annexion – grave sous-équipement de ces territoires, nécessité d’une autorité unique, impératifs de sécurité –, il explique les positions de la commission sur chaque article, en insistant sur les garanties de prudence budgétaire et d’absence de dépenses de l’État que Baroche et Haussmann lui ont prodiguées.

45Le débat public des 25 et 26 mai ne comporte guère d’enjeu pratique puisqu’aucun amendement ne peut y être présenté. En revanche, il aurait pu revêtir une importance politique : l’opposition y mena parfois bataille en espérant atteindre l’opinion publique. Ce n’est pas ici le cas. Onze orateurs se succèdent : sept favorables au texte et se contentant de le paraphraser ; quatre hostiles dont deux par méfiance envers les dispendieux grands travaux parisiens et deux membres du groupe d’opposition des Cinq, Ollivier et Picard. Les critiques de ces derniers portent plus sur les finances de la Ville que sur l’annexion elle-même, et Ollivier regretta cette opposition quarante ans plus tard :

  • 64 Émile Ollivier, L’Empire libéral, t. IV, Paris, Garnier, 1899, p. 262.

Nous désapprouvâmes sans bonnes raisons l’extension tôt ou tard inévitable de Paris […] ; mesure que justifiaient les nécessités du présent et la sage prévoyance de l’avenir ; loi de bonne police, de bonne administration financière, de souveraine équité, grâce aux ménagements prodigués aux intérêts privés momentanément compromis64.

46Le vote est sans surprise : 227 voix contre 13, c’est-à-dire les Cinq et huit parlementaires hostiles aux entreprises d’Haussmann. Mais il faut rappeler que durant cette législature, rassembler plus de dix opposants était exceptionnel.

La formalité sénatoriale

47La composition du Sénat ne pouvait le porter à mésuser de ses minces pouvoirs : hauts fonctionnaires et officiers généraux en constituaient l’écrasante majorité, et ce n’est qu’ultérieurement que la question romaine et les traités de commerce firent sourdre quelques rares indocilités. Au total, de 1852 à 1870, on relève à peine une quarantaine de votes où les opposants dépassèrent cinq voix.

  • 65 Il ne s’agit pas du grand Dupin, mais de son frère.
  • 66 Baron Dupin, Rapport sur le projet de loi, PV séance du Sénat du 6 juin 1859, p. 293.
  • 67 Celle-ci n’intervint que le 3 novembre, Le Moniteur expliquant les 4 et 5 novembre qu’il avait fal (...)

48La commission est désignée le 1er juin, et le baron Dupin65 lit son rapport à la séance du 6 juin. De ce discours interminable et dénué de véritable intérêt, où l’adhésion aux transformations de Paris et au projet de loi est sans nuance, on ne retiendra qu’une formule : « [Napoléon III veut apporter à Paris] la lumière, l’air et l’eau66 ». L’analyse de la conformité à la Constitution, pourtant seule compétence sénatoriale sur les lois, est résumée à quelques lignes. L’arrivée du télégramme impérial annonçant la prochaine entrée à Milan, soulevant une vive émotion, interrompt durant quelques minutes la lecture. À la fin du rapport, sans la moindre intervention de quiconque, le Sénat unanime déclare ne pas s’opposer à la promulgation de la loi67.

***

49La comparaison entre 1841 et 1859 ne nous révèle certes pas les différences fondamentales entre le régime parlementaire et la Constitution de 1852, mais elle les illustre parfaitement. En 1841, le gouvernement n’ose même pas proposer une annexion qui aurait suscité une difficulté supplémentaire à un projet de loi menacé ; les députés rajoutent un verrou contre cette perspective, à la demande d’une fraction de l’opinion ; en 1859, l’exécutif impose sans précaution excessive sa volonté, et les chambres jouent parfaitement le « rôle » que leur assignait le régime : pour le Corps législatif, adopter le projet gouvernemental en l’amendant à la marge sous l’autorité du Conseil d’État ; pour le Sénat, jouer dans l’indifférence générale une comédie de contrôle de constitutionnalité.

  • 68 Voir Bernard Gaudillère, « La publicité des débats parlementaires (1852-1870) », Parlements, 2008, (...)

50S’agissant du Second Empire, les dispositions constitutionnelles pesaient lourdement sur le processus législatif. Le contrôle absolu de la rédaction du texte par le Conseil d’État, agissant généralement – mais pas toujours – de concert avec le gouvernement, plaçait la véritable discussion au stade de l’élaboration administrative et subsidiairement à celui de la commission. La séance publique en était d’autant plus dévalorisée que, jusqu’à la fin de 1860, les débats n’étaient publiés que de manière tronquée voire déformée68.

51Mais pour cette loi, les circonstances purement politiques ont davantage joué. Le texte faisait consensus : l’annexion était attendue de longue date, et ceux qui la contestaient étaient très minoritaires ; il n’y avait donc guère lieu à bataille parlementaire. Le prestige politique du régime, renforcé par la guerre d’Italie, atteignait d’autre part son apogée.

  • 69 L’exemple le plus connu étant la dotation Palikao en 1862.

52Lorsque la situation politique était différente, le jeu parlementaire était plus ouvert : il est arrivé à plusieurs reprises – surtout à partir des années 1860 – que le Corps législatif contraigne le gouvernement et le Conseil d’État soit à retirer un projet69, soit à accepter des amendements qui ne leur plaisaient pas. En 1859, ni le moment ni le sujet ne s’y prêtaient.

Notes

1 La Charte de 1830 n’a en rien modifié celle de 1814 sur ces points.

2 D’autant plus que les travaux ont déjà commencé sans autorisation parlementaire ; voir Philippe Vigier, La Monarchie de Juillet, Paris, 1991, p. 224.

3 Par des brochures ; voir Nathalie Montel, « Chronique d’une mort non annoncée », Recherches contemporaines, n° 6, 2000, p. 225.

4 Le rédacteur du Mémorial de Sainte-Hélène.

5 Loi du 28 avril 1816, art. 152.

6 Procédure prévue par la loi du 18 juillet 1837, art. 4.

7 Sur la tension politique de ces débats, voir Paul Thureau-Dangin, Histoire de la Monarchie de Juillet, Paris, Plon, 1888, t. 4, p. 424.

8 Chaix d’Est-Ange, Rapport à la Commission départementale de la Seine, dans Préfecture de la Seine, Documents relatifs à l’extension des limites de Paris, 1859, p. 117.

9 « [L’annexion] se réalisera tôt ou tard », cité par Jeanne Gaillard, Paris, la ville, Paris, Honoré Champion, 1977, p. 56.

10 « La malveillance colporte ce mensonge », Moniteur, 19 novembre 1852, p. 1.

11 Bernard Rouleau, Villages et faubourgs de l’ancien Paris, Paris, Seuil, 1985, p. 217.

12 Incident aux vœux des Tuileries, le 1er janvier ; traité avec le Piémont, le 25janvier ; mariage du Prince Napoléon, le 30 janvier ; brochure « Napoléon et l’Italie », le 7 février ; déclaration de guerre de l’Autriche au Piémont, le 27 avril.

13 Les meilleurs symboles en sont la présentation du projet de loi au Corps législatif le jour de l’entrée en guerre (3 mai) et le vote définitif au Sénat au moment même où est annoncée l’évacuation de Milan par les Autrichiens (6 juin).

14 À la thèse qui le soutient (voir Nathalie Montel, « Chronique d’une mort non annoncée », op. cit., p. 240), on objectera que le premier acte officiel de l’annexion est le mémoire du préfet à la Commission départementale, le 29 novembre 1858 (id., p. 237), date à laquelle les perspectives de guerre étaient réelles, mais le calendrier des événements difficilement prévisible.

15 Le meilleur résumé de cette procédure complexe est celui de Vincent Wright, Le Conseil d’État sous le Second Empire, Paris, Armand Colin, 1972, p. 109-110.

16 Statistique de Charles Pouthas, Histoire politique du Second Empire, cours IEP Paris, 1955, p. 86.

17 Voir Antoinette Ashworth, « Le contrôle de la constitutionnalité des lois par le Sénat du Second Empire », Revue du droit public, 1994, n° 1, p. 93.

18 Monier de la Sizeranne, député de la Drôme, Corps Législatif, 8 mai 1858.

19 Respectivement les 14 avril 1855, 10-11 avril 1867, 22 février au 6 mars 1868, 8 mai 1858 et 27 juin 1861.

20 Voir Francis Choisel, « Haussmann et le Sénat », Mémoires de la Fédération des Sociétés historiques et archéologiques de Paris, t. 42, 1991, p. 273-285.

21 Respectivement les 2 juin 1857, 3 et 7 mai 1859, 6 juin 1860, 10 et 11 juin 1868, 29 juin 1861, 14 et 19 mai, 18, 27 et 28 juin 1862, 24 avril et 1er mai 1861, 1er et 8 juin 1866, 17 juin 1856.

22 Louis Girard, La politique des travaux publics du Second Empire, Paris, Armand Colin, 1952, p. 339.

23 Claude-Alphonse Delange, Rapport à l’Empereur, Moniteur, 12 février 1859. Bernard Rouleau a souligné cette volte-face dans Villages et faubourgs, op. cit., p. 220. On trouve le rapport et le décret (daté du 9 février) dans Documents…, op. cit., p. 5-20.

24 Le cumul entre les fonctions de conseiller d’État et de procureur général de Cour d’Appel, inimaginable aujourd’hui, était alors possible.

25 Voir supra note 6.

26 L’article 58 de la Constitution de 1852 permettait au chef de l’État de prendre par décret toutes mesures ayant force de loi jusqu’à l’entrée en vigueur de la Constitution (29 mars 1852). Le décret sur Lyon date du 24 mars.

27 L’enquête se déroula du 13 au 27 février, les conseils municipaux statuèrent du 7 au 12 mars, les deux conseils d’arrondissement le 14 mars et la commission départementale le 28. Toutes ces délibérations se trouvent dans Documents…, op. cit. Voir à ce sujet l’article de Nathalie Montel dans le même volume.

28 Rapport Delangle, Documents…, op. cit., p. 6.

29 Voir un exposé détaillé de cette situation dans Préfecture de la Seine, Commission d’extension de Paris, Aperçu historique, 1913, p. 147-165.

30 Notamment Louis Girard, Nouvelle Histoire de Paris, la Deuxième République et le Second Empire, Paris, Association pour la publication d’une histoire de Paris, 1981, p. 126, et Bernard Rouleau « Du mur aux remparts, la petite banlieue », p. 205-206, in Béatrice de Andia (dir.), Les enceintes de Paris, Paris, AAVP, 2001.

31 Rapport Delangle, Documents…, op. cit., p. 10-11, et Exposé des motifs du projet de loi, PV séance du Corps législatif du 3 mai 1859, p. 182. On notera une argumentation dubitative de Florence Bourillon dans « Marché immobilier et impôt foncier, l’annexion de la petite banlieue “s’impose” », Des économies et des hommes. Mélanges en hommages à Albert Broder, Bordeaux, Éditions Bière, 2006, p. 157-165.

32 Étrangement, on ne dispose que de chiffres plus ou moins approximatifs. Louis Chevalier, qui a tenté l’exercice dans La formation de la population parisienne au xixe siècle (Paris, PUF, 1950) en explique les difficultés méthodologiques (p. 38-39). On a repris ici ses estimations, de loin les plus rigoureuses (p. 284).

33 Contre environ 360000 à l’annexion. Rapport Delangle, Documents…, op. cit., p. 16.

34 Exposé des motifs, op. cit., p. 172.

35 Jules Riché-Tirman, Rapport sur le projet de loi, PV séance du Corps législatif du 20 mai 1859, p. 275.

36 Rapport Delangle, Documents…, op. cit., p. 14.

37 Le plan annexé au décret la fixait à la rue Saint-Jacques ; le projet de loi l’a reportée au boulevard Saint-Michel (il s’agit des numérotations et dénominations actuelles, qui ont changé depuis 1859). Cette modification a été entérinée le 30 avril par le Conseil d’État, sur un plan conservé aux AN, Cartes et Plans, C 1063.

38 Un décret du 23 prairial an XII (12 juin 1804) ayant définitivement interdit les inhumations dans Paris intra muros, les cimetières du Père-Lachaise, du Montparnasse et Montmartre avaient été implantés à quelques dizaines de mètres au-delà du mur des Fermiers généraux. L’article 10 de la loi déclare le décret de 1804 inapplicable à ces trois nécropoles, faute de quoi elles auraient dû être transférées au-delà des nouvelles limites.

39 Les conseils municipaux des communes de la Seine et celui de Lyon étaient nommés par le gouvernement et non élus (loi du 5 mai 1855, art. 14).

40 Maurice Block et Henri de Pontich, Administration de la Ville de Paris et du département de la Seine, Paris, 1884, p. 112.

41 Exposé des motifs, op. cit., p. 185.

42 Codifiées notamment par la loi du 17 juillet 1819.

43 Rapport Delangle, op. cit., p. 14-15.

44 Documents…, op. cit., p. 66, 69, et 124.

45 Voir notamment Aperçu historique, op. cit., p. 192.

46 Jean Maurain a intitulé un chapitre de son Baroche, ministre de Napoléon III, Paris, Felix Alcan, 1936 : « La lutte contre Haussmann », p. 201 sq.

47 Georges-Eugène Haussmann, Mémoires, Paris, Victor-Havard, 1890, t. II, p. 233.

48 Napoléon III quitta Paris pour l’Italie le 10 mai et n’y revint que le 17 juillet.

49 Le procès-verbal de ce conseil a été publié par Robert Halt, Papiers sauvés des Tuileries, Paris, Dentu, 1871, p. 262-263.

50 G.-E. Haussmann, Mémoires, op. cit., p. 232-234. La zone fut annexée à Paris par trois décrets de 1925, 1929 et 1930, et les expropriations durèrent jusqu’à la Seconde Guerre mondiale. À cet emplacement passe aujourd’hui le boulevard périphérique.

51 Tous sont proches du pouvoir à divers titres : Réveil, qui préside et sera sénateur, Riché-Tirman, rapporteur et futur conseiller d’État, Crosnier, Devinck, Roulleaux-Dugage, ex-préfet, Fouché-Lepelletier et le duc d’Albuféra. Voir Éric Anceau, Dictionnaire des députés du Second Empire, Rennes, PUR, 1999.

52 La commission tient six séances du 9 au 19 mai, dont deux consacrées aux auditions des représentants des intérêts économiques. Ses débats sont minutieusement retracés dans : AN, carton C 1063, dossier n° 177.

53 Il représentait la 2e circonscription (nord de Paris). Les autres banlieues appartenaient aux circonscriptions 1 (ouest, Guyard-Delalain), 5 (est, Picard, seul opposant de ces cinq députés), 9 (est, Koenigswarter) et 10 (sud, Véron). On trouve une carte de ces circonscriptions dans Bernard Gaudillère, Atlas historique des circonscriptions électorales françaises, Genève/ Paris, Droz, 1995, p. 555.

54 Chaix d’Est-Ange, que l’on retrouve donc à chaque étape importante du projet, Cornudet, par ailleurs conseiller municipal de Paris, et Langlais.

55 En trois séances, les 16, 17 et 18 mai.

56 Que l’analyse d’autres processus législatifs de la période confirme entièrement. La critique la plus éloquente et la plus mordante de cette procédure est celle de Montalembert dans son célèbre discours du 22 juin 1852 au Corps législatif.

57 Sénatus-consulte du 18 juillet 1866, art. 3 et décret du 19 janvier 1867, art. 66 à 72.

58 Sénatus-consulte du 8 septembre 1869, art. 8 et décret du 8 novembre 1869, art. 18.

59 Voir tableau, supra.

60 Octroyer ce gel des droits sur les matières premières et les combustibles aux produits fabriqués dans les zones annexées et consommés à Paris lorsqu’ils ne payaient aucun octroi avant 1860, et le refuser à ces mêmes produits lorsqu’ils acquittaient un octroi, peut paraître un raffinement byzantin. L’enjeu était en réalité considérable : les uns n’étaient pas nombreux, et la concession ne coûtait guère au budget de la Ville ; les autres auraient représenté un manque à gagner nettement plus élevé.

61 Jules Riché-Tirman, Rapport…, op. cit., p. 310.

62 Notamment d’Auteuil, Passy et Boulogne.

63 Environ 60 % pour ces seules catégories ; voir Éric Anceau, Les députés du Second Empire, Paris, Honoré Champion, 2000, p. 298.

64 Émile Ollivier, L’Empire libéral, t. IV, Paris, Garnier, 1899, p. 262.

65 Il ne s’agit pas du grand Dupin, mais de son frère.

66 Baron Dupin, Rapport sur le projet de loi, PV séance du Sénat du 6 juin 1859, p. 293.

67 Celle-ci n’intervint que le 3 novembre, Le Moniteur expliquant les 4 et 5 novembre qu’il avait fallu laisser à l’administration le temps de préparer les mesures transitoires. Ces notes sont reproduites dans Jean-Baptiste Duvergier, Lois, décrets, ordonnances, règlements et avis du Conseil d’État, Paris, 1859, t. 59, p. 351.

68 Voir Bernard Gaudillère, « La publicité des débats parlementaires (1852-1870) », Parlements, 2008, p. 27-49.

69 L’exemple le plus connu étant la dotation Palikao en 1862.

Table des illustrations

Titre Évolution du projet de loi concernant l’octroi
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Auteur

Adjoint au maire de Paris

© Éditions de la Sorbonne, 2012

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