La pétition Bernheim et la polarisation entre droits nationaux et droit humain

2Par les traités de paix de la Première Guerre mondiale, l’Allemagne n’est pas soumise aux clauses minoritaires. Seule la Haute-Silésie fait l’objet d’une convention bilatérale germano-polonaise en date du 15 mai 1922. La Haute-Silésie elle-même est devenue le centre d’une agitation intense dès le printemps 1933, qui se traduit par un flux croisé de pétitions émanant tant des représentants ou personnes privées juives que des associations allemandes dénonçant les agissements antigermaniques des autorités et des groupes d’action polonais en juillet 19331. La convention de 1922 et ses modalités d’application (Commission mixte et tribunal arbitral de Haute-Silésie) sont au centre d’une appréciation spécifique non seulement de l’un des protagonistes principaux, le juriste belge Georges Kaeckenbeeck2, mais d’une mise en perspective plus récente à laquelle a procédé à son sujet Nathaniel Berman. Ce dernier, dans sa thèse sur le modernisme juridique international, fait bonne place à ces expériences « locales internationales » de l’entre-deux-guerres, montrant que la créativité innovante d’une instance juridique autonome a été rendue possible par un encadrement formel de « la passion nationaliste » et a été dirigée vers la création d’un travail complexe et extrêmement détaillé du droit international. En 1992, Nathaniel Berman écrit, dans un article publié dans le Yale Journal of Law G Humanities :

The local, international institutions boldly asserted creative license to explore the range of specifically legal possibilities, freed from the constraints of an extralegal positivist or nationalist grounding. International legal Modernism reaches its culmination with this desire for the doctrinal and institutional freedom to coordinate the heterogeneous dimensions of international life3.

3Cette expérience d’un droit international local et innovant, que Berman souligne, nous intéresse en ce qu’elle met en valeur le caractère créatif et concret de l’intégration du principe d’indétermination, voire ici de conflictualité inhérente aux émotions politiques et aux idéologies, dans un processus d’innovation juridique. Il est d’ailleurs intéressant de noter que Kaeckenbeeck, qui devient à partir de 1922 le président du Tribunal arbitral mixte de Haute-Silésie, est initialement l’un des membres de la Section juridique du Secrétariat de la SDN, nommé conseiller juridique de la conférence de 1921 qui a abouti à la convention germano-polonaise susnommée. Pourtant, comme on va le voir, le Secrétariat et notamment le responsable de la Section des minorités va devenir son opposant direct.

4Ce que nous voulons pointer ici est la concordance des échéances entre le printemps et l’automne 1933 et en quoi celles-ci permettent de comprendre le mécanisme de rejet de l’internationalisation des droits de l’homme tout en en faisant un instrument de communication politique. La première date est le 6 juin 1933. C’est ce jour qu’au congrès de l’UIASDN, est votée la résolution de Mandelstam destinée à l’assemblée générale de la SDN de septembre-octobre 1933 visant la convocation d’une conférence interétatique destinée à adopter une convention internationale des droits de l’homme. La proposition est, nous l’avons vu au chapitre précédent, écartée par un passage en force du Britannique Lord Robert Cecil et le rejet juridiquement légitimé par la prise de position d’Henri Rolin, récusant toute judiciarisation des procédures de recours concernant les droits de l’homme. Dans le même temps, une série de mesures législatives en Allemagne établissant la discrimination légale contre les populations juives allemandes déclenche une succession de pétitions adressées à la Section des minorités à partir d’avril.

5Plus encore, ces mesures provoquent l’activation des stipulations contenues dans la Convention de 1922 concernant la Haute-Silésie pour lesquelles une pratique arbitrale existe, notamment le tribunal présidé justement par Georges Kaeckenbeeck. Ce dernier estime dans le bilan qu’il tire en 1942 de l’expérience originale de la Haute-Silésie de 1922 à 1937, date de non-renouvellement de la convention, que celle-ci a institué non seulement des obligations entre États mais des droits aux individus : « The Arbitral Tribunal’s activity relating to the protection of vested rights assumed a pioneering character for the international protection of individual rights after a cession of territory4. » L’argument est discuté dans les mises en perspective historiques des ouvrages récents de Kate Parlett et d’Anne Peters sur l’individu dans le système juridique international. Les deux auteures convergent sur l’affirmation selon laquelle le fait que les individus sont titulaires de droits ne constitue pas une fin en soidans cette période5. L’expérience haut-silésienne mérite semble-t-il pourtant, comme le démontre Berman, que l’on s’y attarde davantage6.

6Cette procédure, Kaeckenbeeck la considère lui comme la plus grande innovation juridique de la période concernant les droits des individus dans l’ordre international : elle institue la capacité des personnes privées d’entamer à la fois une procédure de demandes individuelles de compensations devant le tribunal arbitral mais aussi un droit de pétitions individuels et/ou collectif concernant les violations des dispositions de protection minoritaires de la convention. La pétition est soumise à une Commission mixte puis, en cas de désaccord, un recours peut être présenté auprès du Conseil de la SDN (article 147). En raison de cette procédure, même si les pétitions concernant la politique nazie seront très probablement déclarées irrecevables par la Section des minorités, celles concernant la Haute-Silésie disposent d’une base conventionnelle autrement plus difficile à récuser. D’ailleurs Pablo De Azcárate, dont on sait qu’il dirige la Section des minorités, rappelle dans un ouvrage postérieur destiné à réhabiliter l’image désastreuse de cette section qu’aucune des nombreuses pétitions adressées à la SDN concernant la Haute-Silésie ne l’a été en vertu de la clause de garantie du traité polonais et suivant la procédure établie par le Conseil. Toutes ont été présentées en vertu de la procédure spéciale établie par la Convention de 1922.

7Il en profite pour régler quelques comptes et récuser l’interprétation de Kaeckenbeeck concernant la nature du système établi par ladite Convention. Kaeckenbeeck affirme en effet dans son ouvrage-bilan de 1942 que l’approche d’un droit international local créatif a constitué le point de départ de l’idée centrale des traités des minorités7. De Azcárate récuse totalement cette affirmation considérant que l’idée centrale de ces traités des minorités est, au contraire, de soustraire ces questions à des discussions bilatérales entre deux États voisins et à les soumettre à l’examen et à la décision de la SDN. Et d’affirmer que cette idée est parfaitement inscrite dans le système de la convention de Genève elle-même puisque, par ses résolutions du 16 mai et 22 juillet 1922, le Conseil a placé sous la garantie de la SDN non seulement les stipulations contenues dans les traités de paix concernant la protection des minorités mais également les conventions, dont celle conclue au sujet de la Haute-Silésie8. À l’inverse, pour Kaeckenbeeck deux méthodes opposées de protection des minorités existent : la protection diplomatique du Conseil de la SDN dont les solutions sont avant tout déterminées par ce qu’il appelle le « parallélogramme des forces politiques » et l’action locale de la Commission mixte et du Tribunal haut-silésien qui étudient chaque cas du point de vue de la légalité et de l’équité pour les individus. Pour De Azcárate, l’innovation la plus fondamentale contenue dans les dispositions de la Convention consiste au contraire en ce qu’elle attribue au Conseil la compétence de statuer si la pétition lui est adressée directement par des personnes appartenant à une minorité (art. 147). Cet affrontement est au cœur de la compréhension que l’on peut donner aux processus de rejet de l’internationalisation des droits de l’homme partagé par la Section des minorités, le Service juridique et le Conseil de la SDN, comme par les juristes-diplomates de l’IDI et de l’UIASDN9.

8D’ailleurs rappelons la position adoptée en 1929-1930 par De Azcárate concernant les pétitions arméniennes qui visait à éviter absolument le transfert de la question des dénationalisations et spoliations des rescapés du génocide à la CPJI. Il expliquait que la tâche politique de la Section des minorités consiste à assurer la stabilité de l’ordre politique et territorial européen et non à constituer un tribunal opposant l’individu plaignant et l’État. S’affrontent ici deux conceptions de régulations des conflits : la première essentialise le caractère « conflictogène » de la structuration communautaire des sociétés plurales ; la seconde considère les groupements communautaires non comme des phénomènes préexistants et constants mais comme le produit d’une interaction sociale, soit des « catégories de pratiques », pour reprendre l’expression de Rogers Brubaker10. Face à des catégories de pratiques, Kaeckenbeeck propose un droit de la pratique. À l’inverse, De Azcárate représente la conception opposée dans laquelle la nature criminogène d’un État, des discriminations légales jusqu’aux violences de masse, n’est qu’un objet dérivé et secondaire de l’objet de la régulation internationale, la stabilité territoriale et politique.

9En mai 1933, le Comité des délégations juives adresse la pétition bien connue de Franz Bernheim au Conseil de la SDN à Genève. Nous ne reviendrons pas ici en détail sur une question déjà bien travaillée par ailleurs, notamment dans la thèse de Philipp Graf. Il est toutefois nécessaire de réinscrire les enjeux de cet événement dans les processus que nous analysons depuis le début des années 1920 et dont il a été traité jusqu’ici de manière disjointe11. On peut commencer par mesurer l’acquis d’expériences des échecs des recours auprès de la Section des minorités durant les années précédentes et signaler que l’activation de la convention de 1922 par le Comité des délégations juives, constitue un succès puisque la Haute-Silésie sera protégée des dispositions légales nazies attentatoires aux populations juives jusqu’en 1937. Cela ne préjuge pas des limites évidentes d’une procédure qui ne concerne qu’un petit territoire, qu’un nombre limité d’individus et dont l’effet sera malheureusement de courte durée. Toutefois, cette procédure aboutie est le résultat d’une stratégie du Comité des délégations juives qui s’inscrit dans l’intégration dans diverses arènes transnationales (UIP, UIASD)12, accompagnée d’une expertise juridique dans laquelle Nathan Feinberg tient, aux côtés de Mark Vichniak et de Léo Motzkin, un rôle important. Nathan Feinberg reviendra pour la première fois en 1957 sur cet épisode en l’intégrant dans le récit de la lutte et de la résistance au nazisme dans une période où ce type de production est encore rare dans l’historiographie du génocide des Juifs13. Il y reviendra également à la fin de sa vie, soit en 1968 dans un contexte où cette même historiographie commence un nouveau cycle au lendemain de la guerre des Six Jours14.

10Avant même l’année 1933, Nathan Feinberg a fait partie des juristes invités à présenter un cours au sein de l’Académie de droit international de La Haye justement sur la pétition en droit international. Outre une présentation historique des procédures pétitionnaires depuis le XIX^e siècle, il insiste dans son cours sur la nature nouvelle des « pétitions-plaintes » instituées dans le cadre de la SDN et pointe la procédure spéciale mise en place en Haute-Silésie15. Comme il l’explique lui-même, la pétition, adressée directement au Conseil de la SDN en vertu de l’article 147 de la Convention de 1922, a pour effet de « saisir le Conseil ». Cet acte n’a plus dès lors le caractère purement informatif des pétitions classiques du système de protection que l’on a étudié dans le chapitre 3 et qui n’induisent pas de procédure contradictoire. Ici, la pétition a le statut de « requête déclenchant automatiquement » l’action du Conseil. Lorsque, au printemps 1933, les mesures discriminatoires sont adoptées en Haute-Silésie, l’expertise de Feinberg est immédiatement mobilisée sur ce point précis par le Comité des délégations juives.

11Franz Berheim travaille dans une filiale pragoise d’une entreprise commerciale allemande. Il a vécu un temps en Haute-Silésie et, pour le Comité des délégations juives, l’enjeu est d’activer l’article 147 de la Convention de 1922. D’ailleurs la pétition, telle qu’elle est rédigée, fonde le recours sur une mise en regard des dispositions protectrices de la convention avec les lois et décrets antisémites allemands adoptés à partir d’avril 1933. La pétition est étudiée par le Conseil de la SDN à partir du 26 mai et rend son avis de recevabilité le 6 juin, exactement le même jour que le vote de l’UIASDN sur la Déclaration des droits internationaux de l’homme16. Fondant sa position sur l’expertise assez procédurale de trois juristes (M. Bourquin, M. Huber et M. Pedroso), le Conseil reconnaît le bien-fondé de la pétition et la violation par l’Allemagne des principes de la Convention de 1922 sur l’égalité de traitement des minorités en Haute-Silésie. Si la rétroactivité des mesures discriminatoires adoptées depuis avril fait l’objet de longues négociations, Berlin suspend jusqu’en 1937 la politique antijuive dans la région.

12Non seulement la convention institue des procédures légales « locales internationales » innovantes comme l’a souligné avec justesse Kaeckenbeeck mais elle consacre le principe de la saisine du Conseil par un individu. La conclusion à laquelle Feinberg parvient (en analysant également les pétitions adressées à la Section des mandats et le cas palestinien qu’il connaît bien) est donc qu’en matière de « pétitions-plaintes », « l’individu a acquis sur le terrain international certains droits qui découlent directement pour lui du droit des gens17 ». Si « associations nationales » et « particuliers » sont les deux termes qu’il mobilise, les « droits de l’homme » sont absents du vocabulaire comme des références notionnelles que Feinberg emploie. Nous avons vu que Mandelstam avait pour sa part fondé son raisonnement sur la portée et l’interprétation de l’article 2 des traités des minorités établissant pour tous, citoyens et étrangers, réfugiés et minorités des droits identiques, contournant par l’internationalisation des droits de l’homme le refus des puissances française et britannique, de généraliser le système de protection des minorités. L’influence américaine et l’action propre de James Brown Scott étaient venues élargir ce point de vue à la reconnaissance de l’égalité des droits pour les femmes. Son raisonnement visait à intégrer minorités et majorités dans un dispositif commun d’internationalisation des droits de l’homme. Ici, le droit des femmes est totalement absent du raisonnement développé par Nathan Feinberg. S’il évoque les pétitions et mobilisations féministes du tournant des années 1930, il les classe dans la catégorie des « pétitions-vœux », considérant que leur recevabilité et leur prise en considération ne relèvent pas d’un cadre légal international. Son approche est nationale et sioniste, dans la lignée des objectifs initiaux du Comité des délégations juives constitué en 1919 : présenter des revendications nationales juives et défendre les droits nationaux des juifs d’Europe centrale et orientale.

13À l’inverse, dans les pages de la revue Paix et droit, organe de l’AIU, la réception de l’affaire Bernheim et sa présentation diffèrent largement, illustrant le clivage déjà évoqué entre assimilationnistes et nationalistes juifs. La revue ne cite à aucun moment le rôle du Comité des délégations juives et institue volontairement Franz Bernheim comme seul auteur et acteur de la pétition à la SDN, présentation qui explique probablement le biais par lequel la question a été mise en récit par la suite dans un certain nombre de publications : celle d’un homme seul face à la barbarie d’un État devant le tribunal de l’humanité (la SDN)… Ainsi, Alfred Berl, s’il rend compte factuellement des décisions du Conseil de la SDN concernant la pétition Bernheim, insiste plutôt sur les débats de l’UIASDN à Montreux et sur la portée « considérable » de la résolution votée concernant la Déclaration d’internationalisation des droits de l’homme de Mandelstam, la citant même in extenso. Il va plus loin encore, en considérant que la généralisation à tous les peuples de la Déclaration des droits de l’homme rendra enfin superflus les traités des minorités, objets de toutes les controverses, et constituera la résolution de la question juive en Europe :

14« Il n’y a plus de droits particuliers, mais le droit commun pour tous. Les Juifs n’en demandent pas davantage. Le salut d’Israël n’est pas dans des chartes particulières, il est dans l’ascension continue d’une humanité élargie18. » Quelques mois plus tard, Alfred Berl, évoquant les débats de l’assemblée générale de la SDN de septembre-octobre 1933 concernant le nazisme et la question des minorités, présente ceux-ci comme la suite directe de l’affaire Bernheim :

15« Depuis le mois de juin, la pétition de M. Franz Bernheim, ressortissant de la Haute-Silésie, avait posé la question juive devant la Société des Nations. » Mais il ne dit rien du succès remporté par la pétition du Comité des délégations juives pour les Juifs haut-silésiens et lie deux événements qui sont distincts, structurant sa démonstration dans l’opposition entre racisme et droit humain19. On peut donc constater que sur un même versant se retrouvent polarisés assimilationnisme, internationalisation des droits de l’homme et intervention d’humanité alors que sur un autre s’autonomise progressivement un stato-nationalisme émergent, qui n’intègre pas la problématique des violations des droits dans une transversalité des causes ou des violences subies par d’autres peuples.

16D’ailleurs, la manière dont René Cassin rend compte quelques années plus tard de ces événements est significative des biais existants. Il écrit en 1950 dans le volume d’hommage à Georges Scelle un article dans lequel il revient sur cet épisode et sa mise en récit est la suivante : la plainte a été portée par « sieur Bernheim, juif de Haute-Silésie [le Comité des délégations juives n’est pas cité] sous la souveraineté allemande [le territoire est sous double tutelle germano-polonaise], contre les pratiques odieuses et barbares des hitlériens arrivés au pouvoir à l’égard de leurs propres compatriotes réfractaires au nouveau régime [il ne s’agit pas de Juifs réfractaires au nouveau régime mais victimes des lois et décrets antisémites du printemps 1933] ». Cette plainte « a cruellement mis en lumière les lacunes du droit positif international » (le droit positif est celui de la convention de 1922 et il a été appliqué). Il explique ensuite que les États membres ont reculé devant une intervention d’humanité et que c’est l’évocation du principe général de la protection des droits de l’homme qui a déclenché la démission de l’Allemagne de la SDN20. Ce n’est pas ce qui s’est passé comme nous allons le voir plus loin. L’ensemble du discours pose question. D’ailleurs, comme l’écrivait, au sujet de René Cassin, Jean Herman Burgers dans son article de 1992 : « I did not find any evidence that he advanced before the war the human rights idea as a unfiying concept for the fight against totalitarism21. »

17Samuel Moyn a consacré une contribution récente à l’analyse de ce paradoxe d’un homme associé de manière si étroite aux droits de l’homme alors qu’ils sont si longtemps restés absents de sa carrière, notamment dans l’entre-deux-guerres. Cette analyse permet d’éclairer notre propos. Samuel Moyn montre, en effet, comment son identité juive s’exprime essentiellement dans le fait d’être un « défenseur féroce des valeurs républicaines22 ». Il articule cet état de fait avec les mutations de l’internationalisme juif depuis le XIX^e siècle. Considérant qu’il est plus juste de qualifier René Cassin de « Juif internationaliste » plutôt que « d’internationaliste juif », il rappelle son engagement en 1944 en faveur de la restauration de l’État libéral en France et son acceptation de prendre la tête de l’AIU, tout en étant réservé par rapport aux mobilisations anticoloniales. Il montre également comment l’internationalisme des organisations juives identifie, après 1945, la cause juive avec la nouvelle idée des droits de l’homme et une transversalité des causes de la souffrance humaine, dépassant un temps la verticalité des relations entre les Juifs et l’État dont ils sont les ressortissants.

Entre opération de relations publiques et diplomatie de « l’espoir » : la convention mondiale des droits de l’homme de 1933

18Le 25 septembre 1933 s’ouvre à Genève la 14^e session ordinaire de l’assemblée générale de la SDN. En nous plaçant dans cette arène, nous nous retrouvons dans le « cœur noir » de la politique multilatérale. Lors de la discussion générale, chaque délégation nationale s’exprime sur le bilan de l’œuvre accomplie par l’organisation durant l’année écoulée. Le genre est assez libre en apparence. Il suffit de s’inscrire en début de session et un ordre de passage est donné pour les jours suivants. Les discours diffèrent beaucoup les uns des autres par leur longueur, leur forme et les thématiques abordées. En réalité, l’exercice est une opération de communication politique soigneusement préparée à destination de l’opinion publique nationale du pays d’origine, et une prise de position diplomatique par rapport aux enjeux géopolitiques. La tribune est d’importance, l’ensemble des médias nationaux et internationaux relaient les débats jour après jour. Il en est de même au sein des commissions de l’assemblée qui se répartissent les dossiers à traiter par thème. La 6^e commission est le second espace stratégique de l’assemblée, la commission des questions dites « politiques » dont la composition, soit les pays qui y sont représentés, et la présidence sont soigneusement pesées en amont. Là aussi, les communications sont minutieusement préparées. Ainsi, on peut observer dans les archives privées de Nicolas Politis de quelle manière son intervention à la 6^e commission de 1933 a été préparée : cela a consisté en un long travail d’écriture et de documentation. On y trouve notamment le brouillon et les sources qu’il a utilisés pour la rédiger. Au troisième niveau vient enfin la sous-commission de la 6^e commission, l’espace de la confrontation et de la négociation qui ne laisse quasiment pas de traces : là, pas de procès-verbal mais un rapport très succinct. « Reste le souvenir personnel des délégués23 », dit Politis. C’est là que les marchandages et ralliements s’opèrent.

19L’assemblée de 1933, est une assemblée à la fois chaotique et disloquée par les divisions. Le 27 septembre, le chancelier autrichien Dollfuss y fait une intervention lugubre sur le bilan de l’année écoulée. Il quitte la Suisse aussitôt et, le 3 octobre, il est victime, au sein du parlement viennois, d’une tentative d’assassinat. L’assemblée est saisie et la résonance médiatique est démultipliée. Vi Kyuin Wellington Koo, membre de la délégation chinoise, exprime, dans son discours du 29 septembre, toutes les déceptions qu’il a éprouvées de voir la SDN incapable d’exécuter les décisions concernant l’invasion de la Mandchourie par le Japon. Le refus des États membres de la SDN d’assumer leur responsabilité collective à l’égard de l’agression japonaise a ouvert la porte à l’anarchie internationale et a placé la collectivité « à la croisée des chemins de la destinée du monde24 ». Quant au représentant de la Lettonie, il va jusqu’à parler de « dépression psychologique » qui serait venue prendre la suite de la dépression économique mondiale pour évoquer la situation générale. Friedrich von Keller, le représentant de l’Allemagne nazie, demande dès le premier jour que son intervention sur le bilan de la SDN concernant les minorités soit renvoyée à la 6^e Commission. Le même jour, la presse genevoise reçoit une dépêche qu’elle publie, annonçant une intervention importante à venir d’Antoine Frangulis, secrétaire perpétuel de l’Académie diplomatique internationale et délégué de Haïti, avec une proposition de « Convention mondiale sur les droits de l’homme » !

20Le dispositif est pourtant réglé depuis l’été : l’Allemagne a décidé de faire de la question de la généralisation du système minoritaire son cheval de bataille au nom d’une définition raciale excluant tout à la fois les Juifs (qui ne constitueraient pas une minorité) et englobant tous les Allemands ethniques (qui en constitueraient une). L’enjeu majeur au sein de l’assemblée de 1933 réside dans le risque, cette fois-ci bien réel, de voir s’établir une ligne d’alliance entre les partisans de la généralisation du système minoritaire, perspective rejetée chaque année depuis 1925 par la France et la Grande-Bretagne notamment. Ce risque vient de la convergence qui est en train de se mettre en place en faveur de la généralisation entre des États qui sont pourtant animés d’intérêts tout à fait divergents. Certains, comme la Suède, considèrent que c’est la seule manière désormais de protéger les Juifs d’Allemagne, citoyens d’un État qui est hors du système de protection minoritaire. Les États d’Europe orientale soumis au système et qui en dénoncent le caractère injuste depuis 1920 veulent saisir l’opportunité qui se présente enfin d’obtenir la généralisation. S’y ajoutent les États tentés par une politique nationaliste et révisionniste concernant leurs nationaux vivant dans un autre État, entraînés par l’exemple nazi. Pour les opposants à la généralisation comme la France, qui ne se reconnaît pas de minorités selon sa double conception de la nation et de la république, c’est un jeu à double contrainte : soit il n’y a pas de minorités et les Juifs n’en constituent pas une en Allemagne, aucune protection spécifique ne leur est due et l’on ne peut qu’affirmer que les lois discriminatoires nazies sont iniques sans pouvoir agir ; soit il y a des minorités et le risque est une généralisation d’une définition ethnique de la nation, venant alimenter les revendications régionalistes en France et la contestation des frontières établies en Europe. La marge est étroite. C’est ainsi que l’internationalisation des droits de l’homme devient une option intéressante en cas de risque de voir adopter le principe de la généralisation : intéressante car générale et n’impliquant aucune action juridictionnelle ; intéressante aussi en ce qu’elle peut constituer une réponse à la vague émotionnelle qui agite la 6^e Commission devant la violence glaçante des discours antisémites de von Keller.

21Pour Frangulis, comme on l’a vu dans un précédent chapitre, le lancement de la Déclaration des droits de l’homme à la tribune de la SDN, et qui plus est en séance plénière, constitue une formidable opportunité médiatique et politique dans la continuité de la campagne internationale de promotion du Dictionnaire diplomatique. Comme nous le disions précédemment, dans le compte-rendu de la réunion suivante des membres de l’ADI, on peut lire que Frangulis a présenté à Genève une motion sur les droits de l’homme qui a eu un « immense retentissement25 ». En vérité, il n’en est rien. Ce discours n’est repris par aucune autre délégation et n’est pas discuté lors de la réunion de la 6^e Commission. L’argumentation développée par Frangulis le 30 septembre est assez simple. Elle reprend exactement celle développée par de La Pradelle, Scott et Mandelstam depuis les années 1920 et vient conforter la position française. Frangulis explique, en effet, qu’à la différence de la Révolution américaine et de la Révolution française, la SDN n’a pas fondé son pacte initial sur une déclaration des droits et des devoirs des nations : « pas même l’ombre d’une définition des droits de ses membres, encore moins de leurs devoirs26 ». Second élément du raisonnement qu’il construit : c’est bien l’absence de définition des droits des différentes nations par le Pacte qui aurait provoqué la mise en place d’obligations minoritaires pour certains États. Cette assertion ne correspond pas à la réalité, on le sait27. Troisième élément, si les traités de paix se préoccupent d’une catégorie déterminée de citoyens dans certains États, ils laissent sans aucune protection internationale, les autres citoyens. Or, constate-t-il, les « droits sacrés » de l’homme et du citoyen ne sont plus respectés.

22Il présente alors son projet de résolution, déposé au nom de son « ami » le président haïtien Sténio Vincent. Celui-ci se serait ainsi conformé à la plus pure tradition haïtienne, qui procède de celle de la Révolution française28 ! Frangulis ne prononce à aucun moment le mot « minorités » et ne cite pas André Mandelstam. Il insiste sur le fait que « sa » déclaration est née dans le giron de l’Académie diplomatique internationale en novembre 1928 puis qu’elle a été reprise (« sinon dans son texte du moins dans son essence » sic) par l’Institut de droit international en 1929 à New York, puis par les ligues internationales des droits de l’homme et enfin par l’UIASDN. La résolution se présente sous une forme plus ramassée et l’égalité hommes-femmes a une nouvelle fois été totalement écartée. La question de l’apatridie a aussi été omise alors même que l’assemblée de 1933 doit acter sur les dispositifs internationaux à mettre en place pour la prise en charge des réfugiés d’Allemagne dénationalisés par les nazis. La proposition de Frangulis consiste en une généralisation de la protection des droits de l’homme et du citoyen, visant à assurer que tout habitant d’un État ait droit à la pleine et entière protection de sa vie et de sa liberté, et que tous les citoyens d’un État soient égaux devant la loi et jouissent des mêmes droits civils et politiques, sans distinction de race, de langue et de religion29. Concrètement, il s’agirait de conclure une convention mondiale sous les auspices de la SDN, dont le principe est à discuter au sein de la 6^e Commission.

23Le débat au sein de cette commission, qui dure du 3 au 6 octobre, est bien connu en ce que von Keller y expose sa conception de la nationalité ethnique et fait face à une série de protestations véhémentes et scandalisées des diplomates présents. Il y plaide contre l’assimilation et pour la généralisation de la protection des minorités, tout en affirmant que la question juive en est totalement distincte : c’est un « problème de race spéciale » et en Allemagne, les Juifs ne sont ni une minorité de langue, ni une minorité nationale. Ils ne se considèrent pas comme tels et n’ont jamais exprimé le désir d’être traités comme une minorité30. À l’inverse, la position française est de fonder l’égalité, non sur des droits minoritaires à protéger, mais sur le respect du principe de non-discrimination légale devant la loi. Au bout de quatre jours, plusieurs résolutions divergentes émergent des débats au sein de la commission. Un premier pôle réunit les partisans de la généralisation du système minoritaire qui sont, outre la Suède et les Pays-Bas, les États déjà soumis au cadre de la protection internationale (Roumanie, Yougoslavie, Pologne, Tchécoslovaquie), auxquels vient s’ajouter l’Irlande, dont on comprend le choix au regard de la question irlandaise et de la position britannique. Un second pôle a pour chef de file le Royaume-Uni qui est totalement opposé à la généralisation comme à la mise en place d’une commission permanente des minorités au sein de la SDN : les seuls gages donnés sont une réforme de la procédure pétitionnaire impliquant davantage de « transparence ». Il est suivi par la Norvège, le Danemark, la Bulgarie, la Hongrie et le Canada. L’Italie mussolinienne est, quant à elle, opposée à toute décision, ni généralisation, ni amélioration du système en place. La position française, soutenue par Haïti (donc par Frangulis), est de surtout ne rien proposer de nouveau, notamment pas de réforme de la pratique pétitionnaire qui pourrait faire du Conseil de la SDN une juridiction contentieuse, ni de généralisation du système minoritaire. La position consiste donc à réaffirmer avec vigueur la résolution platonique adoptée par la 3^e assemblée de la SDN en 1922, qui exprimait :

l’espoir que les États qui ne sont pas liés vis-à-vis de la Société des Nations par aucune obligation légale, en ce qui concerne les minorités, observeront dans le traitement de leurs minorités de race, de religion ou de langue, au moins le même degré de justice et de tolérance qui est exigé par les traités et selon l’action permanente du Conseil31.

24Quant à la position de la Grèce, elle est formulée par Nicolas Politis, qui met en avant son identité professionnelle de juriste en proposant une brillante analyse doctrinale à l’assemblée, par laquelle il l’engage à dépasser la polémique sur l’existence ou non des minorités comme sur l’approche politique et conflictuelle de la question. Sa proposition est de promouvoir un système mixte qui retiendrait, comme régime général applicable à tous les États, la reconnaissance des droits de l’homme, sans distinction de majorité et de minorité, sans distinction de sujétion ou « d’extranéité ». Elle substituerait à la protection politique une protection juridictionnelle. Évoquant l’importance de la Déclaration de l’IDI de 1929 sur l’internationalisation des droits de l’homme (dont il a, comme nous l’avons vu au chapitre 4, combattu l’étude à l’IDI), il termine son propos en expliquant qu’une réforme d’une telle envergure demande du temps et de la réflexion à mener au sein du Conseil32. Il est, dans l’intervalle… opposé à toute modification du cadre existant et se rallie donc à la position française. Au final, le brio de la construction juridique s’est mué en un pragmatisme très politique.

25Si l’on y regarde de plus près, on peut constater que les positions française, britannique et italienne sont compatibles et que leur convergence est une question de diplomatie. On peut aussi observer que la délégation française est dirigée par le sénateur Henry Bérenger, président de la Commission des Affaires étrangères depuis 1931, devenu depuis cette date, comme nous l’avons vu, le protecteur actif de l’Académie diplomatique internationale. Il a aussi été l’organisateur d’une audience de Frangulis auprès du président de la République française Paul Doumer, et du président du Conseil et ministre des Affaires étrangères Pierre Laval en janvier 1932. En bref, la proximité entre Frangulis et Bérenger est avérée. Elle structure le lien entre la politique étrangère française et les prises de position de la délégation « haïtienne » en septembre 1933, soit l’opération de communication sur l’internationalisation des droits de l’homme.

26La logique des ralliements qui s’effectuent, au sein de la sous-commission, finissent par aboutir à une résolution reprenant l’option française. Il s’agit de réaffirmer la recommandation de 1922 en la complétant d’une phrase demandant que celle-ci soit appliquée sans exception à toutes les catégories de ressortissants qui diffèrent de la majorité de la population par la race, la langue ou la religion (cette dernière mention ne sera jamais adoptée par l’assemblée plénière en raison du veto allemand). La proposition de Frangulis de convention mondiale des droits de l’homme n’a été ni discutée ni envisagée sérieusement et son ralliement à la position française s’effectue de manière très logique et par proximité d’intérêts entre un opérateur de médiation politique protégé et l’acteur étatique. Tout autre est la communication structurée qui va être mise en place par Frangulis autour de l’action qu’il aurait menée à l’assemblée de 1933. Il s’agit de plusieurs articles de presse33 et de la publication en tiré à part de son discours à la SDN.

Figure 15 - Portrait d’Antoine Frangulis en tenue d’apparat

27Dans les rééditions du Dictionnaire diplomatique, on peut lire dans la notice qui porte son nom et qui résonne avec celle consacrée aux droits de l’homme :

L’initiative de Frangulis avait permis d’instituer un grand débat public qui contribua à éclaircir à la fois le problème de l’égalité des hommes et les droits inhérents à la personne humaine aussi bien que le problème de la protection des minorités. Toutes les nations ayant des ressortissants éparpillés dans le monde, ne pouvaient qu’approuver ce débat et les résolutions votées, car elles assuraient, juridiquement du moins, un minimum de garanties pour les populations intéressées34.

28Il est intéressant de constater que cette opération de communication a immédiatement construit un récit rétrospectif de l’événement qui ne correspond pas au déroulement réel des débats. Ce récit a même été « redécouvert » à partir des années 1990 et présenté comme la restitution d’une mémoire historique de la lutte antinazie, injustement oubliée. Il est venu, dans le même temps, alimenter « l’épopée » des droits de l’homme, comme une véritable source objective et indiscutable. Il est toujours aujourd’hui repris de publications en publications. Il nous semble que ce récit est devenu crédible du fait même du regard rétrospectif porté, à partir des années 1960-1970, sur le tournant de l’année 1933 et l’avènement du nazisme, qui ont été compris comme ayant déclenché un élan en faveur de l’internationalisation des droits de l’homme. Encore aujourd’hui, cette représentation perdure par la logique apparente qui lui est attribuée et par sa nature initiale, une opération de relations publiques bien menée.

29L’année 1934 marque le dernier temps de la mobilisation de Frangulis et de l’ADI autour de la question des droits de l’homme et son adossement aux positions de la diplomatie française. Une séance de l’Académie, organisée en avril 1934, est consacrée à cette question. Mandelstam y assiste sans intervenir. Frangulis poursuit alors la promotion de son action personnelle devant la SDN, en mettant en valeur sa proximité avec les positions française et britannique. Paul Bastid, député radical et président de la Commission des Affaires étrangères de la Chambre des députés (futur époux de la juriste Suzanne Bastid, la fille de Jules Basdevant), présente la « tradition française » des droits de l’homme en remontant à la Déclaration du droit des gens de l’abbé Grégoire de juin 1793. Lord Derwent, membre de la Chambre des lords, expose les origines britanniques des libertés individuelles depuis le xi^e siècle35. Frangulis parle alors de la nécessité de lancer une « nouvelle guerre de civilisation » tout en poursuivant dans cette période, comme nous l’avons vu dans un chapitre précédent, tout à la fois : la glorification du fascisme mussolinien, l’action clandestine en faveur du renversement du régime républicain en Grèce, le discours sur l’internationalisation des droits de l’homme devant l’assemblée de la SDN de 1934 et la mise à distance du vicomte De Fontenay, compromis dans l’affaire Stavisky.

30Toujours en 1934, André Mandelstam publie son dernier article sur les droits de l’homme alors qu’il ne décède qu’en 1949, soit quinze ans plus tard. Cet article paraît dans la RDI d’Albert de La Pradelle. Il analyse les événements du Congrès de Montreux jusqu’à l’adoption à l’assemblée de la SDN de cette « déclaration purement morale » d’inspiration française, déjà évoquée36. S’il reprend l’essentiel du déroulement de la 6^e Commission dont nous avons déjà parlé, il revient sans surprise sur la déclaration de Frangulis en faisant tout de même une mise au point. Le projet de résolution que Frangulis a déposé devant l’assemblée de la SDN reproduit « textuellement la résolution votée en 1928 sur la base de notre rapport par l’Académie diplomatique internationale ». Quant aux arguments qu’il a avancés au sein de la 6^e commission, on peut les trouver dans « notre cours fait à l’Académie de La Haye » et publié en 1932. Rétablir la vérité sur le fait que Frangulis se soit littéralement approprié le travail d’autrui est de bonne guerre.

31L’enjeu et la portée de ce dernier article résident toutefois davantage dans l’impasse objective à laquelle a abouti l’approche de l’internationalisation des droits de l’homme telle qu’elle a été posée depuis les années 1920. Elle est d’abord européocentrée et se trouve en porte-à-faux avec les dynamiques globales d’émancipation et d’affirmation par la mobilisation des juristes extra-européens des principes de non-intervention. Si l’on reprend l’analyse proposée par Arnulf Becker Lorca en 2014, on observe en effet que les rapports en droit international entre centre occidental et périphéries, structurés sur une matrice civilisationniste, connaissent, dans l’entre-deux-guerres, une période transitionnelle, amenant tout à la fois l’intégration des espaces semi-périphériques et l’abandon progressif de l’approche civilisationniste, au profit de logiques de stabilisation et de contrôle à distance. Ainsi, la convention de Montevideo de 1933 sur les droits et devoirs des États, adoptée par la septième Conférence internationale américaine, est un texte qui exprime cette dynamique d’affirmation d’une définition formelle de l’État, de l’indépendance, du principe d’égalité et de non-intervention, face aux impérialismes occidentaux. Second point, soulevé par Mark Mazower, le traitement discriminatoire des minorités et le non-respect des droits de l’homme par les nouveaux États de l’entre-deux-guerres, ne sont pas que le fait des réactionnaires ou des conservateurs mais également des libéraux modernisateurs et promoteurs d’un développement économique national intégré aux échanges internationaux. Ceux-ci se sont engagés dans une dynamique de construction nationale et de nationalisation économique, par l’État, donnant des gages de leur stabilité et de leur cohésion. Cette approche montre que la mobilisation des droits de l’homme se trouve en porte-à-faux avec les intérêts de la stabilisation de l’ordre international et de ses organes, en l’espèce la SDN. L’impasse de la mobilisation par l’internationalisation des droits de l’homme des recours des rescapés arméniens du génocide de 1915-1916 s’est trouvée ainsi à la conjonction de ces deux dynamiques qui lui sont contraires : les ressources juridiques formelles sont mobilisées au service de l’affirmation stato-nationale de la souveraineté de la Turquie kémaliste face aux impérialismes occidentaux et les dynamiques de construction nationale d’un État unitaire, autoritaire et modernisateur semi-périphérique, constituent des éléments objectifs de stabilisation régionale. État négationniste et criminel, la question n’est pas posée.

32La dernière remarque concerne l’absence de mise en récit, dans le registre des droits de l’homme, de la terreur et des violences de masse staliniennes alors concomitantes. Mandelstam dénonce l’absence de réaction des occidentaux face à la terreur de la dictature stalinienne, face aux crimes de l’OGPU, aux déportations en masse de la dékoulakisation et de la collectivisation. Il rappelle ainsi que depuis seize ans que dure le régime bolchevique, des manifestations de sympathie et de soutien en faveur des victimes de la terreur russe ont eu lieu souvent et que chaque vague d’indignation s’est brisée contre la lassitude, l’indifférence et le principe de non-intervention. « Indignation », « fièvre humanitaire », le régime de réception et de mobilisation internationales dont parle Mandelstam n’est pas référencé aux droits de l’homme mais à l’humanitarisme occidental. Or, la culture juridique libérale des droits civils et libertés a constitué la matrice de cette génération de juristes constitutionnels-démocrates libéraux qui ont vu s’exprimer dans la révolution de 1905 la vitalité d’une culture centrée sur la valeur universelle accordée aux droits individuels et sur la primauté du droit, même si, comme le montre Michel Tissier, la révolution de février 1917 a montré les limites de cette dynamique37. C’est ainsi que Mandelstam affirme que ce serait commettre une lourde faute d’optique que de considérer l’indignation soulevée en 1933 dans l’opinion publique mondiale par la politique antijuive de la dictature nazie comme le signe d’un « progrès décisif de l’intervention d’humanité » :

Nous devons plutôt escompter que dans quelques temps, la compassion du monde se lassera également à l’égard des Juifs. Et il ne restera de ces accès de fièvre humanitaire, comme dans les cas russe et arménien, que l’aide accordée aux réfugiés. Or, si les actions de secours aux réfugiés politiques honorent certainement la Société des Nations, elles ne touchent évidemment pas au fond du problème38…

33L’analyse que Mandelstam fait de la déclaration purement morale adoptée par l’assemblée de 1933 l’amène à considérer sa grande connexité avec une déclaration prescriptive des droits de l’homme, puisqu’elle est le résultat de deux rejets, celui d’une généralisation des obligations juridiques du régime minoritaire et celui d’une internationalisation de la protection des droits de l’homme ayant force juridictionnelle. Comme il le constate ironiquement, la déclaration débute en ces termes « l’assemblée […] exprime l’espoir que les États, etc. ». Il paraît, dit-il, que dans les couloirs de la SDN, le « vote unanime du fameux “espoir” n’a pas provoqué une satisfaction égale ».

L’échelle locale : observatoire des recompositions institutionnelles et marginalisations individuelles

34Dans les trois années qui suivent, les convergences établies entre Albert de La Pradelle, James Brown Scott et André Mandelstam se disloquent. Cette phase permet de revenir à une échelle locale d’analyse des processus de mobilisations, des espaces de déploiement des stratégies universitaires et des dynamiques transnationales.

35À l’échelle de l’IDI, les archives privées de Jules Basdevant nous permettent de reconstituer la situation de la compagnie savante dans cette période. Y trouver une correspondance personnelle et officieuse avec Charles De Visscher pour les années 1930 a constitué une source inattendue. On comprend ainsi que Jules Basdevant est devenu le coordinateur du groupe français et un membre du bureau directeur de l’IDI. Si officiellement, cette charge revient au doyen du groupe, soit à Charles Lyon-Caen, son grand âge (il a 90 ans en 1932) amène Jules Basdevant à en assumer les fonctions avant même son décès en 1935. Les décisions stratégiques et financières sont partagées par De Visscher avec lui et l’on voit que l’accès à l’espace transnational se fait pour les membres français par son intermédiaire (demandes de promotion à la catégorie très prisée de membres, secrétariats de session, organisation des commissions). Il est même intéressant de constater que la candidature d’un nouveau juge à la CPJI passe par un système de régulation interne à l’IDI afin d’éviter les effets de concurrences au sein d’un groupe national avant l’officialisation de la candidature. C’est ainsi qu’est adopté le choix de soutenir la candidature de Charles De Visscher après le décès du baron Édouard Rolin Jaequemyns en 1936.

36Les sessions de Cambridge de 1931 comme celle d’Oslo de 1932 sont marquées, nous l’avons déjà évoqué, par des désaccords importants. En apparence, il n’en est rien et les membres de l’IDI continuent à afficher leur fonction de « célébrants » du droit international. Ainsi, la session de Cambridge s’ouvre sur une allocution en latin de M. Ramsay, vice-chancelier de l’université : « Salvete, iuris consulti, qui huc ab multis oris congregati estis earum rerum disserendi causa in quibus posita est imnium populorum salus ! » Pearce Higgins qui la préside répond également en latin avant de remercier ses collègues d’être venus dans « ces lieux sacrés ». La suite est moins réjouissante car l’heure est au bilan de la conférence de La Haye. En 1932 à Oslo, les conflits entre les juristes américains, notamment Alejandro Alvarez et James Brown Scott auxquels s’associe La Pradelle, et la direction européenne de l’IDI s’amplifient, notamment autour de deux questions : la nationalité de la femme mariée et la codification du droit international. Dans une lettre personnelle qu’il adresse à Jules Basdevant deux ans plus tard, le juge Rostworowski revient sur le souvenir pénible de l’atmosphère orageuse qui a marqué cette session39. La session suivante qui devait se tenir à Madrid a finalement lieu à Paris en octobre 1934. Entretemps, s’est tenue la septième conférence panaméricaine à Montevideo. Les tensions esquissées lors de la conférence de La Havane (1928) par le refus des États-Unis d’une reconnaissance claire du principe de non-intervention se sont confirmées par les réserves inscrites par la diplomatie états-unienne lors de l’adoption de la Déclaration des droits et devoirs des États en 1933. De même, la conférence, en dépit d’un hommage officiel appuyé aux travaux d’Alejandro Alvarez, marque le pas concernant l’institutionnalisation du panaméricanisme.

37Les deux éléments convergent comme éléments déstabilisateurs pour l’AIIL qui entre dans une phase de crise et de déclin. Cette étape et ses conséquences ont été analysées par Juan Pablo Scarfi dans sa thèse. Il montre la dimension impérialiste des usages du droit international par les États-Unis à l’égard de l’Amérique latine, en centrant une partie de son analyse sur l’AIIL et les effets négatifs sur les relations entre Scott et Alvarez40. Pour La Pradelle, qui se trouve à la fois allié à Alvarez au sein de l’IHEI de Paris et à Scott dans leurs publications communes et leur association au sein de l’IDI sur les droits de l’homme et la nationalité de la femme mariée, le tour pris par la position américaine à Montevideo est immédiatement compris comme étant grave. Il en rend compte quelques mois plus tard dans sa revue41. Il insiste sur les prémisses des tensions avec les États-Unis, dès la conférence de La Havane avec l’opposition entre le Salvadorien Guerrero, champion de la non-intervention, et Victor Maurtua allié à Charles Evans Hughes, le chef de la délégation des États-Unis, qui ont abouti au renvoi à la conférence suivante de la Déclaration des droits et devoirs des États42. En 1928, le renforcement du panaméricanisme par la codification du droit international apparaît comme une solution permettant de répondre tout à la fois à l’inquiétude des pays d’Amérique latine et à la position américaine. Au sein de l’IDI comme au sein de l’ADI de Paris et de l’UJI, Alvarez a, à partir de 1928, défendu le principe de codification43. Ainsi, la session de New York est aussi l’occasion de l’adoption d’une Déclaration relative à la codification du droit international en 1929. D’ailleurs, on ne peut comprendre certains éléments des débats sur la Déclaration des droits de l’homme au sein de l’IDI en 1929 sans avoir à l’esprit les tensions existantes sur la question de l’intervention et la question de la codification entre les États-Unis et les pays d’Amérique latine. Pour La Pradelle, la conférence de Montevideo n’a pas permis d’obtenir une reconnaissance formelle du principe de non-intervention : « à la formule de droit souhaitée par l’Amérique latine, les États-Unis substituèrent l’empirique constatation d’un fait ». Ajoutant et donnant son jugement personnel, il conclut : « Tant qu’ils garderont cette attitude, les États de l’Amérique latine seront déçus. Dans cette atmosphère de déception, l’organisation cohérente, efficace de l’Union panaméricaine ne peut encore, de longtemps, se réaliser44. »

38Au sein de l’IDI, les conséquences de cet état de fait ne sont pas sans déplaire à Charles De Visscher, comme il l’explique à Jules Basdevant quelques mois plus tard. En effet, dans le cadre de la constitution de l’ordre du jour de la session d’octobre 1934, Alvarez insiste pour que la question de la codification soit inscrite, menaçant la direction de l’IDI de retirer son projet si on ne s’occupe pas de « sa commission ». De Visscher explique que cela ne serait pas sans lui déplaire et qu’il préférerait des questions avec de l’actualité, comptant sur Basdevant pour remanier entièrement les commissions45. En 1935, les relations de l’IDI avec James Brown Scott se distendent aussi en raison cette fois de la situation de l’AIIL comme des désaccords exprimés de manière récurrente depuis 1929. De Visscher se plaint que trois de ses lettres adressées à Scott sont restées sans réponse. Soudain, en juillet 1935, ce dernier sort de son silence pour adresser une mise en cause virulente de la transparence des répartitions des quotas nationaux au sein de l’IDI, notamment de la section française. Une réponse ferme et claire est renvoyée à New York. Quelques mois plus tard, la Carnegie suspend ses allocations financières à l’IDI, qui elle-même, devant le déclenchement de la guerre civile en Espagne, annule sa session prévue à l’été 1936 à Madrid. La contraction de l’AIIL et de l’IDI suit un rythme simultané. La session de Madrid est organisée en catastrophe à Paris. Celle de 1937, qui devait se tenir à Édimbourg, est aussi annulée pour des raisons d’économie financière et une réunion de travail se tient en remplacement à Bruxelles. Le resserrement sur le triangle France-Belgique-Suisse marque la relocalisation dans la petite Europe du droit international libéral originelle. Si La Pradelle assiste aux deux sessions de 1936 et 1937, ni Scott, ni Mandelstam ne sont plus présents en 1937.

39Le second espace local de recomposition institutionnelle et de marginalisation des individus qui portaient le projet d’internationalisation des droits de l’homme est celui de la faculté de droit de Paris et de l’IHEI de Paris. Ce processus se déroule durant la même période exactement et doit être compris dans son articulation avec le rapprochement entre De Visscher et Basdevant au sein de l’IDI. Il doit aussi être rapporté au tournant des sciences sociales en France et au positionnement du droit par rapport aux autres disciplines. On assiste ici à un emboîtement fort intéressant des échelles locales-nationales, transcontinentales et transnationales. L’IHEI est codirigé par La Pradelle et Alvarez, et l’on a pu voir les conflits croissants avec le secrétaire général Marcel Sibert, les professeurs Jean-Paulin Niboyet et Jules Basdevant notamment, et les prises de position de Charles Rousseau au tournant des années 1930. Les rivalités et guerres de territoires au sein du champ universitaire et des spécialités disciplinaires sont des phénomènes classiques, qui évidemment se vérifient aussi au sein de la faculté de droit de Paris. Dans le cas de l’IHEI et d’Albert de La Pradelle, ces rivalités personnalisent aussi un clivage dans le rapport à l’espace international. La Pradelle et Alvarez ont donné à l’IHEI une dimension transnationale assumée : étudiants et enseignants étrangers, financements d’États d’Europe centrale et orientale, codirection avec une personnalité étrangère, le chef de file du panaméricanisme Alejandro Alvarez, partenariat avec la Dotation Carnegie dont le siège parisien accueille une partie des cours et finance certains enseignements, communication sur la promotion d’un nouveau droit « vraiment international ».

40Du point de vue statutaire, l’IHEI est, jusqu’au milieu des années 1930, une institution atypique (fondation privée conventionnée avec l’université), peu contrôlée par la faculté, sorte de corps étranger dont la croissance est l’objet de multiples frictions institutionnelles et individuelles. C’est dans le micro-espace de la faculté que se projettent et se réfractent la recomposition de l’internationalisme et l’essor des réseaux transnationaux. En 1928, l’IHEI atteint le chiffre de 120 étudiants et l’espace de travail devient insuffisant. Le prestige de l’Institut grandit. Les gouvernements polonais et tchécoslovaques, ainsi que des particuliers, s’engagent dans une politique de dons et de legs. André Honnorat réussit à obtenir une dotation gouvernementale annuelle en expliquant (comme il le fait habituellement déjà pour la Cité internationale universitaire de Paris) qu’il y va du prestige de la France : l’Institut « sert admirablement la cause française et contribue à la diffusion de nos idées ».

41Le nationalisme internationaliste tient lieu et place de transnationalisme. Les deux directeurs décident donc de financer l’aménagement d’une nouvelle salle attenante à la salle d’attente de l’Institut. N’est-ce pas faire ouvertement concurrence à la « Salle de droit international et de droit public », salle réservée aux candidats au doctorat de Jules Basdevant ? Oui, mais n’est-ce pas aussi servir la cause de la France46 ? Ces ambivalences ne permettent toutefois pas de résorber les conflits qui vont croissant et qui vont trouver une issue inattendue par l’initiative prise par le recteur de l’académie de Paris, Sébastien Charléty, de restructurer l’expertise des relations internationales en France sur le modèle anglo-saxon.

42Le recteur Charléty commence en 1934 par affirmer sa volonté de procéder à une réorganisation et à une harmonisation du statut des multiples instituts d’université. Dès le début de l’année, le recteur demande au doyen de la faculté de droit de lui faire connaître les propositions de La Pradelle sur une refonte des statuts de l’IHEI en vigueur. L’objectif est de relier plus étroitement l’institut à la faculté et à l’université, qui en aurait désormais la direction scientifique et le contrôle financier. Le recteur s’appuie sur le soutien apporté à cette reprise en main par la plupart des professeurs de la faculté. Le second objectif est de réduire la présence « étrangère », notamment celle de la Dotation Carnegie dans le conseil afin de revaloriser « la faculté de droit où s’élabore entre juristes spécialisés la doctrine française du droit international47 ». Les négociations sont difficiles et les désaccords vont durer plusieurs mois, La Pradelle refusant de perdre la direction et l’autonomie de l’institut. Les difficultés prennent une dimension politique lorsqu’en septembre 1934, La Pradelle est nommément accusé par Louis Barthou, ministre des Affaires étrangères, d’avoir trahi les intérêts de la France dans une consultation qu’il a donnée concernant les dommages de guerre suisses. L’affaire est dans la presse et La Pradelle répond aussitôt de la manière la plus vive toujours publiquement en affirmant sa liberté de juriste48.

43De projets en contre-projets, les négociations concernant les nouveaux statuts finissent par aboutir à un compromis avec un vote du conseil de l’université le 12 novembre 1934. De nouveaux statuts sont actés par décret en juin 1935. Le nouveau conseil d’administration est désormais directement présidé par le recteur, les membres désignés par la faculté de droit sont Jules Basdevant, Gilbert Gidel, Louis Le Fur et Jean-Paulin Niboyet. Ce dernier entre d’ailleurs très rapidement en conflit avec La Pradelle sur la modification du contenu et du nombre de ses heures de cours mais celui-ci a réussi à conserver avec Alvarez la direction de l’institut. Durant les trois années qui suivent, les polémiques et tensions sont incessantes au sein de la faculté et des échanges de lettres toujours plus véhéments s’accumulent sur la table du doyen :

Cette correspondance fait apparaître une situation regrettable à tous points de vue. Le Secrétaire général [M. Sibert], qui est en mauvais termes avec les Directeurs de l’Institut, semble porté à envenimer les choses, plutôt qu’à les arranger. Les Directeurs [La Pradelle et Alvarez], de leur côté, continuant dans les errements antérieurs, ne semblent pas disposés à tenir compte des décisions du nouveau conseil d’administration et modifient de leur propre autorité les programmes qu’il avait approuvés. Par ailleurs, il me paraît nécessaire, dans les circonstances actuelles, de ne pas mécontenter M. Malcolm Davis qui, comme directeur de la Fondation Carnegie, subventionne l’Institut. Déjà, certaines observations, maladroitement formulées à la Séance du Conseil du 28 juin, n’ont pu que l’indisposer. Bien qu’on reproche à la Dotation Carnegie de se borner, sous couleur de subvention à l’Institut, à payer les cours qui sont faits chez elle, au Centre européen du Bd St Germain, je considère qu’il serait déplorable de se brouiller avec elle49.

44Alors même que cette reprise en main aboutit à réduire le caractère pluridisciplinaire des enseignements de l’IHEI et de son partenariat avec la Dotation Carnegie au profit d’une formation juridique plus classique, le paysage institutionnel français connaît une évolution significative. En février 1935, est en effet créé par le recteur Charléty, le Centre d’étude de politique étrangère (CEPE), sur le modèle du Royal Institute of International Affairs de Londres, avec le soutien financier de la Fondation Rockefeller (170 000 $ pour la période 1935-1940). Cette structure modifie la place des sociétés savantes juridiques dans le domaine de l’expertise des « faits internationaux ». Quant aux perspectives de développement de l’IHEI, elles se trouvent prises en tenaille entre ce nouveau pôle et la volonté de contrôle de la faculté de droit. Le CEPE est créé pour – comme le disent ses statuts – étudier « objectivement » les questions internationales. Il est une plateforme de partenariat institutionnel entre l’université de Paris, l’ELSP, la Commission française de coordination des hautes études internationales, la Bibliothèque de documentation internationale contemporaine, le Centre documentation sociale de l’École normale supérieure et intègre le Comité d’études des problèmes du Pacifique et le Comité d’études de l’Europe centrale. Il constitue un nouvel espace de production des savoirs sur les relations internationales, que Sabine Jansen, dans une étude récemment publiée, qualifie de première manifestation d’un think tank50. Le CEPE est enraciné à la fois dans le milieu des militants pour la SDN et dans le milieu académique (historiens, démographes, sociologues, spécialistes d’aires culturelles notamment), avec un ancrage prononcé dans le domaine des sciences sociales. Il se positionne en rupture avec la tradition académique doctrinale et spéculative française. Il entend mettre en place une nouvelle synergie entre universitaires et agents politiques à partir d’enquêtes et de programme collectifs d’expertises pluridisciplinaires en sciences sociales et à visées opérationnelles, condition posée par la Fondation Rockefeller à sa participation financière. Parmi les protagonistes51, un seul juriste, Gilbert Gidel de la faculté de droit de Paris, apparaît comme membre du groupe d’étude sur la sécurité collective. On peut supposer que c’est sa fonction de secrétaire de l’Académie de droit de La Haye plus que sa fonction à la chaire de droit constitutionnel qui explique sa présence au sein du CEPE. En 1938, Le Centre européen de la Carnegie investit à son tour dans le soutien au CEPE. Quelques mois plus tard, La Pradelle, atteint par la limite d’âge, est mis à la retraite et quitte sa chaire de droit international au sein de la faculté de droit de Paris. Il conserve la direction de l’IHEI mais le nombre d’étudiants est en baisse constante à partir du milieu des années 1930.

L’Éthiopie des juristes : « esprit du temps » et droit de l’homme

45La séquence historique dans laquelle s’est déployé puis s’est contracté le processus d’écriture, d’appropriation et de mobilisation de la Déclaration de 1929 semble véritablement s’achever entre 1935 et 1937. Elle ne s’inscrit pas à l’échelle universitaire locale ou nationale mais à l’échelle d’un espace global polarisé par deux événements de médiatisation et de mobilisation inverses dans les pays occidentaux : les grandes purges et la terreur de masse stalinienne et le conflit italo-éthiopien. Dans le système international, ces années cristallisent la dislocation de l’ordre du traité de Versailles, la dissémination d’un discours révisionniste à la fois nationaliste et revendiquant son pragmatisme brutal face aux contradictions et ambivalences du système politico-légal mis en place dans les années 1920 par les puissances occidentales. Du point de vue du droit international, et selon l’analyse de Nathaniel Berman, cette période de révisionnisme peut être interprétée comme une phase « d’autonomisation des principes normatifs », comme ceux de l’autodétermination des peuples ou de la mission civilisatrice occidentale. Cette autonomisation se traduit par une rigidification et une déconnexion de ces principes par rapport au cadre global de stabilisation de l’ordre mondial mis en place en 1919-1920, qui entendait juxtaposer et faire tenir ensemble des principes qui coexistaient difficilement : « Thirties revisionists disrupted the deferrals on which the system rested through doubting, unmasking, decentering, and fragmenting such projections of a single “international community” and “civilizational ladder”52. » Ces principes sont désormais brandis, revendiqués comme éminemment et objectivement réalistes par les régimes autoritaires, et ne sont plus rapportés à leur articulation avec l’ensemble des contraintes d’un système-monde complexe, interdépendant et instable.

46Or, ces principes normatifs, même ainsi « rigidifiés » et isolés de leur contexte, ne peuvent être écartés d’un revers de main par la France ou la Grande-Bretagne qui s’en sont justement faits les champions auprès de leurs opinions publiques durant les années qui précèdent. Selon Nathaniel Berman, la vision moderniste des années 1920 n’a pu harmoniser de tels principes normatifs incompatibles (non-intervention et contrôle minoritaire, égalité des États et domination occidentale, système colonial et discours universaliste, etc.) que tant que cette incompatibilité n’était pas ouvertement exprimée et politiquement démontrée, tant que le « ballast imaginaire » du système international n’était pas déstabilisé et tant que les projections de l’autorité internationale et de la civilisation occidentale n’étaient pas considérées comme fondamentalement fracturées53. Ce n’est plus le cas au milieu des années 1930. Cette grille d’analyse systémique proposée par Nathaniel Berman a le grand intérêt de vouloir tenir ensemble la diachronie des ambivalences du système international depuis les années 1920 que nous avons constaté et la synchronie des crises internationales des années 1930, au-delà des formules classiques de lutte des démocraties contre les dictatures ou de poids des idéologies. Ainsi, concernant le conflit italo-éthiopien, il y voit un exemple caractérisé de l’impossibilité, en 1935, de contenir la tension, existante depuis les années 1920, entre principe de souveraineté, principe d’autodétermination des peuples et mission civilisatrice.

47Le conflit italo-éthiopien nous intéresse ici car il constitue en 19351936 pour les juristes internationalistes un sujet de forte mobilisation, à la fois comme experts et arbitres, également comme jurisconsultes et comme analystes et tout ceci sur fond de campagnes de presse et de tensions idéologiques croissantes. En atteste le nombre d’articles publiés dans les revues juridiques occidentales durant ces deux années. La plupart de nos protagonistes sont partie prenante ou proposent leur interprétation de ce conflit (André Mandelstam, Albert de La Pradelle, Nicolas Politis et Charles Rousseau notamment). Plus encore, la thèse défendue par Mandelstam dans l’analyse du conflit est directement liée à l’effacement de la Déclaration de 1929 et de son action propre, de l’histoire et de la mémoire de l’internationalisation des droits de l’homme dans la seconde moitié du XX^e siècle. La Pradelle est lui proche de l’empereur Haïlé Sélassié I^er qu’il connaît depuis sa première visite en France en 1924 alors qu’il était jurisconsulte du Quai d’Orsay. Il est personnellement sollicité par le Négus, comme « ami de confiance », pour être arbitre de l’Éthiopie dans l’affaire de Oual-Oual en 1935 aux côtés de l’Américain Pitman Potter54. C’est d’ailleurs La Pradelle qui conseille à l’empereur de prendre le jeune historien américain John H. Spencer comme conseiller diplomatique en 1935, lequel le restera plusieurs décennies durant. Comme on le sait, Gaston Jèze accepte également d’être le conseiller juridique de la délégation éthiopienne à la SDN, en dépit des attaques racistes dont il va être victime en France. En 1937, André Mandelstam, alors âgé de 68 ans, publie son dernier ouvrage scientifique, entièrement consacré à la question éthiopienne. Cet ouvrage constitue une rupture aussi radicale que brutale et va avoir pour conséquence de mettre fin à son parcours de juriste internationaliste55. Il provoque une réaction quasi générale de rejet et une mise à l’index de l’IDI. Il aboutit à la disqualification de l’engagement de Mandelstam en faveur de l’internationalisation des droits de l’homme, jusqu’à provoquer une véritable damnatio memoriae : effacement de la Déclaration de 1929 de l’IDI et du nom de Mandelstam dans les sessions après 1945 dans l’histoire de la compagnie, absence dans la protohistoire de la Déclaration de 1948. On peut ainsi lire sous la plume de Charles De Visscher dans le livre du centenaire de l’IDI en 1973 : « Ce fut au lendemain du deuxième conflit mondial qu’en pleine lumière désormais devait se dégager la signification vraiment fondamentale des valeurs humaines dans l’ordre international56. » Alors qu’il fut, comme nous l’avons vu, un secrétaire général très impliqué et bien au fait de la session de 1929 qu’il a lui-même organisée, cette phrase montre l’approche réaliste de la Déclaration de 1948.

48L’étude de Mandelstam est rédigée entre septembre 1935 et septembre 1937 à Paris. Elle reprend la forme de celle qu’il avait consacrée dans les années 1920 à La SDN et les grandes puissances devant le problème arménien, en analysant étape après étape la diplomatie genevoise, de la désignation de l’Italie comme agresseur en octobre 1935 à la levée des sanctions en juillet 1936 alors même que celle-ci a conquis l’Éthiopie. Il reprend également le ton véhément de la plaidoirie qu’il avait mobilisé dans Le sort de l’Empire ottoman en 1917 :

Deux fois, dans le cours des années 1935 et 1936 la Société des Nations a offert au monde un spectacle des plus affligeants : le jour où elle a décrété des sanctions contre l’Italie ; le jour où elle les a levées. La première journée a gravement et injustement blessé l’Italie ; la seconde a rayé l’Abyssinie du nombre des États indépendants ; l’une et l’autre ont porté un coup formidable au prestige de la Société des Nations dont l’un des buts est, d’après le préambule de l’acte, d’entretenir au grand jour des relations internationales fondées sur la justice et l’honneur57.

49C’est donc un ouvrage « de droit » au sens où il se penche sur la valeur légale et procédurale de l’action de la SDN dans le conflit italo-éthiopien de 1935-1936. Mais le livre constitue également la critique amère et violente, après la politique des sanctions puis l’abandon de l’Éthiopie en 1936 par la France et la Grande-Bretagne, d’un homme pris dans d’insolubles contradictions. Tordant dans un sens puis un autre contraire les arguments qu’il mobilise, cet ouvrage montre que ceux-ci sont devenus réversibles jusqu’à l’absurde, que le système entier qui structurait la cohérence des discours depuis le début des années 1920, poursuit sa dislocation.

50Le principe de souveraineté a été l’option adoptée en 1923 par l’acceptation de l’entrée du seul État africain au sein de la SDN. Ce n’est pas tant le discours des opposants qui nous intéresse ici mais celui des partisans de l’entrée de l’empire abyssinien car leurs arguments (repris en 1935 et notamment par La Pradelle) mobilisent non pas le principe d’égalité et d’universalité mais celui de la hiérarchie des civilisations, hésitant d’ailleurs entre régime mandataire (article 22 du Pacte) et pleine indépendance. L’argumentation est la suivante : l’Éthiopie est une anomalie en Afrique, une exception dans un continent qui jusqu’à l’arrivée des Européens ne connaît que des structures sociopolitiques arriérées (peuplades, tribus barbares, conflits endémiques, etc.). Accepter l’Éthiopie, c’est donc pour les partisans de la SDN créer une tête de pont de la civilisation dans ce continent. Les partisans de la « cause » éthiopienne ne sont donc historiquement ni des anticolonialistes, ni des défenseurs de la reconnaissance d’une universalité des droits humains. Le discours de l’Éthiopie lui-même mobilise les arguments de l’exceptionnalité et du modèle européen de développement et de modernisation. À partir de 1935, nous assistons à un véritable rejeu des débats sur la question de la souveraineté éthiopienne et à leur contestation systématique par l’Italie : le contrôle territorial de l’État abyssinien est partiel, la lutte contre l’esclavage est insuffisante58 et l’organisation étatique indigne des standards de la communauté des nations civilisées. L’Italie mobilise aussi le principe d’autodétermination des nationalités, en dénonçant la domination exercée par le pouvoir éthiopien sur les populations non amhariques. Cela nous renvoie à la période du partage de la Corne de l’Afrique et à la constitution d’un empire éthiopien suffisamment étendu et centralisé pour faire face aux ambitions territoriales notamment italiennes, stoppées par la victoire du négus Ménélik II à Adoua en 1896. Cette victoire n’a pas empêché l’arrangement franco-anglo-italien de 1906 qui, tout en garantissant collectivement l’État éthiopien, assurait surtout l’intérêt commun des puissances garantes, notamment les concessions de chemin de fer. Les défenseurs de la position éthiopienne doivent donc exprimer un discours racial-civilisationniste sur l’exceptionnalisme éthiopien, justifier la compatibilité d’une structure impériale avec le droit à l’autodétermination des peuples, défendre le principe de la souveraineté en Afrique sans remettre en cause le système colonial ou encore minimiser la pratique de l’esclavage existante dans le pays. La publication par La Pradelle de son expertise de 1935 dans les pages de sa revue puis en tiré à part l’année suivante, rend compte de la difficulté de l’exercice. Les passages sur la civilisation éthiopienne laissent particulièrement rêveuse, et sur l’échelle des civilisations, l’Éthiopie correspond pour La Pradelle au « stade économique et politique de l’Europe médiévale59 »… mais il s’agit toute de même d’un État proto-moderne qui ne demande qu’à bénéficier du soutien d’une Europe avancée !

51Ce débat juridique et politique qui se joue à la SDN est, dans le même temps, l’objet en France de mobilisations politiques publiques dans l’espace médiatique, notamment à l’automne 1935, avec la publication de trois manifestes contradictoires signés par des intellectuels et universitaires au moment même où la SDN doit rendre sa décision sur les sanctions contre l’Italie60.

52Ces mobilisations non seulement expriment des prises de position politiques mais surtout contribuent à structurer les polarisations idéologiques, soit les regroupements où la fabrication du consensus dominant se fait en dépit des désaccords. Cette structuration a pour effet de transformer les différents en antagonismes et conflits sociopolitiques qui imprègnent le champ juridique. Cette imprégnation et ses conséquences font déjà partie des analyses qui ont été faites de la conférence de La Haye pour la codification internationale de 1930, comme des oppositions désormais affichées au sein de l’IDI. Mais les années 1935-1936 sont marquées par une prégnance croissante des cadres métajuridiques. Le 4 septembre 1935, les journaux évoquent tous la décision de la SDN à venir concernant les sanctions contre l’Italie, en ce qu’elle permettra ou non de préserver la paix en Europe. Le petit journal titre « Avant tout, par-dessus tout, la Paix », pour rendre compte des quatre meetings qui se sont tenus à Paris dans la soirée du 3 octobre, réunissant près de 20000 personnes. À l’appel de la CGT, de la CGTU, de la SFIO, etc., tous prônent une alliance forte avec la Grande-Bretagne et un soutien à la SDN, seule à même de « sauver la paix61 ». Les juristes sont présents dans l’espace public, donnant des interviews sur les quais de gare, en partance pour Genève : Gaston Jèze, Nicolas Politis et Albert de La Pradelle. Rien à retenir dans ces interviews, car le devoir de réserve impose la discrétion, mais c’est la grande geste du jour où le monde retient son soufhe : des spécialistes éminents au visage fermé se pressent d’un air afféré au chevet du malade.

53Au-delà de la dramatisation médiatique et de la polarisation idéologique, ces juristes participent à la définition légitime de la réalité sociale vécue en 1935-1936. Que l’on emploie la formule bourdieusienne « esprit du temps » ou celle de « doxa » mobilisée par Louis Pinto, on comprend que le conflit italo-éthiopien marque une étape dans la recomposition de l’internationalisme libéral entre une désarticulation du langage du droit et une recomposition intégrant le principe d’indétermination : la rigidification rhétorique des dictatures soulignée par Berman peut être mise en vis-à-vis avec l’illusion pacifiste, notamment le slogan des juristes et politistes qui se développe autour de la « révision pacifique » des traités, une nouvelle variation autour de la formule de la paix par le droit. Comme l’écrit encore Josef Kunz au sujet de cette nouvelle formule « magique » : « A philosophical and theoritical analyis of the problem will prevent us from becoming again the prey of superficial illusions which find their expression in slogans. The slogan, indeed, as the psychologists tell us, produces on the masses – hence, in consequence, the high value of slogans in politics –, this magic spell : It seems to offer the cure and solution of all troubles, without further effort, especially without the need for thinking62. »

54Le positionnement de Mandelstam ne peut être compris sans être réinséré dans ce contexte mais également dans son appartenance à la société des exilés libéraux russes. Ainsi, cette société est directement concernée par les violences de masse staliniennes depuis le Grand Tournant et la dékoulakisation. L’échec du front de Stresa du printemps 1935 et le basculement occidental vers l’alliance soviétique contre l’Allemagne nazie, ont des implications directes dans leurs parcours personnels et professionnels. Ainsi le rétablissement des relations diplomatiques entre l’URSS et les États-Unis en novembre 1933 consterne et accable Mandelstam63. L’entrée de l’URSS à la SDN, un an plus tard, est comprise comme un signe inquiétant de la dynamique qui est en train de se mettre en place. En mai 1935, la France et l’URSS concluent un pacte d’assistance mutuelle et le Parti communiste français s’engage désormais en faveur du réarmement. Comme l’analyse Léonid Livak, pour l’intelligentsia libérale russe émigrée à laquelle Mandelstam appartient, la nouvelle situation idéologique qui se crée en France est à l’origine d’une bipolarisation entre nationalistes et antisémites d’une part et antifascistes et partisans du Front populaire de l’autre. Cet état de fait installe la menace d’une marginalisation de l’exil russe dans la vie littéraire et intellectuelle française64. Selon Livak, c’est au printemps 1935, avec la signature du pacte d’assistance et la propagande mise en place par le Komintern, que l’équation entre anticommunisme et fascisme est véritablement établie. Dans le même temps, l’analyse des productions éditoriales lui permet de constater un déclin notable des publications des émigrés russes en langue française, à l’exception des spécialistes en humanités et en sciences sociales. Le constat est plus nuancé concernant la presse socialiste française, notamment durant le Front populaire, Boris publie par exemple dans le journal radical-socialiste L’ère nouvelle d’Albert Milhaud jusqu’à la fin des années 193065.

55Pour les émigrés russes et plus encore Juifs russes, cette phase de marginalisation dans l’espace politique, intellectuel et scientifique aboutit à des bifurcations de parcours et des migrations secondaires. Mirkine-Guetzévitch, qui a fui Odessa en 1920 pour échapper à la mort, qui acquiert la nationalité française en 1933, quitte Paris lors de l’exode pour Toulouse puis part pour New York où il fonde l’École libre des hautes études en 1942. Dans le cas de Mandelstam, de plus de vingt ans son aîné, le parcours prend un tour autre : l’ouvrage sur le conflit italo-éthiopien est sa dernière publication en langue française d’importance, hormis sa participation au volume d’hommage de Georges Streit en 1939. Sa prise de position sur le conflit italo-éthiopien se présente comme une véritable croisade destinée à dévoiler comment les campagnes d’opinion des « doctrinaires militants du pacifisme intégral », et les « attaques pacifistes soutenues par une partie de l’opinion mondiale » ont été profondément hypocrites. Elles ont instrumentalisé la défense de l’Éthiopie ou la dénonciation de l’impérialisme italien. Elles ont dans le même temps légitimé la barbarie stalinienne ou se sont désintéressées de l’agression japonaise en Chine. Elles ont plus encore décrédibilisé le droit international et la SDN66. En prenant cette posture, Mandelstam se place dans une position quasiment intenable.

56Son argumentaire consiste en effet à partir d’un constat. L’article 10 du pacte par lequel les membres de la SDN s’engagent à maintenir contre toute agression extérieure l’intégrité territoriale et l’indépendance d’un État, n’a été jamais appliqué (cas de l’Arménie, des pays Baltes, de la Géorgie et de la Pologne en 1920, du Hedjaz en 1926, etc.). Le Conseil de la SDN n’a jamais montré un soutien très marqué aux États faibles en se bornant à des « résolutions aussi magnifiques que creuses », à des oraisons funèbres émouvantes, voire au silence absolu comme dans le cas de ce « frère-fondateur » qu’était le Hedjaz après sa conquête par Ibn Seoud. La condamnation de l’Italie et l’application précipitée du système des sanctions en octobre 1935 est donc en rupture avec les pratiques de l’institution et ne peut s’expliquer que par la subversion idéologique des outils de la régulation des rapports internationaux, du principe de non-intervention aux mécanismes de la conciliation internationale. Le caractère essentiellement politique du Conseil et de l’assemblée de la SDN les qualifie pour servir d’organes de la conciliation internationale mais certainement pas pour « juger les peuples » et les déclarer en rupture de pacte. Les représentants étatiques prêtent fatalement l’oreille aux « injonctions de leurs dictateurs ou aux clameurs de leurs “masses” et ne sont donc ni libres, ni indépendants ». L’objectif de la démonstration de Mandelstam est donc de reprendre le dossier point par point pour vérifier si les accusations de partialité de la SDN lancées par l’Italie sont fondées ou non, du point de vue de la procédure qui a été suivie depuis l’été 1935 à Genève pour établir sa qualité d’agresseur et décider des sanctions. La chose est pour lui devenue indispensable en raison du caractère systématique des attaques des militants pacifistes contre l’Italie, de l’hypocrisie de leur discours sur le pacte Briand Kellogg comme de leur appels passionnés à l’usage de la force par les organes genevois. Aucune levée de boucliers de ce type n’a jamais eu lieu et l’article 10 est toujours resté lettre morte depuis 1920. D’où vient soudain cette « tendresse brûlante » pour l’Éthiopie alors que la SDN a abandonné plus d’une fois des nations en détresse ?

57Au terme de son analyse, il finit par considérer qu’il y a bien eu des défaillances de la procédure : celle-ci a été trop précipitée, il n’y a pas eu d’enquête sur place et le travail de documentation a été insuffisant. Par ailleurs, l’article 22 relatif aux mandats aurait pu être étendu à l’Éthiopie, ce qui aurait permis d’éviter son annexion pure et simple par l’Italie (comme pour la Grande-Bretagne et la France au Moyen-Orient). Les critères de l’agression ont été appliqués de manière rigide et les sanctions dans la précipitation avec une phase de conciliation qui n’a duré que quelques semaines, alors qu’elle a duré dix-sept mois pour le conflit sino-japonais et deux ans pour la guerre du Chaco. En conclusion, la SDN est trop politique et doit être immédiatement dépossédée du droit de constater l’agression et de déterminer l’agresseur. Cette fonction doit être transférée à la CPJI67. Les partisans de la non-intervention l’ont emporté en condamnant l’Italie, sur la base du principe de l’égalité juridique des États. Mais cela pose la question de la « pureté des sentiments » des défenseurs de la souveraineté éthiopienne et de leurs mobiles, notamment l’URSS dans un contexte de rapprochement avec les occidentaux. Or l’Éthiopie est un État où la pratique de l’esclavage est avérée. S’il existe un dispositif d’intervention internationale concernant la protection des minorités, comment est-il possible d’imaginer qu’il n’y en ait pas concernant la pratique de l’esclavage ? Mandelstam constate que cet aspect du problème a été totalement méconnu par le Conseil de la SDN. Le constat est que depuis la création de la SDN, celui-ci n’a pas mis en pratique l’intervention d’humanité : ni dans le cas arménien, ni dans celui des persécutions catholiques au Mexique, ni encore dans les violences du régime soviétique ou de la politique antijuive de l’Allemagne nazie. Or la question est de savoir si le droit positif en matière de protection internationale des droits de l’homme se pose ou pas dans le cas de l’Éthiopie, au vu des pratiques esclavagistes. Il rappelle ainsi que la Déclaration de 1929 de l’IDI et la résolution de Montreux de 1933 ne sont que prescriptives et montrent les carences du droit positif des droits de l’homme. Quant au droit des minorités, il est resté régional et les grandes puissances en ont empêché la généralisation68. Pourquoi, demande Mandelstam, l’Éthiopie n’a-t-elle pas été soumise aux traités des minorités, alors que des États non esclavagistes et de « haute culture » comme l’Autriche ou la Tchécoslovaquie, ont été soumis à ces traités inégaux ? Pourquoi la partie XIII du Pacte de la SDN fondant l’OIT et son article 23 sur lequel sont basés les programmes de lutte contre l’esclavage et la traite des femmes, la protection de l’enfance, la lutte pour l’hygiène et la réduction des épidémies, n’ont-ils pas été invoqués pour justifier une mise sous tutelle de l’Éthiopie ? Pourquoi ceci a-t-il été remplacé par deux engagements spéciaux, visant la suppression de l’esclavage et la limitation du trafic d’armes69 ?

58C’est au terme de ce raisonnement inversé que Mandelstam conteste la mise à l’index de l’Italie au regard des pratiques ne respectant pas les droits de l’homme en Éthiopie même. Il montre les limites du processus d’internationalisation des droits de l’homme à l’échelle globale dans son application à un continent presque entièrement soumis au joug colonial des mêmes puissances, qui dénoncent l’impérialisme italien. Mandelstam a une pensée qui s’inscrit dans une logique de hiérarchie mondiale opposant États développés et « États non développés » ou à « civilisation arriérée »70. Ces derniers sont définis non culturellement mais sur des critères d’organisation politique, de pacification intérieure, et de respect des conditions inscrites dans le Pacte de la SDN (articles 22 et 23, droit des minorités, partie XIII). Pour Mandelstam, un régime de tutelle des pays non développés est la voie normale par laquelle ces derniers peuvent progresser. Il est d’ailleurs un partisan du régime des mandats qu’il considère comme un progrès juridique par rapport aux rapports de domination qu’exercent directement les grandes puissances européennes sur le reste du monde, et qu’il serait illusoire d’espérer voir disparaître. C’est donc bien l’hypocrisie internationale et la propagande des militants du pacifisme intégral qu’il entend dénoncer tant à l’égard de l’Éthiopie que vis-à-vis de l’Italie, en ce qu’elle aurait violé le pacte Briand-Kellogg, « monument le plus grandiose qui ait été, de mémoire humaine, érigé à l’hypocrisie internationale71 ».

59Les critiques qui sont faites de l’ouvrage de Mandelstam sont virulentes et proclament son ralliement aux thèses du fascisme italien et son entreprise de justification de l’invasion impérialiste de l’Éthiopie par un véritable détournement des arguments juridiques. Charles Rousseau dénonce dans la RGDIP la thèse défendue, la considérant comme une réplique des arguments développés par la diplomatie italienne pour justifier l’invasion et la guerre barbare menée en Éthiopie72. Même discours dans la critique parue en 1937 dans la RDI sous la plume de Lazare Kopelmanas73. Tous deux contestent la référence aux droits de l’homme dans l’affaire italo-éthiopienne, à partir de la question des pratiques esclavagistes, estimant que le sujet est hors de propos et n’a servi que de prétexte bien commode à la diplomatie italienne pour justifier un impérialisme brutal. Au sein de l’IDI, on en trouve écho dans une lettre adressée par Wehberg à De Visscher, où il affiche sa condamnation. Pour lui la chose est claire : Mandelstam, le grand défenseur de l’internationalisation des droits de l’homme, a rallié le fascisme74.

60Au-delà de cette mise à l’index, dont Mandelstam ne se relèvera pas, il nous importe ici de replacer cet argumentaire tortueux dans un contexte de production qui montre l’aporie dans laquelle se trouve la question des droits de l’homme dans cette période. On peut ainsi prendre pour exemple cette fois les défenseurs de l’Éthiopie et revenir sur la thèse défendue par La Pradelle, alors au service du Negus, pour dénoncer l’agression italienne. Nous avons vu qu’il était arbitre de l’Éthiopie dans l’affaire de Oual-Oual en 193575. Ce qui nous intéresse ici, ce sont les convergences entre son argumentaire et celle de Mandelstam. Ainsi, La Pradelle considère aussi que l’intégrité territoriale de l’Éthiopie ne peut être reconnue que si cet État intègre le principe du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, concernant la domination exercée sur les populations non amhariques, dont les droits fondamentaux doivent être respectés. La position éthiopienne a aussi consisté à placer ce pays dans le groupe des « États civilisés » en prenant ses distances avec les pays africains voisins « arriérés » et en argumentant sur « sa » différence civilisationnelle. Quant aux Italiens, comme le montre Berman, ils jouent sur tous les tableaux à la fois, mobilisant le principe des nationalités (populations non amhariques) contre le principe de souveraineté (de l’État éthiopien) et le principe de hiérarchie civilisationnelle (logique de la mise sous tutelle mandataire) contre cette même souveraineté éthiopienne76.

61Il n’y a en effet pas de consensus sur un universalisme juridique formel dans le système de Versailles et la distinction entre les niveaux de civilisation est l’un des principes fondamentaux de la SDN. Ainsi la Grande-Bretagne et la France n’ont pas au départ d’opposition de principe à une tutelle mandataire. C’est bien le refus italien de jouer le simulacre d’internationalisme et d’en dévoiler les contradictions internes par la violence coloniale qui rend impossible la conciliation. C’est aussi le fait que Mussolini rompt avec l’acceptation du système impérialiste britannique de contrôle mis en place par État interposé dans la Corne de l’Afrique pour bloquer la présence française. La Grande-Bretagne avait en effet jusque-là favorisé l’implantation italienne en Libye, en Érythrée et en Somalie pour contrer les poussées françaises.

Outlaws : « les heimatlos pas plus que les autres hommes, ne sont des anges77 »

62Une intéressante circularité nous ramène ainsi aux cadres structurels du système international constitué au début des années 1920. La crise de l’asile gagne l’ensemble de l’Europe avec un rejeu tragique de la décennie précédente en matière de dénationalisations forcées et d’expulsions et le même regard suspect se pose sur ces indésirables que constituent les heimatlos. Politique antijuive et législation antisémite se conjuguent, légalisant la dénationalisation des personnes ayant acquis la nationalité allemande sous la république de Weimar ou convaincues d’activités « antinationales », justifiant l’expulsion des Juifs originaires d’Europe orientale, créant les conditions légales d’une émigration forcée doublée d’une spoliation rationalisée des biens et avoirs. Entre 1933 et 1938, près de 165000 réfugiés dont 130000 Juifs quittent l’Allemagne. En dépit de la situation économique mondiale, les capacités d’absorption sont présentes jusqu’en 1938 : les réfugiés affluent vers la Palestine, les autres restent en Europe ou partent aux États-Unis, lesquels maintiennent jusqu’en 1937 des quotas de 5 000 à 6 000 personnes par an pour l’Allemagne en dépit des pressions des organisations juives américaines et des associations d’assistance privées. Les décrets lois Daladier de mai 1938 infléchissent la politique d’asile et d’immigration du travail pratiquée en France, renforçant les restrictions adoptées depuis 1932, et qui avaient quelque peu été atténuées sous le Front populaire78. Pour les Britanniques, la question essentielle est celle de la Palestine mandataire où l’émigration oscille entre 20 000 et 60 000 personnes par an entre 1933 et 1935. La grande révolte arabe de 1936 puis la menace d’une guerre à venir favorisent une inflexion notable de la politique britannique que traduit le Livre blanc de 1939. Dans cette période, les analyses des gouvernements occidentaux sont centrées sur l’évaluation de l’impact interne de ces flux migratoires, non qu’elles ne l’étaient pas aussi été au début des années 1920, mais les conclusions diffèrent entre période de besoin de main-d’œuvre et période de chômage de masse79. Ainsi les expulsions forcées pratiquées par l’Allemagne hitlérienne contribueraient à une déstabilisation des pays d’asile : mouvements massifs non canalisés, migration familiale, absence de nationalité et de ressources, altérité culturelle.

63En considérant ces opérations d’expulsion comme une forme de pression politique, les analyses conduisent d’ailleurs à volontairement minimiser le caractère antijuif de l’exode allemand. Les craintes en vérité ne concernent pas tant l’Allemagne que l’hypothèse d’une émigration en masse des Juifs orientaux (3 millions résident en Pologne, 760000 en Roumanie et 450000 en Hongrie). Près de 400 000 Juifs ont déjà fui la Pologne dans les années 1920 et ce, en dépit du régime de protection des minorités de la SDN, et les dirigeants hongrois, roumains ou polonais réclament à la SDN l’organisation d’un plan international massif d’émigration des juifs vivant sur leur territoire. Le contexte de crise économique est aussi utilisé comme une justification de circonstance afin de ne pas donner de signes d’encouragement aux dirigeants nazis comme aux candidats à l’émigration eux-mêmes, dans un climat de xénophobie et d’antisémitisme croissants. Un effet de perspective joue également dans cette appréhension nationale et a minima du problème des réfugiés apatrides : ces migrations forcées apparaissent sans commune mesure avec la masse des réfugiés des remaniements territoriaux, des expulsions et bouleversements révolutionnaires de la période précédente.

64Enfin, la solution du problème des surplus de réfugiés en Europe est envisagée par leur réinstallation en Palestine (solution que James McDonald, premier haut-commissaire pour les réfugiés d’Allemagne, entend privilégier entre 1933 et 1935) et outre-mer. L’échelle globale des espaces coloniaux et pays « jeunes » est l’une des ressources de gestion macrosociale des indésirables : on y envoie pêle-mêle récidivistes, condamnés de droit commun, marginaux, apatrides et réfugiés. Ainsi, Paris autorise les autorités polonaises à procéder à une étude concernant un établissement des Juifs à Madagascar. Chypre, Saint-Domingue, le Congo belge, l’Angola ou en encore le sud éthiopien sont successivement envisagés. Sir Neil Malcolm, successeur de James McDonald, envisage même en 1938 de créer un État où l’on rassemblerait les apatrides du monde entier au nord de Bornéo80. En effet, en 1935, McDonald démissionne en soulignant l’impuissance de l’organisme qu’il dirige et son successeur, Sir Neil Malcolm, est contraint de se cantonner pour l’essentiel aux questions de statut juridique, obtenant le bénéfice du « passeport Nansen » pour les réfugiés d’Allemagne en 1936, disposition complétée par la Convention de février 1938.

65L’année 1938 marque enfin le basculement de la crise de l’asile avec l’Anschluss et la nuit de Cristal de novembre 1938. La politique d’expulsion est désormais appliquée par Eichmann aux Juifs autrichiens et, entre mars 1938 et l’été 1939, près de 130 000 d’entre eux sont expulsés ou fuient le pays. L’initiative du président Roosevelt en mars 1938 d’organiser une conférence intergouvernementale sur la question des réfugiés est destinée à répondre aux pressions des organisations privées d’assistance et à une opinion américaine sensibilisée par les conséquences de l’Anschluss. Cette conférence qui se tient à Évian pendant l’été 1938 n’aboutit à aucune décision d’importance, notamment en ce qui concerne l’assouplissement des politiques d’immigration et l’ouverture des frontières81. Le seul résultat est la création à Londres du Comité intergouvernemental pour les réfugiés (CIR) chargé de mener des négociations avec l’Allemagne et de trouver des solutions pérennes d’établissement des réfugiés. La direction du CIR est confiée à Georges Rublee, négociateur expérimenté et proche de Roosevelt, qui démissionne cependant au bout de six mois82. La marginalité de la Déclaration adoptée par l’IDI en 1929 est patente dans la place négligeable qu’elle tient dans les débats et interventions des délégations nationales. Elle n’est citée que par le juriste et diplomate colombien Jesús María Yepes, partisan convaincu du panaméricanisme et proche du Chilien Alvarez. S’il rappelle la Déclaration adoptée en 1929 et notamment l’article 5 consacré à l’interdiction des pratiques de déchéance de la nationalité, il précise que la conférence a deux objets distincts : les questions de principe et les questions factuelles. Les questions de principe concernent la lutte contre l’apatridie et il propose la création d’un comité juridique chargé d’élaborer une convention sur le sujet à partir des bases que constituent le droit des minorités de la SDN, la Déclaration de New York et la Déclaration des grands principes du droit international rédigée par Alvarez. Reste que dans les faits, il conteste fermement les discours du représentant français Henry Bérenger qui a mis les pays d’Amérique latine en première ligne dans l’accueil des réfugiés d’Allemagne, en affirmant que ces territoires « à développer » sont les mieux placés pour absorber l’indésirable afflux de réfugiés du Vieux Continent83.

66Effectivement, dans cette phase de polarisation et de dislocation des circulations entre les échelles stato-nationales et internationales, le « ballast imaginaire » du système international est tout aussi fracturé dans la lecture de la crise de l’asile où l’incompatibilité de principes normatifs est désormais ouvertement exprimée, plaçant de fait la référence aux droits de l’homme dans le domaine de la communication politique ciblée et au cas par cas. La production juridique sur le statut des réfugiés et la question de l’apatridie augmente nettement en effet entre 1934 et 1939. Elle nous intéresse ici en ce qu’elle redonne une nouvelle actualité à la question des droits « internationaux » de l’homme à partir de la situation de ces individus détachés de tout lien juridique national, les apatrides. La réflexion s’institue, comme au début des années 1920, dans le domaine du droit international privé associant l’expérience acquise devant les tribunaux par les avocats russes et juifs russes émigrés et l’analyse de la jurisprudence84. Ainsi, on retrouve dans le panel des juristes Jacques Scheftel (avocat à la cour d’appel de Paris et ancien avocat à la cour d’appel de Saint-Pétersbourg), Paul Tager (ancien avocat du barreau de Moscou), Maximilien Philolenko (professeur à l’université de Bruxelles et avocat à la cour de Paris), B. Trachtenberg (ancien avocat à la cour d’appel de Saint-Pétersbourg) et Mark Vichniak que nous avons évoqué dans les chapitres précédents. Dans ce contexte, il n’est pas étonnant de voir la thématique réapparaître également dans les thèses soutenues en France dans ces mêmes années. Aux États-Unis, le politiste américain Lawrence Preuss consacre plusieurs articles et études aux processus de dénationalisation politiques et aux analyses de la nouvelle législation nationale-socialiste de l’Allemagne nazie. Quelques auteurs moins spécialistes interviennent ponctuellement, concernant notamment la question de l’impossible expulsion des apatrides et des limites des progrès de la concertation interétatique en la matière depuis la conférence de La Haye de 1930. En 1933, Trachtenberg rappelle en effet que la gravité du phénomène est telle que l’apatridie a été avec raison qualifiée de « fléau » lors de la conférence85.

67L’analyse des thématiques et des argumentaires de ces différents travaux publiés entre 1933 et 1939 permet de faire plusieurs observations sur l’articulation entre droit international et droit interne. Le premier élément à relever est que la majorité des travaux concernent toujours en 1937 les réfugiés apatrides russes, juifs russes, arméniens etc., et plus précisément le problème des expulsions depuis 1931, et non pas la situation allemande. Avec la crise et l’aggravation de la situation économique en Europe, on constate en effet que le nombre d’arrêtés d’expulsion prononcés par les autorités administratives contre les réfugiés apatrides se sont multipliés de manière exponentielle86. Or, les apatrides ne sont pas en mesure d’être renvoyés dans leur pays d’origine ni d’obtenir un visa pour entrer dans un autre État, et ce d’autant plus que dès que l’arrêté d’expulsion est signifié, ceux-ci se voient retirer leur « passeport Nansen ». En restant sur le territoire, ils sont alors en infraction et se retrouvent devant les tribunaux pour refus d’obtempérer au décret d’expulsion, ce qui relève d’un délit pénal. Dans de nombreux cas, les jugements des tribunaux français refusent de reconnaître « l’impossibilité » faite à l’apatride de rentrer dans un autre État et préfèrent parler de « difficultés » rencontrées par des individus qui mettent quelque mauvaise volonté à quitter le territoire national.

68Pourtant, comme l’écrit Philolenko en 1937 : « En quoi consiste la faute d’un heimatlos qui, dépourvu d’argent et de passeport, et se heurtant à la surveillance de la force armée étrangère ou au contrôle à bord des navires et des avions, échouerait dans ses tentatives de quitter le territoire à lui interdit87 ? » La seconde évolution concerne la généralisation de « pratiques de fait », de refoulement des réfugiés par les forces de police des frontières. Le pénaliste Henri Donnedieu de Vabres a contesté à plusieurs reprises l’argumentation des tribunaux français.

69Une arène juridico-politique nouvelle créée en 1934 donne à voir la dimension institutionnelle des effets de polarisation. On a, comme on a pu le voir précédemment, dans le domaine de l’expertise et des questions internationales, la mise en place du Centre d’études de politique étrangère, officiellement créé en février 1935, selon une orientation nouvelle accordant aux sciences sociales une place importante, avec une approche transversale et régionale des questions sociopolitiques internationales. On a, dans le même temps la création du Comité français pour le droit international privé. Il associe universitaires spécialistes de droit privé ou pénal et avocats et magistrats dans un même objectif. Il s’agit de trouver un équilibre entre doctrine et jurisprudence dans la défense des intérêts nationaux, mais se pose dans cette arène la question de la hiérarchie des normes et l’articulation des règles de droit. Il n’est pas étonnant d’y voir Jean-Paulin Niboyet en devenir le secrétaire général, La Pradelle en être absent et cet espace avoir une fonction discrète d’antichambre des futurs projets législatifs. On y trouve également rassemblées des figures qui, quelques années plus tard, poseront les cadres institutionnels et juridiques du relèvement français, comme René Cassin, Jules Basdevant ou Henri Donnedieu de Vabres. Il est également intéressant de constater que dès sa création, celui-ci est fortement investi par les avocats et juristes russes en exil, cheville ouvrière du statut de réfugié élaboré à la SDN. L’une des premières questions à l’ordre du jour du Comité est d’ailleurs celle des expulsions de réfugiés apatrides.

70Henri Donnedieu de Vabres est le rapporteur au sein du Comité en 1935 sur cette question qu’il analyse et pour laquelle il énonce une série de propositions qui montrent qu’il tente d’articuler solutions internationales et gestion domestique. Le centre du problème est, pour lui, qu’en raison de la règle de séparation des autorités administrative et judiciaire en France, les expulsions d’apatrides relèvent de pratiques administratives non régies par le droit, non surveillées par l’autorité judiciaire et qu’il en découle des abus88. Il préconise un contrôle judiciaire des expulsions mais juge toutefois que la véritable solution réside dans une harmonisation internationale autour de deux points : l’unification du régime d’expulsion et la mise en place d’une clé de répartition des réfugiés entre les États en fonction de leur « capacité d’absorption d’éléments étrangers ». La SDN pourrait jouer ce rôle de « gare de triage » entre les États. Il préconise ainsi un rapprochement des principes de l’expulsion et de l’extradition sous des formes judiciaires, permettant la sauvegarde du droit individuel et des réfugiés « politiques ». Le débat qu’il introduit provoque de longs échanges dans lesquels interviennent les protagonistes français de la question des réfugiés et de l’immigration : Marcel Paon (représentant de l’Office international Nansen de la SDN), Édouard de Navailles Labatut (ministère des Affaires étrangères), Jacob Rubinstein (conseiller juridique de M. Paon), Vassili Maklakov (directeur de l’Office des réfugiés russes), le baron Nolde, René Cassin, Marius Moutet, le pénaliste Maurice Travers, etc. René Cassin dissocie les échelles nationales et internationales. Au point de vue international, il faut mettre en face de leurs responsabilités les États créateurs de réfugiés et la SDN et, au second plan seulement, les États qui subissent les hux et recueillent les réfugiés. Au point de vue national, il préconise une double législation : l’une qui permette de ne plus expulser ceux que l’on expulserait pour des raisons uniquement politiques et économiques et qui ont un domicile, qui ont une résidence persistante dans le même pays, et l’autre qui permettrait de se livrer à des mesures de préservation pénale vis-à-vis des gens qui sont « véritablement peu intéressants89 ».

71Il s’ensuit un long débat sur les solutions possibles pour les apatrides qui ne pourraient être expulsés : rassemblement dans des camps de concentration, assignation à domicile, création de camps de travail ou envoi dans les territoires coloniaux de l’empire. Aucun consensus ne ressort sur la question. Ainsi, Maurice Travers, avocat à la cour de Paris et bien connu pour ses travaux de droit pénal international, considère qu’il faut écarter, en principe, l’envoi aux colonies car ce n’est pas une manière heureuse de coloniser que d’accumuler sur un point des « colonies des déchets sociaux ». Il ne partage pas non plus la proposition de Donnedieu de Vabres d’établir des camps de travail : « les camps de travail ont un inconvénient, c’est une dépense budgétaire considérable ». La solution lui paraît être au point de vue législatif d’établir le régime de l’interdiction de séjour pour les expulsés apatrides qui, matériellement, ne peuvent sortir de France. Le ministre de l’Intérieur devrait avoir le droit de leur interdire de se trouver dans tel ou tel département français ou dans telle ou telle ville : « on éviterait ainsi les agglomérations de gens sans aveu sur les endroits où ils ne peuvent être que dangereux et on arriverait aussi à écarter des frontières les apatrides qui, vous le savez, sont très souvent des agents d’espionnage au profit de telle ou telle puissance étrangère90 ».

72À aucun moment, dans ce long débat où discriminations et atteinte aux libertés fondamentales s’expriment en toute sérénité, n’est évoquée la question des droits de l’homme. Si l’on élargit l’analyse à l’ensemble du corpus des contributions publiées entre 1933 et 1939, on fait un constat similaire. On ne trouve évoquée la question ni en termes de principes jusnaturalistes ni par référence à la construction argumentaire de Mandelstam à partir des acquis du droit positif des minorités, ni à la Déclaration de l’IDI de 1929. Pourtant, la majorité des auteurs appartiennent au même milieu de l’émigration russe et juive-russe libérale à Paris et ont contribué aux côtés de Mandelstam aux consultations juridiques destinées à orienter les positions du Haut-Commissariat de la SDN pour les réfugiés depuis 1921.

73Dans les quelques années qui suivent, c’est dans la continuité de la position française formalisée par l’humanitarisme éthique d’inspiration protestante et pacifiste de Jacques Dumas au sein de l’UIASDN en 1933 (chapitre 6) que se reformule la question de l’internationalisation des droits de l’homme91. Le cours que Jean Dumas donne à l’été 1937 à l’Académie de droit international montre que la foi et la valeur attestatoire des droits de l’homme, référencés aux idéaux de la Révolution française, structurent un messianisme universaliste, qui se trouve très éloigné de la construction juridique proposée en 1929 à partir du fondement des traités des minorités. Et si l’on revient à l’Institut de droit international, la compagnie est aussi présente sur la question de la crise de l’asile avec une résolution sur le statut juridique des réfugiés et apatrides adoptée en avril 1936, lors de la session de Bruxelles organisée dans la précipitation après l’annulation de celle de Madrid. C’est en 1932 que la question du statut des apatrides a été admise au sein de la compagnie avec le soutien appuyé de Politis dont on sait qu’il était le rapporteur de la question de la nationalité lors de la conférence de La Haye de 1930. La direction de la commission a été attribuée au Norvégien Arnold Raestad, juriste et diplomate, qui avait été ministre des Affaires étrangères au moment de la nomination de son compatriote norvégien Fridtjof Nansen à la tête du Haut-Commissariat de la SDN pour les réfugiés. En septembre 1934, Arnold Raestad remet son rapport préliminaire aux membres de la compagnie en soulignant les difficultés qu’il a rencontrées dans le travail de la commission.

74Les appréciations divergentes sont telles au sein de l’IDI que le rapport connaît trois versions successives et de multiples remaniements avant d’être autorisé à être présenté à la session de 1936. Les remarques préliminaires de Raestad qui accompagnent la présentation en disent long sur la valeur relative de ce que constitue, en 1936, « l’opinion générale » de l’Institut. Elles montrent les limites du consensus autolégitimant de la compagnie concernant la crise de l’asile des années 1930 en Europe, soit, comme le dit Raestad « la réglementation désirable d’un problème social », une question qui, comme il le constate, relève « en grande partie de la raison pratique, pour ne pas dire de la politique »92. La résolution qui écarte les territoires sous mandat et les pays à régime capitulaire (statut de protégés et non nationaux de l’État « protecteur »), traite de la situation des apatrides et des réfugiés. Elle affirme que les États doivent reconnaître aux apatrides les droits admis pour les étrangers, une égalité des droits d’accès à la justice, leur affranchissement du principe de réciprocité, une application du droit de la résidence habituelle pour les actes de la vie civile et enfin l’interdiction de l’expulsion si elle n’est pas garantie d’une acceptation dans un autre État, tout en admettant la possibilité de toute mesure d’internement93. Elle débute par le préambule suivant : « Rappelant ses résolutions de Genève (1892) sur l’admission et l’expulsion des étrangers, de Venise (1898) et de Stockholm (1928) sur la nationalité, de New York (1929) sur les droits internationaux de l’homme, de Cambridge (1931) et d’Oslo (1932) sur la capacité des personnes, résolutions auxquelles l’Institut n’entend, en rien déroger94. »

75La Déclaration de 1929 est mentionnée parmi les résolutions doctrinales adoptées depuis 1892, ce qui n’indique toutefois pas qu’elle soit structurellement moins marginale. Ainsi, André Mandelstam insiste lors de la session de 1936 pour que les droits de l’homme soient inscrits de manière systématique dans les résolutions de l’Institut impliquant la responsabilité des États, notamment celle discutée sur la reconnaissance des nouveaux États et gouvernements. Son objectif est de les faire admettre comme principes généraux du droit devant fonder la reconnaissance. Mandelstam demande alors qu’assurer la protection des droits de l’homme soit inscrit dans les fonctions assignées par le droit des gens à l’État moderne parmi les principes juridiques de la procédure. L’amendement est repoussé par Henri Rolin, qui estime la mention spécifique inutile, en déclarant « qu’il va de soi que la garantie des droits de l’homme fait partie des obligations que le Droit des Gens impose à l’État moderne »… Mandelstam retire alors sa demande par ces mots, consignées dans le procès-verbal :

76Vu les déclarations qui viennent d’être faites sur l’interprétation donnée par l’Institut aux obligations que le Droit des Gens assigne à l’État et qui comprennent donc la garantie des droits de l’homme, telle qu’elle a été inscrite dans les résolutions votées à New York, il retire son amendement, à condition que cette interprétation soit consignée au procès-verbal95.

77Toutefois, le texte final encore modifié n’évoque comme condition de la reconnaissance que la « capacité » du nouvel État d’observer les prescriptions du droit international96. Votée par Mandelstam, la résolution constitue-t-elle un succès par lequel l’idée de respect des droits de l’homme reste attachée aux prescriptions du droit international ou n’est-elle qu’un nouvel exemple de renvoi vers les « grands principes » de la question des garanties des droits de l’homme97 ?

78Pourtant, comme en atteste la correspondance privée de Hans Wehberg avec Charles De Visscher et les membres allemands de la compagnie restés au sein de l’Allemagne nazie, la session de 1936 consacre bien une « crise » de l’asile et des droits de l’homme au sein même de l’IDI. En effet, depuis le décès de Walther Schücking en août 1935, les dissenssions sont allées croissant au sein du groupe allemand de l’Institut. Et elles se focalisent en 1936 sur la question des candidatures. L’identité du nouvel associé allemand et de celui à faire membre titulaire opposent les juristes partisans ou craignant le régime nazi et les opposants déclarés et exilés (Max Gutzwiller, Hans Lewald, Karl Strupp, Hans Wehberg)98. Le conflit se concentre notamment autour de la personne de Victor Bruns et met au jour l’impossible unité du groupe allemand et du fonctionnement de la procédure de cooptation99.

79La séquence étudiée dans ce chapitre permet ainsi d’observer les processus de dissociation qui touchent à fois les circulations entre les espaces et les échelles d’appréciation et d’analyse de l’objet qui nous intéresse : il ne s’agit pas tant d’opposer espaces nationaux et internationaux mais de constater que les stratégies nationales ne considèrent plus l’espace transnational et les structures coopératives internationales comme des ressources stratégiques. De même, les échelles d’analyse qui faisaient tenir ensemble internationalisme et domination impériale ne permettent plus d’absorber le processus de brutalisation et de dévoilement des ambivalences du système international constitué entre 1919-1923. L’hypothèse de Mandelstam, selon laquelle les progrès du droit international pouvait rendre effective l’existence d’une communauté internationale imposant le respect de la dignité humaine, semble ne pas s’être vérifiée. C’est pourtant cette perspective par laquelle sont renvoyés dos à dos idéalistes et réalistes, qui constitue un aspect essentiel de la pensée de Lauterpacht100. Dans son cours de 1937 à l’Académie de droit international de La Haye, il lie l’accomplissement d’une complète communauté internationale – non au sens d’interétatique mais comme unissant le genre humain – à la perfection progressive du droit international, dont l’état présent ne fait que montrer le « caractère anormal et transitoire101 ».