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Au service de l’Europe

 | 
Didier Georgakakis

Chapitre 5

La réforme des concours ou comment les « grands commis de l’Europe » en sont arrivés à mimer d’ordinaires managers internationaux1

Texte intégral

  • 1 Ce chapitre rassemble les hypothèses et les résultats de plusieurs communications, dont celles prés (...)

« Le savoir, c’est le pouvoir. »
Francis Bacon

« Avant, nous étions soi-disant des singes savants ; aujourd’hui nous sommes des singes tout court. »
Interview d’un fonctionnaire ayant réussi le nouveau concours de l’Union européenne

1Les politiques de réformes de l’administration de l’Union européenne depuis les années 2000 ont cherché à favoriser l’émergence d’une nouvelle « culture » dont les effets sur les fondements sociologiques du Stand wébérien transnational que représentaient jusqu’alors les fonctionnaires de l’Union, sont considérables. Ces effets consistent au minimum en une crise de reproduction, voire en un processus tendanciel de désobjectivation sociale, au sens où le groupe perd sa consistance en tant que groupe, c’est-à-dire aussi son pouvoir collectif. Les modalités et les conséquences de ce processus sont analysées dans différentes parties de ce livre.

2Dans ce chapitre, on s’attachera plus spécifiquement à en examiner un aspect à la fois central et critique : les transformations du processus de recrutement des fonctionnaires de l’Union européenne, et plus précisément celles de la première étape de sélection qui permet aux lauréats d’être inscrits sur la liste d’aptitude dont dépendra leur potentiel recrutement par l’un ou l’autre service. Décisive sans être unique puisqu’elle précède le recrutement proprement dit, cette phase, qu’on a pris pour habitude d’appeler « le concours d’entrée dans les institutions européennes », voire « le Concours », a subi des transformations tout à la fois majeures et exemplaires. L’expertise et les connaissances (de l’Europe, de ses politiques, de ses règles formelles et informelles), notamment, qui était au cœur du modèle et de la légitimation des fonctionnaires européens, ont vu leur statut fondamentalement érodé (voire en fait quasiment disparaître) par le nouveau format de concours.

  • 2 Bien qu’empruntant très largement sa structure aux procédures dites du fast stream britannique, le (...)

3En effet, depuis 2010 le processus de sélection s’est transformé dans un sens qui illustre assez clairement le tournant d’une « administration de mission » vers une « administration de gestion », pour utiliser cette expression en vogue dans les milieux européens et la littérature de l’administration publique européenne depuis le milieu des années 2000. L’ancien format du concours était tout à fait typique du compromis continental sur lequel ce Stand (et bien d’autres auparavant) avait été construit. Se composant d’un questionnaire à choix multiples (QCM) interrogeant des connaissances européennes, d’une dissertation et d’une épreuve orale qui combinait des questions sur les institutions et un entretien de motivation et de compétence avec les membres d’un jury de sélection, il était destiné à évaluer la vocation du candidat à servir l’Europe et sa capacité à posséder les capitaux minimaux lui permettant d’incarner une autorité européenne, soit sa connaissance des institutions et des politiques de l’Union, sa culture générale et sa capacité de raisonnement, soit expert (pour les concours non généralistes), soit propre à intégrer des points de vue divers, sans oublier sa compréhension des droits et devoirs de la fonction publique de l’Union. Le nouveau format introduit par le centre de sélection actuel (EPSO) créé dans le cadre de la réforme Kinnock se déroule désormais en deux étapes clairement tirées d’une culture de management international indifférencié. La première étape comporte à présent un test sur ordinateur (CBT) comprenant des exercices similaires à ceux du Graduate Management Admission Test (GMAT), un test de QI et un QCM relatif au comportement2, et ne contient plus de questions sur les politiques, la culture ou les institutions européennes, tandis que la deuxième étape est constituée d’une journée dans un centre d’évaluation, au cours de laquelle l’équipe du jury observe plus particulièrement les compétences personnelles générales des candidats (soit des soft skills à l’instar de celles analysées dans le chapitre précédent) et leurs compétences en management.

  • 3 J’ai animé une vingtaine de séances d’une journée de formation sur une durée de dix ans à l’ENA. La (...)

4Ce chapitre ne s’attachera pas à décrire le nouveau concours de l’Union européenne ou le processus dont il est tiré (Ban, 2010a et 2010b), ni ses effets morphologiques, qui malheureusement nécessiteraient une batterie différente d’études et de données. Il ne cherchera pas non plus à réaliser une évaluation comparative des politiques sous-tendant les deux modèles, ce qui impliquerait de nombreuses autres questions liées au budget, à l’organisation pratique et à la comparaison des résultats (une question en soi). L’objet de la recherche ici est directement lié au thème de cet ouvrage. En s’appuyant sur une enquête plus large, basée sur les archives de la CECA et de la CEE, sur des observations ethnographiques (notamment à l’occasion de séances de formation et de débats officiels sur ce sujet3), environ 80 entretiens avec des candidats (30 informels et 50 formels) et une dizaine avec des membres des jurys des dix dernières années, il s’agit de s’interroger sur les conditions de production de la fonction publique européennes et leurs transformations depuis les années 2000.

5Ce chapitre montre ainsi que les transformations de la politique du recrutement via la réforme du concours ont remis drastiquement en cause le modèle de consécration antérieurement à la source de l’« esprit de corps » et du « capital symbolique » (tous deux dans le sens de Bourdieu) des administrateurs de la fonction publique européenne sur différents plans. En observant le changement de statut radical de dimensions telles que la culture européenne, le sens de la fonction publique ou l’incarnation de l’intérêt général qui étaient auparavant centrales au bénéfice d’un « concours de type win for life » et impliquant « des dispositions personnelles très proches de la culture anglo-saxonne et nordique », comme le décrit une des interviewées, le chapitre précise également que les changements opérés dans la réforme sont peu liés à une démocratisation du recrutement – comme l’a souvent prétendu l’explication officielle de la réforme – mais qu’ils conduisent, à la place, à une dé-différentiation de cette élite d’État transnational en formation au profit de sa mise en conformité avec les élites du « nouvel esprit du capitalisme » (Boltanski et Chiapello, 2007).

6Après une première partie historique concentrée sur l’invention du concours dans le contexte européen puis plus spécifiquement des institutions européennes, le chapitre se penchera sur la signification sociologique de l’ancien format ; il soulignera ainsi dans quelle mesure les processus de sélection de profils, de socialisation et de consécration participaient à la fabrication d’un corps européen spécifique et clairement différencié d’autres élites. Il montrera ensuite, comme par contraste, la rupture provoquée par la réforme du concours pour finir par esquisser quelques enseignements de la diversité des positions qu’ont les fonctionnaires européens à son endroit.

Un concours pour toutes les saisons ?

7Pour commencer, plaçons le concours de l’Union européenne dans un contexte sociohistorique plus large, ne serait-ce que pour rompre avec les habituelles, et ici souvent politiquement douteuses, perceptions spontanées. Parmi les différentes légendes circulant autour de la fonction publique de l’Union européenne, le concours pour intégrer les institutions de l’Union est souvent présenté et/ou perçu comme un héritage typiquement français de la fonction publique européenne. Cette légende n’est pas surprenante au regard des évolutions des vingt dernières années au sein des institutions, et notamment de la Commission européenne. Après l’ère de Delors, et plus encore après la démission de la commission Santer, surgit une propagande intensive (Georgakakis, 2013a) visant à faire changer le modèle administratif pour s’affranchir du modèle technocratique supposément « français » au profit d’une « nouvelle » culture proche du Nouveau Management Public qui a triomphé dans de nombreux pays et tout particulièrement en Grande-Bretagne (Keraudren, 1993). Cette propagande a relativement fonctionné dans le contexte traumatique de la démission Santer et pour de nombreux fonctionnaires en position aspirante, en particulier ceux qui se sentirent dominés sous l’ère Delors ou furent « entrants » dans le contexte des années 2000. Plusieurs de mes entretiens témoignent ainsi de cette perception générale d’un concours héritier du modèle français (le plus souvent avec des connotations négatives).

8Les concours d’entrée dans les institutions de l’Union européenne ont pourtant une histoire bien plus large et qui surtout dément cette légende d’un héritage français, bien que la référence à l’héritage français (et plus particulièrement à l’ENA) tînt sans doute lieu de consécration par le passé. La fonction publique de l’Union européenne se situant à la croisée de nombreuses traditions administratives, les formes du concours ont, comme on va le voir, souvent représenté un enjeu de concurrences entre les modèles d’administration ou de concours plus ou moins incarnés par les États membres selon les époques. Les problèmes techniques, ajoutés au problème (équivoque) habituel de l’équilibre des modèles nationaux, ont aussi fait que le concours était plus le produit d’un compromis culturel et d’un processus progressif que celui d’un projet clairement planifié et calqué sur un unique pays, ce qu’il est finalement davantage depuis la réforme de 2010. De plus, et malgré sa façade de modèle unique et univoque (encore une autre idée reçue), le concours a, comme on va le montrer, longtemps représenté une forme de recrutement relativement diverse et, finalement, plutôt flexible.

Des origines chinoises à la circulation européenne

  • 4 Il y avait environ 25 000 « mandarins » dans l’administration centrale chinoise et autant dans le r (...)

9Pour rompre définitivement avec les représentations ordinaires de ce concours et de son supposé héritage, un tableau historique plus large de cette forme sociale invite tout d’abord à rappeler que la forme concours est née à l’extérieur de l’Europe. Sans trop insister ici sur la dimension impériale de l’Union européenne relevée par de nombreux auteurs (pour la discussion la plus complète, voir Gravier, 2011), il s’agit d’une invention chinoise du viie siècle. Le recrutement d’un groupe relativement restreint de « mandarins » était en effet une question clé pour la Chine impériale4 et explique sans doute la durée extraordinaire de ce régime. L’ancien concours chinois a été étudié par plusieurs auteurs, y compris des historiens tels qu’Étienne Balazs (Balazs, 1968 ; Balazs et Wright, 1964) et Pierre-Étienne Will (2000), ainsi que le sociologue Robert M. Marsh (1961). Tous soulignent les dynamiques sociologiques de ce mode de recrutement. Le prestige du concours, l’importance accordée dans la sélection à la culture, l’art, la mémorisation et les compétences rédactionnelles, le haut niveau de la sélection et les longues années de formation pour le réussir (Marsh [1961] observait significativement que les candidats « travaillaient d’arrache-pied pendant des années ») ont constitué la base d’un modèle unique d’élites administratives. De plus, malgré une critique abondante et permanente du système (essentiellement autour de son uniformité artificielle ou de sa position de monopole), Marsh interprète le déclin de l’Empire comme le résultat d’une rupture dans la mécanique du concours liée à la volonté des empereurs de renforcer leur contrôle en nommant eux-mêmes leur personnel. Cette intervention a eu selon lui pour conséquence de faire surgir de nombreux conflits internes, de rigidifier des positions de tous les côtés pour finalement contribuer à détruire de l’intérieur l’administration politique de l’Empire.

10Ce modèle du concours, qu’on interprète aujourd’hui comme un des instruments clés de la « construction de l’État », fascinait les penseurs européens des Lumières. Pour ces derniers, le concours consistait à fabriquer ce qu’ils appelaient une « noblesse non héritée », qui semblait une alternative séduisante à la noblesse héritée. Pour faire un parallèle, il n’est pas impossible que le concours européen ait été pensé selon un prisme analogue visant à distinguer la nouvelle noblesse d’État européenne des anciennes existant sur le plan national. Quoi qu’il en soit, le « modèle occidental » du concours fut clairement importé de l’expérience chinoise comme cela a été démontré depuis longtemps (Gernet [1997] fait notamment référence à un article de l’Harvard Journal of Asiatic Studies paru en 1943). Au xviiie siècle, de nombreux examens inspirés de ce modèle ont été expérimentés en Europe, et pour la première fois en Prusse sous influence française (voir également Bull, 2010). Le British East India Company produit également un impact important en 1832, et en 1870 le modèle de concours domine au Royaume-Uni avant de traverser l’océan Atlantique en 1883. L’histoire du concours en Europe est fascinante sous l’angle de la circulation des idées. Chaque pays s’inspire tellement de ses voisins pour son modèle de concours qu’il est difficile de dresser une carte des circulations de cette influence. Le concours français de la fin du xixe siècle, c’est-à-dire dans la période de l’invention du modèle de méritocratie de l’administration républicaine, est fortement influencé autant par les Prussiens, les vainqueurs de la guerre de 1870 et leur bureaucratie de droit (Bull, 2010), que par la fonction publique britannique, notamment par le rapport de Northcote et Trevelyan (Dreyfus, 2010). La création en 1945 de l’ENA en France en tant qu’une des écoles principales pour accéder aux « grands corps » du pays modifie le statut symbolique du concours, mais pas vraiment son principe et sa forme, ni le fait qu’il existe beaucoup de concours différents pour accéder au service public en France.

11La plupart des éléments principaux de ce type de concours sont équivalents d’un pays à l’autre. Dans chaque pays, le concours est mis en place pour rompre les liens avec les responsables politiques (ou plus largement, les détenteurs de l’autorité politique) et pour augmenter l’efficacité de l’administration en testant les qualifications et la vocation publique des candidats pour la fonction. De ce point de vue, il est important de noter ici que dans la théorie ainsi que dans les pratiques des membres des jurys, l’exercice n’est pas conçu comme un examen d’école, mais comme une manière d’intégrer l’administration de l’État. Ce qu’il est du même coup alors crucial de tester, c’est la capacité des candidats à incarner l’État et sa continuité au-delà des changements politiques. À l’inverse de l’opposition très nettement idéologique que nous connaissons aujourd’hui entre « connaissances » et « qualifications professionnelles », les connaissances sont alors considérées comme un outil pour garantir les capacités rédactionnelles, d’argumentation, de négociation et de résolution des problèmes des fonctionnaires. Une épreuve orale – ajoutée pour la première fois au Royaume-Uni puis un peu partout en Europe – est en outre introduite en fin de sélection pour créer de la flexibilité dans l’étape finale, afin (au moins théoriquement) de recruter des agents correspondant à l’organisation. Pour assurer leur indépendance, les fonctionnaires parviennent progressivement à obtenir le monopole du processus de leur recrutement, qui consacre partout en Europe le recrutement par les pairs en droit comme en fait (sur ces différents éléments et pour une étude beaucoup plus complète des concours dans les pays européens, voir Dreyfus et Eymeri-Douzans, 2012).

Genèse statutaire du concours de la fonction publique européenne : entre esprit supranational et luttes internes

  • 5 Toutes les références commençant par « AMH » renvoient à des archives de la Fondation Jean-Monnet p (...)
  • 6 « Les agents sont tenus au respect du caractère supranational de leurs fonctions » (AMH 4/1/11).
  • 7 Ici il est important de noter que Lagrange et Hamburger contribuent à l’élaboration du statut, avec (...)

12Le concours pour intégrer les institutions européennes est le résultat de la convergence de ces influences historiques avec pour condition spécifique de recruter des agents capables de relever les défis propres à l’intégration européenne. L’histoire du concours commence ainsi avec celle du statut. Comme l’a montré Yves Conrad (1989), la création d’un statut et d’un système de carrière dans la fonction publique n’est pas l’idée de Jean Monnet, qui préférait des agents temporaires de haut rang. Mais un projet de statut ne tarde pas à se mettre en place. Un « règlement général provisoire du personnel » est rédigé l’été de 1952, pour devenir le statut des agents en septembre (AMH 4/1/195), et dès octobre 1952, on élabore des dispositions contractuelles conçues comme provisoires (AMH 4/1/7). Dans une note visant à distinguer ces agents des agents contractuels écrite par Maurice Lagrange, un juriste français et avocat général à la Cour de justice (sur Lagrange et la French Connection des avocats publics dans l’Europe naissante, voir Mangenot, 2006), et commentée le 6 octobre 1952 par Richard Hamburger, le chef de cabinet hollandais à la Haute Autorité, le concours est cité comme la voie normale pour entrer dans les institutions, avec plusieurs clauses de flexibilité (AMH 4/1/10 – voir également un abstract de cette recommandation chap. 2). Une série de fonctions sont énumérées, dont une précisant que les agents doivent respecter la dimension supranationale de leur fonction6. Dans le premier projet de statut, il n’y a néanmoins aucune mention de recrutement, comme l’observe Hamburger qui, semble-t-il, le regrette et souhaite anticiper sur la suite (AMH 4/1/16)7.

Contexte des premiers recrutements

Pour comprendre ce qui se joue ici, il est important de considérer les divers problèmes potentiellement impliqués dans l’effort de peupler la CECA, qui au départ ne relèvent pas plus uniquement d’un débat doctrinal que de la problématique de l’équilibre entre les nationalités, devenue centrale seulement par la suite. Les conditions sont tout à fait différentes à un moment où il est beaucoup plus difficile de parier sur la durabilité et le pouvoir de ces institutions nouvelles. La vocation de rejoindre les nouvelles institutions européennes est en effet tout sauf évidente, et les nouvelles institutions réunissent un assemblage peu probable, un mélange de militants européens et de techniciens du secteur, mais aussi de toutes sortes de parias (sociaux comme politiques de différentes façons au lendemain de la Seconde Guerre mondiale). Cela est particulièrement bien démontré dans les travaux de Mauve Carbonell (2008) sur les membres de la Haute Autorité. Les archives de la Fondation Jean-Monnet pour l’Europe à Lausanne (notamment AMH 4/3/) sont très claires sur les questions liées à la dotation en personnel de la CECA et confirment les travaux de Conrad et de Seidel (Conrad, 1992 ; Seidel, 2010). Au tout début, Monnet et les membres de la Haute Autorité décident d’embaucher des personnes dans leurs propres cercles. Comme dans beaucoup d’administrations naissantes, les recommandations personnelles sont cependant nombreuses. La plupart des lettres de recommandation contiennent des profils et des valeurs intéressants, souvent davantage liés à Jean Monnet en tant que personne et à ses récents liens étroits avec les États-Unis qu’à une vocation purement européenne. Néanmoins, la volonté de participer à la construction de l’Europe est l’un des arguments principaux utilisés par les candidats. Faire entrer du talent n’est pas chose si facile, et beaucoup de ces vocations spontanées ne sont pas de tout premier ordre (mais pas toutes : il y a par exemple celle de Georges Berthouin, bras droit de Monnet, pourtant alors très jeune et en position périphérique dans l’administration française). En outre, plusieurs personnes sollicitées par Monnet refusent de le suivre au Luxembourg. Par exemple, le politologue français, Maurice Duverger, bien qu’il soit devenu député européen à la fin de sa vie, et l’avocat Paul Reuter, considéré comme l’un des rédacteurs principaux de la Déclaration Schuman (voire là encore les travaux d’A. Cohen), refusent tous les deux. « En quittant maintenant mon métier, écrit ce dernier, je risque de me déclasser pour un profit matériel auquel je reste plus sensible qu’il ne paraît. En ne prenant pas ma place à bord de ce bateau que j’ai vu s’édifier, mon plus grand regret est de n’avoir pas la joie de travailler avec vous à une œuvre utile, la seule de ce genre parmi celles qui nous sollicitent, mais chacun ne doit-il pas se contenter de ce qu’il sait faire ? » (AMH 4/3/146). De nombreux directeurs de haut niveau dans le domaine de l’acier et du charbon, des ingénieurs ou des employés qui craignent, comme ils l’écrivent souvent, l’aventure, refusent également la proposition.

  • 8 La Commission des quatre présidents, un corps décisionnaire important de la CECA, est composée des (...)

13Le statut n’ayant pas l’agrément de Monnet, et donc de la haute autorité, la question du concours d’entrée n’est finalement soulevée que plus tard, lorsque le nouveau statut entre en vigueur le 1er juillet 1956. Nous n’avons pas les détails de la discussion sur le concours lors de la Commission des quatre présidents8 – celle le statut a été débattu – mais Yves Conrad (1989) a montré que plusieurs membres de la Haute Autorité – notamment Paul Finet, un syndicaliste belge – défendent le concours et, plus généralement, le statut, afin d’empêcher Monnet d’avoir les mains libres dans le domaine du recrutement et du règlement du personnel. Les archives montrent en outre que d’un point de vue technique, la référence centrale à laquelle le service du personnel emprunte pour la mise en œuvre du premier concours est un professeur de droit administratif italien, Guido Zanobini (CEAB 12 404).

14Quoi qu’il en soit, une fois le premier statut de la fonction publique européenne mis en application en 1956, la question de l’organisation du concours est à l’ordre du jour. Dès le début, la méthode de sélection permet plusieurs possibilités : concours sur titres ou concours sur épreuves. Pour ce dernier, il y a également deux cas : un examen et des épreuves écrites et orales, notamment pour les qualifications linguistiques des secrétaires ; dans d’autres cas un entretien avec le candidat suffit. Les jurys se composent du chef du service concerné, de deux agents avec les qualifications techniques correspondantes et d’un agent nommé par le président avec l’accord du comité du personnel. Dans le deuxième cas, le jury est d’un plus haut niveau. Il est composé d’un membre de la Commission administrative (celle qui décide si le poste est ouvert ou pas et qui tranche en fonction des résultats du concours), d’un représentant du groupe de travail, d’un directeur responsable du poste, du directeur du personnel et, encore une fois, d’une personne nommée par le président avec l’accord du comité du personnel. Dans les deux cas, la sélection propose un ordre de sélection à la Commission administrative, qui prend la décision définitive. Fin novembre, une première série de postes est ouverte pour le concours, comme montré ci-dessous.

Figure 11. https://ec.europa.eu/​info/​legal-notice_en#copyright-notice © Union européenne, 1995-2017

Figure 11. https://ec.europa.eu/​info/​legal-notice_en#copyright-notice © Union européenne, 1995-2017

Au-delà de la doctrine, des réformes par étapes et hybridations successives

15À l’origine fruit d’un compromis, le concours témoigne par la suite d’une histoire marquée par un ensemble d’ajustements pragmatiques. Dès le départ la pratique du concours soulève de nombreuses questions pratiques. La durée du concours, de trois mois, fixée depuis octobre 1956 dans une note (1/059), rend souvent difficile la possibilité de réunir un jury. Un certain nombre de questions juridiques se font également jour. Pour les résoudre, on consulte souvent le Conseil d’État français (les archives conservent aussi un manuel du corps français « attaché de préfecture ») ainsi que l’italien, cette référence à l’administration publique italienne ayant été sans doute mise en avant par Cesare Balladore Pallieri, un fonctionnaire italien nommé directeur du personnel et qui de plus, exerce une grande influence dans la définition de la fonction publique, notamment sous sa forme vocationnelle (Georgakakis, 2013b).

16En octobre 1963 (CEAB2, 3559, 04), le fait que le jury doit être présidé par un membre de la Haute Autorité, les différentes étapes entre l’ouverture d’un poste et un recrutement ainsi que d’autres facteurs rendent nécessaire une réforme qui va dans le sens de la création d’un jury permanent. Une autre étape importante est celle de la fusion des institutions. Lors de ce tournant, le premier président de la Commission de la CEE, Walter Hallstein, dont on a déjà rappelé le rôle important dans la construction d’une fonction publique européenne indépendante et concurrentielle vis-à-vis de celles des États membres, insiste pour rendre la fonction publique européenne plus homogène, au-delà des différences institutionnelles. Comme pour bien d’autres aspects, la crainte que la Commission de la CEE n’absorbe les autres institutions rend impensable un concours complètement homogène. Quand le « grand » concours pour intégrer la Commission européenne est institué dans les années 1990, d’autres questions apparaissent, telles que celles des équilibres en matière de nationalité et de sexe.

17Une caractéristique permanente est la tension entourant le désir de sélectionner des fonctionnaires sur la base de procédures neutres et celle de trouver des candidats qui, au-delà de leurs compétences généralistes ou techniques, doivent incarner ces institutions et montrer que leur implication est un engagement dans la durée. Cette dimension est au départ présente dans les entretiens que pratique Émile Noël au début de la Commission (Bossuat 2011, p. 143) ; elle est, par la suite, routinisée dans l’oral du concours. Dès le départ, les entretiens avec les candidats sont vus comme un bon compromis pour résoudre cette tension, notamment au moment de recruter des administrateurs. À un autre niveau, la Commission se trouve dans une période où elle noue des liens avec les universités par bien d’aspects, ce qui a des effets importants sur le droit européen et plus largement sur les études européennes (Bailleux, 2014). Dans ce contexte, une des idées est de préparer les futurs fonctionnaires à leur vocation européenne dès l’université. Les liens privilégiés entre Teitgen et Noël conduisent à la création de cours de droit européen à la faculté de droit de Paris en 1964 (Calligaro, 2013, p. 23). Sur la base des archives qu’il a dépouillées, G. Bossuat relate aussi des contacts entre Émile Noël et la Sorbonne pour la création d’une préparation au concours (Bossuat, 2011, p. 145-146).

  • 9 Nous utilisons des nationalités (les Britanniques, les Français), même si ces positions sont égalem (...)

18L’histoire du concours après sa naissance est une histoire par étapes ponctuée tant par des adaptations successives du modèle que par des pressions d’un certain nombre d’États membres – demandant par exemple de changer l’équilibre de l’épreuve ou prônant parfois sa suppression. Avec l’entrée de la Grande-Bretagne et du Danemark, la spécificité du modèle administratif est souvent contestée. Sans grand effet au départ, tant la spécificité du modèle de la fonction publique européenne semble être tenue, y compris par anticipation. Dans la collection Émile Noël aux archives historiques de l’Union européenne à Florence (AHEU-IUE EN 112. 25), on trouve ainsi un discours qu’il a prononcé à l’université de Sussex à l’heure de l’élargissement et dans lequel le secrétaire général défend par anticipation la singularité de l’esprit de la fonction publique européenne (différente des organisations internationales, proche mais séparée des administrations nationales, « profondément européenne » et « capable d’enthousiasme »). Le problème se rouvre après son départ dans les années 1980 et encore plus au cours des années 1990, un moment où les Britanniques et les Danois ont consolidé leur position dans les institutions et où ils se sont lancés dans les premières vagues de réformes néomanagériales dans leurs propres pays (même chose pour les Pays Bas qui se rallient à leur cause). On pourra noter ici que cette volonté d’imposer son modèle repose souvent sur des croyances, qui témoignent de la dimension magique des concours. Les Britanniques9 s’opposent par exemple à ce que la « culture générale », supposée être française, soit comprise dans l’épreuve, tandis que les diplomates français soutiennent le maintien de la « culture générale » même si dans l’ensemble, les candidats britanniques réussissent mieux avec la culture générale que sans elle, et si les candidats français réussissent moins bien avec elle sans elle. Dans ces années, l’épreuve sur la culture européenne disparaît à la faveur d’épreuves de raisonnement numérique, puis réapparaît quelques années plus tard… pour disparaître à nouveau.

19Problèmes techniques et politiques s’entremêlent par la suite, notamment lorsque le grand concours est mis en place, attirant plus de 50 000 candidats dans les années 1980. Après soupçon de fraude, certains concours sont annulés, comme à la fin des années 1990, dans un climat de grande tension entre le Collège des commissaires et le personnel des institutions (Georgakakis, 2000). En même temps, la période d’élargissement européen jusqu’à la réforme de 2010 contribue à diversifier le concours, chacune des institutions augmentant son propre personnel, notamment à la Commission, qui dispose d’une énorme gamme de spécialités distinctes (droit, administration publique, sciences économiques, agriculture, recherche, santé et médecine, technologie de l’information…). Selon le jury, l’épreuve orale peut aussi comprendre des questions sur la gestion, l’expérience professionnelle et les qualifications, cependant toujours intégrées dans de plus larges questions sur les politiques et les instruments des politiques de l’Union. Cet exemple relaté lors d’un entretien réalisé en 2005 avec un fonctionnaire néerlandais ayant occupé la fonction de président du jury, montre ainsi la diversité des questions posées, en nette rupture avec l’idée d’une discussion fondée sur des connaissances de type académique :

En ce qui concerne l’oral, c’est un peu différent, on a par exemple posé, cette année, la question, dans le contexte multiculturel qui consiste à tester les gens pour voir s’ils ont la maturité émotionnelle pour reconnaître qu’il n’existe pas la solution unique. Et aussi la flexibilité intellectuelle d’accepter le problème tel que l’autre le voit (deux personnes peuvent ne pas s’entendre sur les bases du problème) et donc ensuite de même au niveau de la solution. J’ai donc posé la question aux candidats (sous différentes formes : « Vous pouvez vous imaginer que vous êtes recruté chez moi : nous avons décidé de mettre en place deux centres de gestion aux missions identiques, dans le Sud, à Grasse près de Nice en France et dans le Nord de l’Europe à Ulu en Finlande. Votre famille est tout à fait d’accord. Où souhaitez-vous travailler ? » Et bien tout le monde répondait Grasse, bien entendu. Or j’attendais que les gens pensent un peu plus loin et disent : « Je ne suis jamais allé à Ulu, donc je peux pas comparer. » Nous attendons des candidats qu’ils ne partent pas d’une idée préconçue. À ceux qui ont répondu « Grasse » alors je pose la deuxième question : « Au retour de vacances, vous arrivez avant-dernier et vous avez le choix entre un dossier facile et un dossier difficile. » Ils prennent toujours le dossier le plus difficile alors on leur pose la question : « Est-ce que vous croyez que vous êtes cohérent, parce qu’on vous a posé la même question deux fois ? »

La construction du capital symbolique et de l’esprit de corps d’une élite alternative

20La spécificité des administrations de l’Union européenne fait qu’il est difficile de se contenter de transposer complètement les analyses sociologiques produites sur le recrutement ou les concours dans les États membres ; la diversité de la définition plus ou moins implicite de ce qu’est une bonne administration et la fréquence des luttes qu’elle engendre, la diversité du personnel de même que la grande variété des concours, avec leurs différences selon l’institution, le type de poste, la spécialité et la période (Christensen, 2015) créent des cadres de perception différents. Le cadre général du concours contient, cependant, suffisamment d’aspects communs et récurrents pour convaincre qu’au-delà du compromis fondateur, les concours ont toutefois fait fonction de « rites d’institution », au sens de Bourdieu (1989). En liant les individus aux institutions européennes et à leur spécificité, ils ont contribué tant à la formation d’un groupe unifié par un esprit de corps relatif qu’à la consécration d’une autorité symbolique propre à incarner l’intérêt européen. C’est d’autant plus le cas que le concours est la seule référence commune et surtout l’unique instrument de consécration commun dans un contexte où il n’existe pas d’école spécifique de la fonction publique européenne. Pour mémoire, les quelques écoles spécialisées existantes telles que le Collège d’Europe sont des exceptions et, même si elles ont longtemps été (en gros jusqu’aux années 1990) dans une situation privilégiée face à l’absence de formation généraliste sur l’Europe, elles ne se sont jamais trouvées en situation de monopole de l’accès au corps, au même titre que l’ENA en France par exemple, ou d’oligopole comme dans d’autres pays (Schnabel, 1998). Dans ce contexte, comprendre ce que construit le concours, et partant sa contribution à la formation d’un corps de fonctionnaires spécifiquement européens, implique d’analyser successivement les trois processus différents et complémentaires qui caractérisaient le concours d’avant la réforme de 2010 et conditionnaient sa fonction formatrice pour le dire comme ceci. Si le concours représentait un processus de sélection, il constituait aussi, et peut être surtout, un processus de socialisation et un processus de consécration.

21Concernant sa fonction de sélection, il faut commencer par noter que le processus est fortement sélectif (il l’est toujours aujourd’hui). La probabilité de réussite est faible, entre 0,5 % et 1 %. Cela a un impact particulièrement fort sur son pouvoir de consécration sur lequel on reviendra plus loin. Le processus de sélection est en outre typé en ce qu’il est censé choisir des agents possédant un ensemble de compétences, à la fois universitaires et sociales, dont une partie substantielle est liée à des aspects spécifiquement européens. La partie sur les connaissances générales européennes est supprimée pendant les années 1990 à la faveur d’épreuves de raisonnement orales et numériques normalisées (par l’intermédiaire de questions à choix multiples, ou QCM) et pour les administrateurs, de dissertations concentrées pour la plupart sur des sujets européens (traités, statuts, politiques européennes et leurs instruments…). L’épreuve orale finale est conçue non seulement comme moyen de revérifier les parties précédentes du concours mais surtout pour évaluer d’un seul tenant l’aptitude à remplir le poste, la connaissance de l’Union européenne et ce que les invitations à soumettre des candidatures décrivent comme « une bonne capacité d’adaptation à un environnement multiculturel ». Ce dernier critère est important. Bien que jamais explicitement, un candidat reproduisant son stéréotype national de manière trop manifeste avait peu de chance de réussir l’épreuve orale devant un jury composé de fonctionnaires d’autres nationalités. Les questions sur les noms des pères fondateurs, par exemple, ne sont pas des questions sur l’histoire mais conçues pour vérifier qu’un candidat peut penser en dehors de ses références nationales. Un candidat français n’avait ainsi pas nécessairement à répondre fièrement « Monnet, Schuman et Delors » mais plutôt « Adenauer, Monnet et Spinelli », par exemple. Dans la même veine, un ancien président de jury m’a raconté l’histoire d’un Français ayant obtenu les meilleurs résultats dans les deux premières étapes, mais qui était tellement occupé à faire valoir ses connaissances acquises et à incarner le modèle des « grandes écoles » à la française au cours de l’épreuve orale qu’aucun membre du jury ne le trouva au bout du compte éligible pour travailler dans l’environnement européen.

22Cet accent sur les connaissances et la culture européennes est cependant conforme à la volonté de recruter des candidats possédant une expertise, certifiée si possible par une école. D’un point de vue historique, on sait que le premier président de la Commission souhaitait s’entourer de juristes de haut niveau proches des échelons supérieurs de la bureaucratie allemande. Ce modèle d’inspiration prussienne – la référence à Frédéric II est présente dans certains témoignages (voir par exemple l’entretien de J.-F. Deniau dans les archives orales de la Commission conservée à Florence) – n’était en définitive pas en contradiction avec le modèle français de la technocratie, même si les bases, notamment disciplinaires, étaient différentes. La définition de la connaissance renvoyait en outre à un style de spécialiste et d’universitaire (humboldtien) en Allemagne tandis que le style français de la technocratie impliquait plus de qualifications transversales et de compétences rhétoriques, mais les deux fondent la légitimation de leur haute fonction publique sur le mérite et un mélange de connaissances générales et techniques acquises et attestées par le titre scolaire (grande école ou université). Le concours représentait de ce point de vue un compromis culturel, tout en misant symboliquement sur l’expertise dont le développement fut une ressource extrêmement importante pour la construction de la légitimité des institutions européennes. Privés des ressources des fonctionnaires d’État, telles que celle d’incarner la force physique d’un État, les fonctionnaires européens se sont très vite tournés vers la fabrication de ressources alternatives plus ou moins adaptées à leur position d’intermédiaires entre les États membres et les intérêts économiques (voir chap. 1). Comme l’indiquent les entretiens et les manuels de formation au concours, l’expertise en jeu se devait ainsi d’être une expertise européenne : plus que strictement technique, cette expertise visait surtout à mettre à distance et simultanément intégrer les points de vue et les différences sources ou études en provenance des États membres et des industries notamment. Elle correspondait ce faisant au pouvoir singulier des fonctionnaires européens soit la capacité à définir et incarner l’intérêt général de l’Europe (et pas la culture d’un État membre spécifique) et d’être en mesure, au moins théoriquement, de résoudre des problèmes au-delà des intérêts particuliers, ce qui valorisait les dispositions culturelles propres à la distanciation et une certaine compréhension de la dimension européenne de l’Europe.

23De nombreux entretiens avec des membres du jury et des candidats montrent en outre que les connaissances testées étaient plus destinées à mesurer la compétence ou l’autorité sociale à parler de l’Europe ou, surtout, en son nom que des connaissances habituellement testées dans un examen purement universitaire. Plusieurs rappellent ainsi que l’examen de la culture générale, par exemple, n’était pas un test des connaissances mais plutôt un outil pour saisir les compétences des candidats en termes d’habilité, de vivacité, de leur maîtrise de l’art d’exposer un argument, de rédaction et, dans l’épreuve orale, d’éloquence. L’épreuve orale visait également à s’assurer que les « sélectionnés » auront quelques dispositions cardinales (distance des stéréotypes nationaux, capacité d’écoute, capacité de verbaliser des connaissances en analysant des problèmes, capacité plus généralement à travailler et vivre dans un contexte d’expatriés…) qui leur permettront d’évoluer durablement dans les institutions européennes ou de les représenter dans le monde extérieur.

24Dans certains cas, selon la nationalité, les critères sont encore plus proches d’une définition fondée sur les compétences. Dans son manuel de formation pour l’ancien concours, Robert Gielisse, à l’époque chef d’unité de la Commission européenne issu des Pays Bas, définit les critères suivants : « perspicacité et créativité, capacités de communication et sensibilité, crédibilité, pouvoir de persuasion et fermeté, efficacité » (Gielisse, 2006, p. 174). Ce qu’il écrit sous « connaissances dans le domaine du travail » est clairement différent de ce qui est testé dans les examens de type académique. Bien que la partie sur les connaissances soit qualifiée de « plat de résistance de l’entretien », une expression clairement en phase avec la valeur ajoutée symbolique en jeu, il souligne qu’elle ne représente que la moitié de la note et que les six critères exposés plus haut seront testés. De plus, après avoir recommandé de ne pas être trop technique même sur des questions techniques, il donne une idée des connaissances exigées : « un bon moyen de se préparer pour l’entretien est de regarder le site web des DG traitant de ce domaine [celui dans la visée du candidat]. Suivez également la presse spécialisée et quelques supports plus généraux anglais/français (Times, le Monde, etc.) » (p. 177). Une autre partie traite du contexte général et spécifique de l’Union européenne, y compris le statut, considéré comme une pierre angulaire. Les QCM sur la culture européenne représentent une tentative de construction d’une culture européenne pour ouvrir les esprits des futurs fonctionnaires à autre chose que leur culture nationale. Les compétences linguistiques requises jouent dans la pratique un rôle important en soi, mais aussi un rôle dans la promotion de la diversité de la culture européenne et du multiculturalisme fabricant de bons serviteurs de l’Europe.

  • 10 Ces cadres sont des constructions mentales qui structurent l’expérience et les interactions. Leur p (...)

25En dépit de procédures de sélection flexibles et surtout variables en fonction des concours spécialisés, émerge ainsi un modèle légitime commun, dont le capital culturel est une pièce centrale et même une sorte de cadre pour la définition de la fonction10. Bien qu’il n’existe malheureusement pas de données sur la morpho-sociologie du corps et ses transformations, ce qu’on sait par ailleurs de la sociologie des concours invite à penser que le concours favorisait ce faisant plutôt les agents issus d’une bourgeoisie moyenne, au capital culturel confirmé par des qualifications et des capacités universitaires et dotée d’un minimum de capital international sous ces différentes espèces (diplôme, expérience, acculturation à l’étranger), bien davantage que les plus hautes strates de la bourgeoisie portées vers d’autres positions dans l’industrie ou les grands corps que vers des positions permanentes dans ces institutions transnationales réputées techniques. Dans ce contexte, l’insistance sur les valeurs et le contexte culturel européens visait de fait tendanciellement plutôt des candidats ayant investi dans l’Europe, ou capables de le faire, avant d’être investis par elle.

26Si un concours sélectionne, il est aussi un instrument important de socialisation. Cette dimension était particulièrement présente dans l’ancien modèle (par comparaison, elle ne l’est presque plus dans le nouveau). La durée du concours – environ deux ans entre l’enregistrement et les résultats, parfois plus – est ici importante. Le temps de préparation du concours était en effet assez long compte tenu des épreuves, et ce d’autant plus que très peu de candidats réussissent du premier coup. Lors des entretiens, les anciens candidats racontent souvent leurs différentes tentatives pour réussir, souvent deux ou trois. Les grands concours ne se déroulant que trois ou quatre fois tous les dix ans, on peut dire que les candidats passaient à l’époque un temps substantiel de leur vie à ce concours. Au moment de la réforme, cet aspect fut largement critiqué au nom d’un argument humain compréhensible, à savoir que les candidats étaient sous une pression particulièrement forte pendant un temps excessivement long. Du point de vue sociologique, cependant, le temps demeure un important opérateur de conversion. Dans un contexte là encore sans école ou préparation au concours fonctionnant plus ou moins sous la forme d’une institution totale, il permettait ici aux candidats de changer de statut, au sens fort, en passant de celui d’agent extérieur au champ à celui de prétendant au service permanent de l’Europe.

27C’est de ce point de vue, et non de celui de l’acquisition de connaissances pour la connaissance, que les contenus avaient leur importance. De fait, les candidats passaient beaucoup de temps à travailler sur les fondements des connaissances communes requises (traités, bases juridiques, instruments de politique), mais aussi sur la compréhension de leur environnement. Les QCM comprenaient beaucoup de questions sur le statut du personnel, dont les règles et devoirs étaient étudiés et partiellement incorporées avant même l’entrée, ainsi que des questions sur des éléments historiques ou contextuels de l’Europe. Contrairement à ce qui est souvent avancé, cela n’impliquait pas de conversion idéologique des candidats, les transformant en fédéralistes forcenés selon la caricature usuelle. Il s’agissait en revanche de leur donner une sorte de sens de leur nouvelle fonction et environnement, des références partagées, un contexte commun minimum… Dans une configuration sans école commune, tout cela jouait le rôle de socialisation de « première ligne » (Ban, 2013) pour incorporer leur nouvelle position, et plus largement, le rôle d’un fonctionnaire européen, à la fois ouvert à la diversité des cultures et déjà doté des éléments communs de celle existant au sein des institutions.

28Cette fonction de socialisation était d’autant plus forte (au-delà donc du temps passé et des contenus) que le concours représentait une expérience collective. Les formations suivies par beaucoup de candidats jouaient de ce point de vue un rôle important. Ces formations ont représenté une sorte de « marché » composé de plusieurs entités (qui a du reste en partie perduré malgré le nouveau concours) : des instituts privés vendant des séances de formation, des universités formant leurs étudiants, des représentations permanentes ou des services ministériels étrangers ou européens ainsi que des syndicats de fonctionnaires européens, dans différentes capitales, mais principalement à Bruxelles. Indépendamment de leur origine et contenu précis, ces formations favorisaient la rencontre avec d’autres candidats, avec des formateurs appartenant ou ayant appartenu aux institutions, et plus largement la circulation de ce qui se dit officieusement sur les institutions et leur fonctionnement, autant d’instruments d’entrée dans un collectif qui était important pour ceux qui étaient extérieurs au champ (et qui établissaient leur premier contact avec les institutions), mais aussi pour ceux travaillant déjà dans le milieu des institutions et se préparaient pour changer de statut, dans tous les sens du terme. Indépendamment de ces formations, les candidats préparaient également à plusieurs lors de séances informelles ou privées, comme ils sont nombreux à le dire dans les entretiens. Lors de ces derniers, les candidats évoquent aussi souvent ceux qu’ils connaissaient déjà le jour de la première épreuve, notamment, mais pas seulement à Bruxelles. Pour le dire autrement, le concours participait à la formation d’un réseau de candidats, anciens et nouveaux, se donnant mutuellement des conseils ou des informations, une sorte de deuxième cercle des institutions et de leur personnel dans lequel venaient puiser les institutions pour recruter leur personnel permanent, mais qui probablement aussi permettait de réguler les relations entre les institutions et le personnel extérieur travaillant en relation immédiate avec elles. On rappelle au passage que la possibilité d’intégrer les institutions a toujours pesé sur la relation des lobbyistes permanents avec les institutions (Laurens, 2015).

  • 11 Je suis conscient du fait que les personnes interviewées pouvaient insister sur la dimension univer (...)

29Enfin, le concours remplissait une fonction de consécration. Ceux qui le réussissaient en sortaient transformés sur le plan personnel, pas seulement parce que leur statut social et professionnel se trouvait pour la plupart assez fondamentalement transformé comme on l’a vu au chapitre 2, mais aussi parce que le concours les dotait d’une autorité nouvelle en les habilitant durablement (on dirait empower en anglais). Si la réussite dans ce contexte de très haut niveau de sélection distinguait dans tous les sens (« nous savions que parmi ces milliers de personnes seuls certains d’entre nous survivraient », expliquent les personnes interviewées avec fierté, ou avec amertume quand ils échouent), la forme de ce concours officiellement basé sur les connaissances les distinguait en tant que membres d’une nouvelle élite, à la fois spécifique et différenciée, mais en même temps comparable et surtout n’ayant rien à envier à d’autres. « On vous donne ici rapidement accès à des dossiers importants. Ce concours m’a même permis de dépasser mes camarades de Sciences Po qui avaient réussi l’ENA, j’en ai retrouvé plusieurs après qui avaient des positions moins enviables », me dit (avec un sourire riche de sous-entendu) un Français de la DG Concurrence au début des années 2000. Ici encore, la culture générale, les connaissances et, typiquement, la culture européenne sont des éléments fondamentaux de cette consécration alternative par rapport aux consécrations dominantes fondées sur le titre académique (université de la Ivy League, grandes universités européennes ou, en France, grandes écoles). Les interviewés des anciens concours sont, de fait, fiers de leur réussite11. Dans de nombreux entretiens, l’épreuve orale est décrite comme un véritable débat sur l’intégration ou les politiques européennes avec les membres du jury. Cette narration, très proche de la disputatio et de la légitimation des concours académiques, indique aussi le rôle de la dimension intellectuelle dans la hiérarchie symbolique des valeurs du groupe et dans sa consécration en tant qu’élite : la représentation du concours et les significations dont il était investi comptaient davantage que son format objectif, dont on a vu plus haut qu’il était plus flexible.

30Cet effet de consécration, qui institue au sens fort le ou la fonctionnaire, est important. Pour le comprendre, il est d’abord crucial de souligner sa nature juridico-institutionnelle, qui marque une différence significative avec la sélection dans une organisation privée. La codification juridique a toujours pesé fortement dans le procédé du concours. Elle est présente dès le début et semble être le produit, d’une part, de son ancrage dans le droit favorisé par les juristes internes de la Commission, et d’autre part, de la nécessité de définir des règles générales pour choisir des fonctionnaires issus de différentes institutions, nationalités et définitions de l’Europe et ce que devaient être ses serviteurs. Si la codification dans un système national est une façon d’assurer la continuité de la fonction publique, ici il s’agit de plus de s’assurer que les mêmes définitions seront partagées malgré les différences culturelles substantielles susceptibles d’émerger entre les agents impliqués dans le processus de recrutement.

31Ici encore, les archives sont édifiantes. Elles contiennent un ensemble important de documents rendant compte des réunions dans les institutions, des Commissions mixtes comprenant le personnel, d’instructions visant à fixer des règles à appliquer aux membres du jury, non seulement à propos de leur composition mais aussi des modalités et des critères auxquels ils devaient se conformer. Pour le dire avec les mots de la sociologie des institutions, la publication du concours est le produit d’une infinité d’investissements institutionnels sédimentés. Pour les candidats, une lecture détaillée de l’« avis de concours » représentait déjà une première étape. Il s’agissait non seulement d’une question de socialisation (intégrer les règles du concours, les valeurs principales…), mais aussi d’un acte, quasiment d’une première épreuve, qui participe du changement de statut. Dans les mots d’un candidat, « Quand on lit l’avis de concours, c’est vraiment étonnant, tout change ; on est dès lors déterminé à officialiser que l’on veut devenir un fonctionnaire européen. »

32Un autre aspect important de ce processus de consécration est le système de « recrutement par les pairs ». Ce système est central du point de vue juridique mais aussi sociologique. Lors des tout premiers concours à la CECA, le jury est présidé par un membre de la Haute Autorité et il acquiert une autonomie manifeste. Plus tard, il se compose habituellement d’un président, en général haut fonctionnaire, parfois d’un directeur ou directeur général retraité, de deux membres de l’administration travaillant dans les services et sur des politiques, et de deux membres du comité du personnel appartenant aux syndicats. Dans le concours d’avant 2010, le jury n’est donc pas un collectif abstrait, virtuel comme lorsque les notes sont fragmentées et agrégées à distance (comme dans la nouvelle formule) : la dernière étape du processus consiste dans une rencontre humaine et en face-à-face avec les membres du jury. Or celle-ci est décisive. D’abord parce qu’elle se transforme parfois en confrontation. L’épreuve prend alors une dimension agonistique. Plusieurs interviewés, principalement des hommes néanmoins, racontent leur « combat » pour convaincre un membre du jury qui s’était opposé à un argument qu’ils avaient avancé et la façon dont ils ont réussi à « faire valoir leur argument » ou même à « l’emporter » selon les expressions recueillies dans les interviews. Ensuite, sans être un rite d’anoblissement ou d’ordination au sens strict puisque les résultats n’étaient évidemment connus que plus tard, après la délibération, cette relation directe des candidats aux jurys est souvent racontée sous une forme symboliquement chargée et proche de ce processus d’anoblissement ou d’ordination, les candidats se sentant d’autant plus intégrés dans le corps qu’ils se sont vu reconnus par des représentants incarnés de l’institution.

33Cette dimension de type rituel, voire sacrée, était enfin sans doute plus généralement au cœur du dispositif, comme le montrent là encore plusieurs entretiens. La première épreuve se déroulait dans un grand hall (par exemple, le stade du Heysel en Belgique) avec une « atmosphère de cathédrale » (une expression utilisée plusieurs fois dans les interviews formelles ou informelles), avec des milliers de personnes à l’intérieur, tous là pour la même raison, partageant les mêmes craintes (la plupart évoquent l’environnement impressionnant et intimidant de l’ancienne première étape du recrutement). De plus, l’exercice est fortement ritualisé : trouver sa place, garder le silence, attendre que tout le monde soit là, attendre que le sujet soit distribué, garder à nouveau le silence, regarder les organisateurs ouvrir l’enveloppe puis distribuer son contenu à des milliers de tables et de personnes, attendre encore, être autorisé à prendre son crayon… Tous n’ont pas suivi ce rituel, bien sûr, mais il fait partie de la mémoire institutionnelle et est au moins en partie reproduit dans le formalisme à l’œuvre dans les autres mécanismes de sélection de personnel. La dimension collective (« nous avons souffert ensemble ») est importante. Les lieux du concours étaient eux aussi organisés suivant une ligne symbolique, partant d’un champ collectif et finissant par une rencontre individuelle avec (et de fait à l’intérieur de) l’institution.

  • 12 Pour rappel, dans la théorie wébérienne, le charisme de fonction ou de service est tout à fait diff (...)

34À la fin de cette partie, on peut dire que le concours fonctionnait bien comme un rite d’institution, dont l’effet, au-delà de la sélection, est de séparer non pas les élus et les autres, mais ceux qui sont susceptibles de l’être des profanes purs. En tant que tel, il contribuait sans doute à fermer l’institution en forgeant son autonomie et en conférant une autorité à ceux qui s’y soumettaient pour autant qu’ils en respectaient les formes. En conséquence, le concours participait assez clairement à la fabrication d’une nouvelle élite, à la fois différenciée des élites administratives nationales par l’importance donnée à la culture et aux connaissances européennes, mais aussi des élites économiques et commerciales par sa dimension de rite d’institution propre à produire un charisme de fonction12 sous une forme à la fois proche d’autres fonctions publiques mais aussi propre à une fonction publique spécifiquement européenne.

Satisfaire aux critères par le concours

Il est difficile de se représenter l’ancien concours et de se déprendre des légendes dont il fait l’objet tout en saisissant sa dimension de rite d’institution. Les manuels de préparation sont de bons indicateurs, en même temps qu’ils sont l’un des instruments de socialisation des candidats (Gielisse, 2006 ; Bezirtzoglou, 2007). Ce long extrait avec un président de jury à de multiples reprises, un Allemand d’origine avec trente ans de Commission européenne, en explique toutefois bien certaines dimensions, dont le côté procédural et fondé sur le droit, le compromis culturel de l’épreuve, jusqu’à l’effet de reproduction dans le cercle de ceux qui ont la vocation ou l’expérience du travail dans le contexte des politiques européennes. L’entretien s’est déroulé à Bruxelles en 2007. Cet entretien est une occasion unique de comprendre et d’éprouver le rythme et les espérances du processus ; nous l’avons donc cité plus longuement que les autres entretiens.

Alors, aujourd’hui dans les avis de concours, la première phrase est que l’épreuve orale doit examiner la capacité du candidat à assumer les fonctions décrites tatata. Puisque tu as également à vérifier les connaissances dans le domaine et les connaissances de culture générale européenne et l’environnement multiculturel. Alors, chaque fois que l’on fait un concours, le jury doit se mettre d’accord sur la cotation des différents critères. Or il faut partir de l’avis du concours. Dans les avis de concours de maintenant, il y a ces quatre différents critères : aptitudes à remplir des fonctions, connaissances spécifiques, connaissances Union européenne et adaptabilité à un travail dans un contexte multiculturel. Donc on a 40 points à l’oral : comment est-ce qu’on répartit cela sur les quatre critères ? Donc là il y a une première évolution et une très nette tendance à privilégier les qualités générales par rapport aux connaissances. Les connaissances ayant été testées par les tests de présélection, voire à l’écrit. Il sera le suivant ; c’est plus ou moins ce que j’ai appliqué la fois passée. Nous consacrons une heure par candidat : 45 minutes d’entretien, 10 à 15 minutes d’évaluation et disons 5 minutes de battement entre les candidats. Le matin, le jury arrive. Il y a le dossier des sept candidats qui vont passer dans la journée. Dans le dossier il y a leur candidature, donc déjà avec un CV, etc. Il y a le travail de l’épreuve écrite ; par exemple, un des thèmes était les dispositions du projet de constitution en matière de relations extérieures telles que proposées par la Convention sur l’avenir de l’Europe. Alors donc il y a ce travail écrit, il y a les deux notateurs anonymes qui ont noté cet écrit avec la fiche du jury, et la notation signée par le président du jury. Il y a l’épreuve en langue principale avec le schéma de notation fait par des consultants externes (parce que moi je ne parle pas hongrois ou maltais). Et lorsque le candidat arrive, il doit remettre à la secrétaire du concours un CV synthétique, 1 page style A4. Cette page nous l’avons aussi ; c’est le CV mis à jour parce qu’entre le moment du début du concours et l’oral il s’est passé un an. Le candidat arrive. Bonjour monsieur, vous êtes bien monsieur tartempion ? Je vous félicite d’être arrivé à ce stade du concours ; il y a eu tant de candidats et vous êtes maintenant dans le dernier carré. La finalité de cette épreuve orale est de sélectionner parmi les 20 candidats maltais toujours en lice les 15 meilleurs qui figureront sur les listes de réserve. Pour ce faire nous devons maintenant passer l’épreuve orale qui vise à… et je lui rappelle les quatre critères. Et ensuite je lui dis que l’entretien se déroule selon un schéma identique pour tous les candidats. Donc après ma présentation, on va lui passer la parole et il va présenter son CV ; au bout d’un certain temps, trois à cinq minutes après cela, nous, on prend le temps de lui poser des questions pour clarifier son CV. Et comme on a un domaine qui est extrêmement vaste, « administration publique européenne, actions internes, etc. » nous devons lui trouver une spécialisation. On va d’abord trouver la spécialisation du candidat à travers cette interrogation sur le CV. Après nous passons aux connaissances dans le domaine qu’il est censé connaître le mieux, puis l’Union européenne, et à travers toutes ces questions nous allons aussi évaluer ses capacités d’assumer ces fonctions et son expérience du milieu multiculturel, et sa perception de cela.

DG : Mais comment faites-vous cela ?

PJ : Attendez ! À la fin de l’entretien, s’il a une question à poser au jury c’est le moment. Et ensuite on lui passe la parole.

Alors en fonction de sa spécialisation, c’est plus ou moins facile. S’il a fait relations internationales il connaît un peu le domaine du commerce donc on lui dit quelles sont les priorités de la politique commerciale, quels sont les instruments s’ils existent, quelle place les États membres et la Commission dans les négociations internationales, etc. Ensuite on peut lui demander : est-ce que la pêche est une politique communautaire commune ? Bon oui, alors quels sont les objectifs, quels sont les instruments, quels sont les problèmes ? Voilà une très large base de questions qu’on peut expérimenter et reformuler. Pour l’aptitude aux fonctions, moi je regarde d’abord la motivation, la capacité de raisonnement, c’est « est-ce qu’il est cohérent ? », c’est sa capacité de synthèse. Tout cela on le voit à travers les questions, la maîtrise du stress. Alors ça surtout on le voit dans les jurys parce qu’il y a des hommes et des femmes, c’est normal, et alors il y a très souvent chez les femmes une tendance à dire « oh le pauvre, tu l’as trop stressé, tu l’as désarçonné », alors il y a la fibre maternelle qui joue. Je considère que cela doit être noté. Donc on a la maîtrise du stress, motivation, travail en équipe, pour essayer de voir s’il a déjà travaillé en équipe, comment il juge cela. Alors évidemment si on lui pose directement la question, cela m’est arrivé dans un jury précédent, « Are you a team worker ? » Tout monde répond « Yes » alors il faut un peu inventer autre chose ! Alors, la capacité d’adaptation dans un environnement multiculturel, là il y a une première chose à voir : est-ce que les gens ont une première expérience de cela. Dans leur pays d’origine, est-ce qu’ils se sont occupés de problèmes de multiculturalité, est-ce qu’un Slovaque s’est occupé de la minorité gitane ? Ou des émigrés ou je ne sais quoi. Ou bien est-ce qu’ils ont séjourné, étudié, travaillé à l’extérieur ? Est-ce qu’ils ont une ouverture pour des connaissances linguistiques ? Est-ce qu’ils comprennent que pour accéder à une autre culture, il faut apprendre la langue ? C’est très difficile parce que bien sûr tout le monde va nous faire le discours officiel sur la multiculturalité. Mais c’est difficile à saisir.

DG : Ça quand même est-ce que cela ne favorise pas… il se trouve que j’interviens en Pologne, et on sait que les gens qui ont fait des séjours à l’étranger, beaucoup sont des gens quand même, de certains niveaux sociaux, donc ceux dont le père était diplomate…

PJ : Oui c’était un membre de la nomenklatura et qui a réussi le virage vers la privatisation au bon moment ! On ne fait pas la moindre allusion là-dessus. Mais cela peut favoriser ces gens-là. Mais il y en a beaucoup qui ont profité des programmes Erasmus. Et d’ailleurs, ça, je l’ai déjà dit dans le dernier concours UE à 15 : Erasmus est un succès formidable.

Bon, on ne peut pas éliminer tous les facteurs limitatifs. Il faut faire avec. De toute façon le résultat des derniers concours que j’ai fait passer depuis 1998 est tout à fait clair. Entre deux tiers et trois quarts des gens ont une connaissance de l’Union européenne, de ses modes de faire, des domaines dans lesquels ils ont travaillé directement ou indirectement comme stagiaires, auxiliaires temporaires, consultants intra muros, extra muros, etc.

Une rupture avec la reproduction sociale ?

35En dressant les idéaux-types des deux modèles de concours, il ne s’agit pas, une fois encore, de juger des mérites comparés de deux formes de concours, et moins encore de regretter les concours d’avant 2010. Ces derniers comportaient sans nul doute des défauts à la fois du point de vue organisationnel et de leur contenu dans certains QCM (c’était le cas plutôt à la marge, mais des exemples de fait limites, comme une question sur la première députée verte au Parlement européen ont été abondamment utilisés pour disqualifier les concours sur « connaissance »). Si l’on a insisté sur les fonctions sociologiques de l’ancienne formule de concours et plus précisément sur son rôle dans l’institution du corps, c’est pour rompre avec les versions caricaturales qui en ont été données, et surtout mieux en comprendre le sens. Ce n’est qu’à cette condition qu’on peut en effet poser la question des effets de reproduction singuliers en jeu dans ce concours, à la fois du point de vue de la reproduction du corps et de sa reproduction sociale.

36Dans quelle mesure en effet ce modèle était-il une source de reproduction ? Cette question est moins simple qu’il n’y paraît, et ce d’autant moins qu’elle est au cœur sinon des motifs, du moins des justifications de la réforme de 2010. En brisant le modèle des « connaissances » au profit des « aptitudes », dichotomie dont on a vu toutes les limites dans le chapitre précédent, le nouveau modèle prétend « démocratiser », c’est-à-dire rompre avec la dimension élitiste de l’ancienne sélection et plus spécifiquement l’effet de clôture sur la bulle européenne pour s’inscrire de plain-pied dans la compétition globale pour les talents. On ne reviendra pas ici sur le caractère daté et très controversé de l’hypothèse d’une guerre des talents forgée par les consultants de McKinsey à la fin des années 1990, pas plus que sur l’idéologie sous-jacente d’un marché de l’emploi global et ouvert qui la sous-tend. Mais on peut par contre souligner que l’ancienne formule témoignait d’une certaine forme d’ambivalence en termes d’effet de reproduction, ce qui rend de fait la réponse bien plus complexe qu’elle ne peut sembler au premier abord.

  • 13 Ce chiffre est tiré d’un questionnaire adressé à 10 000 personnes et publié par l’EPSO en 2010.

37D’un côté, il apparaît assez clair, et ce d’autant plus que les institutions européennes étaient en définitive assez confidentielles jusqu’à la relance politique de la fin des années 1980, que ceux qui avaient déjà un pied dans les affaires européennes, parce qu’ils y avaient été formés dans le cadre de programmes universitaires spécialisés, avaient travaillé plus ou moins à proximité du centre institutionnel, ou plus directement avec ou en son sein (sous des statuts plus ou moins temporaires ou précaires), avaient un meilleur accès au concours (du moins pour des postes non spécialisés d’administrateurs). Dans une enquête d’EPSO datant de 2010, plus d’un tiers des candidats déclarent qu’ils ont travaillé dans les institutions, et une autre part a sans doute travaillé autour des institutions ou en lien avec elles13, une tendance dont il n’est pas sûr du reste (comme le rapprochement de conjoint) qu’elle ait fondamentalement changé avec la nouvelle formule.

38D’un autre côté, et comme on l’a vu dans la partie précédente, les concours d’avant 2010 tendaient vers la construction d’un corps d’élite nouveau, différencié tant des élites administratives nationales que des élites transnationales économiques ou commerciales. C’est dire le malentendu qui pèse sur la qualification des fonctionnaires européens comme élite. Il s’agissait bien davantage d’une élite en train de se faire ; le concours, le salaire et les autres variables transformant des agents (pour beaucoup issus des classes de la bourgeoisie de robe, pour d’autres de classes moyennes ayant réussi scolairement enfin ou même plus marginalement plus modestes et issus de l’immigration en Belgique) beaucoup plus qu’il n’attirait des élites nationales ou internationales. Ces dernières ont typiquement toujours occupé des postes temporaires dans des cabinets ou ont bénéficié de nominations directes des États membres aux niveaux les plus élevés (voir chap. 3) ; elles sont moins nombreuses aux postes d’administration intermédiaires et plus particulièrement encore parmi les fonctionnaires recrutés sur la base du concours. Pour autant qu’il soit possible de le montrer, les lauréats n’appartenaient pas ainsi aux « plus dominants parmi les dominants » mais constituaient plutôt une sorte d’élite transnationale de second rang en formation avec, la plupart du temps, une vocation pour la fonction ou l’action publique rompant avec les élites transnationales du monde des affaires.

39Cette ambivalence permet de comprendre que si l’ancienne formule favorisait la reproduction du corps, elle favorisait des dispositions sociales propres à l’accomplissement (toujours relatif) d’une vocation publique transnationale, ce qui par symétrie, suggère toutes les ambivalences de la nouvelle forme de concours présentée en 2010. Bien que la nouvelle formule représente une rupture nette (à 180 degrés, comme me le disait une directrice trouvant qu’elle allait trop loin) avec l’ancienne, on peut douter qu’elle encourage la démocratisation. Plus encline à disqualifier les parcours universitaires généralistes et la motivation européenne (ce qui n’est pas toujours un gage de démocratisation), elle offre de nombreux avantages aux profils en provenance des business school déjà bien formés à ce type d’épreuves, ce qui contribue sans doute à ouvrir la bulle, mais peut être plus discriminant socialement, notamment au profit des enfants de la bourgeoisie et haute bourgeoisie économique. Il reste que cette hypothèse d’une transformation radicale des profils est en l’état difficile à démontrer faute d’enquête contrôlée scientifiquement. Ce qu’on peut en revanche montrer de façon incontestable, c’est autre chose : le concours étant par définition l’instrument de consécration légitime du modèle dominant, la réforme va ici clairement dans le sens de la légitimation d’un modèle d’élite imitant le modèle néolibéral international de managers du business plutôt qu’un équivalent d’une haute fonction publique d’État en formation.

Une rupture radicale

  • 14 Le fait que la réforme ait été conduite par une équipe (dirigé par un Britannique ancien membre du (...)

40Les processus à l’origine de la réforme du recrutement sont divers. Même si la réforme a fait l’objet d’un travail préparatoire, il est difficile de penser que les différents effets possibles en ont été étudiés et moins encore planifiés au-delà d’une idée générale de rupture. Sur ce sujet comme pour beaucoup d’autres touchant aux réformes administratives après les années 2000, les croyances et une certaine fascination des réformateurs pour le secteur privé et une sorte de modèle américain ont fortement compté. Nul doute également que pour toute une série d’acteurs, la réforme était aussi motivée par le désir de résoudre des problèmes pratiques tels que le nombre de candidats, de litiges ou même parfois d’affaires dont les concours avaient été l’objet, tandis que d’autres en faisaient une question idéologique14 (Ban, 2010b, 2013). Enfin, pour le commissaire titulaire au moment de la mise en œuvre de la réforme (un sociodémocrate slovaque, ancien diplomate) et plus généralement pour le sous-champ de la politique du personnel, le recrutement n’était pas une priorité, comparé à des questions politiquement beaucoup plus sensibles telles que la réforme du statut ou celle de la méthode de calcul des salaires. Tout cela a donné au directeur de l’office de sélection (EPSO) de fortes marges de manœuvre pour présenter une réforme radicale et pour se lancer dans une campagne de communication sans précédent.

41Dans un effort de transparence et de communication sur les concours, à la fois salutaire et conforme à l’esprit officiel de cette réforme15, l’EPSO fait une présentation extensive de la forme du nouveau concours (qui inclut modèles et exercices) ; divers nouveaux manuels complètent cette information dans tous les détails (voir par exemple Dross et al., 2013 ; Baneth, 2014). Succinctement, la réforme consiste en deux points principaux. Le premier est d’éliminer toute épreuve liée à la culture européenne et à la connaissance de l’Europe, de la loi européenne, des sciences économiques ou des politiques publiques, ainsi que la connaissance de l’administration publique, à commencer par l’administration publique européenne (ces éléments sont plus ou moins présents dans une note de synthèse et un oral lors des épreuves de l’assessment center mais les candidats disent volontiers que leurs connaissances ne leur servent à rien). La seconde est de remplacer toutes les épreuves ayant des formes appartenant au modèle continental classique, y compris les dissertations et tout ce qui pourrait ressembler à un « grand oral » devant le jury, par un modèle qui est en partie externalisé et inspiré du secteur privé, considéré comme un « moyen moderne de sélection ». Par conséquent, la réforme divise le nouveau concours en deux étapes. La première consiste désormais dans un test sur ordinateur comprenant trois épreuves : raisonnement verbal et numérique (similaire au GMAT), raisonnement abstrait (similaire à un test de QI) et des tests de jugement situationnel. Pour le petit pourcentage des candidats réussissant cette première étape, la seconde se compose d’un ensemble de tests essentiellement d’aptitude générale ou au management se déroulant toutes dans un centre d’évaluation.

42Laissant de côté les avis sur cette réforme, il est important de noter ici que tant la rhétorique que les pratiques du nouveau format de recrutement définissent l’exact opposé de l’ancien modèle dans la plupart des différentes dimensions antérieurement soulignées. Dans un message annonçant une conférence sur le concours de l’Union européenne à Londres en mars 2010, l’EPSO écrit : « Nous donnerons aussi des informations au sujet de nos nouvelles procédures de sélection pour les débutants diplômés. À partir de 2010, elles changent et s’éloignent des épreuves traditionnelles testant les connaissances sur l’Union européenne pour aller vers un modèle basé sur les compétences, ce qui nous semble nécessaire pour trouver des candidats avec la capacité et le potentiel que nous désirons pour aider à développer une Europe moderne » (bulletin d’informations e-mail de la University Association for Contemporary European Studies, mars 2010). Les gens de l’EPSO expliquent à l’occasion de plusieurs conférences qu’« il n’est pas nécessaire d’apprendre et d’avoir des connaissances à l’âge de l’internet » et que partant, aucune connaissance des institutions de l’Union européenne n’est désormais utile. Cette formulation sert d’argumentaire de vente dans la presse britannique et devient une réalité, même à la seconde étape de la sélection, censée être plus équilibrée (comme elle l’est très souvent vendue). L’idée que les connaissances pourraient être un vecteur des valeurs de la fonction publique européenne ne figure pas dans le tableau. Comme s’en est exprimé le directeur d’EPSO en diverses occasions, la nouvelle doctrine considère qu’étant donné le manque de consensus sur le projet européen, la promotion des valeurs européennes est d’un autre âge alors que le « modèle des compétences » importé du secteur privé serait à la fois plus neutre et plus « moderne ».

43On choisit de mettre l’accent sur l’équivalent du GMAT et des tests psychométriques portant sur l’intelligence et le comportement, que l’on déléguera à des consultants externes, et cela devient la méthodologie exclusive de la première étape. Ce type de test positiviste est à l’exact opposé de l’approche contextuelle adoptée dans l’ancien format du concours. Il est basé sur la croyance, au vrai problématique, en l’existence de facultés intellectuelles pures (ce qui est même présenté ici comme un nouvel élément méritocratique). Au-delà de toutes les questions (probablement résolues) concernant la confidentialité et la protection de données lorsqu’on externalise un concours public à des consultants extérieurs privés, cela soulève plusieurs problèmes, dont plusieurs sont étonnants à la lumière des valeurs européennes officielles.

  • 16 La critique des origines et des usages politiquement très problématiques de ces méthodes est très l (...)

44Même dans le secteur privé, les tests psychométriques sont généralement utilisés comme élément d’une batterie d’autres tests et à certaines étapes d’une carrière en cours, pas comme fondement de tests ouvrant sur un emploi à vie, éliminant d’une position publique permanente plus de 95 % des candidats (ce qui est également le cas de la procédure accélérée [fast stream] britannique utilisée dans une carrière). Ce genre de test est aussi moins méritocratique qu’on le prétend souvent. Même si une part importante du continent recrute toujours ses fonctionnaires sur des épreuves finalement plus proches de ce qu’est l’ancien concours, ces nouveaux tests se pratiquent très couramment dans les écoles de commerce, où les étudiants sont formés à les passer. Pour utiliser quelques observations directes prises de mon étude d’environ 40 CV de personnes qualifiées pour la deuxième étape et de mon travail sur le terrain pour former des étudiants (des recherches plus poussées seront évidemment d’une grande valeur), j’ai noté que les personnes issues d’une école de commerce ou équivalent ont un double avantage. Non seulement elles réussissent mieux que les personnes ayant un parcours en droit, en sciences politiques ou en études européennes (proportionnellement à d’autres candidats), mais elles ne sont pas non plus victimes de l’effet d’autocensure que connaissent désormais les autres et qui les conduit à penser que le test n’est pas conçu pour eux. Enfin, historiquement, la question de l’intelligence soulève de nombreuses questions. L’inventeur français du QI, Alfred Binet, a destiné son test à améliorer l’éducation pour tous au début du xxe siècle, mais aux États-Unis, dans les années 1920 et 1930, on se sert de ce type de test pour soutenir des théories eugéniques et raciales favorisant les hommes blancs anglo-saxons et scandinaves16. Si on peut comprendre que ce passé (socio)génétique est oublié et comme « blanchi » par sa légitimation dans le recrutement du secteur privé, et si on peut également le nuancer compte tenu des tâtonnements successifs qui ont caractérisé la mise en œuvre de cette nouvelle formule (place changeante des mathématiques, du test de comportement, etc.), les effets de discrimination (en termes de classe, de sexe et de race) comme sur le message adressé aux candidats à la fonction publique européenne font à tout le moins question du fait de l’introduction de ces nouvelles méthodologies et de leur caractère monopolistique dans la première étape.

45Au-delà de la sélection, le nouveau format renverse aussi, dans la dimension de la socialisation, plusieurs points importants. D’abord, comme souligné par l’EPSO, le nouveau procédé se composera d’un « concours bien plus rapide comportant moins d’étapes et un cycle annuel de concours pour les profils d’emploi les plus communs ». Cette approche de type fast stream est présentée comme plus aisée pour les candidats, ce qui est probablement le cas. Selon quelques personnes interviewées, la première année du nouveau format, le directeur de l’EPSO expose cet argument avec fierté lorsque les candidats sont assis à attendre leur test au centre d’évaluation. Cependant, comparée à l’ancienne version, cette méthode fast stream diminue la période précédemment consacrée par les candidats à intérioriser les rôles et les valeurs officielles européennes (contenues par exemple dans les politiques publiques européennes et le statut) et à confirmer leur vocation (ou leur profession de foi). De même, la dimension collective est cassée. La première étape se compose de différentes épreuves dans un centre de tests CBT où n’est possible le moindre rapport avec la communauté d’autres candidats, ni avec les fonctionnaires européens. Au contraire, lors de leurs épreuves sur ordinateur au centre de tests CBT, aucune différence ne distingue les candidats de ceux passant les mêmes tests pour le secteur privé ou les bureaucraties nationales. Bref, il s’agit ici encore de l’opposé d’un processus de séparation typique des rites de passage. Dans le nouveau format, les séances de formation doivent être moins importantes, même si finalement le marché de la formation ne disparaît pas du tout, notamment à Bruxelles. Bien que l’intention soit de contourner les formateurs (notamment pour les institutions), de nouveaux ouvrages arrivent sur les étagères des librairies de Bruxelles, certains rédigés par des personnes au sein des institutions, certains par des cabinets de consultants.

46Quand les candidats se préparent aux épreuves, ils ne rabâchent plus des connaissances sur les politiques européennes, mais c’est un leurre de croire qu’ils n’apprennent pas par cœur les bonnes réponses, y compris les contenus, et surtout le mode de raisonnement inclus dans les nouveaux tests. Le processus de sélection dans le centre d’évaluation et tout particulièrement l’entretien structuré sont de bons exemples pour montrer de quoi il retourne. Le test en centre d’évaluation se décline en quatre exercices (études de cas, exercice de groupe, entretien structuré, présentation orale) qui ont pour objectif de tester les compétences suivantes : Analysing & Problem Solving (analyse et résolution de problèmes) ; Communicating (communication) ; Delivering Quality & Results (prestation de qualité et résultats) ; Learning & Development (apprentissage et développement) ; Prioritizing & Organizing (définition des priorités et organisation) ; Resilience (persévérance) ; Working with Others (travail en collaboration) ; Leadership. Contrairement aux anciens tests, dont Gielisse (2006, p. 176) disait que la présentation orale était le « plat de résistance » et exigeait une expertise, la présentation orale est maintenant liée à une étude de cas sur documents et, comme on l’a vu et selon plusieurs des personnes que j’ai interviewées, ne nécessite en réalité aucune formation technique ou connaissance des institutions.

47Les autres exercices sont plus instructifs encore et tout particulièrement l’entretien structuré qui teste toutes les autres compétences à l’exception de « analyse et résolution de problèmes ». Ici chaque compétence est généralement testée par deux questions, ces questions n’ayant aucun lien entre elles. Pour se donner une idée, on peut prendre les questions d’un des manuels (Baneth, 2014, p. 34 et suiv.), très proches de ce qui m’a été rapporté en entretien, comme « Describe a time that you led a team who were demotivated » (Décrivez un moment où vous avez dirigé une équipe démotivée) ; « Talk me through a time that you significantly contributed to another person’s personal development » (racontez-moi par le détail une occasion où vous avez contribué de manière significative au développement personnel de quelqu’un d’autre) ; « Tell me about a time that you had a large amount of information to analyse » (décrivez-moi une occasion où vous aviez un grand nombre d’informations à analyser) ; « Tell me about a time you received valid negative feedback » (racontez-moi une occasion où vous avez reçu un retour négatif valable). Ici encore, il ne s’agit pas de juger les questions – même si leur seule exposition produit parfois les effets d’une critique redoutable – mais de comprendre que leurs effets de socialisation sont tout autres que précédemment. Comme auparavant, les candidats apprennent des histoires par cœur, mais ce sont de petites histoires qui portent sur eux-mêmes et leur passé professionnel remis en scène pour faire montre du « bon comportement » attendu et donner une image de soi correspondant aux nouveaux critères : le candidat est censé « faire l’éloge des contributions des autres », « se préoccuper de l’état émotionnel des autres », « gérer sa charge de travail de manière efficace », sans parler des questions relatives à l’apprentissage et à la persévérance, qui invitent généralement à des confessions (« Je n’ai pas été bon, mais j’ai compris depuis et cela m’a rendu meilleur »). Les valeurs inculquées par le processus sont ainsi clairement loin des précédentes, si ce n’est aux antipodes (sur le plan de la culture, du sens du collectif, etc.), et clairement indifférenciées par rapport à d’autres jobs et sans contexte européen, tout en étant culturellement assez marquées. Au-delà des aspects culturels, on est enfin ici très proche de cette pédagogie de l’aveu décrite par Foucault (1976) destinée à créer des sujets aux deux sens du terme : à la fois individus (plutôt que membres d’un groupe) et surtout sujet soumis à l’institution (plutôt que pair d’un collectif).

  • 17 Le 15 juin 2010, le Tribunal de la fonction publique a rendu un arrêt sur l’affaire F-35/08, Dimitr (...)

48Enfin, le processus de consécration est également totalement renversé dans ses différentes dimensions symboliques. Le concept de consécration par les pairs tend à disparaître, à tel point que la Cour de justice a été conduite à annuler une décision de l’EPSO dans le premier concours organisé selon le nouveau format (Dimitrios Pachtitis c. Commission européenne17). Dans la version reformée, les membres du jury sont considérés comme n’ayant aucun rôle dans les épreuves de la première étape (qui a été externalisée). Plus généralement, la tendance a été au moins au début d’écarter les membres du jury. Leur rôle dans la première étape demeure limité, et pour la seconde, on les met sous la contrainte de nombreuses règles et directives obligatoires, et on limite sérieusement leur marge de manœuvre en tant que jury. Ils ne décident plus collectivement de qui figurera sur la liste de réserve, qui n’est plus que le résultat d’un calcul des différentes notes. Au centre d’évaluation, les candidats ne se trouvent plus face au jury en tant que tel, mais seulement à un ou deux de ses membres, différents pour chaque test. Un membre du jury m’a parlé de l’entretien structuré de la deuxième étape : « On donne des notes compétence par compétence, quel que soit notre jugement global des capacités du candidat. On est juste une machine. » Un autre s’exclame : « Vous vous rendez compte ? L’EPSO a fait des difficultés pour nous donner la liste de lauréats ! Nous avons dû les supplier ! » Il est aussi significatif que, contrairement aux entretiens que j’ai eus précédemment avec des membres du jury, il fut cette fois difficile d’obtenir des entretiens avec des membres du jury (dont un avec Carolyn Ban, que je remercie), même en contrepartie d’un strict anonymat. Les deux que j’ai finalement pu obtenir, dont les parcours géographiques et universitaires sont différents, furent complètement convergents, en particulier sur les tensions entre l’EPSO et le jury.

49Quant à la dimension (et la signification) symbolique de la consécration, elle a disparu avec la disparition de la discussion avec le jury dans le format « grande école ». Si les intentions sont généreuses (la dramatisation comme le côté agonistique de l’épreuve pouvaient, comme on l’a dit, être source de discrimination), la réflexion n’a pas porté sur un équivalent fonctionnel, si ce n’est la remise d’une sorte de passeport des compétences (au vrai moqué par plusieurs interviewés). Le fait que le concours soit devenu un processus normalisé d’une année et se déroule tous les ans casse avec sa dimension exceptionnelle, celle qui sert le processus de consécration. Quoique bien plus professionnel sous cet aspect, le nouveau format n’est plus le grand événement qu’il était. L’atmosphère de cathédrale, la ritualisation, le chemin symbolique conduisant des halls extérieurs et nationaux à un examen oral à l’intérieur des institutions européennes n’existent plus, et rien ne recrée ce statut « extraordinaire » et quasi sacré qui jouait un rôle central dans la transmission du « charisme de service » des fonctionnaires. À l’opposé de ce racontent les candidats de leur émotion de participer à cet acte et ce rituel institutionnels, les personnes interviewées disent maintenant que tout cela a une dimension business as usual. Pour certains, c’est mieux, pour d’autres, c’est pire. Un candidat (un homme de quarante ans) me raconte son expérience des nouveaux tests sur ordinateur sous une forme plutôt extrême (selon un membre du conseil d’administration d’EPSO à qui je racontais l’anecdote, le centre de tests incriminé n’est plus utilisé), mais elle est aussi très emblématique de la désacralisation en jeu. Après m’avoir dit qu’il était perdu dans un endroit sordide, il ajoute : « Alors une jeune femme avec un accent m’a ouvert la porte et m’a informé que je devais attendre quelques minutes… ensuite on m’a mené à une sorte de cabine avec un ordinateur à l’intérieur. J’ai fait mon travail. Quand je suis sorti je me suis senti très bizarre et même mal dans cette rue sordide. C’était comme si je sortais d’un sex-shop, ou pire. » C’est certes le seul entretien de ce type, mais il n’en tire pas moins tous les traits de l’effet de désacralisation, à la fois probablement voulu sans être complètement contrôlé dans ses effets, en jeu. En fin de compte, le concours de l’Union européenne ne ressemble plus à un concours dans le sens historique et sociologique du terme, mais plutôt à une sélection pour un emploi banalisé. C’est là une transformation objective et profonde du sens social et politique de la fonction publique européenne, des conditions pour s’y identifier et la reproduire dans le temps.

« Attirer les meilleurs talents » ou « détruire la fonction publique européenne de l’intérieur » ?

50Comme on vient de le voir, le nouveau format rompt nettement avec le modèle « gardiens de l’Europe » (Ellinas et Suleiman, 2012). Mais introduit-il de la démocratisation ? Il est un peu trop tôt pour répondre à cette question, compte tenu à la fois du caractère encore récent et de l’absence d’une étude scientifiquement contrôlée. On peut du reste penser que celle-ci est difficile à conduire compte tenu du piège institutionnel qu’elle ouvrirait pour EPSO : s’il n’y avait pas de changement, il faudrait justifier les sommes considérables englouties par cette réforme, si le changement sociologique était radical, il faudrait alors justifier (au-delà de la découverte probable de discriminations) au nom de quoi il s’est opéré ou qui en a décidé, la seule demande sur les recrutements existante, notamment des États membres, portant sur une juste répartition nationale. La lecture des sciences sociales, et pourquoi pas d’une comparaison provocatrice avec le cas de l’Union soviétique qui avait décidé de produire une nouvelle élite par la destruction systématique du capital culturel (Tomusk, 2000), devrait au moins inviter à la prudence.

  • 18 Pour donner un indicateur très partiel, dans le concours 2014-2015, 12 sur les 14 candidats françai (...)

51Jusqu’ici, aucune indication claire de démocratisation ne s’est fait jour. Et sans doute au contraire, d’ailleurs. Dans la première année du nouveau format, l’écart entre les sexes était bien plus important (ce qui, du point de vue sociologique n’est pas étonnant étant donné la place donnée aux maths). Si la réforme fut un choc pour beaucoup de masters en études européennes (et réciproquement une aubaine pour les écoles de commerce), le nouveau format n’a au moins à court terme pas changé de fond en comble le cercle des candidats18, leur motivation se fondant sur d’autres facteurs que le seul désir d’obtenir un emploi bien rémunéré. Plus étonnant, le nouveau format, qui selon beaucoup de gens était censé favoriser les Britanniques de par son inspiration fast stream et son absence de « contenu européen », eut des résultats désastreux pour les candidats britanniques, dont les taux de réussite furent parmi les plus faibles au début de la mise en œuvre de la nouvelle formule. Bien qu’inattendue pour beaucoup, la perspective sociologique aurait pu permettre une hypothèse. Les candidats britanniques les plus intéressés par le concours de l’Union européenne sont ceux (y compris beaucoup de jeunes femmes) qui sont formés en études européennes, parlent des langues étrangères et/ou possèdent du capital culturel, aucun de ces éléments n’étant pertinent dans la population désormais ciblée.

52Comprendre ce qui est en jeu dans le nouveau format invite du même coup à poser le problème différemment. Ce qu’on peut démontrer sans mal, c’est en effet l’enjeu de la légitimation d’un modèle de consécration et la délégitimation d’un autre. Tout converge en effet pour légitimer le nouveau modèle international et privé de managers (ou en l’espèce) d’exécutants, dans le pur modèle néolibéral de l’administration publique.

  • 19 Il est important de noter ici que ces exemples communiqués dans les entretiens par les personnes in (...)

53L’analyse de la réception du nouveau format en fournit de bons indicateurs, par-delà l’étude comparée de la signification sociologique des contenus à laquelle on s’est livré précédemment. Au départ, la réforme ne provoque pas de réactions passionnées au sein et autour des institutions de l’Union. Néanmoins, il apparaît de fortes différences entre ceux en faveur du nouveau format et ceux qui s’y opposent. Pour rapporter quelques commentaires « à micro fermé » entendus sur le terrain ethnographique, la décision de supprimer les questions sur les politiques de l’Union européenne est, pour certains, profondément problématique. Selon un directeur : « Quelle connerie ! Avec ces tests, nous allons juste recruter des idiots. » Certains prennent une position moins radicale mais soutiennent que le retour du balancier est trop important : « La forme “Trivial Pursuit” était sans doute trop déconnectée de la réalité du travail au sein des institutions, mais il en va de même pour l’importance exagérée donnée maintenant aux compétences de management. Très peu de ceux qui seront recrutés deviendront managers. » D’autres sont d’accord avec les arguments officiels de l’EPSO en faveur d’un système moderne basé sur les compétences. Parmi leurs commentaires19 : « C’est plus rapide et sans doute plus humain que celui que j’ai passé » ; « Beaucoup de questions sur la culture européenne étaient vraiment ridicules, comme le nombre d’étoiles sur le drapeau, ou la première femme MPE du Parti vert ». Les syndicats, qui au début soutiennent ou sont silencieux sur la réforme, demandent par la suite que ce soit le comité du personnel qui nomme les membres du jury, puis se disent inquiets à propos des problèmes potentiels provenant de la suppression de l’examen des connaissances européennes dans le nouveau format du concours.

54Ce que les uns et les autres soutiennent à propos de cette réforme importe peu sur le plan normatif ou pour juger des mérites comparés des deux formules. Ce qui frappe, en revanche, dans les entretiens (concentrés non sur des attitudes mais sur le récit d’expérience du concours), c’est la place prise par les croyances ainsi que par la communication de l’EPSO : par exemple l’identité supposément française du format précédent et le cas des « questions idiotes » figurant précédemment dans le QCM sont très présents et, pour les dernières, utilisent souvent les mêmes exemples. Les entretiens sont utiles pour d’autres raisons. Ils montrent, de façon assez contre-intuitive compte tenu des contours du débat, qu’il n’existe pas de différences nettes entre les nationalités. Quand les fonctionnaires parlent de leur concours, ancien format, ils signalent qu’en fait, ils ont plus ou moins le même système dans leur pays. Ces différences entre les générations ne sont pas non plus évidentes, sauf sur un point. Les jeunes qui sont contre le nouveau format sont en même temps très fatalistes : « C’est une loterie, mais c’est la nouvelle mode en matière de sélection et je ne pense pas qu’elle changera. » Les agents plus âgés sont en un sens plus rebelles, comme cette directrice aujourd’hui retraitée : « Il faut arrêter tout ça, ces gens-là sont en train de massacrer l’Europe. »

55Tout cela prouve clairement que l’opposition essentielle dans le champ se trouve autour du modèle de ce qu’est un bon fonctionnaire. Pour résumer radicalement le clivage introduit, une partie considère qu’il était temps de rompre avec le modèle chinois des mandarins, mais aussi avec le modèle français de l’administration, considéré par beaucoup, particulièrement après l’ère de Delors, comme le modèle dominant. Du même côté, certains pensent plus ou moins cyniquement qu’un fonctionnaire n’a rien besoin de savoir « sauf d’appuyer sur le bouton quand on le lui ordonne » ou tiennent des propos comme « connaître les traités ne vous aidera pas à faire votre travail sur un tableur Excel ». Pour l’autre partie, les arguments sont assez symétriques : « Je ne suis pas surpris par ces nouveaux tests ; le nouveau modèle, c’est Procter & Gamble. » Pour certains d’entre eux, il est incompréhensible que les nouveaux fonctionnaires arrivent « dans la Maison » sans la moindre connaissance au sujet de l’Union européenne : « Vous imaginez ? Je discutais avec un nouveau et il m’a demandé ce qu’était le traité de Lisbonne. Je pensais qu’il plaisantait, jusqu’à ce que je me rende compte qu’il me le demandait vraiment ! » Une fois de plus, ces propos n’ont pas d’importance ici pour répondre à la question de ce que serait la meilleure voie vers une bonne fonction publique de l’Union européenne, mais ils révèlent clairement un nouveau clivage qui met en jeu des questions d’équilibre et de pouvoir typiques d’une crise de reproduction.

Perceptions du concours

Une analyse qualitative plus systématique des entretiens est en cours. On en livre toutefois quelques extraits.

Français, 30-40 ans, expérience professionnelle au Canada. Et vous regrettez d’ailleurs qu’on ait enlevé cette épreuve de culture générale ?

[Hésitations.] Ça dépend toujours de quelle fonction publique on veut. Je pense que les deux auraient été bien : un QCM verbal et numérique et un autre QCM portant sur la culture générale, pour voir comment la personne a intégré toutes sortes de connaissances, sur l’histoire, les arts ; je trouve que c’est quand même important, dans l’idée que je me fais de ce que devrait être un fonctionnaire international ou un fonctionnaire européen. Je pense qu’au niveau d’un administrateur, c’est fondamental. Moi je trouve que le virage anglo-saxon qui a été pris à partir de Liikanen et ensuite Kinnock lui a vraiment donné un coup de grâce et puis je sais car venant du Canada c’est exactement le même système que celui vers lequel on s’oriente. J’ai tenté aussi à l’époque des concours pour la diplomatie canadienne, à l’époque il y a très longtemps, et puis peu importe la formation, on peut être un ingénieur civil ou docteur en relations internationales, on a peu d’avantages l’un sur l’autre quand on passe le concours de la diplomatie parce que c’est un concours fondé essentiellement sur des questions verbales et numériques type G-math, donc à la limite celui qui est le plus matheux a beaucoup plus de chances de réussir que celui qui s’est toujours destiné aux relations internationales ou à faire carrière dans les organisations internationales.

Allemand, 40-50 ans. La question sur le concours tourne rapidement vers une réponse sur la réforme Kinnock.

La réforme Kinnock, qui rend l’Union européenne moins attrayante, il y a de bonnes et de mauvaises idées. Je veux dire, disons, dans une ancienne… il y a une ancienne notion au sujet des fonctionnaires, que les fonctionnaires sont paresseux, ne cherchent pas la réussite et ainsi de suite. Je veux dire, nous devons toujours vivre avec le fait que la promotion et la réussite ne sont pas aussi faciles à mesurer que dans le secteur privé, alors arrivant avec des idées du secteur privé, comme peut-être monsieur Kinnock l’a essayé, avec tous ses consultants, ce n’est pas si facile, même dans son pays d’origine, qui a une excellente fonction publique, peut-être le meilleur service dans le monde, au moins parmi les trois ou quatre meilleurs, avec l’Allemagne, la Suède, le Danemark, l’Irlande, la France, je ne dis pas la Grèce. Même si ces pays se plaignent de la bureaucratie, tous les pouvoirs à Londres, les divagations de Londres sur la paperasserie, mais cherchant à éviter la paperasserie, rendre une administration internationale plus efficace, j’ai d’autres idées, disons, que monsieur Kinnock.

Allemand, 50-60 ans. Que pensez-vous de la réforme du concours ?

Je pense qu’il y avait un malfonctionnement du système, et l’on préférait les gens qui connaissaient toutes les procédures supercompliquées. Il y avait une trentaine de procédures de prise de décision qu’ils savaient tous : conseil, parlement, comité untel et untel, une majorité comme ça, dans quelles conditions… et là il y avait des mecs un peu comme les mandarinats chinois qui ont appris tout ça par cœur, et on gaspillait un an, deux ans de préparation là-dessus. Ils ont réussi et maintenant on voit que c’étaient de petits robots sans la moindre vision mais avec une discipline mécanique de travail et on a vu que ce ne sont pas les bons collègues qu’il faut [rires], ils ne sont ni flexibles ni créatifs. Maintenant je pense que c’est la réaction. Ça s’est vu qu’il y avait manifestement un problème ? Oui, oui c’est clair. Maintenant tu as des types de comptables, des gens sans la moindre passion mais qui sont très bien dans la mécanique du système de l’appareil, des apparatchiks [rires] du COMECON transplantés mentalement.

Allemande, 30 ans.

Mais je connais pas les détails en fait, la seule chose que je connais en fait, je sais qu’ils vont probablement aller un peu plus, enfin… ce concours à l’époque était, c’est vraiment la méthode française, c’est vraiment apprentissage par cœur et moi j’apprécie pas beaucoup, je trouve que ça demande, ça demande une préparation qui n’est forcément, qui ne demande pas à la réflexion, qui ne demande pas vraiment à ce que les gens réfléchissent et soient critiques, mais plutôt apprentissage par cœur, donc du coup déjà dévier de ce système-là c’est bien je trouve. Et si je comprends bien, je connais pas mais je sais qu’ils vont faire des assessment centres aussi et moi j’en ai fait déjà et je les connais un tout petit peu. Si c’est bien fait je crois qu’on arrive à mieux… connaître les personnes, et finalement c’est ça ce qui fait, on a pas seulement besoin des bureaucrates qui sont capables de traiter un sujet tout seuls et sont superintelligents, mais on a aussi besoin des personnes qui peuvent communiquer, qui ont une certaine expérience, et surtout pour la communication interne mais aussi externe. Donc je trouve que pour l’image de la Commission et pour vraiment avancer dans un sens plus peut-être avec un esprit plus de privé, même si ça peut se discuter, mais je trouve qu’on a besoin de plus de personnes qui sont capables de communiquer et qui sont capables de coopérer et de faire avancer les choses.

Allemand et Britannique, 30-40 ans.

Et ouais pour finir peut-être, c’est vrai que tout à l’heure tu trouvais que les QCM, la formule des concours était très franco-française, oh certainement oui peut-être que tu sais que cette année en fait ça a changé, le système Kinnock ben en fait ça a pas fondamentalement changé, ils ont modélisé, maintenant c’est sur ordinateur donc ça, c’est bien, ils ont enlevé les questions de connaissances, bon il y avait certainement des questions qui n’étaient pas pertinentes, dans le style « Quelle est la capitale européenne de 2015 ? » ou quelque chose comme ça, « Qui c’était en 97 », c’est vraiment débile, « Combien de femmes commissaires non mariées y avait-il dans la dernière Commission ? » donc ça, c’est des questions qui servent à rien, mais d’un autre côté, pour un fonctionnaire européen, ça serait pas mal de savoir ce que c’est que le traité de Nice ou de Lisbonne, donc je pense qu’on aurait pu trouver assez de questions intelligentes pour un futur fonctionnaire européen, pour justifier un test de connaissances. C’est juste quelques questions qui étaient débiles, mais en soi je trouve ça pas bête de tester les connaissances de base, mais bon, y aura plus [rires].

Conclusion

56À titre de conclusion provisoire, on peut dire que le processus conduisant au nouveau concours et plus largement à la construction d’un nouveau service public européen est bien plus complexe qu’un complot mené par quelques Britanniques (comme le disent certains fonctionnaires) « pour détruire l’Europe de l’intérieur ». Le directeur britannique d’EPSO, dont la longévité à ce poste fut particulièrement importante, fut certes central. Mais la réforme fut aussi bien le produit d’aspects techniques, de croyances, de motivations inconscientes et de compromis, même si elle s’est déroulée sans beaucoup d’oppositions (à l’exception sans doute de l’administration du Parlement qui refusa de faire siéger ses membres dans le jury). Si la théorie d’un complot britannique est à réfuter (bien d’autres ont soutenu, beaucoup ont tergiversé, sans parler des tâtonnements successifs de cette nouvelle formule de sélection, etc.), la nouvelle tendance (également à l’œuvre dans d’autres transformations de la fonction publique de l’Union européenne étudiées dans cet ouvrage) rompt clairement avec la voie originelle passant par la fabrication et la différenciation d’une nouvelle élite par le capital culturel ou expert et sa consécration qui fut au cœur de la construction historique de l’État en Europe (Bourdieu, 1997).

57Cette transformation est loin d’être neutre ; au-delà de ses effets sur le personnel, que ce soit du point de vue de sa morphologie ou, comme on l’a vu, surtout du point de vue de son modèle de référence, elle a des conséquences politiques sur la définition de l’Union européenne et la signification de cette dernière. Elle pose aussi un problème plus général, qu’on ne peut qu’esquisser. En lieu et place et au nom de la rupture avec les élites, voire d’une forme de désélitisation, ce qui est en jeu ici se révèle plutôt la destruction d’une élite de deuxième rang et, dans ce cas, la destruction de la base sur laquelle se fondait la fabrication d’une nouvelle élite de bureaucrates en prise avec la gestion des questions économique sur le plan continental et sans doute au-delà. Si l’on suit les néomarxistes, cela a sans doute peu d’importance dans la mesure où cette classe d’élite de second rang n’est finalement que le serviteur servile de la classe transnationale capitaliste (Sklair, 2001 ; Robinson, 2001). Mais dans une autre perspective (davantage inspirée de la sociogenèse de l’État de Bourdieu ou Reinhard [1996]), on peut également considérer que cette nouvelle élite en formation pouvait aussi (en certaines occasions, dans certaines conditions, etc.) représenter une forme d’élite concurrente des élites économiques, administratives et politiques nationales et de l’élite transnationale de la classe économique et des affaires, dont le pouvoir augmente avec la mondialisation. Ainsi la signification de cette désélitisation pourrait être bien différente. Sous cet angle, elle pose la question des barrières ou des limites existantes entre les administrations nouvelles et le monde des affaires et ses agents. En ce sens, la bataille entre les modèles réputés français et britannique semble refléter une lutte de pouvoir plus grande. Dans cette lutte, les anciens empires ont de l’importance parce que ceux qui les gouvernent ont des attentes à l’égard de la fonction publique européenne. Cependant, la bataille sur la forme à donner à cette fonction publique est plus large et davantage transnationale : elle porte sur la construction ou plutôt la consolidation pas à pas, fonction publique par fonction publique, de l’ordre néolibéral mondial et de sa domination sur toute bureaucratie quelle qu’elle soit. Un paradoxe intéressant pour des institutions européennes souvent suspectées d’être le cheval de Troie du néolibéralisme mondialisé.

Notes

1 Ce chapitre rassemble les hypothèses et les résultats de plusieurs communications, dont celles présentées à la 18e conférence internationale du Council for European Studies (Barcelone, 2011) et aux colloques « Transnational Capital and Transformation of the elite » (Sorbonne, juin 2014), « Knowledge, Status and Power. Elite Education, Training and Expertise » (Sciences Po, octobre 2014) et « Changing Elites in Europe » (London School of Economics, novembre 2015). Elle a fait aussi l’objet d’une discussion lors du colloque sur les concours administratifs animé par J.-M. Eymeri à l’IEP de Toulouse. Je remercie Morten Egeberg, Carolyn Ban, Hussein Kassim, Mairi Maclean, François Denord, Agnès van Zanten et Bertrand Réau, J. M Eymeri, Émilie Biland, Françoise Dreyfus, Claire Oger, pour leurs questions et commentaires. Le passage au français a nécessité une reprise importante et de nombreuses adaptations par rapport à la version publiée chez Palgrave.

2 Bien qu’empruntant très largement sa structure aux procédures dites du fast stream britannique, le nouveau concours a fait l’objet d’un processus très empirique, ajustant chaque année ses modalités en fonction d’effets pervers découvert au cas par cas. Par exemple, la place des mathématiques a progressivement diminué face à la « découverte » de ces effets discriminatoires, celle du test behavior a également changé, etc. L’emprunt au fast stream a pu servir d’argument de légitimation dans toute une série de lieux où la nouvelle formule a été présentée, d’autres l’ont au contraire dénoncé comme un fainéant copier-coller et/ou une soumission à l’ordre anglo-saxon, une opposition qui renvoie plus largement aux luttes pour la définition du modèle. On relèvera cependant que le fast stream est une procédure visant à accélérer la progression de carrières au sein de la fonction publique, pas à recruter, ce qu’elle est ici.

3 J’ai animé une vingtaine de séances d’une journée de formation sur une durée de dix ans à l’ENA. La dimension ethnographique est également alimentée par des conversations informelles que j’ai eues avec mes plus de 500 étudiants en études européennes à Strasbourg, Bruges et Paris. Parmi les débats, plusieurs séances aux « Rendez-vous européens de Strasbourg » une journée d’études à l’ENA à Strasbourg ou à l’ENA à Paris (en 2011), qui m’ont permis de déjeuner ou de dîner avec le commissaire Maroš Šefčovič, le directeur de l’EPSO et ses proches collaborateurs ou le président de son conseil.

4 Il y avait environ 25 000 « mandarins » dans l’administration centrale chinoise et autant dans le reste du pays, pour une population d’environ 400 millions d’habitants à la fin du xve siècle, un ratio très proche de celui de l’Union européenne rapporté à ses citoyens.

5 Toutes les références commençant par « AMH » renvoient à des archives de la Fondation Jean-Monnet pour l’Europe à Lausanne, que l’on peut consulter sur place. Les chiffres sont les cotes des archives. Les autres cotes entre parenthèses renvoient à des archives de la Commission européenne.

6 « Les agents sont tenus au respect du caractère supranational de leurs fonctions » (AMH 4/1/11).

7 Ici il est important de noter que Lagrange et Hamburger contribuent à l’élaboration du statut, avec une différence. Lagrange, qui a été responsable des questions relatives au personnel depuis 1937 en France, y compris sous Vichy, différencie les hauts fonctionnaires des autres. Hamburger trouve cela injuste et recommande un statut pour tous.

8 La Commission des quatre présidents, un corps décisionnaire important de la CECA, est composée des présidents de la Haute Autorité, du Conseil, du Parlement et de la Cour de Justice.

9 Nous utilisons des nationalités (les Britanniques, les Français), même si ces positions sont également soutenues, voire avancées, par un certain nombre d’États membres et leurs représentants à Bruxelles. En fait, les positions des fonctionnaires britanniques ou danois en tant qu’individus sont souvent nuancées, certains d’entre eux se montrant fiers de parler français et de s’être distancés de leurs modèles nationaux, par exemple.

10 Ces cadres sont des constructions mentales qui structurent l’expérience et les interactions. Leur prégnance est particulièrement manifeste quand ils sont perturbés. Se plaignant du fait que le niveau de la nouvelle génération déclinait, un ancien membre (allemand) du jury au début des années 2000 me dit, bouleversé, à propos d’un candidat : « Vous vous rendez compte ? Quand nous parlions de politiques de paix, je lui ai demandé quelque chose à propos du traité de Westphalie, et il a répondu qu’il ne se souvenait pas si c’était après ou avant Amsterdam ! »

11 Je suis conscient du fait que les personnes interviewées pouvaient insister sur la dimension universitaire parce qu’elles s’entretiennent avec un universitaire. Cela dit, les entretiens réalisés dans le secteur privé par le même universitaire livrent des résultats différents.

12 Pour rappel, dans la théorie wébérienne, le charisme de fonction ou de service est tout à fait différent du charisme politique. Il est lié à l’autorité d’un prêtre et à ce qui le rend capable de commander le rituel à l’église (Weber et Eisenstadt, 1968). Ce concept éclaire également la source du capital symbolique dans la théorie de l’État de Bourdieu (Wacquant, 2005).

13 Ce chiffre est tiré d’un questionnaire adressé à 10 000 personnes et publié par l’EPSO en 2010.

14 Le fait que la réforme ait été conduite par une équipe (dirigé par un Britannique ancien membre du cabinet de Kinnock) orientée par une nette volonté de rompre avec tout modèle style Oxbridge ou équivalent européen (Collège d’Europe), équipe qui en même temps a peu d’expertise dans les systèmes de recrutement pour des fonctions publiques autres qu’au Royaume-Uni ou aux États-Unis, a sans doute joué un rôle, en particulier en important le modèle fast stream britannique mis en place après Thatcher et en externalisant une partie du travail à des entreprises privées sous contrat.

15 Voir https://epso.europa.eu/home_fr.

16 La critique des origines et des usages politiquement très problématiques de ces méthodes est très largement connue. Elle a fait l’objet de nombreuses contributions en sciences sociales et humaines, notamment depuis le livre plusieurs fois récompensé de Stephen Gould, The Mismeasure of Man (1981). Dans l’univers francophone, voir Paicheler (1992). Cette critique a même donné lieu plus récemment à des émissions de télévision comme QI. Histoire d’une imposture diffusée en 2012 sur la RTBF et France 5. Pour des éléments sur l’histoire sociale et les problèmes que pose ce type de test lors de l’accès aux universités aux États-Unis, voir Lemann (1999).

17 Le 15 juin 2010, le Tribunal de la fonction publique a rendu un arrêt sur l’affaire F-35/08, Dimitrios Pachtitis c. Commission européenne, tranchant en faveur de M. Pachtitis, un candidat au concours organisé en 2006-2007 (traducteurs grecs – AD5), et concluant que seul le jury, et non l’EPSO, avait le pouvoir de choisir les questions pour les tests de la phase préliminaire. Voir l’arrêté complet à http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:62008FJ0035&from=FR.

18 Pour donner un indicateur très partiel, dans le concours 2014-2015, 12 sur les 14 candidats français qui ont réussi le test d’administration publique sont issus d’un Institut d’études politiques (IEP) (la plupart de Strasbourg), du Collège d’Europe ou d’une école équivalente.

19 Il est important de noter ici que ces exemples communiqués dans les entretiens par les personnes interviewées figurent parmi les nombreux exemples diffusés par l’EPSO dans sa campagne d’information.

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