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Au service de l’Europe

 | 
Didier Georgakakis

Chapitre 7

À la fois pilote et victime de l’austérité ? Les transformations de l’administration de l’Union européenne sous l’effet de la crise économique et financière1

Texte intégral

  • 1 Ce chapitre est largement tiré d’un article publié en 2014 par la Revue française d’administration (...)
  • 2 On s’en tiendra ici à cette définition générique. Cela ne signifie pas pour autant qu’on sous-estim (...)
  • 3 Beaucoup de livres, chapitres et articles ont vu le jour depuis la première version de ce chapitre. (...)

1Quel est l’effet de la crise « économique et financière2 » sur l’administration de l’Union européenne ? Dans quelle mesure, pour le dire simplement, cette dernière a-t-elle finalement consolidé ou fait dévier les processus étudiés dans les chapitres précédents ? Bien que nourri, le débat sur les effets de la crise sur l’UE a relégué les effets de la crise au profit d’une sorte de géopolitique institutionnelle visant pour l’essentiel à déclarer vainqueur le Conseil de l’UE, la Banque centrale européenne, et plus rarement la Commission3. Ce chapitre voudrait proposer un autre point de vue, davantage situé au plancher des administrations et, plus spécifiquement, des politiques dont elles font l’objet et de leurs conséquences sur la position et le pouvoir social et politique de leurs agents.

2Un tel point de vue nous semble en effet assez utile dans ce contexte. On pourrait penser, à l’évidence, que l’effet de la crise relève dans le cas de l’administration de l’UE d’une trajectoire singulière, voire exceptionnelle. Administration sans État, hors États membres, et surtout sans dette publique possible, l’administration de l’UE présente de fait bien des spécificités. Elle a, plus encore, été placée au cœur de la résolution collective de la crise financière puis de la dette dans la zone euro, au point d’être plus spontanément perçue comme prescriptrice de l’austérité, de la réduction des déficits publics et de leurs effets délétères que comme une « victime ».

3L’analyse qui suit tend toutefois à montrer que ces visions sont à nuancer. L’administration de l’UE est en définitive assez proche de celles des pays membres qui, sans être des vainqueurs de la crise, n’ont pas eu à affronter le diagnostic de sa « responsabilité ». L’administration de l’UE est ainsi loin d’avoir périclité sous le feu de mesures d’austérité, jugées au demeurant très diversement ; ses agents ont néanmoins fait l’objet d’un processus de révision statutaire qui a inclus des mesures d’économie réelles et dont l’issue politique est longtemps restée incertaine. Mais la conjoncture de crise économique est à l’origine d’une autre transformation. Bien que le personnel des institutions dans son ensemble soit affecté par ces mesures à des degrés divers, la conjoncture a simultanément renforcé une partie de celui-ci, et en particulier tous ceux dont la compétence se fonde sur l’expertise économique et financière. De façon transversale aux institutions européennes, ces derniers apparaissent bel et bien comme dotés d’une légitimité nouvelle et, finalement, comme les vainqueurs, dans l’ensemble des agents appartenant au sous-champ de l’eurocratie responsable de la gouvernance économique européenne, des transformations en cours (Georgakakis et Lebaron, 2016).

  • 4 La conceptualisation des institutions de l’UE en termes de champ permet de dépasser l’analyse des c (...)

4Ensemble relativement circonscrit de 40 000 agents permanents, l’administration de l’UE est ainsi un bon cas d’analyse des effets plus généraux de la crise économique sur la transformation des administrations. Ces effets sont de fait surtout à lire dans ces nuances, dans le caractère sinon toujours radical du moins disputé des réformes engagées, et finalement, bien au-delà des aspects techniques, dans les transformations que la conjoncture a entraînées en termes de redistribution de la légitimité des agents et au sein des administrations. Plus encore, l’analyse montre que ces effets n’apparaissent pas ex abrupto ou comme une conséquence directe de la conjoncture, mais dans une continuité relative et, plus particulièrement ici, sous la contrainte de l’histoire des batailles pour la définition de la « bonne administration » qui ont cours dans le champ des institutions de l’UE depuis ses origines4. La question majeure qui se pose, en définitive, est ainsi celle du plus ou moins grand degré d’autonomie dans lequel se déroulent ces batailles, une variable qui a été ici constamment en jeu et qui pourrait bien être, au-delà de ce cas, l’un des points de clivage entre les différentes restructurations dont les administrations font l’objet en Europe.

  • 5 Sur le plan empirique, ce chapitre s’intègre à une recherche de plus grande ampleur sur l’histoire (...)

5En revenant successivement sur le processus de la dernière révision statutaire de la fonction publique européenne entrée en vigueur en 2014 puis sur la revalorisation récente des secteurs économiques et de leurs agents au sein de la Commission européenne, on espère ainsi contribuer, au-delà d’un point sur les évolutions récentes de l’administration européenne, à une réflexion plus générale sur la dimension sociale et politique des politiques de réforme dont les administrations font l’objet en période de crise économique5.

2010-2013 : Une révision statutaire sous contrainte

6Le propre des réflexions qui se focalisent sur les effets de crise est souvent de minimiser la continuité à l’œuvre dans les processus de crise (Dobry, 2009). Le processus de la révision statutaire qui s’est déroulée entre 2010 et 2013 ne montre pas autre chose. La crise économique a fourni un utile argument et a, au moins potentiellement, changé l’état des forces et des anticipations s’exerçant sur la politique de l’administration européenne. Mais c’est sans doute moins sous la forme d’une rupture radicale que dans la continuité de la série de coups et d’à-coups qui s’est jouée dans le sous-champ de la politique de l’administration européenne ces quinze dernières années et sous la contrainte structurale de la distribution interne de ses forces à la veille de la révision.

« Ajustement » ou « démantèlement » ?

7Avant d’en venir à ces processus, il faut présenter succinctement la dernière révision du statut de la fonction publique européenne (2014) et l’état du débat qu’elle a fait naître. Entre 2010 et 2013 s’est en effet joué un processus houleux de révision statutaire. Le terme « réforme » avait semble-t-il soigneusement été évité pour ne pas rappeler les grandes manœuvres dont la réforme Kinnock fut l’objet dix ans plus tôt. Mouvement de grève et assemblées générales du personnel, tensions institutionnelles fortes entre les différentes institutions et au sein de ces différentes institutions : le processus a néanmoins mobilisé comme jamais depuis les années 2000, certains fonctionnaires en fin de carrière évoquant même les grandes grèves des années 1980.

  • 6 Pour plus de détails, on se référera aux excellentes chroniques de l’administration européenne publ (...)
  • 7 Feugier et Paradines (2015) estime à 2 500 le nombre de postes supprimés. Les deux auteurs étant me (...)

8Ce processus de révision s’est soldé par un ensemble de mesures6 : engagement à diminuer le personnel de 5 % sur les cinq années suivantes sans compensation de départ à la retraite7 ; révision de la méthode d’actualisation annuelle des rémunérations ; augmentation du temps de travail et de l’âge de départ à la retraite (de 63 à 66 ans) ; maîtrise des dépenses sociales (qui inclut une révision du calcul des pensions) ; blocage de l’avancement automatique des carrières au niveau le plus élevé ; codification renforcée de la gestion des performances et des règles relatives à l’insuffisance professionnelle, qui conduit à inscrire le licenciement comme possibilité ; encadrement des types de fonctions ; création d’un nouveau corps de secrétaires (AST/SC) et surveillance accrue de l’application du statut dans les différentes institutions et organes.

9Fruit d’un compromis long et difficile à dégager, ces mesures ne sont pas neutres. D’un côté, elles ne touchent ni à l’essentiel du statut ni à la grille des salaires qui avait été largement revue lors de la réforme du milieu des années 2000. Mais en révisant la durée du travail, la longueur des années de cotisations et les taux de cotisations sociales, elles induisent des conséquences assez lourdes en termes de pouvoir d’achat et d’attractivité, et touchent sans doute plus largement aux fondements matériels et symboliques qui faisaient de la fonction publique une nouvelle élite transnationale en formation. Surtout, le compromis, considéré comme « honorable » par beaucoup, laisse dans l’ombre ce qui a été mis sur la sellette, et parfois évité de justesse, au cours du processus : une diminution beaucoup plus draconienne des emplois et de la masse salariale, la possibilité de sortir les secrétaires du statut, le contrôle sur les emplois-cadres et l’intervention sur les conditions de nomination, etc. Composante du débat sur les perspectives financières de l’Union, la révision a aussi fait courir le risque de faire sortir la négociation des débats relativement internes aux acteurs du sous-champ de la politique du personnel de l’UE au profit d’un débat politique de plus grande ampleur sur les fonctions et la légitimité de la fonction publique européenne. Cette rupture possible de l’autonomie relative de la politique du personnel était particulièrement périlleuse dans ce moment qualifié de crise à différents niveaux et où ni l’Europe ni ses serviteurs n’étaient dotés d’une forte légitimité publique.

10Ces éléments se donnent à voir dans les réactions assez négatives des détracteurs de la révision. Dans le processus de mobilisation, mais aussi à l’issue du processus, les syndicats n’ont pas hésité à parler de démantèlement de la fonction publique européenne et à mobiliser sur des dimensions explicitement politiques. On ne saurait être plus précis sur ces arguments, déclinés sous de multiples formes, que ce tract publié sur le site « STOP au démantèlement de la fonction publique européenne » du Front commun des syndicats contre la réforme :

  • 8 Le site commun n’est plus accessible mais on en trouve encore une trace sur celui du syndicat major (...)

La réforme du Statut nous est présentée comme une réponse aux « nécessités du temps » et déclinée sur plusieurs registres tels que : montrer le bon exemple aux États membres, réduire les coûts, renouveler la méthode d’adaptation salariale, « faire plaisir » à la presse et aux opinions publiques […] Les organisations syndicales et professionnelles (OSP) réunies en Front commun contestent toutes les fausses motivations avancées par la Commission et réfutent la nécessité de la réouverture du Statut. Néanmoins, elles sont prêtes à négocier avec la Commission afin, à tout le moins, de réduire les aspects les plus négatifs de sa proposition, de défendre la capacité d’action des Institutions, d’améliorer les conditions de travail et les perspectives de carrière du personnel et d’affronter les velléités du Conseil. La fonction publique européenne a déjà subi des mesures drastiques et durables de restrictions et d’économies lors de la réforme de 2004. Les arguments économiques et budgétaires ne nous semblent pas être les véritables raisons de cette réforme. La motivation est plutôt politique : elle vise à réduire la taille de la fonction publique européenne et à l’affaiblir […]. Enfin, et au plus fort de la crise budgétaire, financière, économique et sociale causée par l’incapacité des décideurs politiques nationaux et européens à réguler les opérateurs financiers mondiaux, la Commission doit convaincre les États membres de renforcer le seul outil capable de les aider à faire face à cette situation : la fonction publique européenne. En effet, la fonction publique européenne demeure le seul outil capable de faire fonctionner l’Union européenne et la seule entité disposant de la dimension appropriée, de la compétence et de la légitimité pour apporter des solutions viables à la crise que traversent nombre d’États membres. Le discours sur l’Union prononcé par le Président Barroso témoigne d’une prise de conscience salutaire, même si elle est tardive et ne se traduit pas encore dans les actes. Aussi, à la place du projet présenté par le Collège, qui affaiblit profondément l’ensemble des Institutions et leur personnel, les OSP proposent à la Commission une approche alternative plus efficace, qui permette de préserver la capacité d’action actuelle et future de la fonction publique européenne, et de maximiser l’utilisation des ressources8.

  • 9 Il y a eu une dizaine d’AG du personnel à la Commission entre 2010 et 2013. L’auteur de l’article a (...)

11Les mouvements d’assemblées générales9 puis de grève ont plutôt été suivis, à 75 % pour le jour de grève à la Commission selon les estimations des syndicats partagées par les services compétents. La précarité des contractuels, la place des secrétaires dans ou hors-statut, les volontés de rattrapage des nouveaux entrants, les craintes du déclassement, la motivation politique d’une Europe et d’une Commission retrouvées – significativement, une pancarte affichait le message « Delors, reviens ! » – représentent autant de motifs différents qui ont pu mobiliser une partie importante du personnel, et ce sur différents fragments : jeunes/vieux, précaires/statutaire, secrétaires et grades intermédiaires. À d’autres niveaux, les inquiétudes quant à la dégradation du prestige et des capacités d’attraction de la fonction publique européenne furent aussi présentes. Comme le livre un membre de la DG HR (Ressources humaines et sécurité), pour un fonctionnaire en fin de carrière, l’attractivité des carrières et des pensions n’est plus avantageuse par rapport à des fonctionnaires de grands États membres comme l’Allemagne (c’était le cas avant la révision pour la Grande-Bretagne, le Luxembourg et plusieurs pays nordiques). Pour d’autres, le niveau de compétence ne sera plus garanti à long terme.

  • 10 La presse est un indicateur difficile à manier ; il est en particulier difficile de la prendre comm (...)

12Signe des batailles qui se jouent sur la définition de ce qu’est et doit être un « serviteur de l’Europe », ces mesures sont toutefois loin d’avoir été critiquées par tout le monde. Au sein du cabinet du Commissaire et de la DG HR, on s’est du reste dès le départ essayé à démontrer qu’il ne s’agissait en définitive que des mesures d’ajustement, comme le commissaire Maroš Šefčovič l’a indiqué à plusieurs reprises. Sans qu’il soit possible de le quantifier, cet argument a été accepté par une partie du personnel, notamment parmi le personnel originaire des nouveaux États membres qui trouvait que la situation restait plus qu’acceptable par rapport aux réformes subies par certains pays membres. C’est sans doute ce qui explique, fait assez rare, que le syndicat Generation 2004, né des (et revendiquant de remédier aux) problèmes du statut de 2004 (et notamment de la dépréciation du grade d’entrée dans la fonction publique européenne) soit allé négocier à part, pour échanger une réévaluation des carrières de l’après-élargissement. Les positions furent beaucoup plus tranchées à l’extérieur10, et ce notamment du côté des délégués représentant les États membres au sein du groupe « statut », voire des représentants permanents qui se sont saisis du dossier. Le clivage est tel que des délégations ont refusé le compromis finalement accepté. Bien que formulée comme un modèle de langue diplomatique européenne, la déclaration du Royaume-Uni, des Pays-Bas, de la République tchèque, de l’Autriche et du Danemark annexée à l’adoption du texte qui précise les raisons de leur vote négatif au Conseil illustre bien la volonté d’aller vers des solutions beaucoup plus drastiques :

  • 11 Cité dans une lettre de Rt. Hon. David Lidington, membre du parlement du Royaume-Uni (MP), ministre (...)

La révision du statut offrait l’occasion de moderniser la fonction publique de l’UE, de contenir les dépenses administratives et de faire en sorte que les institutions de l’Union soient en mesure d’honorer à l’avenir leurs engagements en matière de pensions et de rémunérations. Une telle occasion ne se présente pas chaque année. Malheureusement, après presque deux ans de travail intensif de la part de l’ensemble des parties, et malgré une large convergence de vues quant à ces objectifs, nos délégations ont estimé que le compromis présenté n’était pas à la hauteur des réformes de grande envergure que de nombreux États membres mettent déjà en œuvre dans leurs fonctions publiques nationales. Alors que tous nos services publics évoluent, la fonction publique de l’UE sera laissée à la traîne, à ses risques et périls. Une fonction publique moderne, efficace et dynamique est indispensable pour que l’UE puisse répondre aux préoccupations importantes de nos citoyens. Nous ne devrions pas sous-estimer le lien étroit qui existe entre le soutien du public à l’UE et la manière dont celui-ci perçoit la fonction publique de l’Union. Au cours des prochaines années, nous continuerons à nous employer dans un esprit constructif à faire en sorte que les citoyens de l’Union disposent de la fonction publique de l’UE qu’ils sont en droit d’attendre, une fonction publique qui reflète notre Union du xxie siècle et que l’UE puisse se permettre de conserver11.

13On ne tranchera pas ce débat, mais on peut en revanche montrer que la révision qui s’est opérée dans cette conjoncture de crise économique n’a été que l’un des épisodes de la bataille de plus longue haleine qui a pour enjeu la définition du statut politique et social de la fonction publique européenne. Pour les uns, la crise devait être une occasion de rationaliser (ou de circonscrire) davantage cette fonction publique et ainsi de finir ce qui avait été amorcé avec la réforme Kinnock. Pour les défenseurs de la fonction publique européenne, il s’agissait au contraire d’expliquer qu’elle avait été déjà suffisamment affaiblie par les précédentes réformes et que l’affaiblir encore, c’était se priver d’un instrument important du système européen dans un contexte de crise où l’UE avait beaucoup à jouer.

Un statut à histoire

14On comprend mieux la cristallisation de ces positions et le climat de vives tensions internes qu’elle a entraînées en situant ce processus de la révision statutaire à la fois dans l’histoire longue de la structuration de cette fonction publique et dans celle, plus récente, des ruptures induites par les réformes massives des années 2000.

  • 12 Par comparaison avec d’autres fonctions publiques internationales, la fonction publique européenne (...)
  • 13 Sur cette histoire, voir notamment Conrad (1992) et Mangenot (2012). Sur l’histoire plus générale d (...)

15La question statutaire est, tout d’abord, d’une grande importance depuis le début de l’administration européenne. On peut même dire que pour une fonction publique en définitive assez improbable12, la fondation statutaire, dont le débat a commencé avec les débuts de la CECA pour se poursuivre avec la fusion des communautés en 1967, a représenté un point nodal13. Sur le plan juridique, le statut est devenu la source d’un véritable droit administratif européen comparable à celui existant dans la plupart des pays européens. En tant que tel, il a été nourri par une abondante jurisprudence qui a notamment conduit à la création d’un tribunal de la fonction publique européenne. Ce droit a de plus été largement commenté et célébré, y compris dans la référence à ses pères fondateurs et à leur volonté de constituer un équivalent de la fonction publique d’État ou à ses grands principes (Andreone, 2008). Sur les plans sociologique et politique, le statut a eu un impact important. Il a donné au personnel de nombreuses garanties pour son indépendance et sa permanence. Dans un contexte où entrer dans les institutions européennes était perçu comme un risque, il proposait un nombre important de garanties (et/ou d’avantages sociaux) pour assurer l’attractivité de ses positions. Tout en énonçant un ensemble de règles et de devoirs, le statut juridique de la fonction publique européenne contribuait ainsi à conférer aux fonctionnaires de la CECA puis de la CEE un statut économique et social d’élite transnationale en construction ; il s’agissait ainsi de les doter d’un avantage comparatif par rapport aux fonctionnaires des administrations nationales et aux cadres supérieurs de l’économie et de l’industrie, soit leurs principaux partenaires et concurrents (Gravier, 2008 ; chap. 2 et 3 de ce livre).

16Rien d’étonnant dans ces conditions si les batailles autour du statut et des salaires ont défini des moments cruciaux dans l’histoire du personnel et de ses mouvements représentatifs. En 1972, 1980, 1991 et 1997 ont eu lieu d’importantes mobilisations sociales qui ont participé à la construction du service public européen à la fois en termes de statut et de droit comme, plus généralement, en termes d’identifications. Il est important de noter que ces mobilisations, bien que parfois très disputées, en particulier en 1972 et en 1980, se sont finalement soldées par un succès pour les agents des institutions. Ce fut du reste le cas jusqu’en 1997, le projet de réforme du commissaire Erkki Liikanen s’étant vu retiré après un très fort moment de mobilisation. C’est dans le contexte de ces mobilisations qu’un haut fonctionnaire allemand leader de l’Union syndicale (US) a proposé la méthode d’indexation des salaires qui a finalement été mise en annexe du statut. Sur le fond, cette méthode consistait en un compromis stable (c’est-à-dire ne donnant pas lieu à une renégociation annuelle) sur la rémunération des fonctionnaires européens calculée sur l’évolution du coût de la vie et les évolutions salariales des fonctionnaires dans des pays de référence. Sociologiquement, ce que les acteurs du champ ont appelé désormais « la méthode » a été érigé comme un symbole fort de la rationalité (cartésienne, on l’aura compris) des fonctionnaires européens.

  • 14 L’abondante littérature sur le « nouveau management public » montre qu’il n’y a pas qu’un modèle. L (...)

17Cette histoire a néanmoins changé dans la dernière décennie. Après la démission de la commission Santer, ce qui est communément appelé la réforme Kinnock s’est donné pour but de transformer la culture de l’administration européenne dans différents domaines allant des ressources humaines à la gestion financière, en passant par une réforme du statut qui a converti les quatre corps existants (selon un modèle ABCD proche de celui de la France) en deux corps, d’administrateur et d’assistant, et une révision substantielle de la grille des salaires pour les grades d’entrée. Cette réforme d’une grande ampleur ne s’est pas passée sans mal. Elle a généré de vives tensions entre les membres du groupe « statut », en charge de ce dossier pour le Conseil, et le personnel de la Commission. Comme le rapporte un syndicaliste, un des représentants des États membres n’hésitait pas à dire avant la négociation : « cette fois, cela va saigner ». Au sein de la Commission, les tensions ont également été vives entre le cabinet du commissaire et le personnel qui a posé plusieurs préavis de grève, avant que la Direction générale de l’administration (à l’époque dite « l’admin », aujourd’hui « la HR » pour Human Ressources and Security) ne soit, avec l’Union syndicale à l’époque majoritaire, l’axe du compromis social et politique sur lequel s’est construite la réforme : d’un côté, la préservation de l’essentiel du statut et de ses avantages matériels au moins pour les fonctionnaires en place, de l’autre, l’acceptation du changement d’échelle des carrières (avec une entrée à un grade beaucoup plus bas) et de l’essentiel du paradigme du « nouveau management public » visant à « changer la culture », selon un modèle principalement d’inspiration britannique14.

18Couplées à une situation politique de doute sur le projet européen et de rééquilibrage institutionnel, en particulier autour du Conseil et des grands États membres, ces réformes n’ont pas été sans effet. Au-delà de la formule du passage d’« une administration de mission à une administration de gestion » dont s’abreuvent acteurs et commentateurs avec des interprétations très différentes (de l’« âge de raison » à la « perte de sens »), plusieurs indicateurs témoignent en effet d’une crise de reproduction sociale dans un contexte de changement générationnel et de croissance du personnel. De nouvelles divisions sont aussi apparues entre différentes parties du personnel : entre les fonctionnaires et un nombre grandissant de contractuels, par exemple, mais aussi entre les agents entrés avant la réforme de 2004 du statut et ceux entrés après (qu’ils proviennent des nouveaux pays membres ou pas). L’idée plus générale de contenir, voire de diminuer, les effectifs du service public et de remplacer des titulaires par des agents contractuels à l’instar de ce qui s’est pratiqué dans différents États membres est toujours dans les têtes, au moins dans certaines représentations. Cette menace est attestée par le plan d’agencification qui s’est intensifié à l’intérieur de la Commission, comme récemment dans le cas de la DG Recherche. Au-delà de ses aspects techniques, la réforme Kinnock a ainsi transformé le climat général au sein des institutions et conduit à une radicalisation des positions et en particulier celles des syndicats représentants du personnel. Divisés au moment de la réforme, les syndicats de la fonction publique européenne font face à une fragmentation qui a bouleversé les clivages politiques et conceptuels qui les caractérisaient il y a encore quinze ans. Les relations (relativement bonnes sans exclure les tensions) qu’ils entretenaient avec la direction de la Commission se sont détériorées à partir de la fin des années 1990 puis surtout distendues, de même que, sur un autre plan, leur capacité à mobiliser de nouveaux entrants, et ce tout particulièrement après les grandes vagues d’élargissement. En bref, si la réforme Kinnock a juridiquement institué la représentativité des organisations syndicales et professionnelles, elle a dans les faits plutôt contribué à la compliquer politiquement.

19Récemment le contexte de la crise économique a finalement accru les tensions entre les représentants des États membres et la fonction publique européenne. En particulier en 2009, le Comité des ministres du Conseil a refusé de voter l’ajustement annuel des salaires qui devait mécaniquement résulter de « la méthode », ce qui a entraîné une bataille juridique devant la Cour de justice des Communautés européennes (Levasseur et Roques, 2012).

La bataille pour le statut et pour l’autonomie de décision

20Cette histoire permet de mieux comprendre le sens de ce qui s’est joué dans ce processus et simultanément de tempérer « l’effet de crise » dans le processus de révision. Elle montre également qu’il n’était pas complètement improbable qu’en touchant simultanément au statut et à la méthode de calcul des salaires, la révision représente une affaire très sensible. Il reste que la conjoncture de crise économique n’a pas été sans effet. Elle a évidemment représenté un argument central. Mais cet aspect est en définitive ambivalent dans la mesure où il a joué ici pour les deux camps : justifiant les économies et les coupes à faire, il légitime aussi la nécessité de ne pas aller trop loin sauf à casser un outil jugé central (au moins par un ensemble substantiel d’acteurs en jeu) pour résoudre la crise, ce qui a sans doute représenté un élément important dans la dernière ligne droite de la négociation politique. Si la crise a compté, c’est ainsi autrement : en tant qu’une « définition de la situation » qui, en cohérence avec le changement d’équilibre intervenu depuis la réforme Kinnock, a pesé sur la distribution du pouvoir au sein du champ en charge de la politique du personnel, et ce faisant sur l’espace du pensable et, surtout, du négociable qui a délimité les stratégies à l’œuvre.

21Si la réforme Kinnock a transformé la donne, ce n’est pas simplement du fait des mesures concrètes qu’elle a engendrées. C’est aussi, et cette fois de façon plus globale, en redéfinissant le problème de la fonction publique européenne comme un problème de gestion (comme venait supposément de l’attester la crise de la commission Santer) davantage qu’un problème de droit ou de politique, ce qu’il était longtemps demeuré. Ce changement n’affecte pas seulement le paradigme de la politique du personnel, mais simultanément les propriétés requises pour la conduire ou occuper des positions de pouvoir dans le domaine. Sans entrer dans le détail des trajectoires, le poids des agents dotés de profil d’économiste ou de gestionnaire est, depuis la réforme, beaucoup plus important dans le secteur, au sein des postes clés de la DG HR comme plus largement des acteurs qui ont voix au chapitre sur ces questions. Cet aspect s’est accru, cette fois sous la forme d’un effet de saillance, dans le contexte de crise économique et simultanément des perspectives financières, dont le débat s’est plus généralement orienté autour des camps de l’austérité et de la relance.

  • 15 Pour mémoire, le Conseil est organisé en 139 groupes de travail (ou working parties) qui préparent (...)

22Pour en dresser un tableau rapide, le sous-champ de l’eurocratie en charge de l’administration européenne, soit ici le groupe des acteurs impliqués dans la révision du statut et des rémunérations, regroupe des agents différents. Au sein de la Commission qui, institutionnellement, a l’initiative de la proposition de révision, on peut ici distinguer des agents politiques – le Commissaire et sans doute, en moindre part, ceux de son cabinet – et ceux qui œuvrent au sein de la DG HR dans l’entourage de la directrice générale ou de son adjoint. Ce dernier, un ancien membre du cabinet du président de la Commission, semble avoir eu un rôle prépondérant dans la révision. Du côté du Conseil, les agents sont plus généralement des fonctionnaires nationaux qui représentent leur État membre au groupe « statut15 »et qui cumulent cette mission avec d’autres, souvent budgétaires. À un niveau hiérarchique supérieur, les ambassadeurs représentant des États membres peuvent être saisis. Au Parlement, ce sont des élus qui sont saisis sur le statut. Enfin, les syndicats sont parties prenantes du processus, sans être décisionnaires : ils sont consultés par la Commission, et quand ils ne le sont pas ou que la proposition de la Commission est menacée au Conseil, ils mobilisent dans les différentes institutions.

23À première vue, c’est-à-dire au prisme d’un institutionnalisme de stricte obédience, ces différents acteurs représentent tantôt les États membres (au sein du groupe « statut », auquel participent néanmoins les représentants de la DG HR), tantôt les institutions « supranationales ». Il reste que d’autres clivages sont ici structurants. Il existe ainsi des oppositions entre un pôle d’acteurs plus politique (ambassadeurs et cabinet) et un pôle plus technique ; des oppositions entre des permanents de ce sous-champ (incluant des « vieux routiers » de la question y compris du côté des représentants des États membres et du Parlement) et des acteurs qui sont plus novices ou de passage dans ce secteur (y compris de la Commission) ; des oppositions enfin entre des agents formés au droit public (et à la vocation de juriste ou d’administrateur) et d’autres, plus « budgétaires » ou « gestionnaires ». Sans être nécessairement opposés en tout, ces agents privilégient le plus souvent des indicateurs en phase avec le socle de leur compétence et de leur légitimité lorsqu’il s’agit d’identifier et de traiter les problèmes, en priorisant par exemple les équilibres juridiques ou les économies budgétaires si l’on s’en tient au dernier clivage.

24Ces clivages ont compté. On aurait pu s’attendre en effet à ce que la mise en œuvre du traité de Lisbonne représente un avantage pour la Commission. En effet, le nouveau traité implique notamment que les questions statutaires relèvent désormais de la procédure ordinaire, soit de la codécision. Le Parlement, souvent plutôt en ligne avec la Commission sur les questions institutionnelles, représentait a priori un renfort de poids pour les acteurs de la Commission, et ce sans doute d’autant plus ici que les indemnités et les frais des députés dépendent désormais du budget de l’UE et que la rapporteuse au PE avait de longues attaches avec la politique du personnel des institutions. Cet avantage institutionnel a pourtant semblé plutôt limité. Sous l’effet de la crise et, plus généralement, de la pression des États appartenant au camp de l’austérité lors des négociations sur les perspectives financières, mais aussi de l’expérience acquise par certains membres du groupe « statut » lors de la précédente réforme, le camp le plus favorable à une réforme drastique a dans un premier temps semblé particulièrement fort et rassemblé, au point de prendre le risque que la Commission retire sa proposition. À l’inverse, les forces voulant défendre la fonction publique européenne sont apparues plus faibles au départ. La première proposition faite par la Commission fut ainsi considérée, du côté des organisations syndicales et professionnelles, comme très prudente et même parfois comme anticipant de trop les vœux du Conseil ; pour les délégués des États membres, ces propositions étaient au contraire considérées comme ne répondant pas aux rééquilibrages nécessaires par rapport aux administrations nationales dans le contexte de crise. Aussi les négociateurs se sont-ils au finalement trouvés comme pris dans un étau entre les représentants du personnel et ceux des États membres, au départ assez unis.

  • 16 Sur le profil des représentants permanents, voir Chatzistavrou (2012).

25Il est peu probable que les hypothèses macropolitiques circulant dans le milieu aient compté, en l’espèce que la faiblesse du président de la Commission ou sa supposée volonté de se succéder à lui-même l’ait conduit à inciter la Commission à s’aligner sur les positions des États membres les plus critiques. Le changement des équilibres au sein du sous-champ de cette politique apparaît comme un facteur beaucoup plus probant. Du côté du Commissaire et de son équipe, on peut noter différents éléments. Sur le plan de sa position politique personnelle, le commissaire Šefčovič, ancien représentant permanent de la Slovaquie, ne disposait pas de la surface politique de Neil Kinnock, bien que tous les deux eussent été également vice-présidents de la Commission. Ses contacts d’ancien représentant permanent ont toutefois probablement compté dans une phase ultérieure du processus. Son chef de cabinet ayant été son représentant permanent adjoint dans ses précédentes fonctions, l’expérience était aussi plutôt accumulée du côté États membres16, et ce d’autant plus que d’autres membres du cabinet avaient représenté leur État membre au groupe « statut » lors de la réforme Kinnock et s’étaient donc levés devant, voire « contre » la Commission sur un plan institutionnel. Au sein de la DG HR, le dossier ne fut pas défendu par des « vieux routiers » de la question ; la directrice générale grecque, dotée d’une longue expérience au sein de cette DG, paraissant plutôt en retrait, surtout par rapport à son directeur général adjoint, un Portugais dont l’ancien poste de chef de cabinet du président de la Commission l’avait pourvu de ressources politiques plus importantes. Il est ainsi probable que les concepteurs de la réforme aient sous-estimé la force des revendications des États membres et, simultanément, des syndicats. Alors que ces derniers semblaient divisés depuis la précédente réforme et perdre du terrain du point de vue de leur représentativité politique, plusieurs négociateurs de la réforme Kinnock figuraient du côté du groupe « statut » et parvenaient à faire régner une forte cohésion interne contre les « privilèges des eurocrates ». Le poids des économistes de part et d’autre des institutions concernées est aussi apparu plus fort qu’en d’autres conjonctures. Au sein du groupe « statut » du Conseil, beaucoup d’acteurs sont ainsi originaires des services financiers et budgétaires des États membres, qu’ils viennent directement de leur capitale ou de leur représentation permanente. Mais comparativement à ce qu’il pouvait être encore lors de la réforme Kinnock, le poids des juristes avait diminué parmi les concepteurs et les négociateurs principaux de la réforme au sein de la Commission.

26Cette nouvelle donne permet de comprendre le point de départ de la négociation et simultanément les interprétations contradictoires auxquelles elle a pu donner lieu selon la position des uns et des autres : en clair, d’un côté le sentiment d’un juste équilibre pour les initiateurs de la révision, de l’autre celui d’une trahison, tant pour les délégués des États membres que pour ceux des syndicats. Quand bien même il s’agit pour la Commission de trouver une solution technique à la méthode appliquée pour la revalorisation des salaires et à quelques éléments visant à parachever la dernière réforme (Levasseur et Roques, 2012), ce nouvel équilibre (ou plutôt déséquilibre) des forces avait ainsi toutes les chances de déboucher sur une politisation du processus le faisant échapper à une gestion plus interne au sein du champ des acteurs concernés. La mobilisation unitaire des syndicats d’un côté, et, de l’autre, la montée en tension entre les institutions en ont été les conséquences. Du fait des dynamiques engendrées de part et d’autre, la situation est ainsi apparue, un temps, particulièrement problématique. Alors que la situation institutionnelle et la nomination de la rapporteure au Parlement (une sociale-démocrate allemande permanente du champ et liée au réseau de la politique du personnel à la Commission) semblaient a priori favorables au personnel, les réformateurs sur les positions les plus drastiques bénéficièrent d’un soutien politique fort, en ralliant les ambassadeurs au Comité des représentants permanents. Bien loin des velléités de consensus initial, il a ainsi fallu que le commissaire exprime la menace du retrait de la proposition et probablement prenne des contacts « au plus haut niveau » selon l’expression des acteurs (c’est-à-dire de l’entourage des chefs d’État et de gouvernement) pour que se brise le front des représentants des États membres sous la forme d’une partition entre les États membres à la tradition politique plus europhile ou qui, via le pacte de stabilité, avaient consacré la Commission comme un régulateur, et ceux qui refusèrent le compromis jusqu’au bout (voir la déclaration citée plus haut).

27On comprend, au total, que c’est le processus politique bien plus que la dimension technique des ajustements justifiés par la crise qui fut ici le moteur de l’évolution prise par la révision, quand bien même il ne fut pas complètement anticipé par tous les protagonistes. L’effet de crise a ici plutôt joué dans le sens de la politisation et de la réévaluation du poids et de l’investissement d’un ensemble d’acteurs (d’abord, les délégués des États membres, ensuite les très hauts niveaux de la Commission et des États membres étiquetés comme « europhiles »). C’est dire aussi que ce processus a constamment flirté avec les limites de l’autonomie, laquelle fut mise à mal dans le processus de politisation avant d’être recréée par le haut. Ce changement de pied des grands États membres ne pouvait conduire les délégués les plus investis dans la bataille à proposer à leur hiérarchie de refuser le compromis – vraisemblablement dans l’attente du prochain coup. Du côté de la Commission, il reste néanmoins une dissension entre les agents en charge de la politique du personnel et les représentants syndicaux, sans parler sans doute des écarts qui se creusent au sein de ce personnel quant à la perception de ce qu’il est légitime ou pas de demander, c’est-à-dire, in fine, la stabilité de la définition de la fonction publique et de son sens. C’est peut-être ici moins dans les changements statutaires au sens juridique que dans une nouvelle mise à l’épreuve, et finalement dans la fragilisation de son statut social et politique et sa cohorte d’effets (motivation des agents, capacité à innover ou intervenir sur de nouveaux domaines, réflexes défensifs, voire attentistes, etc.), que réside l’impact de la crise économique sur cette administration.

Une autre transformation : effet de crise et recapitalisation de la compétence économiste

  • 17 On est bien conscient ici que l’analyse inviterait à étudier quels sont les économistes, et notamme (...)

28La question des effets de la crise sur les restructurations de l’administration ne peut toutefois se réduire aux politiques de réforme. La crise relève d’une conjoncture critique où se redéfinissent des priorités et, à travers elles, les critères de la bonne (ou désormais de l’utile) administration et des propriétés légitimes pour l’incarner. Cet aspect compte tout particulièrement au sein des institutions européennes, dans la mesure où leur fonction se redéfinit sous l’effet d’une crise étiquetée non seulement comme économique et financière, mais très vite comme une « crise de l’euro ». En mettant en cause ce qui s’impose comme l’un des piliers mêmes de l’Union européenne, la conjoncture participe sans conteste d’une transformation des équilibres institutionnels et politiques. La consécration du rôle de garant de la stabilité économique attribué aux institutions européennes va de pair avec la reconnaissance du rôle non seulement « central » mais aussi politique de la Banque centrale européenne, avec la montée en puissance d’institutions comme l’Eurogroupe, et avec l’adoption d’un nouveau traité sur la stabilité budgétaire qui fixe une nouvelle répartition des compétences et crée des institutions et administrations nouvelles, à l’instar du Mécanisme européen de stabilité ou sous une forme plus indirecte du mécanisme de contrôle bancaire auprès de la Banque centrale européenne. Au-delà des transformations politiques, tout cela a eu des conséquences importantes sur le plan administratif. À la faveur de l’augmentation numérique des agents en charge de la « gouvernance économique européenne », de l’importance centrale conférée à leur tâche et de l’accroissement de leur volume d’activité et de relations avec leurs partenaires des États membres, la compétence d’économistes, principalement financiers, est venue renouveler le tournant gestionnaire qui s’était imposé depuis plusieurs années17.

De la transformation du capital bureaucratique…

29Ici encore, il convient de resituer cette transformation dans une histoire plus longue, celle en l’espèce de la définition des compétences légitimes au sein de cette administration telle qu’elle se donne à voir dans la distribution des responsabilités. Cette histoire montre en effet que la revalorisation des compétences d’économistes relève plus d’un déplacement que d’une rupture, et que celui-ci s’enchâsse dans d’autres transformations, comme notamment le tournant gestionnaire. Bon baromètre de la légitimité bureaucratique en vigueur, l’évolution du profil des directeurs et directeurs généraux de la Commission en est un bon indicateur, que corrobore au demeurant l’évolution des fonctions du management intermédiaire à la Commission.

30Comme nous l’avons montré dans les chapitres 2 et 3, il est assez faux de considérer que la Commission européenne était largement dominée par les juristes comme le dit une partie de la littérature, notamment britannique à la faveur d’un bel ethnocentrisme (Stevens et Stevens, 2000 ; pour un contrepoint, Kassim et al., 2013). Dans des institutions dont le pôle dominant fut longtemps la Communauté économique européenne, communauté dévolue, donc, pour une très large part à l’économie, les économistes étaient évidemment présents dès le départ et le sont toujours aujourd’hui. Mais dans leur mouvement de constitution, les institutions européennes se sont malgré tout structurées en fondant l’autorité de leurs serviteurs sur ce qui était le capital bureaucratique dominant sur le continent, soit avant tout un capital fondé sur la formation jurdique dans de nombreux pays. Cette réalité prenait tout particulièrement sens en Allemagne et pour le premier président de la Commission, Walter Hallstein, dont le parcours de juriste fut exemplaire et laissa différentes empreintes (Vauchez, 2013). Mais ce choix pouvait aussi rejoindre la situation d’autres pays, comme la France, où sous le double effet des séquelles de la guerre et de l’effet de la montée en puissance de l’École nationale d’administration, créée en 1945, les juristes (et notamment les publicistes) pouvaient voir dans l’Europe une terre de réélection, ou si l’on préfère, une occasion de reconquérir ici des fonctions d’État qu’ils avaient perdues ou étaient en train de perdre là-bas.

31Dans ce contexte, et bien que les commissaires (soit l’échelon plus politique) comptèrent de nombreux économistes, la légitimité bureaucratique penchait plus nettement vers le droit. Si l’on excepte le poste de secrétaire général longtemps tenu par le normalien Émile Noël (Bossuat, 2011), la plupart des postes clés de la première Commission ont ainsi été investis par des juristes. C’est le cas de DG à forte dimension juridique comme la DG Marché intérieur et la DG Concurrence (Pieter VerLoren Van Themaat, Willy Schlieder), et évidemment le service juridique, mais aussi des directions générales dites transversales comme celles de l’Administration et du Budget. De façon a priori plus surprenante, des directions comme celles des Affaires économiques relevaient, au départ au moins, aussi de leur compétence. Helmut Allardt, premier directeur des Affaires économiques, est ainsi un juriste, comme les deux Italiens qui lui succèdent à ce poste, Franco Bobba et Ugo Mosca. Sur un autre plan, des directions comme l’actuelle DG des Relations extérieures – faut-il y voir une volonté expresse de Walter Hallstein, lui-même diplomate et juriste de droit international ? – furent également longuement tenues par des juristes.

32Le fait qu’ils aient investi ces différents postes apparaît toutefois moins comme le fruit d’une stratégie d’investissement de groupe en soi et pour soi, en l’espèce de juristes pour les juristes, que comme le produit d’un processus de plus longue haleine de fondation d’une administration conforme, comparable par rapport à celles des États membres et surtout capable de tenir la distance. On connaît les conflits qui ont pu opposer la commission Hallstein à certains États membres, et au premier chef la France. Ceux-ci n’ont pas été sans conséquence. Les stratégies de nomination de ce très haut personnel, dans ces premiers temps où la pression étatique sur les postes était encore assez faible, ont pris la forme de procédures de cooptation impliquant assez directement Hallstein et Noël. Ces derniers ont cherché à s’entourer d’un personnel présentant toutes les garanties, non seulement d’une appétence européenne comme cela a été souvent signalé, mais surtout d’une compétence bureaucratique incontestable (et ce notamment vis-à-vis de l’extérieur). Dans ce contexte, le modèle prussien du juriste au service de « l’intérêt supérieur » (Daviet-Vincent, 2006) était susceptible d’offrir des ressources en termes de légitimité (et ce notamment vis-à-vis de l’extérieur). Si, par la suite, les États membres ont pesé plus fortement dans les nominations, ils n’ont pu le faire que dans le cadre de compromis avec le président et le secrétaire général de la Commission qui ont contribué à reproduire l’orientation générale de ces nominations.

33Il n’en demeure pas moins que cette position dominante des juristes est de plus en plus remise en cause. Dans les deux premières conjonctures de la construction européenne (dans la période entre 1958 et 1985), les directeurs généraux formés au droit priment sur les économistes. Cette tendance n’est déjà plus que relative après 1973 (et ne concerne que la domination des « seuls » juristes sur les « seuls » économistes). À partir de 1985, l’équilibre s’inverse. Sous la présidence Delors, on assiste à un afflux de diplômés d’économie quand les juristes déclinent quelque peu, processus qui se stabilise dans la conjoncture de 1996. Ce qui est plus manifeste encore dans cette conjoncture, c’est que le sens de l’équilibre qui semblait caractériser les détenteurs de ce nouveau capital bureaucratique tend à se rompre. Autant les juristes sont toujours plus nombreux à adjoindre à leur diplôme de droit un diplôme d’économie ou un autre diplôme (comme en sciences politiques, études internationales ou européennes, ou administration publique), autant l’inverse est moins vrai. Si les économistes ont « fait du droit » entre 1973 et 1996, ils ne cumulent plus cette double compétence après cette date.

  • 18 Les comptages sommaires qui suivent ont été établis à partir des informations disponibles au 15 jui (...)

34Cette évolution tendancielle est amplifiée par la suite. L’analyse des diplômes des directeurs généraux de la Commission en 2014 montre que la formation d’économiste l’emporte désormais durablement sur la formation juridique. Les deux tiers des directeurs généraux des DG en charge de politiques sont en effet des diplômés d’économie (14 sur 21), les juristes étant réduits à la portion congrue (4 sur 21). Sur les 31 directeurs généraux en poste au printemps 201418, 15 ont des formations d’économiste contre 8 juristes, dont 7 couplés avec d’autres diplômes, principalement en sciences politiques ou au Collège d’Europe ou à l’ENA (du cycle étranger). Significativement, cette proportion est très forte chez les Français quand tous les Allemands sauf un (à la DG Affaires intérieures) sont des économistes. Le reste des directeurs généraux provient de cursus scientifique (5) ou autre, comme en histoire ou en art, ceux-ci étant le plus souvent des Britanniques.

  • 19 Quand bien même avec son exercice « SysPer2 », la Commission donnerait depuis peu des chiffres très (...)
  • 20 Sondage administré par le cabinet de consultants GfK, avec 14 000 répondants environ.

35Qu’en est-il à d’autres niveaux ? Pour se contenter de quelques éléments de réponse au-delà de l’inventaire des formations19, on peut dire que le capital bureaucratique n’est plus lié au capital juridique. Les juristes de la Commission disposent toujours de prestige, mais de plus en plus dans leur fonction de spécialistes au sein du service juridique ou des services juridiques des DG, moins en tant que généralistes de l’administration, ce qu’ils étaient auparavant. On peut même penser que la relative bonne santé des organes juridiques spécialisés coïncide avec un rétrécissement de l’arène où s’exercent les effets de croyance dans le capital juridique (sur les consultants, voir Vauchez et de Witte, 2013). Dans la structure générale de la Commission, les fonctions de gestion se sont ainsi considérablement accrues, et ce sont elles qui sont à l’origine de la plupart des postes créés entre les années 2000 et 2010. Les chefs d’unité, jadis considérés comme la cheville ouvrière de l’initiative de la Commission et comme véritable plume de la production normative de cette dernière, ont vu leurs tâches de plus en plus liées à la gestion d’équipe et de moins en moins au travail indissociablement politique et juridique qui était le leur (Ellinas et Suleiman, 2008 ; Bauer, 2008). Du point de vue des politiques internes, on observera que les politiques juridiques sont assez nettement orientées vers la simplification du droit et sa clarification, et vers la réduction du nombre des textes, consacrant l’acquis communautaire, plutôt que vers son extension. En bref, le droit devient autant un problème qu’une ressource, et ce au moment même où, particulièrement entre 2000 et 2010, les solutions politiques préconisées relèvent davantage de la soft law, de la gouvernance, et du « bon management ». Pour donner un chiffre de la transformation des vocations et des légitimités internes, une étude indique ainsi que plus de 66 % du personnel de toute catégorie déclare vouloir être manager (European Commission, 2013, p. 6320). On a beau savoir que le terme « manager » renvoie pour la plupart des sondés à l’exercice de responsabilité, ce sont surtout des compétences et une expérience de gestion qui sont requises pour y accéder. Dans la réforme des concours, les connaissances minimales sur les institutions de l’UE ont par ailleurs complètement disparu et c’est du reste auprès des écoles de gestion que l’organe de recrutement cherche désormais à fonder sa légitimité.

… à l’effet d’agenda

  • 21 Sur le découplage dans le cas de l’administration de l’UE, voir Schön-Quinlivan, 2011.
  • 22 Par exemple « prospérité », « solidarité », « sécurité et liberté », « l’Europe comme partenaire mo (...)
  • 23 SPEECH/11/607 du 28 septembre 2011.

36C’est dans ces transformations plus générales qu’intervient le crédit nouveau que la crise a conféré aux administrateurs dotés de compétences économiques et financières. Le discours de l’institution en est un premier indicateur. Celui-ci n’est en effet pas qu’un discours, de fait toujours soumis au possible « découplage » entre ce qui est dit et ce qui est fait21, qui est un grand classique des politiques de réforme. Il est aussi une pratique dont l’effet, sinon toujours le but, est de conférer du crédit et ici de réévaluer le nombre de situations dans lesquelles l’enjeu économique est prioritaire. Sans entrer ici dans le détail, l’étude des discours sur l’état de l’Union – soit le discours du président de la Commission devant le Parlement dont l’importance symbolique (y compris dans le nom qui lui est conféré depuis 2010 en référence au présidentialisme américain) a sensiblement augmenté dans la conjoncture – montre une très forte focalisation sur le rôle que la Commission entend jouer pendant la crise. Dans le discours de 2011, tout particulièrement, l’essentiel du texte du président est lié aux politiques économiques (tant sur le fond que sur la place matérielle occupée par le sujet dans l’ensemble du texte) et tranche avec les objectifs plus généraux22 qui animaient la Commission les années précédentes. Plus encore, alors que la prétention de la Commission d’être le « gouvernement de l’Europe » avait depuis longtemps été refoulée au profit du discours de la gouvernance (Georgakakis et de Lassalle, 2007b), plus euphémique et édulcoré dans la forme, le président n’hésite pas, véritable « coup de force symbolique » comme on dit en sociologie, à s’appuyer sur la conjoncture pour redéfinir son rôle et la lecture des institutions : « dans le cadre des compétences que lui confère le traité, déclare ainsi le président, la Commission est le gouvernement économique de facto de l’Union, et il est certain que nous n’avons pas besoin d’autres institutions pour assumer ce rôle23 ».

37Ce discours d’institution, au sens propre de « qui institue », est important dans la mesure où il redéfinit symboliquement à la fois la place de la Commission par rapport aux différents partenaires institutionnels des politiques de l’UE, mais aussi ses priorités internes, c’est-à-dire la hiérarchie symbolique de ses fonctions, et partant de ses services, internes. Mais il l’est aussi parce qu’il trouve les conditions de réalisation immédiate dans et par la machine administrative qu’est avant tout la Commission. Indépendamment même de la présidentialisation relative qui a marqué la présidence Barroso (Kassim et al., 2013 ; Wille, 2013), depuis les années 2000 le discours du président devant le Parlement représente plus qu’une prise de position politique et la mise en place du management par objectif ; il est devenu la base des politiques conduites par la Commission et se voit décliné dans toute la littérature administrative liée à la programmation et à la mise en œuvre de ses politiques. L’examen du programme de travail de la Commission, qui figure au premier rang de cette littérature, est parfaitement clair, comme indiqué dans le programme 2012 :

  • 24 Commission européenne, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité (...)

La Commission a récemment proposé́ un programme radicalement nouveau prévoyant une surveillance plus approfondie des politiques économiques et budgétaires des États membres, notamment de ceux de la zone euro, la refonte de la réglementation et de la surveillance financière, ainsi que des mesures destinées à assurer que les politiques structurelles de l’UE procureront des avantages immédiats. Le train de mesures adopté il y a peu pour renforcer la gouvernance économique (le paquet « gouvernance économique ») constitue une nouvelle mission importante pour la Commission. Pour mener à bien toutes ces nouvelles politiques, la Commission devra profondément revoir son modus operandi. Elle devra réaffecter les ressources et mettre en place un partenariat encore plus approfondi avec les États membres. La création, par la Commission, d’une task force pour aider la Grèce à mettre en œuvre le programme UE/FMI et pour réorienter et accélérer les dépenses des fonds structurels de l’UE n’est qu’un exemple parmi d’autres des rôles nouveaux que la gestion de la crise l’a amenée à endosser24.

38Ces politiques visant à renforcer la priorité économique et financière ont ainsi des effets sur la morphologie de l’administration. On l’observe par exemple dans la politique de redéploiement des postes qui s’opère au profit des directions économiques, et en particulier de la DG ECFIN pour ce qui est des dernières années. Si l’objectif politique général est à la maîtrise des dépenses et conduit à une légère diminution des postes, la politique de redéploiement des emplois offre une tendance intéressante : les emplois de gestion, qui avait eu tendance à exploser avec la réforme Kinnock, sont tendanciellement réaffectés à des objectifs de politiques publiques. C’est tout particulièrement le cas en direction des secteurs économiques. Dans les bilans de la DG HR, la réallocation de ressources à la DG ECFIN pour faire face à la crise financière et à la task force pour la Grèce est ainsi à nouveau fréquemment invoquée, mais surtout chiffrée. Dans le bilan 2013 (European Commission, 2013), par exemple, on note que la Commission a redéployé 155 emplois en 2012, dont 32 ont été affectés à DG ECFIN et 15 à la DG Marché intérieur et services (MARKT) en charge des services financiers. De plus, 93 emplois qui étaient alloués temporairement à la DG ECFIN ont été transformés en emplois permanents pour répondre à la crise (European Commission, 2013, p. 10). La DG ECFIN, de même que la task force pour la Grèce, ont enfin utilisé une procédure de dérogation pour recruter. Au total, si la croissance des effectifs de la DG ECFIN avait été lente entre 2004 et 2010 (European Commission, 2011, p. 28), elle marque un bond entre 2010 et 2014 pour atteindre près de 700 postes permanents, soit près de 40 % d’augmentation.

  • 25 On pense ici à la prise de position, assez hétérodoxe, de Jan In ‘t Veld en octobre 2013, critiquan (...)

39Cette augmentation tendancielle ne signifie pas que les directions économiques (entendons ici principalement MARKT et ECFIN) ont un effectif au niveau des gros bataillons en personnel de la Commission, comme le Centre commun de recherche, la DG Traduction, ou les délégations de la Commission à l’extérieur par exemple. On en est loin. Mais le mouvement éclaire sur la légitimité nouvelle des économistes et de leur recrutement. La légitimité publique dont est investi le recrutement d’économistes est devenue telle qu’elle fait désormais fonction d’argument de défense de la politique de haut salaire, politique salariale qui fait pourtant l’objet d’un débat plus que sensible à l’encontre de la fonction publique européenne. Bien qu’il blâme régulièrement le nombre trop élevé de fonctionnaires européens, The Economist est ainsi le premier à relayer le discours de l’institution sur les besoins d’économistes et le problème de compétitivité du salaire des fonctionnaires par rapport à ceux dans les secteurs financiers à l’origine des difficultés de recrutement de la Commission sur les nouveaux postes ouverts au recrutement (Mahony, 2012). Au-delà même de ces directions, les profils d’économistes ou d’économistes en chef ont pris de l’importance, que ce soit au sein d’autres DG ou dans le débat public25.

  • 26 Pour une définition rapide des deux secteurs, voir Wacquant (2010) : « Le deuxième oppose ce que Bo (...)
  • 27 C’est particulièrement vrai pour la DG MARKT, mais moins pour ECFIN, où l’on se plaint de la pressi (...)

40Cette légitimité nouvelle se donne également à voir dans des indicateurs de perception dans le personnel. Pour s’en tenir à des repères ethnographiques, les agents de la Commission se sentent tendanciellement exclus du processus et souvent démotivés dans beaucoup de secteurs non liés à l’urgence de la crise et tout particulièrement ceux qui relèvent de la « main gauche » de la Commission, soit selon une expression qu’utilise Bourdieu à propos de l’État, les secteurs les plus « dépensiers » (social, éducation, etc.)26 : « On ne compte plus » ou « Il faut justifier les projets par la crise et des effets économiques à très court terme », confient ainsi des fonctionnaires des secteurs non économiques et financiers, qui se trouvent de facto dévalorisés par le mouvement général. Dans le contexte de contrôle des effectifs et de la priorisation des directions économiques, la pression s’accroît sur les postes dans ses directions générales et beaucoup sentent que leur secteur est désinvesti ou fait l’objet d’une véritable torsion par rapport à sa raison d’être initiale. À l’inverse, les agents des secteurs économiques et financiers se sentent le vent en poupe. En dehors d’indicateurs plus qualitatifs, les baromètres du moral des troupes publiés dans le staff survey montrent ainsi des différences entre les directions générales qui gagnent et les autres2725. On en devine du même coup les conséquences politiques sur les politiques publiques dans lesquelles ces institutions sont les plus à même de s’investir – c’est-à-dire aussi sur les politiques dont leur personnel se sent investi – et partant, les changements sur l’espace des possibles des politiques publiques européennes à venir.

41Au total, la révision statutaire et, simultanément, la priorisation des mesures d’urgence contre la crise économique au sein de la Commission européenne montrent plus un accroissement de tendances existantes qu’une véritable rupture. Fortement structurées par l’histoire, ces transformations invitent à rompre avec les interprétations « crisologiques » visant à expliquer (ou à justifier) les changements par l’urgence et le caractère critique de la situation et rappellent que le changement en cours est moins le produit d’éléments extérieurs que de mécanismes de concurrences qui opposent ici différentes fonctions publiques (nationales et européennes), mais aussi différents sens de la fonction publique européenne, y compris en son sein. Il n’en demeure pas moins qu’en renouvelant l’espace de luttes et de compromis dans lequel se définit la légitimité à agir des fonctionnaires, dans leur ensemble comme relativement entre eux, la conjoncture n’est pas neutre. L’observation sur le long terme invite au contraire à penser que, bien que différentes, les deux tendances observées font en fait système. D’un côté et quand bien même les effets seraient restés relativement contenus par rapport à d’autres situations dans les États membres, la remise en cause du statut de la fonction publique et les attaques dont elle a fait l’objet montrent que ni sa légitimité ni son autonomie relative ne vont de soi, allant finalement dans le sens de la délégitimation tendancielle du service public qui marque les vingt dernières années. Mais cette tendance ne produit pas les mêmes effets dans tous les secteurs, allant parfois à l’inverse dans le renforcement des secteurs économiques et ici singulièrement du contrôle des politiques économiques des États membres. Il se pourrait bien ainsi que tout en partageant un ensemble de traits avec les réalités au sein des États membres, ce qui se passe sur le plan de l’administration de l’UE nous renseigne sur les « nouvelles » formes, de fait néolibérales, de l’État en gestation (Wacquant, 2010).

Notes

1 Ce chapitre est largement tiré d’un article publié en 2014 par la Revue française d’administration publique, 151-152, 2014, p. 805-824 : « À la fois pilote et victime de l’austérité ? Les transformations de l’administration de l’Union européenne sous l’effet de la crise économique et financière ». Nous remercions la revue qui nous a autorisé à utiliser cet article libre de droits et Luc Rouban, Fabrice Larat et Julie Gervais, tout comme les critiques anonymes, pour leur lecture et commentaires. Une version anglaise a été présentée plus tard au Council for European Studies, à Paris en juin 2015. Merci également à David Swartz, Jonathan White, Christian Kreuder-Sonnen, Dionyssis Dimitrakopoulos et Antoine Vauchez pour leurs questions et commentaires.

2 On s’en tiendra ici à cette définition générique. Cela ne signifie pas pour autant qu’on sous-estime les définitions multiples de la crise, les luttes qui ont présidé à ces « définitions de la situation » et les « problèmes » qu’elle révélerait ni, surtout, les effets qu’elles ont pu entraîner sur les solutions et les politiques de réformes à différentes échelles. C’est simplement que cette étude reste, à notre connaissance, à faire.

3 Beaucoup de livres, chapitres et articles ont vu le jour depuis la première version de ce chapitre. Cette littérature confirme le recadrage dans les études européennes des dichotomies classiques sur les institutions : Bickerton et al. (2015); Verdun (2013) ; Savage et Verdun (2016) ; Bauer et Becker (2014). Mais il y a également de nouvelles perspectives transversales : Matthijs et Blyth (2015) ; Seabrooke et Wigan (2016) ; Henriksen et Seabrooke (2015) ; Ban (2016). De nombreuses présentations figurent dans ENLIGHTEN (European Legitimacy in Governing through Hard Times: The Role of European Networks, EC Horizon 2020), Work Package 1: Power, Ideas and Networks, mai 2016, y compris par Vivien Schmidt, Ramona Coman, Frederik Ponjaert et Amandine Crespy, dont beaucoup ont de plus ouvert des perspectives stimulantes.

4 La conceptualisation des institutions de l’UE en termes de champ permet de dépasser l’analyse des concurrences inter et intra-administration au profit d’une matrice plus large et davantage centrée sur la distribution des formes de légitimité et d’autorité entre les acteurs et les groupes en jeu (Georgakakis, 2012).

5 Sur le plan empirique, ce chapitre s’intègre à une recherche de plus grande ampleur sur l’histoire et la sociologie de la fonction publique européenne et puise à différentes sources : archives institutionnelles et syndicales pour l’histoire ; interviews ; observation directe des mouvements sociaux ; observation participante de débats académiques ou professionnels ; depuis cinq ans, la collection systématique des courriers du personnel, tracts et messages de la direction et des syndicats au personnel ; et sites dédiés à la réforme. Pour la première partie, on trouvera des compléments dans Georgakakis (2002c, 2013a et 2013b). La seconde sous-partie correspond aux premiers résultats d’un travail en cours sur l’histoire comparée des réformes. La référence aux acteurs clés a été anonymisée. La seconde partie reprend et réactualise les données d’un travail commun avec Marine de Lassalle sur les hauts cadres de la Commission (chap. 3 ; Georgakakis et de Lasalle, 2013) et se poursuit par les tout premiers résultats d’une recherche en cours conduite avec Frédéric Lebaron.

6 Pour plus de détails, on se référera aux excellentes chroniques de l’administration européenne publiée par la Revue française d’administration publique, et tout particulièrement dans les numéros 142 (RFAP, 2012) et 148 (RFAP, 2013), ainsi qu’à Feugier et Pradines (2015, p. 65-69). Indépendamment de ses positions, la documentation la plus complète (textes, bilans, positions au long du processus) est mise à disposition sur le site du syndicat U4U : http://u4unity.eu/sta12j.htm#Synth.

7 Feugier et Paradines (2015) estime à 2 500 le nombre de postes supprimés. Les deux auteurs étant membre de la DG Ressources humaines, on peut penser que ces chiffres ne sont pas surestimés.

8 Le site commun n’est plus accessible mais on en trouve encore une trace sur celui du syndicat majoritaire à la Commission européenne : http://www.renouveau-democratie.eu/fr/2011/11/stop-au-demantelement-de-la-fonction-publique-europeenne-paquet-4/#sthash.jYGI1CQP.dpuf.

9 Il y a eu une dizaine d’AG du personnel à la Commission entre 2010 et 2013. L’auteur de l’article a pu observer directement plusieurs d’entre elles.

10 La presse est un indicateur difficile à manier ; il est en particulier difficile de la prendre comme un « témoin » de l’opinion. Elle fut bien plus probablement l’un des instruments du conflit, comme le montre un ensemble d’articles et leur parution à des moments clés du processus. Voir par exemple The Economist (2013).

11 Cité dans une lettre de Rt. Hon. David Lidington, membre du parlement du Royaume-Uni (MP), ministre pour l’Europe, à William Cash MP, président du Comité de contrôle européen, 31 octobre 2013 (http://europeanmemoranda.cabinetoffice.gov.uk/files/2014/06/18638-11_Min_Cor_31_October_2013_Lidington-Cash.pdf, consulté le 5 juin 2015).

12 Par comparaison avec d’autres fonctions publiques internationales, la fonction publique européenne présente (ou a présenté longtemps) un fort de sentiment d’appartenance. Pour un bon panorama de l’administration des organisations internationales dans leur ensemble, voir Reinalda (2013).

13 Sur cette histoire, voir notamment Conrad (1992) et Mangenot (2012). Sur l’histoire plus générale des débuts de l’administration de l’UE, voir Dumoulin (2007) et Seidel (2010).

14 L’abondante littérature sur le « nouveau management public » montre qu’il n’y a pas qu’un modèle. La comparaison de ces réformes, en particulier entre les différents pays membres et aussi avec les États-Unis, montre que, sur différents plans et malgré la supposée tradition du compromis culturel, c’est le modèle britannique qui s’est implanté et domine à la Commission. Pour une solide synthèse sur la comparaison des modèles de réformes, voir notamment Eymeri-Douzans (2011). Sur les politiques de réforme de la Commission et leurs effets, cf. parmi une importante littérature, le numéro thématique de la Revue française d’administration publique (RFAP, 2010).

15 Pour mémoire, le Conseil est organisé en 139 groupes de travail (ou working parties) qui préparent la décision pour le Groupe des représentants permanents, et les ambassadeurs et ambassadeurs adjoints, avant que les ministres de soient saisis, ce qu’ils sont finalement sur peu de points étant donné que les compromis adoptés aux étages inférieurs sont considérés comme point A et simplement validés par la suite.

16 Sur le profil des représentants permanents, voir Chatzistavrou (2012).

17 On est bien conscient ici que l’analyse inviterait à étudier quels sont les économistes, et notamment de quelle obédience théorico-idéologique ils relèvent, ainsi que plus finement leur relation au champ des économistes (Lebaron, 2000). Cette analyse fait partie du programme en cours, mais dans la ligne de mes travaux avec Marine de Lassalle (2013) et plus généralement du champ de l’Eurocratie (2012), j’ai privilégié ici l’axe juriste/économiste en général, qui me semble un premier indicateur pertinent du changement de registre de la légitimation de ce groupe.

18 Les comptages sommaires qui suivent ont été établis à partir des informations disponibles au 15 juillet 2014 à http://ec.europa.eu/civil_service/about/who/dg_en.htm.

19 Quand bien même avec son exercice « SysPer2 », la Commission donnerait depuis peu des chiffres très intéressants à ce sujet, qui montrent par exemple que la proportion des formations juridiques est de 13 %, contre 10 % à l’économie, 4 % à la micro-économie, et 5 % à la macro économie (DG HR Report, 2013, p. 17), l’analyse des formations des fonctionnaires dans leur ensemble demeure encore un chantier en friche sur le plan méthodologique.

20 Sondage administré par le cabinet de consultants GfK, avec 14 000 répondants environ.

21 Sur le découplage dans le cas de l’administration de l’UE, voir Schön-Quinlivan, 2011.

22 Par exemple « prospérité », « solidarité », « sécurité et liberté », « l’Europe comme partenaire mondial », dans la Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, Comité économique et social européen et au Comité des régions Stratégie politique annuelle pour 2008 (EUR-Lex, /* COM/2007/0065 final */, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=COM%3A2007%3A0065%3AFIN).

23 SPEECH/11/607 du 28 septembre 2011.

24 Commission européenne, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Programme de travail de la Commission pour l’année 2012, Réaliser le renouveau européen, COM(2011) 777 final, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/cwp2012_fr.pdf.

25 On pense ici à la prise de position, assez hétérodoxe, de Jan In ‘t Veld en octobre 2013, critiquant les effets négatifs des politiques d’austérité de l’UE (Veld, 2013).

26 Pour une définition rapide des deux secteurs, voir Wacquant (2010) : « Le deuxième oppose ce que Bourdieu, partant de la représentation classique du gouvernant de Hobbes, appelle la “Main gauche” et la “Main droite” de l’État. La Main gauche, le côté féminin de Léviathan, est matérialisée par les ministères « dépensiers » responsables « des fonctions sociales » – éducation publique, santé, logement, assurance sociale, et loi du travail – qui offrent protection et secours aux catégories sociales privées de capital économique et culturel. La Main droite, le côté masculin, est chargée d’imposer la nouvelle discipline économique par l’intermédiaire de coupes budgétaires, d’incitations fiscales et de déréglementation économique. »

27 C’est particulièrement vrai pour la DG MARKT, mais moins pour ECFIN, où l’on se plaint de la pression nouvelle et de la charge de travail.

© Éditions de la Sorbonne, 2019

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