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Au service de l’Europe

 | 
Didier Georgakakis

Chapitre 4

Do skills kill ? Les enjeux de la requalification de la compétence des eurofonctionnaires1

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  • 1 Ce chapitre livre des réflexions qui résultent d’un ensemble d’enquêtes de terrain conduites sur la (...)
  • 2 Voir le cas du comité Poullet, du nom d’un professeur à l’université de Louvain à qui un comité pré (...)
  • 3 Ce processus a donné lieu au rapport dit Williamson, du nom de l’ancien secrétaire général de la Co (...)
  • 4 Sur les problèmes liés à la croissance bureaucratique, voir Bourdieu (1977).
  • 5 Pour une vue d’ensemble, voir Georgakakis et Delassalle (2007b).
  • 6 Le GRASPE (Groupe de réflexion sur l’avenir du service public européen) est un groupe de fonctionna (...)

1La réforme dite Kinnock, réforme administrative majeure amorcée en 2000 suite à la publication du livre blanc portant le nom du vice-président britannique de la Commission européenne chargé de la réforme, Neil Kinnock, a déjà fait couler beaucoup d’encre. À la suite de la plupart des observateurs, on peut même dire que cette réforme a de loin dépassé toutes celles qui l’avaient précédée (Stevens, 2003 ; Kassim, 2004 et 2008b). Cette ampleur doit beaucoup à des circonstances historiques singulières, et notamment la rencontre entre des volontés de réformes longtemps refoulées et la « situation de crise » interne ouverte par la démission de la commission Santer en mars 1999, la seule que la Commission ait jamais connue. La réforme Kinnock n’était certes pas la première en son genre. Plusieurs projets de réforme avaient été conduits auparavant, notamment autour de l’administration de la Commission. Le rapport Spierenburg, du nom de l’ancien membre de la Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l’acier, en a représenté un exemple type à la fin des années 1970, mais d’autres moins connus et confiés, déjà, aux conseils d’experts extérieurs, ont également existé2. Avec la fin du mandat de Jacques Delors et plus généralement de la période de relance de l’Union européenne sont toutefois apparues des critiques de plus grande intensité. Parmi celles-ci, on notera tout particulièrement celles portant sur la gestion financière de la Commission et le problème que posait l’existence des fameux « sous-marins », ces emplois qui, en l’absence de postes budgétaires, étaient financés par des programmes communautaires. Le mandat du successeur de Jacques Delors, l’ancien premier ministre luxembourgeois Jacques Santer, comprenait ainsi un volet important de réforme de l’administration. Dans le contexte de l’élargissement de 1995, qui a vu l’entrée de l’Autriche mais aussi de la Suède et de la Finlande dont les commissaires obtenaient significativement les portefeuilles du budget (Anita Gradin) et de l’administration (Erkki Liikanen), un tournant administratif était déjà en germe. Dès 1997-1998, plusieurs réformes aux noms explicites ont commencé à être mises en œuvre, telles que « Sound Efficient Management », « Map 2000 » ou « DECODE » (Dessiner la Commission de demain), sans parler du rapport Caston, un document confidentiel qui contenait des mesures assez radicales comme le possible licenciement des fonctionnaires. Des fuites préalables à la parution de ce rapport avaient attisé la mobilisation contre la réforme Liikanen. Dans cette conjoncture, la réforme s’est toutefois heurtée à une forte et unitaire opposition des organisations sociales et professionnelles (OSP), c’est-à-dire les syndicats de la fonction publique européenne (Georgakakis, 2002c). À l’issue des mobilisations du personnel lors du printemps 1998, les négociations avaient été rouvertes et avaient conduit à un processus de consultation assez exemplaire des pratiques européennes de fabrique du compromis par des groupes de haut niveau3. En 1999, la démission du Collège de commissaires présidé par Jacques Santer a toutefois créé une rupture. Cette démission relève de causes multiples, notamment politiques. Elle n’est pas seulement la conséquence logique des dysfonctionnements administratifs comme cela a souvent été pointé par les réformateurs ou leurs alliés. Il n’en demeure pas moins que cette première historique a représenté un choc pour beaucoup d’acteurs engagés dans les milieux institutionnels européens et qu’elle a tenu lieu d’utile alibi politique. Sans entrer dans le détail des interprétations de la « crise », le rapport des experts indépendants centré sur le mismanagement de la Commission a fini par représenter un « point focal » des interprétations. Si les problèmes dont la Commission européenne était accusée étaient réels, beaucoup d’entre eux relevaient de fait moins d’une mauvaise administration que d’un processus classique de croissance bureaucratique et la Commission aurait pu les aborder depuis cette perspective4. Ce ne fut pourtant pas le cas. Au contraire, la thèse du dysfonctionnement administratif a représenté un point de ralliement ainsi qu’un argument utile pour les tenants d’une managérialisation qui avait jusqu’alors été relativement contenue comparé à la situation des États membres. « L’effet de crise » s’ajoutant à la fragilité structurelle relative de l’administration de l’Union européenne, celle-ci est placée sous la double surveillance des États membres qui veulent opérer des coupes budgétaires et du Parlement qui exerce son contrôle de façon croissante ; les réformateurs ont pu ainsi rallier au-delà du cercle (par ailleurs hétérogène) des acteurs ayant intérêt à la réforme, tous ceux qui, au sein des institutions de l’Union européenne, étaient à la recherche d’un salut collectif (Georgakakis, 2013a). Rien d’étonnant dans ces conditions si la réforme initiée en 2000 s’est déployée sur un large spectre. Parler de la réforme Kinnock au singulier relève du reste d’un abus de langage, tant sous cette même appellation coexistent des chapitres très différents. Il s’agit tout d’abord d’une réforme des statuts des fonctionnaires, qui voit le remplacement des catégories A, B, C, D distinguant les grades de la fonction publique par deux corps, d’administrateurs (AD) et d’assistants (AST), et, dans un processus classique d’extériorisation du coût le plus lourd de la réforme sur les nouveaux venus, l’abaissement du niveau d’entrée des administrateurs désormais recrutés en AD 5. C’était également une réforme budgétaire, qui, entre autres changements, a établi la gestion et préparation de budget par activité (GPA et EBA) et un nouveau cycle de programmation, et une gestion décentralisée dans les directions générales. Cette réforme porte aussi sur les ressources humaines, incluant le recrutement, la formation, l’évaluation des carrières. Il s’agit enfin de tout un ensemble de règles plus ou moins formelles ayant trait à la transparence, la responsabilité, l’éthique, bref, autant d’éléments qui transforment le cadre des pratiques administratives dans le contexte plus général de la promotion d’une « nouvelle gouvernance européenne5 ». Tout cela a conduit à la « normalisation de la Commission européenne » (Wille, 2013) et a provoqué des changements profonds de la culture de l’organisation aussi bien que dans la marge de manœuvre de son personnel, menant alternativement à une critique massive et sévère ou à des sentiments d’amertume, comme exemplifié par l’extrait suivant tiré d’une lettre au rédacteur en chef de GRASPE6, le journal du Groupe de réflexion sur l’avenir du service public européen :

Quelle est la vraie justification de la politique de mobilité forcée du personnel à tous les niveaux, qui détruit une partie très substantielle de l’expertise professionnelle des services de la Commission et mène rapidement à une incompétence professionnelle généralisée ? Ne suffit-il pas de contrôler les dépenses en amont et en aval ? Que justifie la suppression des questions sur la Commission européenne elle-même des concours de l’EPSO ? Cela ne mènera-t-il pas à une période plus longue pour le personnel recruté de se familiariser avec les politiques et les méthodes de travail de la Commission ? Quelle est la vraie justification de la politique d’externalisation progressive de tâches à des agences exécutives, et de l’augmentation de contrats de travail pour des personnels intérimaires, à la place de « fonctionnaires » permanents ou « autres agents » ? […] Pour moi, ces problèmes ressemblent à une dégradation qualitative programmée de la fonction publique européenne, pour mettre la Commission dans les mains des administrations nationales, de consultants et de lobbyistes. Cela dégrade de fait les pouvoirs sur le papier de la Commission (d’initiative, de gestion, etc.) [Courrier des lecteurs, GRASPE, 23 octobre 2008].

  • 7 Sur le plan juridique, voir l’art. 27 du Statut des fonctionnaires des Communautés européennes, don (...)

2Si les épisodes principaux de cette réforme ont fait l’objet de très nombreuses études, plusieurs de ses sous-produits indirects restent encore dans l’ombre. Parmi ceux-ci, le débat sur les compétences requises ou les core competences des eurofonctionnaires mis sur l’agenda de différentes politiques du personnel (RH, Formation, Recrutement) mérite tout particulièrement analyse. La notion de compétence (appelée tour à tour competency ou competence et parfois ability dans la littérature officielle en langue anglaise des Communautés européennes) est en effet assez centrale dans le cas de l’Union européenne. C’est sur la compétence, entendue au sens large de l’expertise (juridique ou savante), plutôt que sur l’incarnation d’un pouvoir politique, que s’est construite la position des agents peuplant les institutions européennes, et, partant, celle de ces mêmes institutions. Elle est un facteur lourd de leur légitimation, et ce tout particulièrement pour les fonctionnaires européens dont la figure s’est, historiquement et sociologiquement comme juridiquement7, construite autour de cette valeur. Comme l’ont indiqué les meilleurs observateurs (Cini, 1996b ; Robert, 2002), la compétence sur le dossier, fondée sur l’expérience acquise dans le poste, sur les connaissances techniques ou les deux à la fois, a longtemps représenté une ressource forte pour les fonctionnaires européens, ressource à laquelle s’ajoutaient la vision de long terme et la capacité à incarner un point de vue européen neutralisé de l’intérêt particulier des groupes socio-économiques et des États membres. On comprend dès lors que puisse poser problème la mise en avant d’une nouvelle définition de la compétence davantage fondée sur les skills, soit plutôt des aptitudes personnelles ou comportementales transversales que sur des savoirs et des connaissances plus spécifiquement en rapport avec l’administration publique, les politiques ou le contexte de l’UE. Pour beaucoup de fonctionnaires, ce changement fait partie des éléments qui contribuent à cette « dégradation qualitative […] de la fonction publique européenne » dénoncée dans le courrier des lecteurs cité ci-dessus, si ce n’est à la « castration » de la fonction publique européenne, qui est l’un des schèmes de perception majeurs des effets de la réforme Kinnock (Bauer, 2008 ; Ellinas et Suleiman, 2008).

  • 8 Sur le caractère variable et les acclimatations très diverses du nouveau management public, voir no (...)

3Peut-on en ce sens, et pour forcer le trait, dire que la diffusion de ce nouveau modèle orienté sur les skills contribuerait à tuer la fonction publique européenne ? La question n’est pas à exclure. Le Nouveau Management public, pour prendre cette catégorie générique8, est dans ses effets très loin d’être toujours un élément de renforcement de la fonction publique. La littérature est très abondante qui le montre (par exemple : Peters et Pierre, 2001) et ce tout particulièrement sur le cas britannique qui est ici très souvent invoqué (par exemple : Wright, 1995 ; Page, 2007). Les conditions qui président à sa mise en place, qu’il s’agisse de l’idéologie, du suivisme, de la « docte ignorance » des réformateurs ou de « l’effet de crise » (comme dans ce cas, celle de la démission du collège Santer pour mismanagement), constituent au demeurant rarement des garde-fous. Il reste qu’on ne peut véritablement trancher la critique, ou ne serait-ce qu’avancer la réflexion, sans se demander en quoi tue (ou tuerait) le nouveau modèle, c’est-à-dire aussi en quoi consistent plus exactement les compétences en jeu.

4Ce chapitre a pour but de préciser les contours du problème. D’abord en en relativisant certains enjeux apparents, et notamment les dichotomies pragmatisme/théorie (ou concret/abstrait) et ancien/nouveau qui structurent la majeure partie du débat sur ce thème. Ensuite en formulant l’hypothèse que la place importante désormais occupée par les skills remet, sous ses dehors anecdotiques, assez fondamentalement en jeu la compétence sociale des administrateurs de l’UE. C’est là, c’est-à-dire dans la remise en cause tout à la fois officielle et concrète de l’ambiguïté qui associait leur compétence à leur position de pouvoir et à leur pratique de légitimation, remise en cause qui, pour formuler les choses en termes sociologiques, touche au fondement même de leur trajectoire collective en tant que corps et à leur habitus de « serviteur de l’Europe », que se situe véritablement l’enjeu de la définition d’un nouveau paradigme de la compétence. En précisant cette hypothèse, on espère mieux comprendre ce qui représente le moteur des réactions épidermiques (c’est-à-dire précisément corporelles) qu’il suscite ici. Sur la base de ce cas, on espère aussi contribuer à une analyse des enjeux plus généraux de la réforme des compétences administratives en œuvre dans de nombreuses administrations (Hood et Lodge, 2004 ; Lodge et Hood, 2005), réforme qui, bien que souvent plus discrète et silencieuse que d’autres (statutaires, salariales, managériales), nous semble toucher au cœur même de la pratique administrative et de son statut politique.

Les compétences clés sur le métier

5La définition de compétences clés est devenue un enjeu majeur de la politique de réforme impulsée notamment depuis le livre blanc Kinnock (Kinnock et al., 2000). Si le livre blanc ne contient pas de définition de la compétence des eurofonctionnaires, dont est toutefois régulièrement rappelé l’impératif du haut niveau de qualification, il contient plusieurs lignes directrices en lien direct avec cette définition. C’est notamment le cas de la définition d’une « culture de service », du renforcement de l’« efficience » et de la définition d’une « politique des ressources humaines » de la Commission. Celle-ci met désormais en relation, formellement beaucoup plus qu’elle ne semble jamais l’avoir été auparavant, les différents secteurs qui en sont constitutifs (politique de recrutement, formation, évaluation du personnel, promotion) ainsi que ces différents secteurs avec les objectifs généraux de la réforme d’une « culture fondée sur les résultats ». C’est dans le même mouvement mais plus récemment que s’est posée, sous une forme cette fois explicite et générale, la question des compétences clés des fonctionnaires.

6Le poids croissant de cette réflexion se donne notamment à voir dans les travaux du groupe Holmquist, du nom du directeur général du Marché intérieur (suédois, économiste de formation) qui le pilotait et qui a réuni plusieurs directeurs généraux pour réfléchir aux ajustements et prolongements sur la réforme de l’administration de la Commission. Le compte rendu du séminaire du 5 juin 2008 (European Commission, 2008a) indique ainsi, parmi d’autres préconisations, qu’« une gestion plus large, plus moderne des ressources humaines, basée sur les compétences pourrait être développée ». S’agissant de ces compétences, la réunion suivante précise, sous la rubrique Training/Skills (« Formation/Compétences »), le cahier des charges à réaliser sous la prochaine Commission comme à plus moyen terme, par exemple :

5.1. Développer une stratégie de formation et de développement plus rigoureuse, liée aux nouvelles compétences clef, pour que le personnel actuel se conforme au nouveau profil dans la décennie à venir et donne aux nouveaux entrants le leadership nécessaire. Cela entraîne une augmentation substantielle du financement.
5.2. Le contenu de la formation doit être conçu comme un outil clef du management permettant de combler l’écart entre la performance actuelle et l’ensemble des compétences clefs. La formation doit inciter le personnel à accepter plus de mobilité, plus de flexibilité dans la définition de leurs tâches, plus d’attention au développement personnel au cours de leur carrière et plus d’engagement à posséder les compétences pour dialoguer avec l’extérieur.
[…]
5.8. La formation doit viser des compétences qui peuvent servir à d’autres emplois : on incitera également le personnel à essayer de nouvelles choses ou à travailler dans différents environnements s’il est prêt à relever de nouveaux défis [European Commission, 2008b].

  • 9 L’acronyme EPSO renvoie à la formulation European Personnel Selection Office, l’organe interinstitu (...)

7S’il serait vain d’en chercher une liste type dans un document-cadre originel, la définition des compétences clés et l’ajustement de ces dernières avec les objectifs de la réforme est à l’œuvre dans différents secteurs de la politique des RH (recrutement, formation, évaluation du personnel). Les taxinomies qui structurent ces politiques (observables dans les contenus de formation, dans les attendus des concours, etc.) montrent ainsi que la part des skills, entendues comme des aptitudes personnelles et fondées sur des savoir-faire généraux, s’est ainsi très largement développée, et ce souvent au détriment d’autres compétences fondées sur des savoirs, comme notamment les éléments de culture générale européenne, voire de connaissances du contexte de mise en œuvre des politiques européennes, de leurs contraintes ou de leurs acteurs clés. Les indications fournies dans le cadre de la réforme de la politique de recrutement (qui prévoit précisément de faire disparaître les questions à choix multiples [QCM] sur les politiques et l’administration européenne, après avoir aboli il y a déjà quelques années le questionnaire de culture générale au profit du test de raisonnement verbal et numérique) en sont assez exemplaires. Dans un communiqué du début des années 2010, l’Office européen de sélection du personnel (EPSO9) explique par exemple : « en plus des compétences et des connaissances professionnelles spécifiques, les compétences clés suivantes seront évaluées : analyse et résolution de problèmes […] Communication […] Qualité et résultats […] Apprentissage et développement […] Hiérarchisation des priorités et organisation […] Persévérance […] Travail d’équipe » (EPSO, 2012).

8À première vue au moins, la formulation de ces skills renvoie à un univers pratico-pratique. Pour leurs promoteurs, elles sont l’expression « pragmatique » d’un nécessaire sens du « concret » opposé aux connaissances dites « théoriques » et « abstraites ». Dans le cas des nouvelles politiques de recrutement, l’idée s’impose peu à peu qu’on n’a pas besoin de spécialistes de l’Europe, mais de bons administrateurs ou de bons managers on the job, selon l’expression en usage. Dans le cas des politiques de formation, l’argument est proche. En gros, le personnel de la Commission étant réputé déjà formé aux connaissances compte tenu de son recrutement très sélectif et du haut niveau universitaire des administrateurs (et souvent des assistants), il faut le former aux « réalités concrètes » de l’administration et du management. Il faut en outre le faire par des méthodes « modernes », « ludiques » aux antipodes de « cours académiques », et pour ce faire recourir à des cabinets de consultants qui ont fait leurs preuves dans le business.

9Bien qu’en définitive assez peu publique, la critique de ces arguments épouse des formes symétriques. Pour beaucoup de fonctionnaires, en particulier des pays du Sud ou germaniques, mais aussi beaucoup d’agents de formation juridique ou en sciences politiques, la valorisation des skills correspond typiquement au management « anglo-américain » privilégiant un behaviorisme positiviste et sommaire contre la possession d’une vision, d’une culture générale (ici européenne), ou plus simplement, de la maîtrise des éléments de contexte humain et politique minimaux utiles à la pratique des politiques européennes qui est précisément la dimension concrète de leur activité. Trop standardisée et proche d’un modèle d’entreprise dont la légitimité partage les fonctionnaires (si beaucoup d’entre eux ont opté pour une carrière à vie et sans retour dans les institutions, c’est au titre d’une « vocation » très différente de celle d’une carrière privée), la focalisation sur les skills est un des aspects plus généraux de la « perte de sens » qui affecterait aujourd’hui les institutions européennes et plus particulièrement la Commission. En bref, le clivage est assez fort et imperméable.

Pratique contre théorie ? Moderne contre ancien ?

10Comprendre ce qui est en jeu ici invite à poser le problème différemment. Pour ce faire, il faut commencer par prendre des distances tant avec les discours indigènes qu’avec les présupposés que l’on peut spontanément nourrir en tant qu’analyste. Deux oppositions récurrentes doivent ici tout particulièrement être nuancées.

11La première consiste dans une opposition entre un cadre de compétences supposées « intellectuelles » (les connaissances et les capacités à maîtriser un dossier, le contenu des politiques, une culture européenne, etc.) et un autre postulé « pratico-pratique » (les skills). Or, les deux termes de cette opposition font problème. L’interprétation de la progression des skills comme une « défaite de la pensée » relève tout d’abord d’un présupposé intellectualiste. Il n’est pas du tout évident, en effet, que la « culture générale » en jeu dans la compétence administrative, et valorisé tant en France, en Allemagne qu’en Grande-Bretagne du temps de la valorisation du modèle Oxbridge (Eymeri-Douzans, 2005), ait en effet quoi que ce soit à voir avec des dispositions intellectuelles stricto sensu. La littérature savante sur les concours de l’administration française offre ici un bon instrument de rupture(Bourdieu, 1989 ; Eymeri-Douzans, 2001a). Si la culture générale a jusqu’à présent représenté un élément fondateur, elle n’en reste pas moins dans ce cas un outil qui permet dans le même mouvement d’évaluer l’appartenance à une classe sociale et des compétences très pratiques (et assez largement héritées) comme l’aptitude à tenir le choc, à argumenter dans la rhétorique de l’intérêt général et à investir le rôle dans les formes légitimes (et ce jusqu’à la bonne distance au rôle) de haut administrateur. L’épreuve de culture générale au sein des concours est de ce point de vue surtout un « rite d’institution », selon l’expression de Bourdieu développant celle du « rite de passage » de l’univers de l’anthropologie, qui permet aux lauréats de devenir ce qu’ils sont déjà pour une part. Dans l’esprit même des correcteurs de concours, la culture générale et les connaissances sont considérées comme un matériau pour tester des aptitudes pratiques comme la capacité à poser des problèmes et à les résoudre, à faire des choix, à trier l’information, à habiller le raisonnement et légitimer les choix opérés (au besoin par des références légitimes), et en aucun cas dans un exercice de type intellectuel ou pire encore académique (Oger, 2008). Dans le cas de l’Union européenne, le QCM de culture générale aujourd’hui disparu remplissait des fonctions sociales analogues, comme celle de la vérification de l’appartenance à la communauté plus ou moins imaginée de l’Europe en formation, voire d’une classe de grands commis de l’Europe en formation. Le QCM était aussi conçu – quoi que l’on pense aujourd’hui de ses absurdités – comme une manière de tester la capacité d’un candidat à prendre des distances avec un mode de raisonnement national (capacité hautement valorisée compte tenu des formats nationaux très hétérogènes qui président à la construction des problèmes européens et plus généralement pour formuler des problèmes dans les formes d’un intérêt communautaire) et à mieux se repérer et s’intégrer dans l’environnement multiculturel des institutions européennes. En bref, loin d’enjeux proprement intellectuels ou de connaissance, le test remplissait surtout cette double fonction de test de dispositions pratiques et de consécration.

12À l’opposé de l’illusion intellectualiste, l’illusion pragmatique pose des problèmes d’interprétation quasi symétriques. Sur un plan général, la littérature sur la rhétorique politique est plus qu’abondante, qui montre que l’argument de la nécessité pragmatique consiste souvent dans l’habillage des (im)pulsions les plus idéologiques. Comme on vient de le voir, cet argument relève en outre ici d’une vision à trop haute altitude (quand il ne relève pas plus directement d’un rejet épidermique) de ce que sont la culture générale et les « connaissances » dans les modèles administratifs qui s’en réclament. Sur un plan plus pratique, il présuppose aussi que le recrutement des agents au sein de la Commission se fait à la sortie des universités ou qu’il concerne des agents déjà formés aux politiques européennes, ce qui est en partie contestable. La moyenne d’âge de recrutement est de l’ordre de 35 ans et l’EPSO indique que 80 % des candidats ont en moyenne plus de quatre ans d’expérience professionnelle (Chêne, 2008, p. 18 ; EPSO, 2009). Par ailleurs, la diversification des concours, qui passe par la multiplication des concours ad hoc par métier (informaticiens, traducteurs, etc.) ou par politiques (recherche, santé, etc.) fait que la pondération des compétences liées à la culture tant administrative qu’européenne est très inégale. La contractualisation produisant ses effets, tous les agents travaillant aujourd’hui dans les institutions européennes ne disposent en outre ni du même statut, ni des mêmes compétences, ni des mêmes motivations, avant même de parler de « vocation ». Les expériences préalables de l’Europe sont enfin très différentes. En bref, si l’idéal du lauréat de concours défini comme un(e) jeune promu(e) du Collège d’Europe est bien présent dans les têtes, il est très loin de définir objectivement l’essentiel de la population recrutée, ce qui signifie un tout autre rapport aux connaissances possédées à l’entrée. À cela s’ajoute que la formation aux skills est souvent perçue comme le contraire de ce qu’elle prétend : soit comme finalement très abstraite plutôt qu’au plus près du métier. Le fait de porter sur des aptitudes transversales et non spécifiques aux particularités des métiers des institutions comporte ainsi des travers. Dans le document de feedback que la représentation du personnel adresse sur la question de la formation, on relève ainsi souvent la volonté de formation plus concrète et directement en rapport avec les nécessités du travail dans les institutions et à retrouver ce qui est le sens de leur mission (Comité central du personnel, 2009).

13Autre dichotomie avec laquelle il est utile de rompre : l’opposition entre modernes et anciens, ou entre « modernité » managériale et vieux modèle, qui structure ici une partie substantielle des prises de positions. Autant le dire d’emblée, les skills représentent moins une nouveauté qu’une stylisation (et en partie une traduction en langue anglaise et managériale) de matrices qui existaient déjà très largement, mais auxquelles les instruments de la réforme ont donné un caractère tout à la fois explicite, organisé et, sinon complètement monopolistique, du moins assez hégémonique.

  • 10 Ces grades sont ceux des directeurs généraux et directeurs généraux adjoints.

14Un détour par l’histoire est ici fort utile. Entre 1962 et 1965, à l’initiative des représentants du comité des personnels des trois communautés, émerge toute une série de réflexions sur la notation qui préside à l’avancement. Dans le Comité provisoire du statut est ainsi nommé un groupe de travail sur l’application de l’article 43, qui prévoit « au moins tous les deux ans un rapport sur la compétence, le rendement et la conduite dans le service de chaque fonctionnaire de la Commission à l’exception de ceux des grades A1 et A210 ». Le rapport rendu pourvoit un ensemble de demandes quant aux modalités de notations, aux phases de cette dernière ou encore à la communication des notes au fonctionnaire, mais c’est évidemment lorsqu’il évoque les éléments d’appréciation qu’il est intéressant. Si l’appréciation dite d’ensemble ne contient que la gradation à utiliser (Excellent, Très bon, Assez bon, Insuffisant), l’appréciation dite analytique, que les institutions auraient le loisir d’adapter selon les termes du statut, est plus intéressante. Trois rubriques sont ainsi distinguées : Compétence, Rendement et Conduite dans le service. La seconde comprend « qualité et quantité » du travail, la troisième « Sens des responsabilités », relations dans le service (avec ses supérieurs, ses collègues, ses subordonnés, les tiers), ponctualité, comportement général. Quant à la rubrique « Compétence » qui nous intéresse, elle décline une liste qui est loin d’être différente de ce que l’on trouve aujourd’hui. Il s’agit en l’espèce de :

  1. connaissances nécessaires à l’emploi exercé,

  2. faculté d’expression (oral et écrite),

  3. faculté de compréhension et de jugement des problèmes,

  4. faculté d’adaptation,

  5. initiative,

  6. aptitude à l’organisation du travail propre,

  7. aptitude à l’organisation du travail de tiers (Commission européenne, Archives historiques, Bac 144/1992).

15Pour changer légèrement de point de vue et de date, la carte de formation existant en 1973 est elle aussi intéressante (European Commission, 1973). Elle montre ainsi 16 rubriques :

  1. cours de langue,

  2. informatique,

  3. cycle de formation et recyclage économiques,

  4. cours sur les calculs économiques publics,

  5. PPBS (Planning Programming Budgeting System),

  6. évaluation de projet,

  7. statistique,

  8. techniques de management,

  9. techniques de communication et de conduite de réunion,

  10. approfondissement des techniques de communication,

  11. séminaire sur les pays de la Communauté,

  12. formation lors de l’entrée en service,

  13. rédaction administrative,

  14. séminaire pour secrétaires,

  15. action de formation complémentaire,

  16. préparation au passage de catégorie.

16On peut, à cette lecture, être frappé par la ressemblance avec les modules de formation actuels. Dominent déjà les skills quand bien même le mot n’existerait pas encore dans cet univers. Les apprentissages pratiques (techniques de réunion, de communication, rédaction, etc.) sont en place et nombreux. Il existe un cours de techniques de management qui inclut une rubrique gestion et une rubrique plus large autour de l’organisation du travail (intercommunication et circuits d’information) et travail en équipe. Au passage, le commentaire note que ce module est introduit pour la première fois à la demande d’un certain nombre de fonctionnaires l’année précédente. À l’inverse, quelques différences sont sensibles. D’une part, le français est la langue de formation dominante, comme semble-t-il la langue de l’administration. Le cours de rédaction administrative est ainsi destiné « aux fonctionnaires qui désirent perfectionner leurs connaissances écrites dans le domaine administratif ». Seul le module (élargissement oblige) de connaissance des nouveaux pays membres, qui au passage ne se pratique plus, est dispensé exclusivement en anglais (avec traduction possible pour ceux qui ne sont pas anglophones). Ce cours, et c’est une différence avec aujourd’hui, n’existe plus, malgré le contexte de l’intégration de 12 nouveaux pays. Mais la principale différence réside surtout dans les cours, plus directement centrés sur les connaissances, comme lors des cours d’entrée de jusqu’à quatre semaines au Collège de Bruges pour les fonctionnaires A dans les domaines du droit et des « sciences politiques communautaires » et les cours « d’actualisation des connaissances en économie ».

  • 11 Sur le développement de la politique de ressources humaines dans les institutions, voir notamment S (...)

17À l’analyse de ces comparaisons, on comprend dès lors que le changement ne consiste pas dans un tournant à 180 degrés. À ce premier stade, il apparaît bien plutôt comme le produit d’un triple effet : la disparition des maquettes des éléments portant sur le contexte des pays membres et sur le contenu des politiques, y compris dispensés par des fonctionnaires en charge du dossier comme cela se pratique dans beaucoup d’écoles d’application ; le tournant linguistique qui, via le management, consacre la domination de la langue anglaise et ce tout particulièrement dans les catégorisations du bon comportement administratif ; enfin et sur un plan plus général, le contexte plus général de la managérialisation des pratiques et de la politique de promotion d’une nouvelle culture commune à la Commission qui sur le plan matériel (institutionnalisation d’organismes dédiés, augmentation des budgets) comme symbolique contribue à rendre beaucoup plus présents ces instruments, voire à les transformer en enjeux, ce qu’ils étaient sans doute bien moins dix ou vingt ans auparavant11.

L’enjeu de la redéfinition de la compétence sociale des eurofonctionnaires

18Une fois pointés les problèmes posés par ces dichotomies, il faut s’interroger sur leur récurrence et réfléchir aux conditions qui font qu’elles ont la vie particulièrement dure. Loin d’être anecdotiques, ces fausses oppositions sont en effet le symptôme d’autres enjeux, notamment du problème sociopolitique que pose l’introduction des skills, soit celui de la distribution du pouvoir, via la définition, la légitimation et finalement l’allocation des compétences, définie comme habilitation à agir et à se voir reconnaître la légitimité pour le faire. Pour le dire autrement (et c’est là notre hypothèse), l’officialisation de la domination des skills dans les politiques du personnel vient remettre en cause les formes locales de l’ambivalence sur laquelle reposait la compétence du personnel des institutions européennes. En créditant des catégories explicitement proches de la rationalité du management international contre celle plus magique ou religieuse de l’accomplissement de la parole des prophètes, elle touche aux processus qui présidaient jusqu’alors à la production du corps des fonctionnaires comme corps d’élite et, dans le contexte d’un renouvellement des générations et des effectifs au cours des années 2000, à sa reproduction.

19Pour le comprendre, il est utile de commencer par procéder à un rapide rappel théorique. Pour les sociologues en effet, la compétence renvoie pour faire vite à deux choses confondues dans la réalité : un ensemble d’aptitudes au et dans le travail et, simultanément, la possession d’une capacité à exercer légitimement (voire légalement dans le cas d’une compétence juridiquement définie) des effets de pouvoir, soit par exemple ce que Pierre Bourdieu (1989) appelle la « compétence sociale » ou Neil Fligstein (2001) les social skills. C’est dire si la définition des compétences est au cœur des relations de pouvoir. À propos de la culture générale, Pierre Bourdieu observait ainsi :

La culture générale est aussi ce rapport assuré aux savoirs spécialisés, particuliers, parcellaires, et à leurs détenteurs, que donne le sentiment d’avoir eu accès au fondement du vrai, à la science, matrice de toutes les techniques particulières, laissées aux seuls agents d’exécution. C’est sans doute ainsi que s’explique le gaspillage apparent qui porte à imposer l’acquisition d’innombrables savoirs inutiles et, du même coup, la dépense d’un temps d’apprentissage bien supérieur à ce qui serait nécessaire pour acquérir les aptitudes strictement requises par la fonction [Bourdieu, 1989, p. 119].

20En pointant « [c]ette contradiction entre les exigences techniques et les exigences sociales, entre la compétence demandée par la définition technique du poste et la compétence socialement exigée par les nécessités de la légitimation » (Bourdieu, 1989), la formule pointe la duplicité de compétence comme aptitude et légitimation d’une position de pouvoir. Dans cette définition sociologique, la compétence relève d’une pratique incorporée qui se donne à lire en actes beaucoup plus que dans des discours et dont l’efficacité ou si l’on préfère la magie sociale est permise par cette ambiguïté. Cette ambiguïté est aussi au principe des prises de positions pulsionnelles et ambivalentes dont la compétence peut faire l’objet. Liée à la distribution des ressources au sein de l’espace social, la pulsion anti-intellectualiste tient par exemple à ce que tout en étant sommés de se convertir aux valeurs intellectuelles (au moins en apparence), les dominants les plus éloignés du pôle public (le plus proche de ces valeurs intellectuelles) méprisent ceux qui en sont les détenteurs et plus encore les principaux artisans, comme l’observe encore Bourdieu. Il existe en outre des relations d’homologie entre ces mêmes dominants et les agents placés dans des positions où, dépourvus de la possibilité objective de s’approprier ces valeurs en quantité suffisante pour bénéficier du statut légitimant qu’elles confèrent, ils n’ont d’autre choix pour occuper à leur tour des positions légitimes que de les disqualifier et de renverser l’ordre même de ces valeurs.

21Cette définition présente le mérite d’éclairer tout à la fois l’enjeu et la structure des débats entre culture générale et skills. La culture générale, surtout s’il s’agit d’une culture générale européenne (incluant notamment une vision transversale des politiques de l’UE), est (ou au moins fut) en l’espèce au fondement de la formation d’une élite administrative européenne sous la forme du grand commis de l’Europe, soit le mandataire privilégié de l’Idée européenne de la formation du système politique supposé la servir. Elle confère cette assurance, ou si l’on préfère un avantage comparatif décisif dans la maîtrise pratique des relations à autrui, qui permet de tenir à distance les particularismes nationaux, techniques ou sectoriels (et les agents qui en sont les porteurs) auxquels sont confrontés les fonctionnaires européens dans l’exercice de leur fonction. Pour le dire autrement et employer le registre linguistique de l’héritage qui est en l’espèce approprié, sa possession fonde la légitimation d’une position d’exécuteur testamentaire (des prophètes et des pères fondateurs, d’un intérêt supérieur, etc.) aux antipodes de la fonction d’exécutant indifférencié sur laquelle rabattent les skills.

  • 12 L’observation participante montre ici que les milieux communautaires bruissent encore de cette expé (...)

22Posée comme telle, la formule permet de dépasser les deux écueils (Georgakakis et de Lassalle, 2007b ; Robert, 2007b ; Eymeri-Douzans, 2008) consistant à voir dans les skills soit le produit d’une nécessité fonctionnelle, soit l’application rationnelle et méthodique d’un programme politique destiné à briser la fonction publique, pour comprendre les ralliements de ceux qui, sous la forme de la pulsion beaucoup plus que d’un calcul rationnel, se trouvent investis par la subversion du modèle préexistant d’une élite européenne définie sous la forme du grand commis de l’Europe. C’est, pour le dire autrement, la relation à la définition de la fonction publique comme nouvelle noblesse(Shore, 2000) – c’est-à-dire tout à la fois la plus ou moins grande distance objective et l’expérience plus ou moins (dés)enchanteuse avec ces membres – voire plus généralement à l’« ancien régime » (comprendre ici l’avant-Santer ou la période Delors1212) qui est au principe des réactions au modèle de compétence, en positif comme en négatif.

23Sans pouvoir faire ici une étude systématique de la position relative des défenseurs des skills dans les institutions, on peut malgré tout dresser un premier inventaire théorique des prédispositions à la croyance dans le modèle et l’étayer de quelques exemples empiriques. Pour commencer par leurs promoteurs officiels, soit les membres du secteur de l’administration et des ressources humaines qui ont promu et mis en œuvre ce nouveau modèle des skills, on peut souligner que plusieurs d’entre eux avaient plus qu’un intérêt sectoriel rationnel visant à maximiser leur surface institutionnelle ou budgétaire selon les théories bien connues de l’administration. Pour comprendre leur investissement dans ce nouveau modèle, il faut tout autant sinon plus prendre en compte ici une forme de revanche individuelle et collective qui tient, bien qu’elle soit sans doute rarement pensée comme telle, au fait que les secteurs de l’administration et des ressources humaines n’ont pendant très longtemps pas figuré parmi les plus prisés et ce notamment par rapport à la « noblesse » des policy makers ou des négociateurs des grandes directions générales peuplées d’agents plus conformes au modèle alors dominant. Plusieurs d’entre eux ne possédaient pas non plus un niveau de diplôme ou une carrière conforme à l’idéal type du grand commis de l’Europe, position probablement d’autant plus compliquée lorsqu’il s’agissait de Britannique, qu’elle pouvait redoubler les effets d’exclusion due à la domination des Oxbridge. Pour nombre de promoteurs de cette réforme, la « mission » très nettement revalorisée depuis le livre blanc Kinnock, de moderniser la fonction publique autour de catégories parées de tous les attributs extérieurs de la modernité et de la scientificité managériale présentait ainsi tous les attraits d’une révolution souhaitable au-delà des aspects plus ou moins fonctionnels qui ont servi de justification.

  • 13 Dans notre enquête en cours sur les recrutements, plusieurs membres de jury soulignent qu’une part (...)
  • 14 Sur ces aspects, la situation est comparable à celle au sein des États membres. Pour un aperçu des (...)

24Du côté des consommateurs de cette réforme, si l’on peut dire, une bonne partie des entrants (sans réduire aucunement ces derniers aux seuls agents des nouveaux pays membres dont beaucoup partagent au demeurant des dispositions sociologiques analogues à ceux des vieux pays1313) sont placés dans des positions homologues et prédisposant à croire dans les vertus de cette révolution culturelle. Le fort clivage générationnel qu’on peut observer sur ces questions (pour aller très vite et toutes choses égales par ailleurs plus on est vieux, plus on doute, plus on est jeune, plus on le prend pour argent comptant) en est à la fois une illustration et un effet. La question n’est pas que ces compétences soient modernes comme on l’a vu, mais que son apparente modernité décale la table des valeurs précédemment légitime, au point que beaucoup d’agents en fin de carrière ou récemment retraités ne s’y reconnaissent plus, quand les entrants confortent leur position à venir en s’y moulant. Déplacer la question de la compétence professionnelle à la compétence sociale permet aussi de comprendre un clivage qui est plus nettement lié aux compétences scolaires. Si la culture générale a longtemps représenté une compétence supplétive pour les juristes qui ont été longtemps nombreux et dominants au sein de la Commission, elle est moins valorisée chez les économistes pour lesquels, au contraire, le chiffre, la capacité à quantifier des mouvements objectifs (comme le font, on y reviendra, les outils) est une compétence additive. De ce point de vue, il est probable que comme dans d’autres cas d’administration publique, la diffusion de ces modèles au sein de la Commission (beaucoup plus au demeurant qu’au Conseil ou significativement à la Cour de justice) a quelque chose à voir avec le poids croissant des économistes et des agents en provenance d’écoles de management par rapport aux juristes dans les postes à plus haut niveau (Georgakakis et de Lassalle, 2013). De façon significative, les trois membres du groupe Holmquist sont non seulement suédois, britannique et français, mais aussi deux économistes (auquel s’ajoute un grammairien formé à l’ENA), soit en l’espèce tout sauf des agents exemplaires de la figure du docteur en droit qui a marqué le modèle du haut administrateur à l’allemande (Daviet-Vincent, 2006) longtemps dominant au sein de la Commission1414.

25Poser le problème de la sorte invite aussi à préciser la part des clivages dit culturels dans la proximité au modèle des skills. Sur le versant des représentations, et pour suivre le chemin tracé par les anthropologues de la Commission, le débat sur les skills renvoie assez largement aux clivages qui participent des typifications culturalistes ordinaires dont le maillage est tout particulièrement dense et activé à la Commission : Français d’un côté, Britannique de l’autre ou, sous une forme élargie, Sud contre Nord, voire désormais Veille Europe/Nouvelle Europe. Dans ces dichotomies, la représentation du « pragmatisme britannique » s’oppose au « verbiage français » ou, sous sa forme inversée, la « vision de l’Europe » à la française au « nivellement par le bas des anglo-saxons ». On pourrait évidemment multiplier à l’infini les exemples de ce genre d’oppositions très présentes dans les interviews informels ou lors d’observations directes.

26Il est inutile de passer trop de temps pour déconstruire ces dichotomies : un Français jeune, économiste et évoluant dans une DG comme la DG Marché, c’est-à-dire aussi travaillant exclusivement en anglais, a toutes les chances de tenir lui aussi le langage du pragmatisme contre les « vieilles lunes de l’Europe à papa », quand un Britannique polyglotte et à longue carrière dans les institutions européennes n’entretient plus toujours des relations étroites avec son pays d’origine ou du reste de sympathie avec les réformes administratives qui l’ont caractérisé ces vingt dernières années. En revanche, ces dichotomies culturalistes sont un bon symptôme des pulsions d’empire en jeu dans la définition du groupe. Les agents mobilisés par ces dossiers ont en effet souvent projeté cette « nouvelle » fonction publique que représentait la fonction publique européenne comme un prolongement de celle de leur pays d’origine. Cette projection ne relève pas seulement d’une forme de naturalité mimétique. Elle est aussi un enjeu de domination majeur au sens où les procédés visant à faire advenir cette réalité ont pour effet de conférer d’emblée aux agents de son État membre tous les profits symboliques et matériels attachés à l’incarnation du modèle et à la maîtrise de ses pratiques légitimes.

  • 15 Sur le directeur danois de l’EPSO, Ban (2010b) a noté son rôle très important dans l’engagement de (...)

27Du point de vue du moteur politique de cette réforme comme de celui des effets de perception, il faut ainsi remarquer que la distribution des postes de commande de la politique du personnel est devenue plutôt favorable aux Britanniques et aux pays du Nord ces dix dernières années (par exemple, un commissaire en charge de l’administration finlandais, britannique et estonien, un directeur de l’EPSO britannique puis danois1515 – puis à nouveau britannique – ou le fait que plusieurs positions clés au sein de la politique de formation soient britanniques, sans parler du fait que les influences extérieures telles que celles du Nouveau Management Public et du CIPD [Chartered Institute of Personnel and Development] sont anglo-saxonnes), ce qui ne veut pas dire qu’ils en ont l’exclusive – les trois derniers directeurs généraux de l’administration furent ainsi allemand, français et grec. Cette objectivation en nationalité est évidemment piégeuse. Les modes d’allégeance aux pays membres d’origine sont en effet souvent complexes, et ce tout particulièrement pour des agents qui ont parfois plusieurs dizaines d’années d’expérience au sein des Institutions européennes. Du fait de leur fonction comme de leur socialisation institutionnelle, ces derniers sont souvent scrupuleux des équilibres ou sont passés maîtres dans l’art de la dénégation de leur origine nationale (voir chap. 2 et 3). Rien ne dit non plus que le changement de modèle vers une définition plus « anglo-saxonne » de la fonction publique européenne ait été le fruit d’un calcul politique rationnel. Il reste que cette distribution des positions a des effets à la fois en termes de légitimation et de perception d’un tournant favorable aux Britanniques et à l’Europe du Nord, le tournant linguistique qui l’accompagne et est à l’œuvre dans les différents outils de la politique du personnel, comme l’appellation même de skills, contribuant à objectiver la domination du nouveau modèle et à exacerber la perception de la domination « anglo-saxonne » sur l’administration européenne.

28Dans ce contexte spécifique, la tension augurée par ce tournant est d’autant plus probable qu’il revêt une signification politique sensible. La domination d’un modèle réputé « britannique » engage une définition différente de l’Europe, de ses institutions et, partant, de la fonction qu’y remplissent les fonctionnaires, c’est-à-dire la définition et, là encore, la légitimation de ce qu’ils sont. S’il est bien clair qu’au sein des institutions, les Britanniques ont pu tirer profit des années Blair (Kassim, 2008a) sous le double aspect de son « ouverture européenne » et de son libéralisme social, assez ajusté à la position objective des eurofonctionnaires et aux jugements de goût politique qu’elle implique, « l’influence britannique » ou ce qui est conçu comme tel reste entaché pour beaucoup de fonctionnaires d’un soupçon sur la réalité de leur « engagement européen ». Ce dernier a au demeurant longtemps représenté une valeur interne forte, et se trouve précisément remis en jeu dans le nouveau contexte centré sur le management. À cela s’ajoutent pêle-mêle le souvenir des dénonciations de l’Europe comme super-État (qui en l’espèce empêche les eurofonctionnaires de se projeter complètement comme des super-fonctionnaires) et la focalisation sur le marché (market-based approach) qui est une structure lourde de l’approche britannique de l’Europe (au détriment de la fonction politique et des fonctionnaires) et le demeure pour ses élites actuelles (Charle, 2001 ; Schmidt, 2009). Cette définition fait pencher la balance du côté d’une définition plus classique des eurofonctionnaires comme fonctionnaires internationaux, voire cadres d’un secrétariat général ou d’une agence d’exécution aux antipodes de la définition du pionnier de la construction d’une forme politique nouvelle (quelle qu’en soit au demeurant la forme finale). Or dans cette représentation, ce n’est pas seulement l’identité au sens de « l’image de soi » des eurofonctionnaires qui est en cause, mais plus fondamentalement, là encore, le type de légitimité sur lequel se fondent leur crédit et leurs ressources pratiques, soit leur position sociale relativement à d’autres agents, comme les fonctionnaires nationaux ou les lobbyistes. C’est aussi leur vocation et avec elle, tout le travail social et historique de construction du corps avec lequel s’ajustaient les positions individuelles, qui se trouve pris à contre-pied, même si c’est avec des effets très différents selon les agents comme on l’a vu.

Objectivation de la compétence, rupture de l’ambiguïté fondatrice et retournement de la trajectoire collective du groupe

29Construire la question de la compétence comme on vient de le faire invite du même coup à quitter le registre de l’histoire faite chose, qui vise à traiter des statuts, des budgets, des effectifs et est la plus en usage dans le néo-institutionnalisme historique, pour s’interroger sur l’histoire faite corps, c’est-à-dire l’histoire incorporée par les agents. Une telle perspective permet de rendre visible ce que met en jeu le tournant en cours en direction des skills. Loin d’être anecdotique, ce tournant remet en réalité en cause les ambivalences qui étaient au fondement du compromis sociohistorique constitutif de la compétence d’administrateur européen. De ce point de vue, la rationalisation managériale en cours ne consiste pas dans un changement de modèle abstrait, elle rompt avec les ambiguïtés (entre politique et administration, rationalité instrumentale et vocation quasi religieuse et bien sûr origine nationale et service de l’intérêt européen) sur lesquelles se fondait en pratique la compétence à agir des eurofonctionnaires au quotidien.

30L’ambiguïté est de fait ici une propriété fondatrice. La définition du bon administrateur européen n’a jamais été complètement formulée en tant que telle. Cette absence doit moins au hasard historique qu’aux enjeux politiques complexes que soulève cette définition. Au-delà du problème de la congruence des « modèles » administratifs nationaux et sans doute sur le plan théorique la question de savoir ce qu’est une fonction publique sans État, la définition de cette nouvelle fonction publique réputée porter un intérêt européen potentiellement supérieur aurait supposé l’hypothétique résolution politique tant de l’acceptation de son statut supranational que des luttes d’empire se jouant sur son modèle. Il n’est dans ces conditions pas complètement étonnant que le faux débat classique de la science administrative sur la fonction publique européenne (relève-t-elle d’un modèle français, allemand, britannique ancienne manière ? un peu ceci, un peu cela ?) ait souvent pris la forme d’un débat sur le sexe des anges. On peut penser que l’ambiguïté était à sa manière fonctionnelle – comme le fut par la suite sa qualification de française ou de continentale lorsqu’il s’est agi de la réformer après la crise de la commission Santer.

  • 16 On notera toutefois ici que le terme de fonctionnaire est préféré par Monnet dès 1952, comme le mon (...)

31La création d’une administration européenne a ainsi fait l’objet de nombreuses hésitations historiques. Ces hésitations furent aussi bien le fait de personnalités à la tête des institutions que de la relation souvent conflictuelle avec les responsables des gouvernants des États membres. Si Hallstein a clairement voulu la formation d’une administration, l’idée de Monnet était semble-t-il différente et c’est plutôt par des chemins de traverse que s’est forgée l’administration européenne sous la CECA (Conrad, 1992 ; Dumoulin, 2007 ; Mangenot, 2008)1616. De leur côté, les États membres étaient loin d’être favorables à l’administration européenne. On peut même dire qu’avec des variations historiques, presque tous y ont été à un moment ou à un autre défavorable : la France au moins au départ puis sous de Gaulle ; la Grande Bretagne souvent et tout particulièrement sous Thatcher avant de prendre des postes à responsabilité à la Commission ; l’Allemagne dont les représentants pourtant réputés les plus européens n’hésitèrent pas à critiquer, à l’instar d’Helmut Kohl, « le Moloch » de l’administration européenne.

  • 17 Cette forme « d’orchestration sans chef d’orchestre », voire ce qu’avec un néobarbarisme on pourrai (...)

32Ces différents obstacles ont été contournés sous la forme d’un non-choix et sans doute d’une non-politique, du moins sous la forme explicite et orchestrée1717, fondée sur la valorisation de la compétence scolaire et de l’expertise (soit la très haute qualification) doublée du contrôle de la vocation européenne, soit moins un travail de production du corps assumé par les institutions qu’un travail de sélection et d’accompagnement des habitus. Les différents ouvrages du milieu parus entre les années 1950 et 1980 témoignent assez bien de cet état de fait, tout comme la littérature savante se focalisant sur les questions de nationalité (Coombes, 1970 ; Michelmann, 1978). Tout en insistant sur la nécessité de développer le sentiment commun, Cesare Balladore Pallieri, directeur de la division du personnel de l’administration de la CECA, invitait entre autres exemples à poser le problème « à la base », soit sur le plan de « la religion de l’Europe et de l’intégration » qui devait selon lui être impulsée dans la formation initiale au sein des États membres (SAARBRUECK, 1956, p. 305).

  • 18 Archives de la Fondation Jean-Monnet, Lausanne, AMH 4/3.
  • 19 Sur ces aspects, voir notamment Dumoulin (2007) ainsi que les archives orales déposées à l’Institut (...)

33Dans cet état du jeu, l’exemplarité des hauts leaders (pères fondateurs, commissaires, etc.) et la politique de recrutement apparaissaient comme des instruments très largement dominants au détriment des autres instruments de ressources humaines (formation, notation) et favorisaient une relative liberté des agents une fois intégrés (au sens fort). Le recrutement a ainsi toujours été considéré comme un moment important de la fabrique du corps (Ban, 2010a). Dans un premier temps, il s’est opéré sous la forme des démarches personnelles des responsables politiques et administratifs européens auprès de proches collaborateurs dans leurs fonctions précédentes dont ils pouvaient s’assurer la confiance et tester leur compatibilité avec leur vision du projet européen. Les archives Jean-Monnet à Lausanne conservent ainsi de nombreux courriers et notes sur la formation du personnel de la CECA qui renvoient bien, avec le lot des interventions politiques qui pèsent sur les institutions naissantes, à cette dimension personnelle1818. Tous les membres de la haute autorité y sont du reste conviés. Cette pratique s’est perpétuée par la suite et a compté dans la mise en place de la Communauté économique européenne1919. Par la suite, le recrutement s’est en partie neutralisé sous la forme du concours, mais la forme du concours relève bien de ce même processus de la fabrication d’une nouvelle élite spécifiquement européenne, sous le double processus de la socialisation en acte permise par le temps long de la préparation du concours (voire les multiples tentatives) et de la sélection d’habitus structurées par des dispositions (multi)culturelles permises par les épreuves (voir chap. 5).

  • 20 Sur la solidarité des directeurs généraux lors des premières grandes grèves de 1971, voir les papie (...)
  • 21 Sur ces aspects, voir les anciens numéros du Courrier du personnel, notamment disponibles aux archi (...)

34À cela s’ajoute ce que l’on pourrait appeler une politique d’exemplarité fondée sur la figure de leader de l’Europe puis, par la suite, sur des portraits visant à valoriser des valeurs cardinales. Il faut souligner ici que si, formellement, la Commission européenne apparaît comme une administration hiérarchisée, elle représentait aussi dans le vécu une communauté de projet ou de destin, au sein de laquelle il existait assez peu de distance entre le combat mené par les commissaires et les directeurs généraux et ceux du personnel dans son ensemble2020. De façon symptomatique, les grèves sur les questions du personnel ont été souvent suivies par les directeurs généraux. En ce qui concerne l’exemplarité des leaders, celle-ci se donne à voir dans la stylisation des biographies officielles de commissaires qui, jusqu’aux années Prodi, valorisaient assez nettement leurs investissements européens et leurs compétences intellectuelles ou expertes, notamment via la liste des publications ou des conférences à l’étranger2121. Les portraits du personnel valorisés dans le Courrier du personnel puis dans la Commission en direct relevaient d’un même processus : centré sur la vision de long terme, la dimension d’artisans au service d’une idée et des architectes de sa mise en œuvre, la passion dans une dimension quasi religieuse du métier, etc. Face à ces dimensions fortes, la politique du personnel en elle-même n’apparaissait pas comme une dimension majeure, ce qui alimentait sans doute la perception d’un non-management de l’administration de la Commission (Spence et Stevens, 2006).

35La réforme dite Kinnock a, d’une certaine façon, remis en cause ce compromis, négativement comme positivement pour ainsi dire. Négativement, la réforme s’est adossée sur la démission de la commission Santer et le rapport des experts de mismanagement pour rompre avec le paradigme dominant qui prévalait. Les velléités de réforme sont en effet antérieures à la crise, et elles ont plus conduit à cette dernière que l’inverse (Georgakakis, 2000, 2001 et 2009). Il reste que la crise Santer a permis que s’impose une définition gestionnaire de l’administration européenne quand elle se définissait jadis, au moins en représentation, comme une administration de mission (ce à quoi elle était évidemment très loin de se résoudre). Les termes sont ici importants. Pour le dire autrement, le discours de la dernière réforme a largement délégitimé le modèle de l’administrateur de haut vol, situé sur la frontière du politique et de l’administratif, les yeux rivés sur l’objectif prophétique de la construction d’une Europe politique, fondant sa position sur la raison experte et l’intérêt européen au profit d’une nouvelle figure de bon gestionnaire, doté de la batterie d’instruments dont la source de légitimité est le monde économique, non plus exécutant testamentaire de figures intemporelles, mais exécutant des instances temporelles et politiques de l’Europe (Conseil et Collège des commissaires). Positivement, le discours de la réforme forgeait le modèle éthique et d’un administrateur moyen plus modeste, dévoué au service des Européens (plutôt que de l’Europe). Une argumentation en faveur de cette évolution est aussi de dire que la Commission doit avoir une culture de service, doit être au service des citoyens, etc., notamment parce que les Européens en ont besoin, quand on voit leur scepticisme grandissant. Mais le modèle Delors tend à contredire ceci dans la mesure où il avait donné un projet à l’Europe, et du rêve et de l’espoir aux Européens, qui n’étaient pas eurosceptiques (ou moins qu’aujourd’hui où on ne leur offre plus de perspective).

36Il reste à dire que si ce nouveau modèle s’impose, ce n’est pas seulement du fait de discours, mais surtout d’un ensemble de pratiques. Les différents versants de la réforme ont tout d’abord contribué à renforcer la place des pratiques strictement gestionnaires, tant du fait de nouvelles règles (de la forme la plus hard des règles budgétaires à la plus soft des codes de conduite), que par l’effet morphologique de l’augmentation des postes dévolus à la gestion entraînée par la réforme, sans parler des effets d’autocensure provoqués par la crainte du contrôle (Bauer, 2008 ; Ellinas et Suleiman, 2008), transformations qui font que le tournant de « l’administration de mission » à celle d’« administration de gestion » selon l’expression consacrée transforme considérablement les pratiques. De ce point de vue, il faut ajouter que la diffusion des skills se joue moins sur le terrain d’une bataille des idées que sur celui beaucoup plus naturalisée d’une évidence fonctionnelle de la transformation des pratiques requise par le nouvel environnement. Significativement, c’est sans beaucoup de polémique ou de mise en question publique – à la différence de ce qui a pu se produire en matière de politique statutaire ou salariale – que se caractérise un travail sur le corps dans les schémas de formation (symptomatisé par les pratiques de jeu, de jeu de rôle ou de mise en situation) et maintenant dans les étapes du recrutement.

Les ambivalences de la normalisation

37Comment évoquer, pour conclure, les effets à terme de ce modèle ? Entre l’enthousiasme des réformateurs et la déploration des réformés (ou au moins certains d’entre eux), l’analyse invite à deux choses.

38La première consiste dans la relativisation des changements induits par la diffusion des nouvelles catégories. Tout n’est pas nouveau, comme on l’a vu, et sans doute le changement des catégories de la compétence administrative est-il moins radical qu’il n’y paraît, quand bien même l’accent sur ces catégories serait sans aucun doute renforcé à la faveur de la « culture de service » prônée. Entre la production d’une politique et les réalités de sa mise en œuvre, il y a souvent plus d’un écart. La Commission n’échappe pas à la règle, quand bien même il faudrait remarquer ici que le circuit entre les promoteurs et le consommateur de la réforme est assez court. Au demeurant, si la diffusion de ces catégories est forte dans le cas de certaines politiques (comme la formation et le recrutement), elle l’est moins dans d’autres et aux effets variables selon les métiers au sein de l’organisation. Très important dans le processus consistant à faire advenir ces catégories, le très contesté rapport d’évaluation des compétences laisse semble-t-il beaucoup plus de marge de manœuvre au supérieur hiérarchique plus qu’il ne prône des catégorisations plus fermes. Si l’on étudie le succès de ces catégories dans les politiques qui y ont plus recours, il n’en faut pas moins s’interroger sur leur mise en œuvre concrète. Le cas de la nouvelle politique de recrutement invite à s’interroger. D’un côté, il est clair que la réforme portée par le directeur de l’EPSO procédait de la volonté de casser l’ancien modèle et ses dérives élitistes (Ban, 2008). De l’autre, les fonctionnaires n’en demeurent pas moins les principaux acteurs du processus. Il n’est pas impossible que les voies classiques de la reproduction, ou tout au moins de la sauvegarde des valeurs du corps, continueront de se perpétrer, quand bien même on ne pourrait nier que l’organisation du processus limite considérablement leur maîtrise du dispositif. Par ailleurs, le renforcement de la politique du personnel et simultanément son tournant « corporate » (European Commission, 2009) changent en partie la donne.

39Aussi est-ce sans doute en pointant le processus plus général de normalisation, et les effets plus larges de la lutte des classements qu’il engage, qu’on se donne une chance de préciser la réponse. Cette normalisation comporte en effet de nombreuses et différentes facettes. D’un côté, ce « retour à la norme » relégitime par opposition à la « pathologie » de la corruption ou à l’exceptionnalité élitiste, ce qui, sur le terrain des représentations, peut représenter une source de crédit. D’un autre côté, cette normalisation relève d’une dédifférenciation des élites bureaucratiques européennes par rapport aux élites économiques, ou si l’on veut, d’une dédifférenciation de la haute bureaucratie publique par rapport à la technocratie des entreprises. En ce sens, la volonté de rompre avec la dimension élitaire (ou élitiste) associée à la formulation de la nouvelle culture de service, voire de démocratiser dans le cas du recrutement, doit être davantage questionnée. En favorisant les tests psychotechniques et les méthodes du management international, on démocratise moins qu’on ne favorise les agents formés et issus du management international, bref, on prend part au combat séculaire entre la bourgeoisie économique et intellectuelle, voire entre noblesse d’épée et de robe, sans nécessairement en comprendre les enjeux ou les illusions. Il reste à énoncer un dernier aspect qui tient les autres, et qu’on ne fera qu’esquisser : celle de la fonction symbolique et des ressources, notamment intellectuelles, qui permettaient aux administrateurs d’incarner à tort ou à raison une forme de raison européenne propre à construire un méta intérêt général européen. En touchant tant au procédé de l’ordination par le recrutement (voire chapitre suivant) qu’aux pratiques de légitimation, elle touche, dans l’un des derniers bastions où régnait encore une définition sacralisée et sacralisante de l’administration, au fondement du capital culturel comme l’une des limites de la distinction public/privé.

Notas

1 Ce chapitre livre des réflexions qui résultent d’un ensemble d’enquêtes de terrain conduites sur la fonction publique et les institutions de l’UE depuis une dizaine d’années. Puisant sur le plan théorique dans la sociologie des groupes sociaux et l’histoire sociale de la fonction publique et de la formation de l’État, ces recherches se fondent empiriquement sur un matériel divers : entretiens (n = 30) ; archives (Fondation Jean Monnet pour l’Europe de Lausanne, Institut universitaire européen de Florence et Commission européenne de Bruxelles) ; littérature grise concernant la politique du personnel ; dépouillement des revues syndicales et internes (Courrier du personnel puis Commission en direct) ; données quantitatives et qualitatives sur les biographies et les carrières ; observation directe. À cela s’ajoutent des éléments adjacents puisés dans une enquête en cours sur les concours d’entrée dans les institutions et des observations effectuées lors de l’animation ou de l’intervention dans des journées d’études et de formation à l’École nationale d’administration, comme notamment sur la formation des fonctionnaires européens ou sur la réforme des concours d’entrée dans la fonction publique en Europe.

Le corps du chapitre a déjà été publié dans la Revue française d’administration publique. Je voudrais remercier les éditeurs de cette revue pour leur autorisation à le faire traduire, ainsi que les critiques anonymes pour leurs commentaires. Des versions précédentes de ce texte ont été également présentées en 2009, au congrès de l’Association française de science politique, puis à un séminaire organisé par l’Institut d’études politiques à Toulouse. Merci à Carolyn Ban, Jean-Michel Eymeri-Douzans, Fabrice Larat, Julie Gervais, Renaud Payre et Edward Page pour leurs commentaires et suggestions à différentes étapes.

2 Voir le cas du comité Poullet, du nom d’un professeur à l’université de Louvain à qui un comité présidé par Émile Noël a confié la direction d’une étude sur l’organisation de la Commission en 1972. À titre d’exemple, on y trouve déjà des références au « management », au recours aux task forces, etc. (EUI, 1994-2002). On notera également qu’un examen du fonctionnement de la Commission avait donné lieu à un rapport dit du Screening Group en 1974 et qu’en 1975, la Commission avait créé un service « méthode de gestion et d’évaluation » (EUI, 1976). Pour un utile panorama synthétique de cette histoire, voir GRASPE (2001).

3 Ce processus a donné lieu au rapport dit Williamson, du nom de l’ancien secrétaire général de la Commission, et président du groupe de réflexion (Williamson et al., 1998).

4 Sur les problèmes liés à la croissance bureaucratique, voir Bourdieu (1977).

5 Pour une vue d’ensemble, voir Georgakakis et Delassalle (2007b).

6 Le GRASPE (Groupe de réflexion sur l’avenir du service public européen) est un groupe de fonctionnaires européens qui publie un bulletin depuis janvier 2001 et organise des séminaires de réflexion sur la réforme administrative dans les institutions.

7 Sur le plan juridique, voir l’art. 27 du Statut des fonctionnaires des Communautés européennes, dont la rédaction est demeurée inchangée depuis 1968. Sur ces aspects et pour des contributions récentes : Maggi-Germain (2005) et Andreone (2008).

8 Sur le caractère variable et les acclimatations très diverses du nouveau management public, voir notamment Hood (1991) et, plus récemment, Eymeri-Douzans (2008).

9 L’acronyme EPSO renvoie à la formulation European Personnel Selection Office, l’organe interinstitutionnel chargé du recrutement créé en 2003 pour rationaliser les procédures de sélection, notamment au regard des problèmes qu’avaient pu par le passé poser l’organisation des grands concours, la disparité institutionnelle des recrutements ou encore la préparation de l’élargissement.

10 Ces grades sont ceux des directeurs généraux et directeurs généraux adjoints.

11 Sur le développement de la politique de ressources humaines dans les institutions, voir notamment Soret (2008).

12 L’observation participante montre ici que les milieux communautaires bruissent encore de cette expérience, pour les uns sous la forme de l’évocation d’un âge d’or, pour d’autres au contraire sous la forme du ressentiment à l’égard de l’arrogance des entourages du président ou des hauts fonctionnaires proches du pouvoir.

13 Dans notre enquête en cours sur les recrutements, plusieurs membres de jury soulignent qu’une part non négligeable des agents des nouveaux pays reçus sur liste d’aptitude ont suivi des études assez classiques du cursus honorum (Collège d’Europe, grandes écoles, universités réputées sur le plan des études européennes), ce que confirme aussi le résumé de l’enquête conduite par EPSO sur les motivations des candidats (EPSO, 2009).

14 Sur ces aspects, la situation est comparable à celle au sein des États membres. Pour un aperçu des positions du juridisme et de l’économisme à l’égard du management et plus largement les relations entre ces deux disciplines, voir, entre autres, Caillosse (2003).

15 Sur le directeur danois de l’EPSO, Ban (2010b) a noté son rôle très important dans l’engagement de la réforme radicale du concours général.

16 On notera toutefois ici que le terme de fonctionnaire est préféré par Monnet dès 1952, comme le montre une note sur le règlement des agents de la haute autorité du 6 octobre 1952 (Archives de la Fondation Jean-Monnet, Lausanne, AMH 4/1).

17 Cette forme « d’orchestration sans chef d’orchestre », voire ce qu’avec un néobarbarisme on pourrait appeler une « soft politique des habitus », permet de comprendre l’apparent paradoxe entre, d’un côté, l’existence d’une commune bien démontrée par les travaux anthropologiques sur la Commission et, de l’autre, l’absence de « preuve de synthèse » qu’observe tout aussi justement Ann Stevens (Stevens, 2003, p. 86) si l’on s’en tient aux éléments classiques de production d’un corps.

18 Archives de la Fondation Jean-Monnet, Lausanne, AMH 4/3.

19 Sur ces aspects, voir notamment Dumoulin (2007) ainsi que les archives orales déposées à l’Institut universitaire européen de Florence (IUE) concernant l’administration.

20 Sur la solidarité des directeurs généraux lors des premières grandes grèves de 1971, voir les papiers Émile Noël, Archives de l’IUE, Florence, EN 002 942 171.

21 Sur ces aspects, voir les anciens numéros du Courrier du personnel, notamment disponibles aux archives de la Commission européenne, Bruxelles.

© Éditions de la Sorbonne, 2019

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