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Au service de l’Europe

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Didier Georgakakis

Conclusion

Les néolibéraux néolibéralisés ? L’affaiblissement des fondations sociologiques d’un groupe pivot et les transformations de l’ordre politique européen1

Texte intégral

  • 1 À quelques détails de forme et ajouts de précisions prêts, cette conclusion été achevée en juillet (...)

1La plupart des analyses de la « crise de l’UE », quelle qu’en soit la définition exacte (Mégie et Vauchez, 2014) se sont focalisées sur ses acteurs les plus importants et les plus visibles politiquement (chefs d’État et de gouvernement, présidents de la Commission européenne, Banque centrale européenne…) ainsi que sur leurs difficultés à s’accorder sur les questions politiques tendues telles que sur les politiques macro-économiques et l’Euro, la dette grecque ou encore les politiques d’accueil et d’asile, notamment. Ce prisme néglige toutefois des facteurs sociologiques plus profonds qui contribuent eux aussi à gripper la machine de l’UE. Parmi ceux-ci, cet ouvrage pointe une autre crise qui, bien que plus discrète que celle placée sous le feu des projecteurs, a un impact direct sur le moteur de l’UE et sa capacité à renouveler le projet européen : une crise de reproduction sociale et politique qui affecte la fonction publique européenne et ses 40 000 agents.

2Le corps des fonctionnaires européens a originellement été pensé comme un corps unique, formé d’agents permanents de l’Europe et représentant l’équivalent d’une fonction publique d’État, c’est-à-dire une base humaine indépendante, compétente et visionnaire conçue pour neutraliser les nombreux conflits d’intérêts politiques, économiques et sociaux résultant d’une « Union toujours plus étroite ». Mais, sous l’effet de multiples processus, cette infrastructure humaine de l’intégration européenne a subi de profondes transformations qui l’ont progressivement bien plus rapprochée du modèle des personnels d’une organisation internationale classique que de celui des gardiens d’un État transnational en formation qui les a longtemps définis sous de multiples aspects. Ce mouvement, né dans un contexte chargé de réformes administratives, d’élargissements, de changements institutionnels et de crise économique et monétaire, représente un déplacement important ; il est à l’origine d’une véritable crise de reproduction qui comprend de nombreuses conséquences en termes de pouvoir, de frustrations et de tensions internes du personnel, ainsi que sur le processus de définition des politiques publiques européennes si ce n’est même, plus largement, sur la capacité des institutions à incarner un avenir européen.

3On pourrait pointer — et les plus radicaux le feront sans doute — le beau paradoxe que représente cette situation, et partant l’une des contradictions du néolibéralisme. Les néolibéraux (que représenteraient les eurofonctionnaires) auraient été finalement néolibéralisés. La proposition n’est pas fausse, au sens où le modèle qui s’impose a beaucoup plus à voir avec les formes néomanagérialisées de l’État libéral qu’avec les valeurs et les formes de capitaux d’une fonction publique d’État (ici potentiellement supranational) en devenir ; après avoir construit un marché libre d’entraves, les fonctionnaires européens feraient ainsi les frais de leur propre modèle et seraient voués à se dissoudre dans la gestion a minima de leur créature, victime donc de l’idéologie qu’ils incarnent et auraient imposé aux autres. Mais, toute stimulante qu’elle soit d’un point de vue général, cette conclusion sous la forme de l’arroseur arrosé ou de l’effet boomerang ferait problème sur au moins deux aspects. Le premier est celui d’essentialiser l’idéologie supposée de ce groupe ; or, comme on l’a vu, s’il y a bien des néolibéraux dans les administrations de l’UE et si ceux-ci exercent des effets, tous les eurofonctionnaires ne le sont pas, et ils sont sans doute la majorité à ne pas l’être, et encore moins sous des formes conscientes ou assumées. Le groupe est fait de tensions et de nombreux eurofonctionnaires représentent encore parfois plutôt un pôle de résistance régulateur ou interventionniste face à cette tendance qui est au passage le fruit de processus beaucoup plus complexes (incluant des phénomènes d’hégémonie culturelle et une volonté majoritaire des États membres) que celui d’une supposée volonté des permanents de l’Europe. Surtout, cette idée d’une essence libérale des institutions de l’Union européenne minimise la diversité des politiques européennes et, pour ne s’en tenir qu’à la tendance principale, elle néglige que d’autres chemins que la focalisation sur le marché furent (Warlouzet, 2018) et sont sans doute encore possibles, même si les dernières années, y compris celles dites « de la dernière chance », n’ont pour l’instant pas convaincu d’un tournant majeur. Aussi faut-il s’interroger un peu plus précisément sur les moteurs et les effets politiques du tournant sociologique analysé ici.

4Dans cette conclusion, on voudrait ainsi tirer librement les fils des analyses présentées dans ce livre autour de deux questions : celle des dynamiques qui ont causé ce changement et plus au fond cette mise en crise relative de la fonction publique européenne, mais aussi et surtout celles de leurs conséquences, notamment du point de vue du pouvoir des fonctionnaires européens et des transformations de la construction européenne dont ils étaient les gardiens.

Au-delà des mythes : les luttes sociales et politiques pour la domination et pour la reproduction des élites comme moteur

5La question de la crise de la fonction publique européenne est rarement abordée de front dans les milieux européens. Le discours institutionnel a, au contraire, tendance à valoriser la nouvelle culture, plus « moderne ». Au niveau plus « pratique » de la gestion du personnel, on cherche rarement à s’interroger sur le big picture de ce qui est vécu par le personnel, mais plus à conduire et à ajuster le changement lorsqu’il est manifeste que les réformes en cours produisent des effets pervers. Aussi, si l’on excepte les mobilisations syndicales ou des cercles de réflexion comme le Groupe de réflexion sur l’avenir du service public européen (GRASPE), qui s’est constitué dans le contexte des réformes administratives des années 2000, la question des effets du changement de paradigme de la fonction publique européenne s’exprime peu sous une forme publique et notamment lors des entretiens formels ou des enquêtes par questionnaire. Dans ces situations « publiques », les fonctionnaires sont sans surprise conformes à l’éthos bureaucratique de la réserve et, en bons serviteurs de l’Europe, ils se montrent souvent « constructivistes », c’est-à-dire travaillant à produire des effets de réalité les donnant à voir toujours comme une avant-garde, debout et résiliente, fût-ce dans le contexte d’un monde en pleine turbulence.

6Les expressions de cette crise sont néanmoins récurrentes, presque systématiques et parfois exaspérées dans des situations relevant de l’entre-soi ou appelant à plus de confidences et de confidentialité. Elles s’expriment souvent très franchement chez les plus vieux, de façon plus contournée ou fataliste chez les plus jeunes, beaucoup plus naturellement quand on est originaire des pays fondateurs et du Sud que des pays de l’Est, et elles désignent souvent des causes et surtout des coupables. Mes observations recoupent ici beaucoup celles de Georges Ross à propos des perceptions de la crise par les élites européennes (Ross, 2011). La faute de la dégradation tendancielle de la fonction et de sa vocation à construire l’Europe en reviendrait à l’autorité politique, et tout particulièrement à sa faiblesse. Les États membres et leurs responsables n’ont plus de projet pour l’Europe, et encore moins pour ces institutions qu’elles tentent de circonvenir depuis la fin de l’ère Delors ; ils font des « économies de court terme au détriment des enjeux de long terme ». Dans la même veine, d’autres attirent l’attention sur l’indigence des dirigeants de l’UE depuis trop d’années, tout particulièrement à la tête de la Commission. Santer a mal géré son mandat et précipité des remèdes de cheval qui ont brisé la dynamique impulsée par Delors. Prodi a fait de l’agitation politique sans consistance et surtout a laissé le champ libre à Kinnock pour imposer un modèle anglo-saxon. Barroso était néolibéral et a soumis les institutions aux marchés et aux États membres, si ce n’est aux Américains. Pour d’autres enfin, le démantèlement en cours de la fonction publique relève d’un projet consistant à casser l’Europe de l’intérieur. Ici les Britanniques, que l’on aurait pu penser un moment incarner le modèle administratif de la « nouvelle Europe », sont souvent désignés comme les premiers coupables. « Un comble quand on voit tout ce qu’on a fait pour les intégrer », me dit une fonctionnaire à la retraite qui, au moment de mon interview (2004), fait un droit de réponse à European Voice, le journal européen de langue anglaise qui a précédé Politico, pour critiquer la réforme Kinnock présentée trop favorablement. Ce sentiment a pu prendre un tour exacerbé au moment du Brexit. « Après avoir cassé l’Europe de l’intérieur depuis des années, ils la brisent de l’extérieur en détruisant sa légitimité politique », me dit l’une. Un autre, moins en colère : « C’est fou quand on y pense ! Ils partent en nous laissant le modèle d’administration qu’ils nous ont imposé. »

7Dans ce livre, on a cherché à se dépendre de ces deux visions, aussi bien de celle, enchantée, de la modernité pragmatique et triomphante défendue par les réformistes que de l’accusation ou de la déploration de leurs contempteurs, pour pointer les moteurs et les effets de ce « changement culturel » en cours et montrer qu’il s’est opéré à contresens du processus historique de la construction du corps. Si ces réactions en privé et loin de la scène ne sont en conséquence pas à prendre au pied de la lettre, elles sont néanmoins révélatrices. Elles contiennent une opposition entre « nous » et « eux » d’ordinaire typique d’un groupe en formation et qui, dans ce contexte de forte redéfinition et de crise, est symptomatique de la réaffirmation d’un collectif de fait menacé. Elles sont aussi le révélateur que ces questions de changement de modèle relèvent, bien au-delà des querelles idéologies sur lesquelles elles sont souvent rabattues, de réalités incorporées, comme l’indique leur nature souvent épidermique. Ces réactions sont le reflet finalement assez typique d’un habitus de bureaucrate quasi hégélien, opposant l’incarnation de la raison à la politique (politicienne) et ses vicissitudes. Mais elles se situent simultanément aux antipodes de l’arrogance technocrate (ce qui ne veut pas dire que celle-ci ne triomphe pas dans d’autres circonstances, et notamment pour les gagnants du processus en cours). Exprimant surtout un sentiment sinon de défaite, au moins de fatigue d’être à contre-courant, ces réactions sont de ce point de vue très proches d’une forme d’hystérésis des habitus. Formés et socialisés pour un monde (et sans doute une Europe), et ce souvent avec le sentiment de participer à la fabrication d’un monde nouveau et meilleur, beaucoup de ces agents se trouvent comme pris par la réalité d’un monde, et singulièrement d’un monde européen sensiblement différent de celui dans lequel ils se projetaient et dont ils se pensaient comme l’une des chevilles ouvrières.

8Ces perceptions internes critiques et leurs significations sociologiques sont très importantes à pointer, contrairement à ce que font souvent leurs détracteurs sur leur mode du « ça leur passera » ou de « c’est la vielle Europe ». Elles sont le résultat des processus profonds, historiques et sociologiques qui ont marqué la formation de ce groupe (chap. 1 à 3) et aujourd’hui sa remise en cause sous de multiples aspects (à partir du chap. 4). En tant que telles, ces perceptions permettent non seulement d’éclairer la signification du processus de crise de reproduction en cours, mais aussi d’en mieux comprendre le moteur. Ce moteur ne résulte pas seulement des stratégies et compromis politiques complexes en faveur de telle ou telle variante du nouveau management public, il résulte plus au fond de la réalisation ou de la matérialisation dans les corps de la bataille entre deux modèles d’universalisme en concurrence : l’un lié à la définition d’un État et d’un intérêt général incarné dans des bureaucrates permanents, indépendants des marchés et des États membres et fondant leur compétence à construire l’Europe sur le droit, l’expertise et la maîtrise des arcanes institutionnelles ; l’autre, où il s’agit avant tout d’être en phase avec les nouvelles élites internationales au service des marchés et de ne surtout pas incarner des « valeurs communes européennes » et encore moins de construire de l’État, quelle qu’en soit la forme, sur le plan européen. Ce débat est en effet tout le contraire d’un débat d’idées abstrait. S’il est bien une lutte pour un « idéal de vérité », pour reprendre la formule de Bourdieu utilisée dans l’introduction, celui-ci doit sa force à ce qu’il s’incarne dans les corps (jusqu’aux réactions viscérales qu’il suscite) et dans la (re)définition même du groupe qui le porte.

9De ce point de vue, le tournant qui s’opère relève moins de causes plus ou moins extérieures et indépendantes (comme le triomphe du néolibéralisme et le nouveau management public qui prend toutefois des formes très différentes ici ou là, le retour de l’intergouvernementalisme, etc.) que d’un ensemble de batailles indissociablement politiques et sociologiques internes, même s’il se nourrit évidemment de processus plus extérieures et les nourrit en retour. Pour être plus précis, ce tournant est porté tout à la fois par des changements politico-institutionnels et des politiques de réforme administrative spécifiques à l’UE (avec leur agenda et objectifs plus ou moins au clair sur le fond, les croyances sur lesquelles elles se fondent, les négociations qu’elles engendrent dans différentes arènes à différentes échelles) et par des pratiques et des stratégies proprement sociales liées à la définition de ce groupe, aux luttes pour sa représentation et pour lui donner sens, et, à niveau plus individuel, pour se situer en son sein ou parmi d’autres élites.

10L’idée plus ou moins explicitement défendue dans de nombreux témoignages et commentaires selon laquelle le modèle était français et qu’il serait devenu britannique est typique d’un espace politique où se jouent des stratégies d’empires visant à prolonger leur modèle dans l’UE. Mais elle est finalement assez caricaturale et, prise au premier degré, elle nous dit assez peu de choses de ce qui se passe. Cette vision d’une fonction publique européenne imposée par les Français est tout d’abord à nuancer fortement. Si des Français ont joué un rôle dans « l’invention de la fonction publique européenne », d’autres ont aussi pesé, tout particulièrement les six nationalités d’origine qui avaient forgé un compromis davantage continental que français. À la CECA, le statut et une fonction publique européenne autonome ont été poussés contre Monnet ; à la CEE, Walter Hallstein a voulu impulser une bureaucratie forte fondée sur le capital juridique des hauts fonctionnaires, plutôt sur un modèle allemand même s’il s’est appuyé sur le normalien (et non énarque comme on le croit) Émile Noël dont la longévité a sans aucun doute compté. Dans les années 1960 et 1970, les représentants de la France ont enfin été loin de soutenir l’existence d’une fonction publique supranationale et souvent tout le contraire, lors des différentes tentatives d’unification du statut des personnels de toutes les organisations européennes (incluant Conseil de l’Europe, etc). Sur un autre plan, la fonction publique européenne relève bien plus d’un compromis continental que d’un transfert du modèle de l’ENA, contrairement au sens commun dominant à Bruxelles. Beaucoup de ceux qui ont investi l’Europe se positionnaient en partie contre les élites étatiques, mais dans un champ de lutte qui les a poussés à emprunter certains de ses traits dans la fabrication de la technocratie européenne et de son image sociale.

11De la même façon, l’idée selon laquelle le changement de modèle est le produit d’une volonté idéologique est trop restrictive même si l’issue des luttes qui se sont jouées finit bel est bien par matérialiser une idéologie (ici clairement néolibérale) plutôt qu’une autre. Un conservateur allemand n’est pas nécessairement favorable à cette évolution quand un Britannique ou un Néerlandais se déclarant progressiste a toutes les chances d’en être le promoteur.

12Si la focalisation sur cette lutte entre les anciens empires français et britannique est très largement un mythe, elle n’en est pas moins révélatrice. Elle témoigne tout d’abord de ce que ces processus sont le produit de ralliements à des représentations du monde, une lutte de classement dont l’enjeu est de créditer l’un ou l’autre modèle de légitimation. De ce point de vue, bien que le modèle n’est ni français ni aujourd’hui complètement britannique (le civil service britannique a par ailleurs suivi de profonds changements après les réformes néolibérales), sa qualification comme l’un ou l’autre va de pair avec une capacité d’attraction, et partant de répulsion directement en rapport avec la concurrence des deux universalismes (et donc des deux impérialismes de l’universel selon la formule de Bourdieu) évoqués plus haut. La dénonciation de ce modèle supposé français a constitué un drapeau pour rallier ceux qui souhaitaient transformer l’ordre interne dominant et redéfinir la fonction publique sous une autre forme que celle d’une élite de type étatique. Dans une réunion organisée en 2008 par un syndicat très opposé à la réforme Kinnock (Renouveau & Démocratie), un fonctionnaire italien, auteur d’un petit livre où il promeut la nouvelle culture issue de la réforme, éructait littéralement pour dire qu’« on ne veut plus de ce modèle de l’ENA » – comme s’il avait été dominant dans l’UE. De la même manière, la crise Santer qui a précipité l’entrée du nouveau management public est le fruit de tendances plus longues qui ont commencé à la fin de l’ère Delors et dont le but était un rééquilibrage du pouvoir (Georgakakis, 2013a). Beaucoup de ce qui s’est joué dans la dénonciation de la technocratie visionnaire au profit d’une bureaucratie plus « pragmatique et efficiente » relève donc de cette dimension quasi pulsionnelle.

13Toute la difficulté ici est que le tournant est le fruit d’innombrables batailles internes et de micromesures. Ces luttes de classement se jouent en effet non seulement dans des conjonctures différentes (incluant de crises successives – la crise de la démission Santer, la crise de l’euro, etc.), mais aussi dans une multiplicité d’arènes et de politiques (qui lient ici de grandes évolutions de l’UE dans des sous-secteurs de politiques des ressources humaines, comme la définition des compétences ou le recrutement, ou de grandes négociations sur le statut, aux micromesures, microrenoncements et parfois microtrahisons sur la politique du recrutement) qui font perdre le tableau d’ensemble et dépossèdent une partie des acteurs de la lecture du jeu et de l’enjeu. Au fur et à mesure que ce processus est engagé, il produit de plus sa propre inertie non seulement dans des instruments de politique, comme le dirait justement le néo-institutionnalisme historique, mais aussi dans les têtes et les corps en redéfinissant l’espace de solutions possibles autour d’un seul et même modèle de légitimation, comme on l’a démontré plus en détail dans les chapitres 4, 5 et 6.

14Il reste que le soutien ou le ralliement et plus largement les stratégies déployées ici relèvent en pratique moins de pures stratégies politiques que de stratégies largement encastrées dans des stratégies sociales plus ou moins conscientes pour l’acquisition ou la défense de positions au sein du groupe et plus largement en tant qu’élites face à d’autres, nationales et internationales. Les plus ardents à construire le nouveau modèle ne sont pas des Britanniques installés socialement ou qui doivent leur réussite aux années passées dans l’institution, mais d’autres, plutôt déclassés et promus davantage par leur pays membre au sein des institutions que par leur réputation interne aux institutions, rarement très bonne à vrai dire, si ce n’est pour reconnaître qu’ils sont « bons communicants » ou, dans un cas, qu’« il ferait un excellent marchand de voitures ». Ces jugements dont on voit bien la nature – ce sont des jugements de classe – sont révélateurs de ce qui se joue ici, mais avec des effets assez inverses à ceux que l’on pourrait attendre, les prétendants étant ici les bras armés du nouveau capitalisme et de ses méthodes. Ce prisme éclaire ainsi beaucoup des motifs de ce qui s’est joué et parfois des prises de position surprenantes des uns et des autres. Beaucoup de ceux qui ont soutenu le processus l’ont fait pour sauver le statut et avec lui le modèle de la fonction publique statutaire comme pierre angulaire, quitte à abandonner le reste aux tenants du nouveau modèle. Beaucoup de ceux (ce qui ne veut pas nécessairement dire tous) qui ont poussé le nouveau modèle dans le management ou le recrutement ne l’ont pas fait pour des raisons idéologiques, mais parce qu’ils étaient assez convaincus qu’il s’agissait de répondre de façon « pragmatique » au besoin d’ouvrir la fonction publique à de nouveaux profils. Beaucoup de ceux qui pensent aujourd’hui que le pendule est allé beaucoup trop loin étaient aussi persuadés qu’il fallait « se moderniser dans un monde qui change » pour redorer le blason collectif des personnels des institutions européennes symboliquement déclassés après les affaires qui avaient conduit à la démission de la commission Santer en 1999. Beaucoup de ceux qui aujourd’hui accusent les élargissements (et notamment ceux de 1973, 1995 et 2004) d’avoir bouleversé la donne en ont été les défenseurs, parfois des camarades de luttes et surtout les ouvriers convaincus.

15Mais à un certain point des transformations produites, la clôture partielle qui faisait de ces stratégies sociales des jeux relativement internes au groupe s’est trouvée remise en question. Une formule du type « je suis venu à l’Europe pour changer le monde et je me retrouve chez Procter & Gamble », entendue plusieurs fois sur le terrain ethnographique, est ainsi riche de sens. Une partie du groupe s’est trouvée confrontée à un idéal de vérité en rupture avec celui qui avait porté la vocation originelle du groupe. C’est ce que montrent en définitive les régressions sur la vision de luttes franco-britanniques d’un autre temps. L’enjeu dépasse en effet de loin ces anciens empires aujourd’hui provincialisés pour approcher quelque chose qui tient bien plus à une lutte mondiale, dont l’UE n’est précisément qu’une province et un terrain de lutte. Ce qui se joue dans la définition du modèle légitime des élites du service public, et tout particulièrement de celui qui s’était arrogé le qualificatif de service public européen, c’est leur place dans et face aux autres élites mondiales, dans un champ de compétition plus vaste entre les élites transnationales et leurs nouveaux empires (Dezalay et Garth, 1996). Or, dans cette compétition, il semble bien que le collectif que représentait la fonction publique européenne soit désormais confronté à une sorte d’alternative qui lui échappe en partie, même si elle est le fruit des multiples stratégies sociales évoquées plus haut : soit conserver le modèle qui les a fait être ce qu’ils sont et dans ce cas incarner un pôle de résistance et une alternative supranationale face au mouvement ambiant, mais avec le risque d’être marginalisé dans son statut d’élite ; soit se rallier au modèle dominant d’un manager international indifférencié, mais dans un suivisme et à partir d’une position qui ne peuvent que les placer sur un strapontin, comme structuralement assujettis, voire soumis, au même titre que les agents des organisations internationales, aux « vraies » élites, notamment économiques.

Retour sur les conséquences politiques : transformation du pouvoir des « eurocrates » et définition du sens de l’Union européenne

16De ce point de vue, la crise de reproduction actuellement à l’œuvre relève bien d’enjeux de pouvoir, et ces derniers mêlent intrinsèquement les transformations du pouvoir des « eurocrates » et celles de l’Europe.

17En s’interrogeant sur l’identité, ou plus justement sur des formes d’identification à ce groupe et à l’intégration européenne, ce livre traite par voie de conséquence de la redéfinition du pouvoir de ces agents, et ce dans différentes directions. Les processus étudiés mettent tout d’abord en jeu la force collective du groupe et touchent précisément à son statut de collectif. Comme tout groupe, et on l’a suffisamment souligné, la fonction publique n’a jamais été homogène, mais le fait de contribuer, fût-ce sur un mode plus divers et moins enchanté qu’on a pu le croire, à la construction de l’Europe et à des politiques impulsés depuis un niveau sinon toujours supra du moins transnational a représenté une source d’identification et un moteur de l’action. La diversité des positions d’origine, institutionnelles, de secteurs et autres existait bien, mais elle semblait orientée par la direction relativement convergente d’agents qui se construisaient en construisant l’Union, comme nous l’avons vu aux chapitres 1, 2 et 3. Les processus étudiés dans les chapitres 4, 5, 6 et 7 montrent ainsi qu’une succession d’autres tensions internes s’est ajoutée à celles qui pouvaient déjà exister, et ce sans que ce sens soit redéfini. Le collectif est ainsi mis à mal de multiples manières : institutionnellement par la multiplication des agences et des organisations ; statutairement par la multiplication des contrats et les transformations du statut (qui créent des agents avec le statut, sans, avec celui d’avant 2004 et d’après ou maintenant d’avant 2014 et après) ; et sociologiquement par la dévalorisation et la fragmentation des syndicats représentatifs ou de tout autre porte-parole, à l’instar d’Émile Noël ou des directeurs généraux qui prenaient souvent fait et cause pour leur personnel jusqu’à la fin des années 1990. Dans le contexte des errements politiques qui ont pu caractériser l’UE depuis le milieu des années 1990, personne ne s’est véritablement mis en position de donner du sens, et tout au contraire, les nouveaux managements internes se sont donné pour tâche (tout particulièrement à la Commission) de rompre avec tout ce qui pouvait s’apparenter à un sens ou à une vision d’objectifs politiques à long terme (sur lequel bien peu de monde est de fait d’accord), pour faire du management plan annuel de chacune des directions générales l’horizon principal des agents des institutions. De nouvelles tensions sont en outre apparues, qui menacent de plus en plus ce collectif en tant que tel, comme les tensions qui opposent les générations, les agents des « vieux pays » et les nouveaux, ceux qui ont passé un « vrai » concours européen et les autres, ceux convaincus qu’il faut s’adapter (fût-ce en régressant) au modèle international dominant et ceux qui pensent que conserver son statut, c’est continuer à défendre les progrès à (re)venir, ceux qui font partie des secteurs économiques liés à la gestion de l’euro ou à la relance de la croissance et ceux qui font l’objet de secteurs qui ne sont plus prioritaires, à commencer par les secteurs les plus sociaux des politiques de l’UE.

18Fragilisé parce qu’en voie de fragmentation, le groupe l’est aussi parce que les individus qui le composent ne semblent plus pouvoir jouir des mêmes marges de manœuvre. Le cas des fonctionnaires de la Commission est là encore éclairant. Les directeurs généraux, qui étaient l’incarnation du « charisme de fonction » de l’institution, ne sont plus les « modèles d’identification » qu’ils ont été (chap. 3). On les dit de plus en plus soumis à la politique de commissaires de plus en plus politiciens ou du chef de cabinet du président de la Commission, voire terrorisés par la responsabilité financière, hésitant à prendre des initiatives, ce maître mot politique au sein de la Commission (sur ces aspects, voir aussi Ellinas et Suleiman, 2008), sauf pour ceux qui au contraire surfent sur la vague en convertissant les politiques dont ils ont la charge aux nouveaux paradigmes dominants. À un niveau intermédiaire, les chefs d’unité vivent des transformations homologues ; la mobilité fait par ailleurs perdre ce qui était le cœur du pouvoir des fonctionnaires, non seulement l’expertise sur les dossiers (Cini, 1996b) mais aussi la maîtrise des réseaux de stakeholders, comme on dit aujourd’hui, c’est-à-dire les partenaires directs de la politique considérée. À cela s’ajoutent les effets moraux, qui ne touchent pas que les producteurs de politiques publiques, mais d’autres agents, comme les traducteurs, eux aussi soumis à l’externalisation de leur activité et ce qui relève de la motivation au travail. L’administration a beau proclamer qu’elle veut travailler à un esprit de corps, cela paraît difficile quand les réformes supposées le reconstruire brisent les processus sociaux qui en étaient à l’origine. Par contraste, ces transformations sont toutefois vécues avec moins de brutalité dans d’autres institutions, dont on peut penser que leurs agents gagnent tendanciellement du terrain face à ceux de la Commission, à l’exception de quelques secteurs de pointe (chap. 7).

19Quoi qu’il en soit, les transformations ont des effets symboliques très importants. C’est là une autre dimension de la transformation du pouvoir des eurocrates. Le pouvoir de la bureaucratie et de ses agents n’est pas qu’une affaire de budget, de droit ou de procédure. Le pouvoir de la bureaucratie comporte une importante composante symbolique, fût-ce davantage sous la forme d’un charisme de fonction, comme on l’a dit, que d’un charisme de type plus politique. Ce charisme de fonction reposait ici sur l’incarnation d’une neutralité et d’une hauteur de vue européenne, située à un point d’intersection des différents intérêts, et il était le produit de pratiques acquises et reproduites dans le concours, les promotions successives, mais aussi de petits miracles proprement européens, consistant précisément à se voir reconnaître qu’on était parvenu à intégrer durablement les points de vue lors d’un compromis particulièrement dur à établir. Ce capital symbolique, typiquement constructeur, c’est-à-dire intellectuel et intégrateur, tend à être moins important par rapport à celui de bon gestionnaire ou de bon négociateur (qui n’inclut en rien l’idée d’intégration ni de compromis durable et équilibré). Ce processus est particulièrement visible à la Commission et ce qu’on a appelé le tournant d’une « administration de mission » vers une « administration de gestion ». Il est bien connu que la Commission n’a jamais été une « administration de mission » étant donné l’ampleur de sa taille et la complexité de son organisation. Mais c’est ainsi qu’elle a été pensée et perçue par ses membres, et le terme « mission » faisait sens avec la croyance collective en la mission de l’Europe héritée des prophètes et des pères fondateurs européens. Qu’on ne s’y trompe pas, la plupart des eurofonctionnaires ont toujours été, ne fût-ce que par nécessité pratique, des pragmatiques (Seidel 2010) bien loin des hypothèses faites sur leur supposée foi aveugle dans le fédéralisme que démentent sans grande surprise les études d’attitudes (Hooghe 1999 et 2001, Kassim et alii 2013). Mais cette mission de construire l’Europe n’en indiquait pas moins un horizon qui faisait sens et les consacrait en retour dans leur singularité relative.

20À l’inverse, la dimension moins messianique et plus organisée qui s’est imposée a pu rassurer, notamment dans les pays convertis à un modèle d’administration plus exécutante qu’exécutrice (chap. 4). De nouvelles formes de microcharisme local ont ainsi émergé, notamment liées au fait d’être un bon manager, de délivrer à temps (quel que soit le fond), de cocher les cases des tâches exécutées, des compétences formelles à incarner, etc. Les instances de consécration extérieure ont aussi changé, de moins en moins liées, pour ce qui est de la reconnaissance publique, aux journaux quasi internes qu’au Financial Times ou, aujourd’hui, au Politico, dans un style plus américain. Bien au-delà de l’attachement spontané qu’on peut nourrir en faveur de tel ou tel modèle en fonction de ses appétences et valeurs, ce déplacement met évidemment en jeu une transformation du pouvoir européen.

21Si conjoncturellement, et tout particulièrement après les scandales qui ont conduit à la démission de la commission Santer en 1999, la nouvelle figure du manager européen a pu rassurer ici et là, elle pose d’autres questions sur un plan plus structural. Le nouveau charisme du « bon manager » promu par les politiques de réforme interne n’a de fait plus rien de spécifique au groupe. Dans les temps de la construction du groupe, les fonctionnaires et leur leaders se définissaient à la fois comme un compromis continental de ce qu’il y avait de mieux à prendre dans les autres fonctions publiques et comme une avant-garde différenciée de ces mêmes modèles, avec ses propres modes de consécration interne (quand bien même ils ne firent évidemment pas tout). À présent, et pour bien clarifier les deux idéaux-types, le modèle du manager imite (souvent avec retard) la tendance internationale et dépossède les membres du groupe tant de leurs modes de consécration alternatifs que de leur valeur ajoutée par rapport à ceux avec lesquels ils traitent (représentants d’entreprise, juristes d’affaires, etc.), quand ils ne sont pas plus directement encouragés à prendre un temps de mobilité pour aller se recréditer dans le secteur privé. Et c’est ainsi, pour le dire très simplement, qu’on passe du statut d’avant-garde à celui de suiveur, et qu’au lieu de fonder son autorité sur de nouvelles valeurs en construction, l’on en vient à chercher à le faire en se mettant dans la queue des valeurs dominantes.

22Le pouvoir étant par définition relationnel, cela a évidemment des effets sur les agents avec lesquels les fonctionnaires sont en relation, à commencer par ceux qui concourent à la fabrique des politiques européennes dans le champ institutionnel. La disqualification tendancielle de tout de ce qui était au cœur de la fabrique du groupe (expertise, connaissance et, au final, capacité à incarner un intérêt général européen, fût-il en construction permanente) les dévalue par rapport à ceux qui étaient dans des positions de prétendants dans ce champ. Or, le pouvoir des institutions tient aussi à leur capacité à fabriquer des surnuméraires, c’est-à-dire des agents qui, tout en ne pouvant pas accéder aux fonctions de permanents, construisent leur position et plus largement leur vie, ou une partie de celle-ci, sur la base d’un horizon dont les fonctionnaires étaient le modèle. Il n’est plus sûr que ce soit autant le cas dans le contexte de dévalorisation du capital symbolique d’origine, et beaucoup de ceux qui sont dans cette position rejoignent les rangs de l’antienne selon laquelle les fonctionnaires européens sont bien payés pour ce qu’ils font plutôt que d’en être les premiers relais. D’autres, plus assurés, se plaignent de la perte de niveau et d’expertise (« Maintenant pour avoir un bon rapport on se tourne vers l’OCDE plutôt que vers l’UE ») ou des dégâts de la mobilité (« Ils ont changé nos partenaires directs qui connaissaient les réseaux et les problématiques. Maintenant on a des gens qui sont de passage ; on garde des relations cordiales mais, de fait, on ne construit plus grand-chose »), autant de formules qui évoquent une perte de crédit dans les relations de face-à-face pourtant cruciales dans la fabrication des politiques.

23À l’inverse, d’autres agents du champ, et plus encore lorsqu’ils sont hors champ, apparaissent comme les premiers bénéficiaires de ces changements. Comme le montrent avec une rare précision les travaux de Dezalay (Dezalay et Garth, 1996 ; Dezalay et al., 2015), les grands avocats d’affaires sont, eux, consacrés par les grands LLM et LLD, et surtout ceux des grandes universités américaines. Quand bien même ces dernières auraient toujours été présentes dans le bagage des hauts fonctionnaires, elles ont pour ainsi dire le champ libre, voire se trouvent dans une situation de monopole tendanciel de l’incarnation de l’excellence, surtout quand leurs diplômes se doublent d’expériences dans d’autres organisations et entreprises internationales. En perdant les conditions en partie autonomes de leur consécration, les fonctionnaires européens se trouvent dans des relations beaucoup plus dominées face à ceux qui possèdent ces ressources sociales extérieures au champ. Tout cela a évidemment des conséquences pratiques sur leur compétence à agir, leur autonomie, leur indépendance et les directions qu’ils sont susceptibles de prendre, notamment par rapport au nouveau « modèle d’identification » en provenance de la finance. L’affaire de l’ancien président de la Commission José Manuel Barroso quittant la Commission pour Goldman Sachs en est une illustration. Si elle a beaucoup été lue comme un problème de conflit d’intérêts, ce qu’elle est apparemment plus moralement que juridiquement, elle est surtout le révélateur sans fard de la pente qui est prise : faire partie de ces grands acteurs internationaux est, pour les prétendues élites européennes, apparemment devenu une forme de consécration bien plus grande que l’exercice de la plus haute fonction publique européenne ; dans la lutte pour le crédit et l’accréditation au sein du champ des institutions européennes, les vainqueurs sont clairement, à ce jour, les outsiders.

24Ces situations micro témoignent à un niveau plus macro de changements de pouvoir importants au sein de l’espace social que représentent les institutions européennes. J’ai montré dans un précédent livre collectif (Georgakakis, 2012) que le champ de l’eurocratie, c’est-à-dire pour faire vite l’espace de compétition dans lequel se fabriquent les politiques européennes, était structuré par des polarités différentes. Il s’agit notamment d’une polarité ou les positions se distribuent selon le volume de pouvoir social et politique des agents, et de deux polarités liées au type de pouvoir dont il dispose ; ces dernières polarités opposent ainsi les agents selon qu’ils sont dotés d’un capital de permanents ou d’intermittents dans le champ, et selon qu’ils disposent d’une autorité de type étatique, c’est-à-dire fondée sur l’expérience et l’incarnation du service public et du droit, d’une part, ou du business et plus largement de l’intérêt particulier d’autre part. Cette cartographie permet de mieux appréhender la diversité des positions au sein du champ de l’eurocratie (il n’y a pas d’eurocrate en soi, mais des agents en concurrences pour le pouvoir sur les politiques européennes), mais aussi les façons de penser (l’Europe comme enjeu en soi, ou comme instrument, comme une réalité politique globale ou sectorielle, etc.) et de pratiquer l’Europe (avec quel investissement, avec des calculs à court terme ou à long terme, comme un renard ou comme un lion pour reprendre les catégories de Machiavel réinvesties par la sociologie des élites, etc.) de ses différents agents.

25Compte tenu de leur poids dans ce champ, les changements qui affectent les agents situés sur le pôle de « l’esprit d’État », à commencer donc par les fonctionnaires européens et, dans une moindre mesure, les diplomates des États membres, ont des répercussions sur l’ensemble du champ et sont à l’origine d’effets de bascule dans la structure des relations de pouvoir dans le champ et les quantités de luttes politiques qui en découlent. On peut en citer quelques dimensions. La force collective des fonctionnaires tenait au fait qu’ils pouvaient occuper des positions très différentes dans le champ. Moins ils sont liés entre eux, moins cette force collective est grande. Moins leur légitimité existe en tant que telle, plus il leur est nécessaire de s’adjoindre les forces des représentants des États membres ou des intérêts privés. Plus ils doivent mimer le modèle managérial, plus importantes sont la valeur et la valorisation de leurs relations avec le secteur privé, ce qui change encore une fois et encore un peu l’équilibre des interdépendances dans un champ social où les intérêts du secteur privé sont déjà bien plus forts que l’embryon d’une « société civile de l’Union européenne » (Kalm et Johansson, 2015).

26Tout cela a aussi des conséquences sur les priorités des politiques européennes, notamment dans les domaines sociaux, éducatifs, de la recherche fondamentale à long terme, plus difficiles à porter sur un plan commun que l’économisme immédiat fondé sur des indicateurs de croissance à court terme. À l’heure où la plupart des analystes célébraient le « leadership » de la Commission et le statut d’« entrepreneur politique » de ses fonctionnaires, comme au milieu des années 1990, on pouvait espérer, même si les agents responsables des questions sociales se trouvaient déjà en position dominée (Robert, 2007a), que l’on prendrait par exemple davantage en compte les questions sociales dans le développement des politiques de l’UE et qu’il y aurait une volonté de compenser la loi du marché. Nonobstant les grands équilibres politiques, cela semble sociologiquement bien moins probable maintenant que le champ de l’eurocratie et les innombrables interactions qui le définissent ont basculé vers un modèle de légitimité qui exclut de telles considérations, ou en fait dans le pire des cas des contre-valeurs (idéologiques, inefficaces, etc.). Ce qu’incarnent cette fonction publique et sa définition n’est de ce point de vue pas une question symbolique au sens faible. Ses changements de statut sociologique tout sauf des questions d’image et, ici comme ailleurs, les enjeux symboliques se matérialisent évidemment dans les changements des pratiques et s’alimentent mutuellement. En l’espèce, si les modalités de consécration échappent aujourd’hui aux fonctionnaires permanents de l’Union européenne pour appartenir davantage aux positions de ceux qui sont les fractions plus intermittentes du champ (i.e. où dominent les élites politiques et économiques et leurs mandataires), ce sont aussi d’autres pratiques qui prennent le dessus : moins celles qui relèvent de l’intégration des points de vue dans les compromis que celles du marchandage diplomatique ou commercial ; moins celles construites sur et pour le long terme que celles de court terme ; moins celles fondées sur la symbolique du projet commun que sur une pure logique comptable. Cela affecte aussi les pratiques de légitimation dans des cercles plus larges et leur perception publique. On peut parfaitement comprendre que le modèle et les pratiques de légitimation d’une sorte de nouvelle prêtrise en appelant aux saints et aux prophètes européens peinent, comme l’ont moqué beaucoup d’auteurs (Milward en tête), à asseoir la légitimité de l’Europe dans des milliers de situations et puissent être contestés dans beaucoup de pays. On peut cependant avoir des doutes sur le succès probable d’une légitimation politique et administrative maintenant réduite à mimer les instances économiques ou financières mondiales, notamment dans un contexte de crise prolongée (Guiraudon et al., 2015) et de conflit de classe grandissant et potentiellement implosif (Fligstein, 2008).

27Contestant l’autonomie des institutions et leur capacité à créer des alternatives, ces changements portent enfin aussi sur la dynamique même du projet européen, et partant sur le pouvoir même de l’Europe institutionnelle. S’il y a un bien un point vers lequel convergent l’histoire et la sociologie historique de l’État et celles de l’intégration européenne, c’est bien sur le rôle pivot des administrateurs. L’histoire et la sociologie de l’État (Bourdieu, 1993 ; Reinhard, 1996 ; Descimon et alii, 1997) ont montré que la forme des institutions en était souvent dépendante, comme de leur capacité à en faire perdurer les dynamiques de construction, et la théorie des relations internationales (Finnemore et Sikkink, 2001 ; Barnett et Finnemore, 2004) et particulièrement de l’intégration européenne (Schmitter, 2005) fait de ces acteurs des pivots et de véritables moteurs. Du point de vue de la sociologie française des institutions (Lacroix et Lagroye, 1992 ; Dulong, 2012), on pourrait dire que l’institutionnalisation de ce corps européen est allée de pair avec sa fonctionnalisation, c’est-à-dire la reconnaissance et la matérialisation de sa fonction de moteur dans la dynamique de l’intégration européenne qu’enregistre la théorie dite néofonctionnaliste. D’une certaine façon, le processus qui se joue est sans doute, au-delà de sa perte de pouvoir relatif et de sa délégitimation, celui de sa défonctionnalisation. Le problème de traduction que pose de plus en plus le terme de « fonction publique européenne », très clair en français mais qui épouse d’autres expressions dans d’autres langues, peut de ce point de vue être perçu comme la traduction de ce problème. Quoi qu’il en soit, la possibilité de cette défonctionnalisation signifie que la stratégie de construction étatique anticipée au milieu des années 1990 (la fameuse State building Strategy analysée notamment par Ross, 1995) et représentant une sorte de second souffle néofonctionnalisme est profondément affaiblie, bien au-delà du débat doctrinal, dans ses fondations humaines même.

28On pourrait très bien imaginer que la crise de ce groupe soit au fond un mal pour bien, et qu’elle ouvre la porte à une renaissance de la démocratie. Le problème semble pourtant plus complexe dans le cas européen. Cette défonctionnalisation des agents qui fondaient leur position collective sur cette fonction d’avant-garde et simultanément de lien et de liant entre les intérêts divergents et les différents champs transnationaux qui participent de l’intégration européenne se produit dans un contexte où beaucoup d’autres agents dont on avait pu penser qu’ils étaient les soutiens du processus le sont beaucoup moins qu’on ne le croie. Peu d’élites politiques portent véritablement et surtout durablement le processus d’intégration européenne. Pendant les quinze dernières années, elles ont été assez frileuses du fait des césures créées par l’intégration européenne dans leurs organisations partisanes et leur électorat. Quant aux nouvelles élites politiques, elles se construisent le plus souvent contre l’Europe et tirent tous les profits de court terme qui vont de pair avec cette position. Les élites économiques le soutiennent quand il s’agit de maximiser les profits industriels et financiers, mais font depuis longtemps tout le contraire quand il s’agit de rééquilibrer le marché par des politiques plus régulatrices ou plus favorables aux travailleurs. Il est enfin de plus en plus difficile pour les élites intellectuelles de soutenir l’intégration européenne avec le même enthousiasme qu’une partie substantielle d’entre elles donnait à voir d’antan dans un contexte d’accroissement des inégalités et de mesures économiques contre-productives dans les pays du Sud, ou maintenant avec les problèmes de droit de l’homme que posent souvent les politiques d’accueil des réfugiés. Par ailleurs, chacun sait que les élites spécifiques de l’Union européenne (commissaires et députés), malgré les volontés de correspondre aux standards formels des autres élites politiques, ont des marges très limitées dans un système qui n’est pas fédéral et qui se fonde sur la négociation permanente et l’art de maîtriser les détails.

29Aussi si, diminué sur le plan de leur force collective et symbolique, les fonctionnaires européens ne sont plus en mesure d’incarner l’avenir de l’Europe et de contribuer à intégrer les points de vue dans leurs différents champs de politiques publiques, qui le fera dans la configuration singulière des relations humaines et sociales que dessine la politique européenne ? Si leur autorité ne dépend plus que des subsides qu’ils sont susceptibles de distribuer, de l’application bête et méchante de la politique des indicateurs ou de leur capacité à faire respecter plus ou moins brutalement les règles qui résultent du compromis de quelques grands États membres et intérêts économiques dans des situations d’urgence, qui incarnera le message et surtout portera dans l’infinité de ses arènes le processus, déjà suffisamment compliqué, de la légitimation du projet européen ? Qui d’autre, donc ? La démocratie, certes, mais celle-ci est largement à inventer dans ce cadre avant tout originellement conçu pour être un champ bureaucratique dédié à la production de politiques communes sur un plan transnational soutenu par une démocratie essentiellement indirecte.

30On le voit, la crise de reproduction des fonctionnaires est une crise différente de celle dont on parle dans les médias ; elle est, à l’instar d’autres mises en crise de services publics, plus lente, plus discrète et moins visible (y compris pour beaucoup de ceux qui la vivent) et elle ne prend pas la forme publique de la dramaturgie des « négociations de la dernière chance » qui s’additionnent ; elle n’en porte pas moins sur le groupe pivot de la structure humaine du système institutionnel de l’UE. Sous de multiples aspects et à l’encontre de nombre de fausses évidences, l’avenir de l’Europe et de ses citoyens en est, comme on vient de le voir, en partie dépendant.

Notes

1 À quelques détails de forme et ajouts de précisions prêts, cette conclusion été achevée en juillet 2016, quelques semaines après le Brexit, plusieurs mois avant la campagne présidentielle en France.

© Éditions de la Sorbonne, 2019

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