Les affiches judiciaires sont-elles des affiches de l’autorité publique ?

4Tous les textes législatifs et réglementaires portant sur les affiches depuis 1791 jusqu’aux premières années de l’Empire utilisent la catégorie « autorités publiques » de manière très inclusive : les tribunaux en font alors clairement partie. De fait, ces derniers impriment en blanc, sans timbre, et apposent sur les emplacements réservés tout au long du siècle des affiches concernant le fonctionnement de la justice (par exemple, les dates d’ouverture des assises) ou des jugements criminels – individuels, lorsque l’affichage fait partie de la peine, et en listes, pour les peines afflictives ou infamantes (fig. 111)5. Pour ce qui relève de la vindicte publique, les affiches judiciaires ont toujours été considérées comme relevant clairement de l’autorité publique et, à ce titre, imprimées en blanc, sans timbre. Mais en matières civile et commerciale, un certain nombre de procédures supposent un affichage légal, par exemple pour les adoptions, les séparations de biens, les divorces, les ventes ou licitations6 judiciaires et les faillites, qui forment l’essentiel de ce que l’on désigne alors comme « affiches judiciaires » (ou « légales ») et pour lesquelles les questions de la couleur et du timbre – car elles se posent ici de manière distincte – ne sont pas du tout aussi claires qu’en matière pénale.

5Un désaccord entre le maire de Blois et le préfet du Loir-et-Cher permet de comprendre dans quels termes se pose le problème de la couleur des affiches judiciaires, tel qu’il émerge sous l’Empire. Le maire, en effet, prend la loi au pied de la lettre et considère que tous les actes des autorités constituées peuvent être imprimés sur du papier blanc, « même dans le cas où ces actes seraient publiés, affichés ou distribués au nom de parties intéressées », pour peu que ces parties aient l’accord des autorités concernées. Tous les actes publiés à la demande des particuliers dans le cadre d’une procédure officielle peuvent être en blanc, si est apportée la preuve qu’ils agissent bien dans ce cadre. Dans le cas des ventes judiciaires, par exemple, l’arrêté du maire de Blois réglementant l’affichage en 1807 exige seulement que les affiches soient signées à la main par l’avoué, l’officier ministériel chargé de la procédure, pour prouver qu’il ne s’agit pas d’une simple affiche publicitaire7. L’utilisation du blanc pour ce genre d’affiches est toutefois contestée par le préfet en 1809. Constatant que les avoués ne respectent pas l’arrêté municipal et apposent des placards blancs sans les signer, le préfet cherche à imposer une interprétation beaucoup plus restrictive de la loi de 1791 sur la couleur : le blanc concernerait uniquement les actes que les autorités publiques feraient publier elles-mêmes – comme les règlements d’administration, les proclamations, et même les avis d’adjudication des administrations –, alors que les actes « faits par l’autorité publique pour des particuliers » seraient clairement d’une nature « personnelle », et devraient donc être imprimés en couleur8. Ce sont principalement les ventes judiciaires qui sont visées par le préfet. Ces ventes sont faites dans l’intérêt des particuliers, qui confient à des officiers ministériels, huissiers et avoués, les détails de la procédure et notamment le soin de faire les affiches exigées par la loi. Le préfet demande donc au maire de changer la formulation de son arrêté sur l’affichage et menace de poursuivre les imprimeurs s’ils ne cessent d’imprimer en blanc ce genre de placards.

6La suite de cette affaire ne nous est pas connue, mais on peut montrer que les affiches de ventes judiciaires ont continué, pour une part au moins, à être imprimées en blanc, en s’appuyant sur un fonds d’avoués. Les archives de ce type sont plutôt rares, parce qu’elles sont considérées comme des documents privés et ne sont pas soumises à une obligation de versement, mais nous avons pu localiser celles de l’étude Bourgogne et Martellière, avoués à Vendôme, déposées aux archives départementales du Loir-et-Cher. La consultation des affiches conservées dans ce fonds permet de constater qu’il existe des affiches blanches pour de nombreuses ventes judiciaires tout au long du xix^e siècle9. L’analyse des factures des frais d’imprimerie de cette étude d’avoués montre plus précisément que, à partir de l’Empire, ces ventes judiciaires donnent souvent lieu à la production d’une affiche sur deux supports différents, l’un en blanc et l’autre en couleur. L’imprimeur Martin-Texcier à Vendôme réalise en 1834, par exemple, pour l’avoué Bourgogne, une grande affiche en quatre colonnes pour annoncer une vente, tirée à 159 exemplaires : la facture précise que 115 placards ont été tirés sur papier de couleur, timbré à 10 centimes, et le surplus sur papier timbré fourni par l’avoué10. Ce double tirage correspond exactement aux deux types d’affiche que l’on retrouve dans les dossiers des avoués Bourgogne et Martellière : d’une part des affiches sur papier (blanc) timbré entre 70 centimes et 1,50 franc, et d’autre part des affiches sur papier de couleur, le plus souvent timbrées à 5 ou 10 centimes.

7Pour comprendre cette pratique, a priori un peu baroque, il faut s’attarder un instant sur la question du timbre, puisque les deux catégories d’affiches ne sont pas du tout timbrées de la même manière. Le papier blanc que l’avoué amène lui-même chez l’imprimeur est le papier timbré ordinaire. Le décret du 7 février 1791, qui prolonge en les unifiant des pratiques fiscales de l’Ancien Régime, soumet à un droit de timbre toutes les pièces de procédures et instructions des instances judiciaires. Cette obligation est étendue en l’an VII (1798) à tous les papiers des actes civils et judiciaires et, plus généralement, à toutes les « écritures qui peuvent être produites en justice11 ». Ce timbre est dit « de dimension », parce que son tarif est proportionnel à la taille du papier – depuis 25 centimes la demi-feuille de petit-papier (25 × 17,68 cm) jusqu’à 1,50 franc pour la feuille grand-registre (59,46 × 42,04 cm)12. Le timbrage pouvait être effectué de deux manières : on pouvait soit acheter du papier timbré ordinaire auprès de l’administration de l’enregistrement et du timbre – papier filigrané avec deux empreintes en haut à gauche de la feuille non déployée, l’une humide, l’autre sèche (fig. 61) –, soit présenter son propre papier à l’administration pour être timbré « à l’extraordinaire » – deux empreintes humides en haut à droite, dont une marquée « extraordinaire » (fig. 62)13. Ce timbre de dimension ne doit pas être confondu avec le timbre introduit par la loi du 9 vendémiaire an VI (30 septembre 1797), qui vise la taxation de toutes sortes de publications, et notamment les affiches des particuliers, sans conférer à celles-ci une quelconque forme d’authenticité légale14. Dans ce cadre, le timbre spécial des affiches est exclusivement fiscal et n’a d’ailleurs pas du tout la même valeur, fixée à 5 centimes pour une feuille de 38 × 25 cm en l’an VI, puis calculée par rapport à la surface de l’affiche à partir de 1816 : 5 centimes pour une surface inférieure à 12 décimètres carrés (équivalent à un placard de 40 × 30 cm), 10 centimes pour une surface inférieure à 25 décimètres carrés (soit un placard de 50 × 50 cm)15. C’est ce timbre spécial des affiches que l’on retrouve sur les placards colorés produits par l’imprimeur pour l’avoué vendômois (fig. 63 et 64).

Fig. 61. Timbre de dimension (papier timbré). Bourgogne (avoué), Vente par licitation, entre majeurs et mineurs, des biens immeubles dépendant des communautés et succession de Jean Lory, 10 juin 1838, Vendôme, Henrion, 1838, 35 × 25 cm (détail), AD41, 81J-16.

Fig. 62. Timbre de dimension, frappé à l’extraordinaire. Jullien jeune (greffier du tribunal de commerce de Blois), Faillite Girault-Gentils, 2 janvier 1839, Blois, Dézairs, 1839, 42 × 29 cm (détail), AD41, Affiches R Vrac.

Fig. 63. Timbre spécial pour affiche, frappé à l’extraordinaire. Martellière-Bourgogne (avoués), Vente de biens de mineurs (famille Hatry), 15 janvier 1854, Vendôme, Lemercier, 1854, 32,5 × 22 cm (détail), AD41, 81J-15.

Fig. 64. Timbre (spécial) mobile pour affiche. Baussan (avoué), Vente sur licitation de divers immeubles, dépendant des communautés et successions Loiseau-Chesneau, 3 juin 1894, Vendôme, Huet, 1894, 44 × 31 cm (détail), AD41, 81J-15.

Fig. 65. Timbre mobile pour la taxation de l’affichage. M. Castille, Timbre pour l’affichage sur les bâtiments communaux, Le Mans, Association ouvrière, environ 1900, extrait de A. Le Bihan, « Histoire des timbres affiches du Mans », Bulletin de la société d’agriculture, sciences et arts de la Sarthe, 34, 1909, p. 241-244.

8La pratique des avoués consistant à imprimer en blanc et en couleur correspond à une distinction entre deux types d’affiches, les unes obligatoires, les autres facultatives16. En effet, pour chaque procédure, la loi prévoit un affichage dans un nombre précis de lieux : ces affiches sont obligatoires et leur apposition doit être certifiée par un procès-verbal d’huissier17. Bien qu’elles soient apposées dans l’espace public et risquent d’être rapidement détruites ou recouvertes, l’administration des Finances tient à ce que ces affiches soient considérées comme des pièces de la procédure et soient à ce titre soumises au timbre de dimension, contre l’avis d’officiers ministériels qui, au début du siècle, ont cherché à faire passer ces affiches comme émanant d’une autorité publique, à ce titre dispensées de timbre18. Si le préfet du Loir-et-Cher échoue à interdire le blanc pour toutes les affiches de vente judiciaire après 1809, c’est surtout parce que l’administration des Finances essaie dans le même temps d’imposer l’utilisation du papier timbré ordinaire – blanc par définition. L’affichage obligatoire concerne cependant un tout petit nombre de lieux – quelques unités, rarement plus de vingt exemplaires –, alors que les particuliers peuvent avoir intérêt, surtout pour les ventes judiciaires, à ce que la publicité soit beaucoup plus large. Les avoués font donc apposer des affiches supplémentaires, au-delà du nombre légal, en proportion de l’importance des biens à vendre. Ces exemplaires ne font pas partie de la procédure et l’administration des Finances les considère donc comme des affiches particulières – équivalant à une publicité pour des ventes non judiciaires –, exigeant qu’elles soient colorées et revêtues du timbre spécial des affiches.

9Cette distinction entre affiches obligatoires et facultatives, qui se retrouve chez les avoués vendômois dans l’impression simultanée en couleur et en blanc avec deux timbres différents, ne s’est pourtant pas faite sans heurts : elle apparaît plutôt comme le résultat de deux tendances contradictoires, perceptibles dès l’Empire. D’un côté, l’idée que les affiches judiciaires ne sont pas toujours des affiches des autorités publiques s’impose progressivement. Un arrêt de la Cour de cassation en 1811 est à cet égard très révélateur : contre le tribunal civil de première instance du département de la Seine, qui avait décidé en 1810 que toute affiche ordonnée par un tribunal devait nécessairement être blanche et dépourvue de timbre, parce qu’elle émanait d’une autorité publique, la Cour de cassation juge au contraire que seules les affiches « faites dans l’intérêt public et à la poursuite [c’est-à-dire à la demande] d’un fonctionnaire ayant quelque exercice de l’autorité publique » sont exemptes du timbre et que, par conséquent, celles qui sont produites « à la poursuite d’un particulier et dans son intérêt » sont des affiches particulières qui doivent être de couleur et revêtues du timbre ordinaire des affiches19. Mais cette décision pouvait être entendue par les officiers ministériels comme une invitation à considérer désormais toutes les affiches judiciaires comme des affiches particulières. De fait, certains d’entre eux se sont permis d’utiliser le timbre des affiches (5 ou 10 centimes) plutôt que le timbre de dimension (70 centimes à 1,50 franc) pour les placards obligatoires, afin d’alléger la facture. Cette interprétation a été combattue par l’administration des Finances et a donné lieu à un nouvel arrêt de la Cour de cassation, lequel, en 1818, impose le timbre de dimension à toutes les affiches prévues par la loi dans les procédures judiciaires20. Cette dernière décision impliquait toutefois de renoncer en partie à la couleur, puisqu’elle exigeait une impression sur papier timbré ordinaire21.

10Le ministère des Finances semble avoir eu des difficultés, au moins jusqu’au Second Empire, à imposer cette règle des deux timbres : les infractions étaient plutôt difficiles à repérer, dans la mesure où la différence de timbre ne pouvait s’apercevoir qu’en examinant les affiches très précisément, surtout pour un timbrage à l’extraordinaire dont les empreintes étaient similaires et parfois peu lisibles (fig. 62 et 63). L’administration a donc cherché à opérer un contrôle en amont, en faisant appel aux maires, qui devaient, selon le Code de procédure civile, viser le procès-verbal d’apposition des huissiers pour les affiches obligatoires apposées dans leur commune. En effet, une instruction ministérielle exige, en 1849, que les maires ne se contentent plus d’accorder leur visa sur présentation des affiches ou sur simple déclaration des huissiers, mais qu’ils s’assurent par eux-mêmes de l’apposition effective dans les lieux prévus par la loi et, à cette occasion, qu’ils vérifient que les affiches obligatoires sont bien revêtues du timbre de dimension et non du timbre spécial des affiches22. On peut douter que les maires se soient empressés de se charger d’un tel surcroît de travail, et l’invitation qui leur est faite de dénoncer les contraventions au timbre sonne plutôt comme un aveu d’impuissance.

Les maires et les préfets sont-ils des autorités publiques ?

11À partir de l’Empire, la question du timbre et de la couleur des affiches judiciaires conduit à introduire deux distinctions au sein des autorités publiques, selon que l’acte concerne l’intérêt public ou celui d’un particulier, et qu’il est produit directement ou indirectement par une autorité. Ces distinctions, élaborées pour les actes judiciaires, ne sont cependant pas transposées immédiatement aux actes des administrations, des maires et des préfets, alors même que certains d’entre eux sont produits à la requête des particuliers. C’est le cas, par exemple, pour les autorisations préalables, pour les enquêtes organisées avant la construction d’un établissement classé (polluant ou dangereux) ou avant l’installation d’un nouveau moulin sur une rivière. Les affiches imprimées pour ces enquêtes demeurent blanches et sans timbre jusqu’à la fin du siècle. Si la question de la couleur de ces affiches a été posée à plusieurs reprises, l’administration des Finances a tranché contre la perception d’un droit sur ce genre de document23. La demande d’autorisation émane bien d’un particulier, mais c’est l’administration elle-même qui procède à ces enquêtes – lesquelles visent d’ailleurs à établir l’utilité publique du projet –, qui ont donc été considérées comme des actes de l’autorité publique24. Pour d’autres actes, pourtant très similaires, il y a manifestement eu davantage d’hésitations, comme pour les procédures de concession de mines25 : alors que les affiches de ces enquêtes minières restent blanches jusqu’à la fin des années 1850, on voit apparaître à partir des années 1860, dans certains départements (fig. 66), des affiches timbrées et de couleur, avant que le ministère des Finances décide finalement de les en exempter à la fin du siècle26.

Fig. 66. Préfecture de Haute-Savoie, Décret concédant à Joseph Ravalier et Jean-Claude Mayet les mines de bitume et d’asphalte sur les communes de Frangy, Chessenaz, Vanzy et Designy, 9 juillet 1868, Annecy, Robert, 1868, 44 × 31 cm, AD74, 7S-11.

12La question de la couleur et du timbre a beaucoup moins porté sur les rapports entre l’administration et les particuliers que sur la nature de l’action des administrations elles-mêmes. Le 24 novembre 1826, le ministre des Finances décide d’exiger le timbre et la couleur pour toute une série d’affiches communales : il conviendrait de distinguer les « actes faits pour l’administration générale, l’exécution des lois et l’intérêt de l’État » de ceux que les communes feraient « dans leur intérêt propre et pour l’administration de leurs biens et affaires27 ». Les municipalités ne seraient plus des autorités publiques quand elles agiraient dans l’intérêt de la commune : elles se comporteraient alors comme de simples particuliers, dans la gestion de leurs biens et services. Toutes les affiches apposées dans l’intérêt des communes, en particulier les adjudications pour ventes, locations et achats, devraient désormais être faites sur papier de couleur et pourvues du timbre spécial.

13L’idée de distinguer deux types d’actes municipaux est, en 1826, à la fois banale et incongrue. Formellement, c’est une simple traduction de la législation sur les municipalités, qui, depuis le décret du 14 décembre 1789, a conféré à celles-ci deux fonctions différentes : d’un côté, un « pouvoir municipal » qui recouvre la gestion des biens, des revenus et des ressources, la direction des travaux, l’administration des établissements publics et la police municipale (propreté, salubrité, tranquillité), et, de l’autre, la délégation de fonctions d’« administration générale de l’État », qui recouvrent la répartition et le versement des contributions, ainsi que des fonctions de surveillance et d’inspection28. L’idée d’autonomie locale qui est potentiellement présente dans la notion de « pouvoir municipal », doublée de l’idée d’une délégation de la puissance publique au niveau local, ne résiste pas à la lutte contre le fédéralisme puis à la réorganisation napoléonienne. Cette dernière reconstitue formellement à partir de l’an VIII (1800)29 la double fonction des maires – administration de l’État et gestion des services, biens et ressources de la commune –, mais l’orientation autoritaire du régime et ses besoins financiers grandissants pour la guerre imposent progressivement une centralisation – nom principalement péjoratif que l’on donne à ce mouvement à partir de la Restauration –, aux deux facettes indissociables : d’une part, la tutelle administrative, plaçant le maire sous l’autorité d’une hiérarchie, du sous-préfet au ministre, qui contrôle, corrige et oriente ses actes, quelle qu’en soit la nature ; d’autre part, la captation du patrimoine et des ressources locales, en partie confisqués – c’est le cas en particulier avec la caisse d’amortissement à laquelle les communes doivent céder en 1813 une partie de leurs biens30 – ou aspirés dans le budget de l’État – c’est le cas des centimes additionnels, perçus par l’État en supplément des impôts directs, théoriquement au profit des communes et départements. À la fin de l’Empire, l’idée qu’une commune gère ses biens et ses ressources selon ses intérêts propres est une fiction, non seulement parce que son autonomie d’action est limitée, mais aussi parce que l’État la prive d’une partie de ses ressources31.

14La réorganisation administrative devient donc logiquement un des sujets les plus brûlants de la Restauration. Tous les partis d’opposition appellent à la décentralisation, à l’autonomie locale et à l’indépendance financière, pour les abandonner ensuite quand ils arrivent au pouvoir, renforçant même l’ouvrage de l’Empire en matière de tutelle – en le systématisant, par exemple, avec la création en 1819 d’une Direction générale de l’administration départementale et communale au ministère de l’Intérieur – et en prolongeant les logiques de captation des ressources fiscales32.

15Quand en 1826, le ministre des Finances (et chef du gouvernement) Villèle décide de taxer les affiches des municipalités, il sait pertinemment que l’intérêt communal qu’il brandit pour justifier cette mesure ne peut que très difficilement être séparé des intérêts de l’État. Il a lui-même directement contribué à la perpétuation de cette intrication d’intérêts, puisque, après avoir réclamé davantage d’autonomie locale tant qu’il était dans l’opposition, il a résisté, une fois chef du gouvernement, aux pressions des libéraux et de son propre camp pour maintenir l’organisation administrative existante, à laquelle il ne voyait plus d’alternative avantageuse33. Mais brandir l’intérêt communal comme justification au timbre n’est pas seulement un geste opportuniste, voire un peu cynique, de la part d’un ministre soucieux de remplir les caisses de l’État en inventant à tout prix de nouvelles ressources. En effet, en 1826, l’intérêt communal existe bien, parce que les débats ininterrompus à propos de la décentralisation en ont fait un objet central de la Restauration, sous une forme plutôt rhétorique ; il existe aussi, d’une manière plus concrète, par la revendication, l’impatience et l’action des autorités locales. Malgré la tutelle, la Restauration voit émerger, surtout dans les grandes villes du royaume, des municipalités très actives, qui prennent l’initiative de projets d’infrastructures et de services de plus en plus nombreux, non seulement pour se construire une stature de gouvernement local au sein des élites communales, mais aussi dans une perspective de concurrence croissante entre les villes34. En ce sens, l’existence d’un intérêt communal est en train de s’imposer par le bas.

16Au moment où les municipalités commencent à revendiquer une forme d’autonomie locale, l’administration des Finances exige, au nom de l’intérêt communal, la taxation de certaines de leurs affiches, qui implique aussi l’usage de la couleur. Cette mesure n’a cependant pas été acceptée facilement. L’analyse des affiches d’adjudications municipales du fonds de la bibliothèque Méjanes d’Aix-en-Provence montre, par exemple, que la couleur n’est pas utilisée pour ce genre d’affiches avant 1837, encore très irrégulièrement dans les années 1840, et qu’elle ne devient vraiment systématique qu’après 185535. Les communes ont largement résisté à la couleur et au timbre qui, indépendamment de l’augmentation de la dépense, étaient porteurs d’une forte dimension symbolique. Imposer la couleur revenait à affirmer que l’intérêt municipal ne relevait plus de l’intérêt général et privait les maires d’une part de l’autorité publique : si les affiches d’intérêt communal pouvaient toujours être affichées sur les lieux réservés aux actes des autorités publiques, la couleur les renvoyait clairement au statut de la réclame.

17Une décennie plus tard, par une décision du ministre des Finances du 10 septembre 1834, les départements et les arrondissements sont soumis au même régime : les affiches apposées « dans l’intérêt particulier des arrondissements et départements » pour annoncer des adjudications sont désormais sujettes au timbre36. Cette extension, qui permet aussi de rappeler à l’ordre les communes, a suscité de nombreuses réactions indignées de la part des préfets. Si ceux-ci sont tout à fait disposés à accepter la mesure pour les communes, qu’ils présentent volontiers comme autonomes dans la gestion de leurs biens, l’existence d’un intérêt départemental leur paraît relever de la fiction, étant donné que les dépenses des départements sont ordonnancées pour l’essentiel par le ministre, grâce à des fonds versés dans les caisses de l’État37. Comment pourrait-on assimiler un département à un particulier, s’il ne dispose pas vraiment de ses biens et qu’il n’a en réalité pas de ressources propres ?

Fig. 67. Département de la Sarthe, Adjudication de travaux à la route départementale n^o 1, 30 mai 1838, Le Mans, Monnoyer, 1838, 44 × 31 cm, AD72, 2S-329.

18Dans le département de la Sarthe, le préfet s’adresse, en mars 1835, au ministre des Finances en lui faisant part de sa stupéfaction, après que le directeur des Domaines du département (chargé de l’enregistrement et du timbre) l’a menacé de poursuites s’il continuait à afficher les adjudications départementales en blanc et sans timbre. Le préfet avoue que cette formalité n’a pas été observée dans la Sarthe, parce qu’« on ne la croyait pas applicable aux affiches émanées de l’autorité publique », et il demande au ministre si elle est « rigoureusement exigible38 ». La confirmation du ministre ne semble pourtant pas convaincre le préfet, lequel se permet de lui présenter en retour quelques « observations sur le principe général » de cette nouvelle taxation, qui ne lui semble pas conforme à la loi : la loi ne définit pas précisément ce que c’est qu’un « acte », mais elle est en revanche très claire sur la distinction entre blanc et couleur, qui sépare les particuliers des autorités publiques. Ce qui inquiète le préfet, c’est qu’on lui demande d’abandonner une séparation simple, hautement symbolique, entre blanc et couleur, au risque de brouiller la frontière entre les particuliers et son administration : si le préfet doit incarner l’État central dans le département, il lui semble problématique d’être réduit à adopter les couleurs des particuliers, sous prétexte qu’il serait aussi un simple gestionnaire des intérêts départementaux39. Le ministre confirme, en octobre 1835, la nouvelle interprétation de la loi, distinguant désormais deux types d’actes des autorités publiques.

Fig. 68. Préfecture de la Sarthe, Adjudication pour la reconstruction des parloirs du séminaire du Mans, 19 juin 1866, Le Mans, Monnoyer, 1866, 64 × 50 cm, AD72, 3V-30. Mention des envois au verso de l’affiche.

19Pourtant, l’arrivée d’un nouveau préfet relance l’affaire en 1839. Ce dernier, manifestement étonné que l’on ait appliqué cette mesure dans la Sarthe, entreprend cette fois de convaincre le ministre de l’Intérieur de l’absurdité de la mesure, qui s’oppose selon lui à toute une série de lois adoptées dans les années 1830 pour favoriser les travaux publics en simplifiant les formalités et en réduisant les frais40. Le timbre et la couleur, adoptés dans le département de la Sarthe depuis 1835, auraient des conséquences lourdes. Les frais d’adjudication, qui sont reportés sur les entrepreneurs adjudicataires une fois qu’ils ont emporté le marché, auraient « prodigieusement augmenté » du fait du timbrage des affiches, par rapport aux départements voisins, qui ont conservé l’usage du papier libre et blanc. Les entrepreneurs sarthois préféreraient donc aller travailler ailleurs et la préfecture peinerait à trouver des adjudicataires, surtout pour de petits projets de chemins vicinaux, pour lesquels les frais d’adjudication sont comparativement plus élevés41. Le fait que « dans le plus grand nombre de départements, aucune affiche d’adjudication faite au nom de l’autorité ne porte l’empreinte du timbre et n’est imprimée sur papier de couleur » était déjà « notoire » en 1835, laissant présager ce risque d’une situation défavorable dans la recherche d’entrepreneurs de travaux publics42. Il semble bien, en effet, que l’administration du timbre n’ait pas été partout très empressée de s’occuper des affiches départementales et de poursuivre les préfets, qui n’ont pas toujours pris cette question très au sérieux.

Fig. 69. Département de la Sarthe, Vente de l’ancienne école normale primaire, 26 mai 1864, Le Mans, Monnoyer, 1864, 64 × 49 cm, AD72, 25Fi-715.

20La réponse du ministre achève de semer le trouble, car tout en s’affirmant incompétent – il invite le préfet à s’adresser au ministre des Finances pour dénoncer l’inégalité de traitement du département de la Sarthe –, il déclare que les routes départementales sont exemptées de cette mesure, « comme faisant partie du domaine public ». Cette assertion est problématique, parce que, indépendamment de ce qu’on entend par « domaine public », elle ne règle pas la question du propriétaire (l’État ou le département), qui est l’objet de discussions, la position du ministère des Finances étant peu claire sur ce point43. À la suite de la remarque du ministre de l’Intérieur, la préfecture de la Sarthe cesse d’imprimer en couleur ses affiches d’adjudication pour les routes départementales, ce qui entraîne de nouvelles polémiques avec l’administration du timbre dans les années 184044, avant qu’une décision du ministre des Finances n’exempte en 1845 les affiches des routes départementales, au motif qu’elles sont payées sur des centimes additionnels versés directement dans les caisses du Trésor public, et donc à la charge (même indirecte) de l’État45. Ce régime d’exemption dure jusque dans les années 1870. Le ministère des Finances juge alors que l’indépendance financière des départements est devenue effective, même pour les routes départementales, et exige à nouveau le timbre des affiches46.

Fig. 70. Administration des forêts, Vente de bois façonnés et autres dans la forêt de Perseigne. Exercice 1852, 5 mai 1852, Le Mans, Monnoyer, 1852, 73 × 51 cm, AD72, 2Q-207.

21En mars 1839, le ministre de l’Intérieur introduit d’ailleurs déjà cette distinction, centrée sur l’origine du financement. Dans sa réponse au préfet de la Sarthe, il reconnaît que les affiches correspondant à des dépenses portées par les départements, celles des travaux publics en particulier, devraient « rationnellement être exemptes de tout droit », non pas seulement parce qu’elles concernent des services d’intérêt général, mais surtout parce que l’on pourvoit à ces dépenses par des ressources qui ont « tout le caractère des ressources générales de l’État ». Le ministre met le doigt sur une limite évidente de l’extension progressive du timbrage : la loi ne peut pas avoir souhaité que l’État se taxe lui-même. Il suggère donc – sur le mode de la question générale qui devra être discutée entre les ministères – que la distinction de la couleur et du timbre ne devrait pas seulement tenir compte de l’intérêt (communal ou départemental) impliqué mais aussi du financement. Cette manière d’envisager la question, qui n’a pas de conséquence avant le milieu des années 1840, annonce plusieurs développements de la seconde moitié du siècle. D’une part, l’exceptionnalité de l’État, qui contrairement aux communes et aux départements ne pourrait pas avoir d’intérêt particulier et agirait toujours pour l’intérêt général ; d’autre part, la possibilité de justifier la nature particulière ou générale d’un intérêt en se référant au financement.

22Le statut exceptionnel de l’État est implicite depuis le début du siècle, par l’exemption systématique du timbre pour les ventes ou achats concernant des biens de l’État, fussent-ils l’objet d’affiches au niveau départemental comme ceux des haras ou des forêts47. Pendant tout le xix^e siècle, les ventes ou travaux à faire sur les propriétés domaniales, bien que gérés au niveau départemental, sont imprimés en blanc et sans timbre. Cette exceptionnalité des biens de l’État devient explicite dans la seconde moitié du siècle, à mesure que la question du timbre est reformulée autour de la notion même d’État. Dans les années 1840 et 1850, l’application du timbre est encore très irrégulière au niveau communal et une certaine confusion règne dans les préfectures sur le périmètre exact de ce qu’il faut timbrer48. La direction générale du timbre au ministère des Finances rédige donc, en 1866, une instruction qui résume l’ensemble des obligations en la matière, mais les termes de la justification ont légèrement évolué. Cette instruction s’en prend aux maires et aux préfets qui continueraient à croire qu’il suffirait qu’une affiche soit revêtue de leur signature pour qu’elle relève de l’autorité publique et puisse être apposée en blanc et sans timbre. L’instruction rappelle que les « magistrats de l’ordre administratif » remplissent deux fonctions différentes. D’un côté, en tant que « délégués du pouvoir exécutif », ils exerceraient une « portion de la puissance publique », pour le maintien de l’ordre, l’exécution des lois et « l’administration générale de l’État ». De l’autre, ils accompliraient des actes dans l’intérêt de l’administration des départements, des communes et des établissements publics qui leur seraient confiés, « intérêt privé, bien que collectif49 ». La théorie du magistrat bicéphale s’applique désormais aux maires et aux préfets indifféremment. Cette nouvelle formulation qui est reprise jusqu’au début du xx^e siècle redéfinit donc la question de l’intérêt particulier par rapport à l’État, en donnant à celui-ci une extension qui dépend des actes réalisés : un maire ou un préfet agit tantôt comme fonctionnaire délégué de l’État et tantôt comme gestionnaire de sa commune ou de son département50. L’apparition du complément « bien que collectif » témoigne, a minima, qu’il faut désormais lutter contre l’idée qu’un intérêt local, parce qu’il est collectif, pourrait relever de l’intérêt général.

23Le financement par l’État devient d’ailleurs, à la fin du siècle, à mesure que la confusion budgétaire s’éclaircit peu à peu, un critère de démarcation important pour distinguer les deux types d’intérêt. C’est le cas par exemple à la suite de la loi Ferry, qui rend l’enseignement primaire public et gratuit en 1881. Saisi par plusieurs communes, le ministre des Finances décide l’année suivante d’exempter les affiches relatives à l’enseignement primaire de la couleur et du timbre. Le raisonnement est frappant. L’enseignement combinerait l’intérêt général – le développement de l’instruction – et l’intérêt particulier des communes, qui chercheraient à assurer le succès de leurs écoles. Jusqu’en 1881, la charge de l’enseignement pesant sur les familles et les communes, « l’intérêt municipal pouvait paraître prédominant ». La gratuité a imposé à l’État un rôle nouveau, puisqu’il supporte toutes les dépenses, sauf une contribution jugée très faible des communes et des départements. C’est au nom de cette dépense que toutes les affiches relatives à l’enseignement primaire sont désormais affranchies du timbre, « comme étant relatives à l’intérêt général51 ». La dépense consentit par l’État devient ainsi un marqueur explicite de l’intérêt général.

24Il faut toutefois remarquer que les distinctions élaborées dans une logique fiscale par l’administration des Finances se superposent mal (voire pas du tout) à celles qui s’élaborent par ailleurs autour des notions de domaine public et de marché public. Pour le domaine public, en effet, la tendance est plutôt inverse : si la distinction entre domaines public et privé de l’État est introduite dès la Révolution, isolant des objets qui relèvent de la souveraineté plutôt que de la propriété, des objets qui sont hors du commerce (pour des raisons de nature ou de destination), ce domaine public est conçu initialement comme relevant exclusivement de la nation, et donc de l’État. Dans la seconde moitié du xix^e siècle, l’idée qu’il faut appliquer la même distinction entre biens publics et biens privés aux communes et aux départements devient assez banale chez les juristes et les administrateurs, notamment pour les routes52. Dans le même temps, après quelques hésitations pour les routes départementales, le ministère des Finances confirme la voirie vicinale dans l’ordre des biens que les communes administreraient comme des particuliers – comme si ces routes étaient de simples objets du commerce. L’écart est encore plus frappant avec le mouvement d’uniformisation des règles des marchés publics. Au début du xix^e siècle, le principe selon lequel les autorités publiques ne peuvent pas se comporter comme des particuliers est progressivement généralisé par le législateur : la nature publique des autorités les contraindrait – pour lutter contre la corruption, limiter la dépense publique, etc. – à respecter des règles spécifiques d’achat public, essentiellement des règles de publicité et de mise en concurrence. Des procédures comme l’adjudication publique ont été standardisées au cours du xviii^e siècle, avec quelques variations régionales, pour les travaux publics53. Ce genre d’outil est progressivement étendu à l’ensemble des marchés publics au xix^e siècle. La fin des années 1820 et le début des années 1830 sont une période d’intenses discussions sur la compétence législative ou réglementaire en matière d’achat public, finalement tranchées en faveur de l’exécutif. Ce dernier adopte, en 1836, une ordonnance unifiant les procédures des différents marchés de l’État, mesures qu’il étend l’année suivante presque à l’identique aux communes54. Les marchés publics des communes et des départements sont calqués sur ceux de l’État, dans un mouvement de généralisation qui à la fois les assimile à l’État et les distingue des particuliers, alors que, dans le même temps, l’ordre fiscal est en train d’élaborer une séparation au sein de l’État qui renvoie les communes et les départements (pour une part au moins, mais précisément celle qui concerne les marchés et les biens) au statut de particuliers.

Le règne de l’exception et la règle des lieux publics

25Après avoir longtemps résisté, la plupart des municipalités semblent avoir accepté le timbre sur les affiches d’adjudication à partir des années 1850. Elles ont cependant continué à résister pour d’autres types d’affiches municipales, principalement celles concernant des événements, des fêtes, concours, des expositions ou des spectacles. Plusieurs instructions des ministères des Finances et de l’Intérieur visent spécifiquement ce type d’affiches dans les années 1860, témoignant du caractère très général de l’infraction. En 1862, en particulier, le ministre de l’Intérieur déplore la facilité avec laquelle les organisateurs de fêtes dans les départements parviennent à obtenir le visa des maires (ou de leurs adjoints) afin de donner à leurs affiches « le caractère d’actes officiels » et pouvoir les faire imprimer en blanc, espérant ainsi « frapper l’attention du public » en se démarquant des autres affiches de réclame, imprimées en couleur55. La pratique du visa recouvre deux choses différentes, d’une part le contrôle policier des spectacles et fêtes, d’autre part le soutien que les autorités locales souhaitent apporter à certains événements, auxquels elles donnent une dimension municipale. Les organisateurs n’hésitent pas à jouer avec cette frontière, certains concevant leurs affiches de manière que l’autorisation ressemble à un soutien officiel, généralement en imprimant le nom de la ville et du maire en tête de l’affiche. On en trouve la trace dans une œuvre littéraire du milieu du siècle : dans un passage des Nuits d’octobre de Nerval, le narrateur se réfugie un jour de pluie dans un café de Meaux, où il découvre une affiche de spectacle, dont il détaille le contenu56 (fig. 71).

Fig. 71. Gérard de Nerval, La Bohème Galante, Paris, Michel Lévy, 1855, p. 210 (extrait). Première parution en feuilleton dans L’Illustration, en 1852.

26Mélange de réalisme et d’ironie – le narrateur insiste beaucoup par la suite sur l’existence réelle de l’affiche, tout en remettant en question l’existence de la femme –, cette affiche s’ouvre sur une formule d’autorisation assez classique (« Par permission de… »), que l’on trouve déjà sous l’Ancien Régime. La mention entre parenthèses suggère d’ailleurs un espace laissé vide où l’on peut remplir à la main le nom de chaque commune où le spectacle est joué – ce que l’on appelle une « formule banale ».

27Si les organisateurs de spectacles doivent obtenir une autorisation préalable et faire valider leur programme par les autorités locales, la mention de cette autorisation sur l’affiche n’est pas requise : elle est utilisée volontairement pour suggérer une forme de soutien, voire, dans certains cas, pour conférer à l’affiche un caractère officiel. Dans le cas de Nerval, l’affiche est rouge, mais manifestement ces formules ont souvent servi pour imprimer sur fond blanc en se prévalant de l’autorité57. Les maires ne sont cependant pas toujours instrumentalisés : ils sont parfois consentants, et même directement impliqués dans l’organisation de certains événements. C’est le cas, en particulier, des affiches concernant les salles municipales, les théâtres en particulier, dont les programmes, avis de vacances, etc., sont souvent imprimés en blanc dans la première moitié du siècle, plus irrégulièrement ensuite58. C’est aussi le cas pour les expositions, concours et conférences organisés par les notables locaux, typiquement dans le cadre des sociétés savantes. Ainsi les affiches des expositions horticoles ou des fêtes communales, par exemple, sont non seulement blanches, mais même souvent signées du maire59.

Fig. 72. Préfecture de la Sarthe, Élections du corps législatif, 22 février 1852, Le Mans, Monnoyer, 1852, 55,5 × 45,5 cm, AD72, 25Fi-176.

28L’administration centrale peine à imposer partout la couleur et le timbre sur ce genre d’affiches, parce qu’elle ne dispose pas vraiment d’outils de répression. L’instruction du ministre de l’Intérieur de 1862, après avoir dénoncé les pratiques des organisateurs de spectacles, se conclut d’une manière assez ambiguë et peu menaçante à l’égard des maires : le ministre demande aux préfets d’inviter les maires « à se montrer plus réservés à l’égard des simples particuliers qui solliciteront l’apposition du visa administratif sur des affiches ou des programmes de divertissements entrepris par eux et sans aucune attache officielle », laissant entendre l’existence d’une marge de tolérance pour les spectacles plus ou moins officiels60. L’instruction de la direction générale du timbre, en 1866, est beaucoup plus claire sur le principe : toutes les affiches d’expositions, courses, régates, comices ou fêtes doivent être timbrées, même si elles sont organisées par une autorité locale. Mais elle annonce une certaine clémence sur l’exécution, les agents du timbre étant appelés à « apporter une modération éclairée dans la répression des contraventions », en privilégiant le rappel à la loi, ou en rédigeant un rapport qui permettrait aux directeurs des domaines sur place de se concerter avec les préfets sur chaque cas particulier. Il est clair que l’on ne souhaite pas en arriver à poursuivre les communes et les départements devant les tribunaux61. La répression en elle-même n’est d’ailleurs pas facile : les agents du timbre dans les départements sont peu nombreux et n’ont guère de temps à consacrer à la surveillance des affiches, qui dans les faits est principalement exercée par la police. Celle-ci constate d’autant plus volontiers les infractions au timbre commises par les particuliers que ses agents sont rétribués pour chaque procès-verbal – pourvu qu’il soit accompagné de l’affiche décollée –, mais elle ne semble pas avoir montré beaucoup d’empressement pour contester les pratiques d’affichage des autorités municipales62.

Fig. 73. Évêché du Mans, Église Cathédrale. Fête-Dieu 1878, Le Mans, Monnoyer, 1878, 46 × 36 cm, AD72, 4M-223.

29Les mesures sur le timbre et la couleur sont d’autant plus difficiles à imposer qu’à chaque nouvelle règle décidée par le ministère des Finances viennent s’ajouter des exceptions toujours plus nombreuses, qui contribuent à rendre le régime du timbrage des affiches complexe et parfois incertain. Les routes départementales sont un bon exemple, d’abord soumises puis exemptées du timbre, alors que la règle de l’intérêt départemental est maintenue sur les autres biens des départements. Les coupes de bois pour les communes et les établissements publics sont aussi exemptées dès 1832, au motif que ces derniers ne géreraient pas directement leurs bois, soumis au régime forestier et administrés par les agents de l’État63. Même l’instruction de 1866, qui rappelle l’obligation du timbre pour les affiches de fêtes et autres événements des communes et départements, en profite pour introduire deux exceptions : l’une concerne les expositions ou concours régionaux (et à plus forte raison nationaux), sous prétexte qu’en embrassant plusieurs départements ils s’apparenteraient à une mesure d’administration générale ; l’autre pour toutes les affiches des sociétés de secours mutuels (régulièrement autorisées), alors que le ministère taxe par ailleurs celles des sociétés philanthropiques ou des sociétés qui s’occupent d’objets d’intérêt général64. En 1873, après plusieurs jugements contradictoires, les affiches municipales pour les bureaux de nourrices sont finalement exemptées du timbre, en étant rattachées aux actes de police et d’hygiène publique, alors que les affiches de l’enseignement élémentaire doivent attendre 1882 pour être exemptées65. À la fin du siècle, les affiches pour lesquelles le timbre est exigible s’apparentent à un véritable inventaire à la Prévert, ou pour le dire dans les termes de l’époque : « Cette énonciation […] semble avoir été importée de l’Extrême-Orient66. »

Fig. 74. Société blésoise, Grande réunion générale de tous les ouvriers et maîtres ouvriers. Appel au généreux patriotisme de tous les bons citoyens blésois, s. d. Blois, Dézairs, s. d., 66 × 43 cm, AM Blois, 1Fi1-238.

Fig. 75. Mairie de Mamers, Invitation à signer une adresse au gouvernement provisoire, 28 février 1848, Mamers, Fleury, 1848, 55 × 44 cm, AD72, 2T-22.

30Dans l’incertitude, les maires choisissent de plus en plus souvent au tournant du xx^e siècle d’afficher en intérieur. Ainsi, par exemple, en 1911, le maire et le président de la chambre de commerce de Chartres débattent des nouvelles affiches de l’Office national du commerce extérieur qui, bien qu’envoyées par le ministère du Commerce, ne leur semblent pas pouvoir être affichées en extérieur, parce qu’elles sont imprimées en blanc et sans timbre – ce qui montre que même le statut des affiches ministérielles est parfois considéré localement comme incertain. Ils envisagent alors la salle des pas perdus du tribunal de commerce, l’intérieur de la mairie ou du bureau de poste comme de bonnes alternatives à un affichage en extérieur67. En effet, la législation sur la couleur et le timbre ne s’applique que dans les « lieux publics », notion délicate, puisqu’elle non plus n’est pas définie par la loi mais façonnée au cas par cas par les juges ou par l’administration des Finances. Entendus généralement comme un espace « accessible à tous […], soit de manière absolue, soit en remplissant certaines conditions d’admissibilité », les lieux publics comprennent évidemment les rues et les places des villes, mais aussi l’intérieur de certains établissements, en particulier les hôtels, les cafés, les restaurants et les salles de spectacles68. Or la multiplication des règles et des exceptions portant sur la nature des affiches soumises au timbre et à la couleur se double au fil du siècle d’un phénomène similaire concernant les lieux publics. Alors que les boutiques, par exemple, n’ont généralement pas été considérées comme des lieux publics – ce qui permet par exemple aux libraires d’apposer en blanc et sans timbre des affiches de réclames pour des livres à l’intérieur de leur boutique, alors qu’elles devaient être en couleur et timbrées s’ils les exposaient dans la rue69 –, les vitrines ont été assimilées à l’extérieur en 1849. L’intérieur de certains magasins, comme les débits de tabac à partir de 1853, a été soumis au timbre, alors que d’autres, comme les salons de coiffure, ont été écartés. La salle des pas perdus des tribunaux de commerce, que le maire de Chartres croyait exemptée en 1911, était en réalité considérée par l’administration des Finances comme un lieu public depuis 1841 – ce qui montre a minima que personne ou presque n’avait une idée claire de l’ensemble de ces règles d’affichage. De la même manière, malgré de fortes contestations, les études des notaires étaient assimilées à des lieux publics après 1845 – ce qui était important pour l’administration des Finances, parce que les affiches des ventes judiciaires y occupaient une place importante70.

Fig. 76. Courses de la Sarthe. 2^e année. 16 et 17 août 1852, Le Mans, Monnoyer, 1852, 99,5 × 72,5 cm, AD72, 25Fi-1346.

31Tout au long du xix^e siècle, le blanc est resté synonyme d’autorité et de légitimité. À partir des années 1880, l’arrivée progressive des affiches illustrées et multicolores perturbe ce principe : d’un stigmate visant à faire reconnaître au premier coup d’œil les affiches des particuliers, pour qu’on ne puisse les confondre avec la blancheur administrative, le sens de la couleur change à la fin du siècle, à mesure que les techniques de lithographie polychrome imposent l’affiche illustrée et multicolore comme un genre et bientôt comme une norme de la publicité, les couleurs devenant une caractéristique de l’image elle-même, susceptible justement d’attirer l’attention. La composition des couleurs dans ces nouvelles affiches illustrées suppose surtout d’imprimer sur papier blanc. Si l’administration poursuit dans un premier temps les affiches laissant trop de blanc dans la composition, elle renonce progressivement à imposer un papier de couleur, ce qui l’oblige, au tournant du siècle, à définir un nouveau critère : il suffit désormais que les affiches particulières soient composées de telle sorte qu’on ne puisse pas les confondre, qu’il soit évident au premier coup d’œil qu’il ne s’agit pas d’affiches administratives71. Le recours grandissant des autorités aux affiches illustrées à partir de la Première Guerre mondiale achève de confondre le blanc et la couleur, l’administratif et le non-administratif.

32Avec la couleur et le timbre des affiches, l’administration centrale, en réfléchissant à ce qu’elle veut taxer, en vient à discuter les catégories politiques de son temps et à redéfinir les frontières de l’État. Examiner les règles changeantes et les multiples exceptions de la fiscalité des affiches permet ainsi de suivre un droit administratif qui se forme dans la pratique, mais aussi d’enrichir l’histoire des débats sur la décentralisation en les articulant aux modalités concrètes d’une politique fiscale. Si l’administration des Finances entend surtout maintenir et développer une ressource, elle est amenée à expliciter les arguments au nom desquels le timbre est progressivement étendu à de nombreux actes des autorités publiques, et donc à formuler des règles générales de ce qui compte comme autorité publique. La première extension, à partir de l’Empire, concerne les affiches judiciaires. L’administration considère les officiers ministériels, notamment les avoués – profession libérale exerçant une charge officielle –, comme agissant pour les particuliers et impose donc la couleur et le timbre à leurs affiches. Mais une part des affiches judiciaires étant obligatoires, l’administration préfère appliquer à celles-ci une autre obligation de timbrage, plus rémunératrice pour l’État, aboutissant au maintien dans la durée d’un dédoublement des affiches judiciaires, qui pour une même affaire se trouvent, d’une part, blanches sur papier timbré et, d’autre part, colorées et revêtues du timbre spécial des affiches. La seconde extension, à partir de la Restauration, concerne les communes et les départements, l’administration centrale cherchant ici à restreindre la notion d’autorité publique : les communes et les départements se comporteraient parfois comme de simples particuliers, occupés à gérer des biens et des services, ce qui justifierait alors d’imposer à leurs affiches la couleur et le timbre. Les départements et les municipalités ne seraient plus des autorités publiques : seuls certains de leurs actes relèveraient de l’exercice de l’autorité publique, en tant que délégation des pouvoirs de l’État. Les maires semblent avoir résisté à l’application de ces mesures, qui revenaient symboliquement à les priver d’une partie de leur autorité, alors qu’ils tendaient à revendiquer une certaine autonomie locale. Il s’est avéré d’autant plus difficile de séparer clairement l’intérêt communal de l’intérêt général que les communes demeurent soumises à la tutelle administrative et que leur indépendance décisionnelle et financière reste limitée, surtout dans la première moitié du siècle. C’est principalement le critère du financement par l’État qui s’impose à la fin du siècle pour définir l’intérêt général et donc le périmètre de la blancheur des affiches.