Nations unies, clivages politiques et droit militant dans l’immédiat après-guerre

9À Paris, au moment où s’ouvre la Conférence de la paix, Albert de La Pradelle, de retour des États-Unis, et en relation étroite avec James Brown Scott et Alejandro Alvarez, est très actif et s’engage personnellement dans la nouvelle revue La paix des peuples. Revue internationale de l’organisation politique et économique du monde. Celle-ci se donne pour programme de servir la cause de « l’amitié des Nations unies » et d’éclairer l’opinion devenue, selon les dires du président Wilson, « la souveraine du monde ». Il inaugure le premier numéro avec plusieurs articles sous son nom et sous son pseudonyme Pierre Le Leyrat, en défendant l’avènement d’un « droit militant » dont Paris serait devenue la nouvelle capitale9. Critiquant le bilan des Conférences de la paix de 1899 et 1907, il salue la nouvelle alliance entre l’Europe et l’Amérique, issue de la victoire : « L’esprit latin et l’anglo-saxon sont, désormais, unis pour donner – et garder – à l’Humanité, qui, lasse, épuisée, la réclame, une Paix qui ne soit pas une stabilisation d’arbitraire et de violence, mais, dans un monde librement redressé, la Paix “fixe” que, depuis longtemps les peuples attendent : paix, large et démocratique, de justice et de liberté. » Fervent partisan du président Wilson, il lui consacre articles et analyses dans les mois suivants. Plus encore, il rappelle que devant la guerre d’agression menée par l’Allemagne, les organismes internationaux dans lesquels s’exprimait en temps de paix, la « conscience juridique de l’humanité » et, en premier lieu l’Institut de droit international, sont restés muets, alors même que l’objet de leur « culte », soit le droit international, était foulé aux pieds. Certes, l’IDI, largement composé de membres des pays belligérants, ne pouvait se réunir sans se déchirer, d’où son silence. Toutefois, La Pradelle insiste sur l’humiliation secrète qu’il a ressentie devant ce mutisme et la déception devant le fait que l’IDI a abandonné sa mission, car dans ses statuts, on pouvait lire que l’institut s’était engagé à contribuer à « l’observation des lois de la guerre ».

10La Pradelle oppose à cette inaction la position de l’AIIL, qui est devenu, à l’inverse, l’arène où se sont réunis les États neutres et, pour les internationalistes, le nouveau pôle de ralliement. Ainsi, lors de sa première session le 6 janvier 1916 à Washington (à laquelle La Pradelle est présent), l’AIIL adopte, sur proposition de James Brown Scott, une résolution destinée à rompre le silence des juristes européens tout en évitant d’être taxé de susciter une polémique partiale. La solution est trouvée dans une résolution générale affirmant les droits et devoirs internationaux des États, fondement de la paix et de la justice internationale future, sorte de « Charte de l’Atlantique » panaméricaine avant l’heure10. Cette résolution, destinée à affirmer quelques principes fondamentaux sur le modèle de la Déclaration d’indépendance de 1776, à l’échelle cette fois du continent américain, s’inscrit dans la politique panaméricaine du gouvernement des États-Unis et vise d’abord à rassurer ses voisins sur les intentions de leur « puissant voisin du Nord11 ». Mais son ambition est plus large car elle a pour objectif d’inscrire dans le droit international, les droits fondamentaux de l’individualisme libéral américain : reconnaissance et protection par la loi nationale du droit à la vie, à la liberté, à la poursuite du bonheur, du droit à l’égalité légale, à la propriété. De la philosophie politique de la Déclaration d’indépendance, la résolution reprend le libéralisme démocratique : les nations ou gouvernements sont des créations du peuple, tirant leur légitimité du consentement des gouvernés et doivent sûreté et jouissance de leurs droits fondamentaux. La nation est une création de la loi et subordonnée à la loi. Elle prône donc l’existence d’une homologie entre les droits fondamentaux de jurisprudence nationale et le droit international. Les principes du premier deviennent dans leur transposition en droit international : droit de la nation à l’existence, droit d’indépendance et de liberté, droit d’égalité devant la loi, droit au territoire et à l’exclusivité de la juridiction dans ce territoire12.

11Pour La Pradelle, cette résolution s’adresse à l’Ancien Monde et elle est une condamnation des actes accomplis depuis le début de la guerre par l’Allemagne, à commencer par la violation de la neutralité belge. Mais le texte a une autre portée : il fait de l’intervention auprès d’un État dont le respect de l’indépendance a été violé un devoir et plaide pour une reconstruction de la société juridique internationale garantissant l’égalité des États petits et grands en prônant un système de sécurité collective, ce qui n’est pas sans intéresser Alejandro Alvarez. On a donc là l’affirmation d’une construction mimétique entre droits de l’individu dans l’ordre interne et droit des nations dans l’ordre international, dont les principes se fondent sur la jurisprudence américaine (Chines Exclusion Case, affaire l’Antelope, Regina c. Dudley, affaire du Louis, affaire de l’Exchange) : « À ceux qui prétendent qu’il y a deux morales, deux droits, l’un pour l’individu et l’autre pour l’État, la conscience américaine répond que les mêmes principes gouvernent la conduite des uns et des autres13. » Reprenant des termes analogues au réquisitoire de Mandelstam contre l’Empire ottoman dans son ouvrage de 1917 analysé dans le précédent chapitre, La Pradelle considère cette résolution comme la condamnation des puissances de l’Alliance par un jury de14 puissances extra-européennes, donc impartiales par rapport à des « affaires européennes » qui leur sont étrangères. C’est bien à l’opposé que se situe l’IDI, qu’il considère comme « enfermé dans l’abstraction des principes et des maximes ». La résolution de l’AIIL est immédiatement reprise et fait l’objet d’une motion favorable de la Société française du droit international, dont La Pradelle est le secrétaire général. Fondée en 1913 en association avec Paul Fauchille, celle-ci n’a eu qu’une activité éphémère mais s’est effectivement réunie en 1916.

12Au printemps 1919, au moment même où La Pradelle prend fait et cause pour un droit militant et dénonce l’apathie de l’IDI, se tient la première réunion de l’après-guerre de la société savante dans les salles de la faculté de droit de Paris à l’invitation du doyen Larnaude. Cette session extraordinaire de reprise des activités après de longues années « d’une inertie absolue », comme le souligne Albéric Rolin, est difficile. « L’Institut est décapité », assène-t-il, en rappelant le nombre de membres et associés décédés pendant la guerre. Les membres allemands et autrichiens sont absents, le nombre des présents est faible et les membres anglais ont contesté la tenue de la session et sa légitimité à délibérer sur la résolution américaine de 1916, trop interventionniste à leur goût15. Dans les faits, les débats montrent la mise en tension de deux principes affirmés par l’IDI, la neutralité scientifique et l’universalité de la société. Albéric Rolin commence d’ailleurs par les réaffirmer avec force en annonçant que le Bureau de l’Institut a décidé de n’adopter aucune résolution de principe ni délibération sur des questions scientifiques en l’absence des membres ressortissants des pays vaincus.

13Il rappelle le conflit qui l’a directement opposé à certains membres allemands après sa circulaire d’août 1914, qualifiant la guerre « d’impie » : démission de Franz de Liszt qui a répondu qu’il la considérait pour sa part comme « sainte » et dont on sait qu’il devient l’un des signataires du Manifeste des 93 d’octobre 1914 ; protestations de Heinrich Harburger (qui était quand même le président de la session de l’IDI de 1913) et de Ferdinand von Martitz16. Néanmoins, le moment fort de la session est le banquet organisé par Sir Thomas Barclay, vice-président de l’Institut, dans la magnifique salle de restaurant de l’Hôtel Bedford, auquel est convié Woodrow Wilson. Dans son discours devant ce qu’il appelle « cette réunion intime d’hommes de sciences », le président américain, fidèle à la théorie kantienne de la paix, commence par rappeler que la guerre a été soutenue pour consolider le droit international, soit « la rectitude morale de l’humanité ». La tâche est désormais, selon Wilson, de fonder la vitalité du droit international sur sa capacité à devenir l’expression des jugements moraux (discours difficile à entendre pour une bonne partie de son auditoire). Et de procéder à une critique offensive et directe des juristes internationalistes assis à quelques mètres de lui. Nous imaginons sans difficulté la digne retenue dont ont dû faire preuve les membres de l’Institut en entendant ces phrases :

Le droit international a peut-être été parfois trop médité en chambre. Il a été, si je puis le dire sans offense, trop exclusivement modelé par des juristes, à la manière des juristes d’après des lignes bien définies. Les juristes aiment les arrangements systématiques. Ils sont mal à l’aise s’ils s’écartent de ce qui a été fait hier. Ils craignent de faire des expériences. Ils aiment les mers dont les cartes sont dressées et, en l’absence de cartes, ils s’aventurent difficilement à entreprendre le voyage. Nous devons maintenant, dans une certaine mesure, nous aventurer sur des mers non cartographiées. Dans la nouvelle Ligue des Nations nous voguerons sur des mers inexplorées. C’est pourquoi nous devons avoir, je ne dirai pas l’audace, mais la fermeté de résolution qui est nécessaire dans ces circonstances nouvelles. Nous ne devons pas craindre les innovations ; mais, en même temps, nous ne devons pas nous montrer intolérants quant aux choses du passé. Nous devons tisser, avec les anciens matériaux, les vêtements nouveaux qu’il nous faudra porter14.

14Lors de la séance d’ouverture du 8 mai, le doyen Larnaude s’est à l’inverse attaché à féliciter l’IDI d’avoir choisi la France pour sa première réunion et d’affirmer de nouveau « la sainteté » du droit, et la France dont il n’hésite pas à dire qu’elle « a été le champion du Droit dans cette guerre, comme elle l’a toujours été au cours de sa glorieuse histoire » ! Sa grandiloquente ouverture s’achève sur une citation de l’Évangile selon saint Luc, transposée aux représentants du « Droit et la Justice : Paix sur terre aux Nations de bonne volonté »… Sir Thomas Barclay, nommé président de la session, s’engage lui dans la difficile tâche d’appeler ses collègues à ne pas désespérer du droit international : un tremblement de terre nous ferait-il désespérer des architectes et ingénieurs ? Aucunement, n’est-ce pas ? Son raisonnement se fonde sur une naturalisation de la violence sociale et une nouvelle homologie entre comportement individuel et collectif : les guerres sont aux nations ce que les violentes disputes sont aux individus, soit une perte de contrôle provisoire et résorbable. Cela le conduit à fonder la nouvelle dynamique à insufler à l’IDI sur la dissociation (déjà évoquée) entre les passions nationalistes, aveugles et ivres de violence, et la rationalité pondérée d’un « état d’esprit normal » dont le cadre coopératif sera désormais la nouvelle Ligue des nations.

15Le droit international ne peut être mis en cause par ce qui relève de la violence de guerre. Dans une période où la « psychologie des peuples » domine les milieux intellectuels et universitaires, elle relève d’une régression au psychisme des primitifs (Barclay parle ainsi des « instincts cruels et rapaces »). Ce dernier, propre à des individus dont la vie psychique est faite de réflexes et d’automatismes, ne peut être qu’un phénomène collectif au sein duquel le psychisme individuel est indiscernable17. L’IDI est au contraire l’association d’individus maîtres d’eux-mêmes. Émettant enfin ses propres réserves de « vieux libéral », comme il le dit lui-même, concernant la future SDN et le régime de contraintes qu’elle pourrait être amenée à exercer, Barclay explique qu’il manque à cette institution naissante une déclaration de principes fondamentaux et qu’il propose donc celle adoptée par l’AIIL en 191618. Mais Albéric Rolin, arguant des réserves exprimées par les membres anglais et de leur boycott, et de la faible représentativité du nombre de présents, obtient de James Brown Scott le retrait de la présentation de la Déclaration américaine sur les droits et devoirs des nations19. Albert de La Pradelle se borne donc à une lecture d’une présentation de la Déclaration, qui est mise à l’ordre du jour de la session suivante. Les échanges divers qui suivent montrent bien que le choix de n’accorder aucune valeur délibérative à la session de Paris permet de repousser l’offensive américaine le temps nécessaire pour procéder à une augmentation des effectifs de l’Institut en reconstituant les équilibres nationaux préexistants. En résistant au nom de l’universalité et de la neutralité proclamées de la société savante à la tentative du printemps 1919, le vieil homme qu’est Albéric Rolin (il a alors 76 ans) récuse tout à la fois un droit militant et moraliste, un droit de common law états-unien qui viendrait irriguer les principes fondamentaux du nouvel ordre international, et qui marquerait somme toute la fin de la prééminence de l’IDI dans le champ des associations juridiques internationales. Rappelons ici que le projet de la création de l’AIIL soumis aux membres de l’IDI en 1912 n’avait pas recueilli un enthousiasme unanime, tant s’en faut, les uns le considérant comme un nouveau concurrent, les autres, Albéric Rolin en tête, tenant à clairement établir qu’il s’agissait d’une « association cadette », régionale et s’inscrivant dans l’ombre tutélaire de l’IDI, représentante unique de la « conscience juridique universelle ». Albert de La Pradelle avait, lui en 1912, choisi de lui rendre un hommage vibrant et enthousiaste20.

16Au lendemain de ce demi-échec, Scott profite de la tribune offerte par la revue Paix des peuples pour rassurer ses confrères de l’IDI en expliquant qu’il n’y a rien de nouveau dans cette déclaration des « principes fondamentaux » qui n’existe déjà dans les traités de droit international. La seule nouveauté est, dit-il, une différence de « présentation » : au lieu de discuter des principes des Nations unies comme des thèmes philosophiques et de les considérer en pure théorie, l’Institut américain s’est fondé sur le droit appliqué, en citant les décisions rendues par les tribunaux des États-Unis et ceux d’Angleterre. Il ajoute pour finir : « Ces principes expriment, d’après nous, les principes généralement reconnus en Europe, bien qu’ils ne soient pas toujours appliqués21. » Mais si l’Institut américain représente un nouveau protagoniste de poids dans le champ des sociétés savantes internationales, un autre nouveau venu vient également d’apparaître, dans ces mêmes semaines du mois de mai 1919, dans les salons feutrés du ministère français des Affaires étrangères. Il s’agit de l’UJI, une association politico-juridique, placée sous le patronage du gouvernement français, constituée de 40 membres fondateurs, les nouveaux adhérents devant être à l’avenir ressortissants d’un pays membre de la SDN. Elle s’est officiellement constituée à l’initiative de l’ancien président du Mexique, Francisco L. de La Barra. Son siège est à Paris et l’organisation tient deux sessions annuelles généralement au Quai d’Orsay. Les membres fondateurs sont juristes et hommes d’État. Ils représentent les grandes puissances, membres de droit du conseil de la SDN, les pays membres de l’Entente et nouvellement créés, d’autres enfin « qui, de l’Amérique latine (Brésil, Cuba, Pérou), ou de la lointaine Asie (Chine), se sont jointes, par les armes ou la rupture diplomatique, à la grande cause22 ». Comme l’explique son président, Ferdinand Larnaude, doyen de la faculté de droit de Paris et délégué technique à la Conférence de la paix, les pays neutres sont également les bienvenus dans ce groupement de « compétences techniques hautement autorisées », qui tient sa réunion inaugurale toujours en mai 1919 dans les salons du Quai d’Orsay. Destinée à renforcer les liens de la France avec l’Amérique latine et les États-Unis21, à poursuivre les objectifs de la mission La Pradelle pendant la guerre, à affirmer le rayonnement de la diplomatie et de la langue française, l’association est un espace dans lequel les différents protagonistes projettent leurs ambitions politico-juridiques : constitution d’alliances stratégiques intercontinentales en prévision de la création de la SDN pour la France ; rayonnement du nouveau droit international américain continental pour les membres de l’AIIL ; reconnaissance des juristes sud-américains. Lors de sa réunion fondatrice, l’UJI s’empresse de mettre, à la différence de l’IDI, la déclaration de l’AIIL à l’étude et d’en adopter quelques mois plus tard une version nouvelle.

Figure 9 - Portrait d’Albert de La Pradelle (1871-1955)

17En 1921, lorsque s’ouvre la session de l’IDI à Rome, La Pradelle est désormais membre à part entière de l’institut. Il devient également jurisconsulte du ministère français des Affaires étrangères et a pris part, l’année précédente, au Comité des juristes en charge d’élaborer les futurs statuts de la CPJI. Il vient de fonder à Paris, avec Paul Fauchille et Francisco de La Barra, l’IHEI, école de droit international destiné aux étudiants étrangers et à l’accueil de professeurs invités23. Fort des deux déclarations de 1916 (AIIL) et de 1919 (UJI), La Pradelle en propose désormais une troisième, inspirée des deux premières et destinée cette fois à une « circulation universelle24 ». La première, rédigée par Scott et Alvarez, lui semble à présent trop marquée de la pensée américaine. Scott a apparenté le droit international au droit constitutionnel et a donc repris la langue et la pensée des déclarations de droit interne américain (rappel des lois divines et du droit naturel ; empreinte nationale forte avec l’évocation de la Déclaration d’indépendance des États-Unis). Il la considère comme trop régionaliste avec des points trop techniques pour un « monument destiné à frapper les masses » car dans son sens, il faut concevoir un texte par lequel la science cherche à parler à l’opinion. Quant au texte de l’UJI, La Pradelle, qui a pourtant participé aux délibérations, le trouve désormais à la fois trop long et trop technique. Il défend donc, devant les membres de l’IDI, sa conception personnelle : le futur texte devra « être affiché et commenté partout dans le monde à l’instar des catéchismes civiques », et servir à l’éducation populaire. Un tel monument doit être général, moins juridique dans sa forme mais avec une portée morale plus grande. Il faut donc « forcer le trait pour qu’il soit compris non seulement par les esprits subtils mais les simples qui sont à éduquer »25. En un mot, cette déclaration universelle doit constituer un cadre pour les acteurs politiques et une ressource pour les forces démocratiques. Cet objectif est déjà présent dans les discours des internationalistes libéraux de l’entre-deux-guerres. Ils se focalisent moins sur une prétendue communauté internationale de fait ou sur la croyance en la nature intrinsèquement pacifique de l’opinion publique, que sur les potentialités, selon les termes du politologue et historien anglais Alfred Zimmern (1879-1957), que les individus peuvent être éduqués à une « conscience sociale mondiale », par un volontarisme institutionnel.

18Il est évident que la proposition de La Pradelle dépasse de beaucoup le consensus habituellement admis au sein de l’IDI et les écarts tolérés. Ainsi, il prône le droit de tout peuple à constituer un État dès qu’il en réunit les éléments (art. 1). Il affirme l’égalité stricte des États sans distinction de race, principe dont on sait qu’il a été vivement récusé lors des négociations de paix et qu’il n’est inscrit dans aucun texte du droit positif (art. 2). Il précise la place de l’individu dans son rapport à l’État : sans aller jusqu’à faire de l’individu un sujet du droit international, il veut poser de manière indiscutable le principe d’après lequel l’État n’a de valeur qu’autant qu’il permet à l’individu d’exercer son plein épanouissement (art. 7). Enfin, il défend avec conviction l’article 6, où il dit avoir placé ce qu’il y a de plus « personnel » pour lui : « les États ont des devoirs, au regard non seulement des autres États, mais des hommes ; il est des cas où le devoir, au regard des individus et des groupes, de faire respecter leur vie, leur liberté, leurs croyances, prime celui de respecter la liberté des autres États ». Le texte donne lieu à de vives discussions dans lesquelles La Pradelle ne trouve qu’un seul partisan de l’adoption in extenso de la déclaration, son ami Francisco de La Barra : « nous sommes à un tournant de l’histoire du monde. Il faut que le grand public comprenne que le droit est une force agissante ». Pour le reste, les critiques pleuvent, menées par Nicolas Politis, qui propose une motion d’ajournement immédiate, adoptée à l’écrasante majorité sauf trois abstentions. En premier lieu, l’assemblée réagit avec virulence contre la « vulgarisation populaire », les uns par pur élitisme socioculturel et mépris des « masses » (nettement sensible chez Nolde et Politis), les autres par élitisme intellectuel, la noblesse du travail scientifique et la rigueur du formalisme juridique étant opposées à la vulgate destinée « à la conscience des masses » et exprimée dans « la langue simple du paysan » (Jitta, Barclay, Tittoni, Politis, Strisower, Mercier, Nolde, Niemeyer, Fauchille). En second lieu, on assiste à une vive réaction contre le solidarisme prôné par La Pradelle. Inspiré de la philosophie politique de Léon Bourgeois, prônant des fondements juridiques de l’interdépendance et de la solidarité internationale, le solidarisme est compris comme une hérésie pour les libéraux et une atteinte à l’État pour les souverainistes. Enfin, le principe de l’égalité raciale est sans surprise dénoncé par le Britannique Barclay, qui récuse d’ailleurs, en bon défenseur du common law, toute déclaration de principe théorique. Digne représentant de l’Empire russe, le baron Nolde conteste lui la liberté d’une nation de se constituer en État, ce qu’il estime légitimer tous les mouvements sécessionnistes possibles.

19Dans ce concert, quelques voix discordantes se font néanmoins entendre : Alvarez qui considère que s’il faut poser la question de l’égalité des États, il faut la mettre au regard d’une SDN qui ne respecte elle-même pas cette égalité et entamer une réflexion parallèle sur les deux aspects d’un même problème. Schücking défend également cette idée qu’un nouveau droit émerge depuis la fin de la guerre et qu’il demande à dépasser une approche technicienne du droit. Niemeyer pense aussi que l’IDI doit donner un « décalogue » pour la justice internationale. Toujours est-il que c’est avec une réelle irritation que La Pradelle conclut cette première séance : les positions que « sa conscience de juriste lui a dit de prendre », c’est simple, il ne les changera pas. Sa déclaration est « anti-individualiste et solidariste ». C’est son choix entre l’indépendance et l’interdépendance des États. La déclaration de l’AIIL de 1916 était d’essence individualiste. Dans son texte s’affirme la solidarité interétatique. On lui a dit qu’il avait cessé d’être un technicien : s’il a fait des erreurs techniques, il est prêt à en discuter. On a dit qu’il était en opposition avec les idées britanniques. C’est vraiment étrange d’entendre cela alors qu’il est un jurisconsulte qui s’est instruit, avant d’aller chez les Italiens, à l’école anglo-saxonne. Il rappelle enfin à son collègue Barclay que l’article 6 n’est pas autre chose que ce que la Grande-Bretagne a signé avec la France à propos de la Pologne : c’est la protection des minorités qui y est en cause. Une interruption de séance vient alors, à propos, calmer les esprits échauffés.

20Lorsque la discussion reprend, c’est Mandelstam qui se lance dans une longue intervention enthousiaste en faveur des articles 6 et 7 qui établissent selon lui les principes fondamentaux des droits internationaux de l’homme tout en admettant qu’il ne peut voter le texte en raison de la conception qu’il juge excessive du principe des nationalités de son auteur : « Comment déterminer les nations qui ont le droit à la sécession ? Les Provençaux, les Catalans, les Napolitains, les Ukrainiens forment-ils de pareilles nations26 ? » Mais il veut un accord sur les articles 6 et 7 qui sont fondamentaux et constituent la reconnaissance internationale des droits de l’homme. C’est, selon lui, ce qui rend cette déclaration supérieure aux deux autres : « La reconnaissance internationale des droits de l’homme est un événement d’une importance non moins grande que celle que revêt la création de la SDN. » C’est le signe que l’époque du règne de la souveraineté absolue est révolue. Cette reconnaissance est consignée dans toute une série de traités : ces traités et conventions obligent les États non seulement à la protection des minorités, mais plus généralement au respect de la vie, de la liberté et des croyances de tous les habitants. « Ce sont de véritables chartes des droits de l’homme », conclut-il, et plus rigides que n’importe quelle constitution du monde, car elles sont proclamées lois fondamentales, dans ce sens qu’aucune loi intérieure ne saurait se prévaloir contre elles.

21Pour Mandelstam, cette protection internationale des droits de l’homme est naturellement absente du texte américain de 1916 mais l’est aussi du texte de l’UJI. Seul le projet de La Pradelle l’inscrit et va même plus loin car il implique l’universalité de la protection des droits de l’homme (il concerne tous les États et pas seulement ceux soumis aux traités de minorités) et les hommes deviennent eux-mêmes les sujets des droits qui leur sont reconnus. Mandelstam conclut son propos en demandant que l’IDI se prononce immédiatement sur le principe même de la reconnaissance internationale des droits de l’homme. S’il dit cela, c’est qu’il « ne peut vraiment pas fermer les yeux » sur ce qui se passe dans le Proche-Orient et dans la Russie soviétique, évoquant l’extermination des Arméniens et Assyro-Chaldéens et la violence idéologique et politique des bolcheviques. « En face de ces violations les plus odieuses du droit de l’homme qu’ait jamais enregistrées l’histoire », Mandelstam est convaincu que, « sans descendre dans l’arène politique, l’Institut a le devoir d’élever très haut sa voix et de proclamer sans délai le nouveau grand principe contenu dans le projet de déclaration de La Pradelle, qu’il existe des droits de l’homme que chaque État est tenu de respecter ». C’est au terme de cette longue plaidoirie et alors que la proposition de La Pradelle est tout bonnement renvoyée à une session ultérieure, qu’il obtient la création d’une commission nouvelle, « Protection internationale des droits de l’homme, du citoyen et des minorités », dont il devient le rapporteur. La Pradelle écrira trente ans plus tard, à propos du débat houleux autour de sa déclaration, que les membres de l’IDI, n’osant la repousser ni l’admettre, en ont ajourné l’étude27.

22Comme il a été indiqué dans le précédent chapitre, le cours que Mandelstam dispense en 1923 sur la protection des minorités, lors de la session inaugurale de l’Académie de droit international de La Haye, rend compte de l’importance que Scott et La Pradelle accordent à la thèse de l’internationalisation des droits de l’homme qu’il défend28. Son raisonnement, nous l’avons dit, se fonde sur les principes du système de protection internationale des minorités qui ne relèvent pas, selon lui, du droit international classique (relations interétatiques) mais d’un droit nouveau qu’il qualifie de « droit humain », régional en ce qu’il ne concerne que certains États mais tendant à l’universalité. Ainsi, « pour assurer la paix du monde, le droit des minorités doit être transformé, le plus tôt possible, en un droit universel obligatoire pour tous les membres de la Société des Nations, sans exception aucune, ainsi que pour toutes les minorités relevant de ces États ». Mandelstam préconise donc la rédaction d’une convention qui fixerait le même régime des minorités pour tous les États. Cette thèse de la généralisation des obligations du système minoritaire circule dans ces années au sein de la nébuleuse associative internationaliste. Pour Mandelstam, cette arène rassemble les forces sociales et politiques qui préparent et soutiennent l’évolution ultérieure du droit. Il est donc indispensable d’y puiser la légitimité d’une demande sociopolitique supposée, fondement populaire d’une conception progressiste du droit international. On peut ainsi constater que la forte porosité qui existe entre espaces scientifiques et espaces de mobilisations sociopolitiques provient non seulement de la multipositionnalité déjà évoquée des acteurs, mais également des ressources que constituent ces mouvements sociaux. Ils sont des espaces d’accès aux arènes sociales institutionnalisées : médias, parlements nationaux, institutions scientifiques, conseil de la SDN, assemblée générale de la SDN. Or, les questions minoritaires constituent en Europe un sujet polémique fortement clivant dans une après-guerre où les dispositions territoriales et politiques des traités de paix sont elles-mêmes mises en cause. Deux espaces transnationaux intéressent ici notre propos.

23Le premier est celui de l’UIASDN, déjà évoquée. L’Union a constitué en 1921 une Commission spéciale chargée d’étudier la question de la protection des minorités et de présenter un rapport à l’Assemblée plénière29. Cette commission se réunit sous la présidence de Sir Willoughby Dickinson, qui revient d’un voyage d’étude en Autriche, Tchécoslovaquie, Hongrie, Roumanie et Yougoslavie qui l’a amené à constater les fortes tensions entre majorités et minorités, comme le sentiment dominant que toute intervention de la SDN est ressentie comme une atteinte à l’indépendance et à la souveraineté des États. La Commission, qui réunit des représentants de 17 associations nationales, tient deux sessions, en janvier à Bruxelles et en avril à Munich, et soumet ses propositions à l’assemblée plénière de Prague de juin 1922. Celles-ci font la part belle aux revendications des représentants des minorités en réclamant un contrôle plus efficace de l’application des droits minoritaires dans les États soumis au système, et en demandant que les plaignants aient le droit de présenter leur pétitions eux-mêmes devant la SDN. À Prague, deux de nos juristes de l’IDI sont présents, le libéral André Mercier, membre de l’Association suisse pour la SDN et militant pacifiste et Albert de La Pradelle, pour l’Association française pour la SDN. Les deux constatent la virulence des débats et des différends, au point qu’ils proposent qu’aucune des résolutions ne soit adoptée et la décision remise à une assemblée prochaine où seraient aussi entendus les représentants des « majorités ». Mise au vote, cette proposition n’est pas retenue et les résolutions sont adoptées par un vote clivant (95 voix pour, 55 contre) : les associations tchécoslovaques, yougoslaves, polonaises et roumaines formulent une protestation collective, refusent d’adhérer à ces résolutions qui « violent les droits de la souveraineté de l’État » et quittent l’assemblée avec fracas. Comme l’explique Mark Vichniak : « L’UISDN s’est scindée30 », ajoutant qu’il trouve quand même incroyable de voir d’anciens champions des droits absolus de l’État comme les Allemands devenir maintenant les défenseurs des droits des minorités et de l’autonomie, et, à l’inverse, de voir les combattants de la monarchie des Habsbourg de l’avant-guerre convaincus à présent que la souveraineté est au-dessus de tout ! La session suivante qui se tient à Vienne en 1923, n’est pas moins houleuse et c’est cette fois la thèse de la généralisation du système minoritaire qui est défendue par les États qui se considèrent comme injustement soumis à ce système de contrôle externe. Pour La Pradelle, régulièrement présent aux congrès de l’Union, la virulence des tensions est à rapporter au révisionnisme des États vaincus, à commencer par l’Allemagne.

24Au sein de l’UIP, la question du système minoritaire mis en place par les traités de paix n’est pas moins polémique. Or lors de sa 21e conférence d’août 1923 à Copenhague, celle-ci adopte une Déclaration des droits et devoirs des minorités qui intéresse notre propos. L’organisation est un groupement d’orientation pacifiste des parlementaires des États à régime représentatif, fondé par William Randal Cremer et Frédéric Passy en 1889 et sis à Genève. Sa composition ne croise que très partiellement celle de l’IDI et la seule figure notable est celle de Walther Schücking qui est un membre actif à partir de 1923 de la Commission juridique constituée en son sein. Schücking est alors le créateur du groupe parlementaire allemand au sein de l’Union et il va le diriger jusqu’en 1928, au titre d’élu du Parti démocratique de la circonscription de Hesse-Nassau. Membre du comité exécutif à partir de 1925, il préside la conférence interparlementaire de 1928. La conférence de 1923 est exceptionnelle par le nombre de membres réunis comme par la présence nouvelle de représentants des parlements de Lituanie, Lettonie, Irlande, Roumanie et Tchécoslovaquie. 427 délégués sont présents pour 26 pays représentés, sous la présidence de Laust Jevsen Moltesen, le président du groupe danois. Les résolutions ont été préparées par la Commission permanente d’étude dite « des questions ethniques et coloniales » et font l’objet d’une synthèse du rapporteur suisse, Paul Usteri (1853-1927). Juriste libéral formé à Lausanne, Munich, Berlin et Zurich, il est passé, dans son parcours, d’une activité judiciaire à la direction de banques et sociétés d’assurances. Membre de la délégation suisse à la SDN entre 1920 et 1922, conseiller aux États de 1900 à 1922, il vient alors d’être nommé président du Conseil de banque de la Banque nationale suisse.

25Usteri présente son rapport en soulignant que pour la première fois, au sein de l’UIP, les représentants des majorités nationales et ceux des minorités de race, de langue ou de religion exposèrent contradictoirement leurs points de vue. À la différence de l’IDI, l’Union saisit la question des droits et devoirs des nations, à travers l’angle de la législation et de la pratique administrative nationale. Ainsi, on peut lire que le problème posé à la commission était de savoir « comment placer tous les citoyens d’un État possédant des minorités nationales sur un pied d’égalité dans leurs rapports avec cet État, qu’ils appartiennent à la majorité qui détient le pouvoir, ou à une minorité31 ». Selon lui, les origines historiques de ce problème remontent à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui trouve elle-même sa source dans la constitution des États-Unis de 1776. Mais le texte de 1789 est le produit d’un acte révolutionnaire contre un État autocratique, la déclaration française passe sous silence les devoirs des citoyens, elle ne s’applique qu’à un seul État dont le « peuple était homogène ». Ce texte ne peut donc constituer un texte de référence.

26La situation implique de rédiger une nouvelle déclaration, ayant une « forme moderne », concernant plusieurs États, et des États où il n’y a pas la même cohésion que chez « les peuples nord-américain et français ». On retrouve ici une approche fréquente dans les productions occidentales qui rapportent le nationalisme de l’Europe centrale et orientale à une forme de « tribalisme », opposée à une version occidentale dite tolérante du « nationalisme civique »32, une dichotomie classique entre nationalisme « civique et ethnique », notamment théorisée par John Plamenatz33. On la retrouve ici de manière très nette dans la lecture et la médiation proposés par Usteri, adossée à une légitimité elle aussi assez classique, celle d’un représentant du modèle pacifié du dépassement des frontières ethno-linguistiques que constitue la Confédération helvétique. Ce cadre général oriente l’approche initiale de la question par Usteri qui décide de « limiter son travail » aux États soumis aux traités des minorités. Son idée centrale est la mise en place, dans ces États, de commissions paritaires nationales destinées à atténuer les clivages sociopolitiques, les passions et les préjugés, dans lesquelles s’investiraient des membres de la société civile (citoyens « actifs et honnêtes jouissant de l’estime public »). Selon Usteri, le principe paritaire est un bon moyen de règlement des conflits et de pacification sociale, et son idée s’inspire là encore de l’essor que connaissent dans ces années en Suisse les commissions paritaires, organes de participation des ouvriers relevant du droit privé suisse et dépendant d’abord du bon vouloir patronal. En bon libéral, Usteri considère que ces commissions permettront d’éviter la multiplication des plaintes auprès de la SDN et ses interventions dans la politique intérieure des États : « Il vaut mieux que la SDN se consacre et se borne aux questions internationales34. »

27Dans les faits, la Commission plaide néanmoins pour l’adoption d’une déclaration solennelle insistant sur la mise en pratique réelle des droits et des devoirs des minorités et propose de recommander à la SDN de provoquer la conclusion d’un traité général sur ces matières, afin d’assurer une reconnaissance générale de ces principes par le droit des gens. Il nous faut noter, en résonance avec le raisonnement de Mandelstam et la déclaration proposée par La Pradelle en 1921, que le premier paragraphe du projet (reprenant l’article 1 des traités des minorités) englobe citoyens et non-citoyens dans un même droit en revendiquant « la protection des personnes et de leur liberté, ainsi que la liberté de religion et de croyance, cela pour chacun, c’est-à-dire aussi pour ceux qui n’ont avec l’État, sur le territoire duquel ils habitent, aucun lien juridique durable ». Une seconde résolution vise la garantie des droits des minorités nationales et une dernière réclame la création d’une Commission permanente auprès du conseil de la SDN, préconisation déjà évoquée lors de l’assemblée générale de la SDN en septembre 1922.

28Les délibérations sont à la fois très longues et particulièrement virulentes : procès d’une SDN à la solde des puissances victorieuses, dénonciation de l’injustice des traités de paix, accusations de discrimination des uns, dénégations outragées des autres, les séances tournent au quasi-pugilat. Le représentant finlandais de la minorité suédoise demande que la Déclaration dénonce clairement le numerus clausus dont sont victimes les étudiants suédois de l’université de Helsingfors (Helsinki) ; le représentant du cercle national juif au Sénat et à la Diète polonaise demande, au nom de la « minorité juive représentée ici pour la première fois », la suppression du numerus clausus dans les universités polonaises ; l’Américain Theodore Burton récuse toute idée de déclaration au nom de la nature de l’État-nation américain et de sa doctrine libérale tout en disant qu’il ne faudrait surtout pas croire que les Américains ne sont pas intéressés par la « situation chaotique » qui prévaut en Europe ; le représentant polonais prône la confiance et le règlement des conflits par des accords bilatéraux locaux et récuse toute extension de pouvoir de la SDN ; le représentant tchécoslovaque dénonce les propos des délégués allemands qui ne font même pas l’effort de parler en anglais ou en français et se permettent de critiquer les Alliés et la SDN : « Voulez-vous faire de l’Union interparlementaire un salon des refusés, une société des mécontents, une Union des oppositionistes contre la SDN35 ? » Cette déclaration ne dit rien de plus que le traité des minorités qui est appliqué à la lettre dans son pays, ce qui n’est le cas ni en Allemagne, ni en Autriche ni même en Hongrie. En concluant que créer une commission permanente à la SDN est une manière détournée de contester l’objectivité des membres du Conseil, il affirme que la Tchécoslovaquie ne le soutiendra pas. Pour le Danois Holger Andersen, la généralisation des dispositions minoritaires à l’ensemble des États est tout bonnement chimérique : la France, l’Angleterre et l’Italie n’accepteront jamais. Quant à la reconnaissance de l’autonomie culturelle, le risque est évident de susciter une scission en deux États, le majoritaire et le minoritaire, or le but est au contraire de stabiliser la situation du Schleswig-Holstein. C’est sur une déclaration furieuse du député roumain M. Dragomirescu, qui dénonce les propos infamants du baron Wittert van Hoogland sur le caractère anti-minoritaire de la réforme agraire en Roumanie, que s’achève un débat qui n’a de délibération que le mot. L’intervention conclusive du président du conseil interparlementaire, le baron Adelswaerd, lui-même pris à partie pour s’être emporté, permet d’observer la tension sous-jacente aux différends exprimés : les tentatives d’objectivation des droits de l’homme par un régime de vérité et des enquêtes locales des uns s’oppose à une tendance à donner des gages à des élites modernisatrices qui visent à créer une communauté nationale par l’action de l’État pour les autres. Le baron Adelswaerd le dit lui-même, il est très difficile d’atteindre la vérité :

Il n’y a souvent pas moyen de faire des enquêtes, d’étudier la question et de savoir au juste ce qui est la vérité ou non ; cela est d’autant plus difficile que, naturellement, on se heurte toujours à des déclarations tout à fait contradictoires. L’un dit une chose et l’autre affirme le contraire, qualifiant de mensonge ce que le premier a dit. Si donc nous discutons de cette manière ici, on n’en finira pas, ou l’on finira très mal.

29Le vote final est à l’image du reste : les groupes espagnol, américain, danois, roumain et la majorité du groupe tchécoslovaque s’abstiennent de voter. La Déclaration des droits et devoirs des minorités est adoptée à une grande majorité contre 5 voix36. On en retiendra son article 1 qui réitère l’affirmation contenue dans les traités des minorités de droits communs pour tous les habitants, qu’ils soient ressortissants ou non de l’État de résidence :

30Les États s’engagent à accorder à tous leurs habitants pleine et entière protection de leur vie et de leur liberté, sans distinction de naissance, de nationalité, de langue, de race ou de religion. Tous les habitants auront droit au libre exercice tant public que privé, de toute foi, religion ou croyance, dont la pratique ne sera pas incompatible avec l’ordre et les bonnes mœurs.

31On n’est donc pas tant dans la perspective « du droit des étrangers » en droit international privé que dans celle « des droits des étrangers », droits subjectifs affirmés dans la perspective de l’inhuence qu’ils pourraient exercer sur les systèmes nationaux, régionaux ou internationaux des droits de l’homme. À noter que les autres articles ne concernent que les ressortissants et que la préconisation des commissions paritaires pour « apaiser les passions » est intégrée à la déclaration. L’article VIII insiste enfin sur la distinction entre reconnaissance des principes et adoption des dispositions qui en garantissent l’exécution dans les pratiques locales. La généralisation a disparu de la résolution finale comme des deux autres résolutions adoptées : celle sur l’intérêt de constituer des commissions paritaires, comme celle recommandant que la SDN institue auprès du Conseil une Commission permanente des questions des minorités de trois membres qui traite des plaintes après instruction de la Section des minorités du Secrétariat. Il reste la mention, dans le préambule de la Déclaration, du vœu que la SDN élabore une convention générale entre les États sur la base des principes énoncés.

32Hans Wehberg, dans l’ouvrage commémorant le cinquantenaire de l’UIP, paru en 1939, affirme que l’origine de la Déclaration de l’IDI de 1929 est à rechercher dans les travaux de l’UIP. Il souligne en effet l’importance de la Déclaration adoptée à la session de Copenhague de 1923 en ce qu’elle a solennellement posé une base de discussion, ajoutant :

Cette discussion est allée bien au-delà des milieux de l’Union. N’est-il pas vrai que l’Institut de droit international a poursuivi cette construction, en tout premier lieu, sur le fondement établi par l’Union ? La célèbre déclaration de cet Institut, lors de sa session de Briarcliff (1929), déclaration qui fut adoptée après un rapport d’André Mandelstam, n’aurait guère été possible sans les travaux d’approche de l’Union37.

33À la lecture de l’ensemble du chapitre rédigé par Hans Wehberg, on constate toutefois que son objectif est de manière évidente de convaincre le lecteur que l’Union a, comme il le dit joliment, « dirigé l’opinion publique mondiale » et qu’il en profite aussi pour régler quelques comptes avec l’IDI. Il rapporte ainsi l’épisode de l’adoption par l’UIP, lors de la session de Berlin de 1928, d’une Déclaration sur les droits et les devoirs des États sur laquelle nous reviendrons bientôt et l’oppose au rejet du projet La Pradelle par l’IDI en 1921. Mais surtout, il rappelle l’ajournement, lors de la session de 1928 de l’IDI (« l’association la plus réputée de juristes internationaux »), de son propre projet de « codification totale du droit international » : « Ces rapports ont été discutés, mais on n’a pas abouti à des décisions, parce que la majorité n’éprouvait que du scepticisme à l’égard de projets de codification aussi amples. Inutile de se demander jusqu’à quel point allait le scepticisme de cette majorité. » L’UIP, elle, l’a fait. On sait que le champ des associations transnationales est traversé de concurrences et rivalités, mais cette appréciation de Wehberg relève aussi d’un règlement de comptes a posteriori, assez comparable aux délicates attentions qu’il avait exprimées dans la nécrologie de James Brown Scott, concernant la session de l’IDI de 1925, rapportées dans un chapitre précédent. La question reste cependant entière de savoir ce que la résolution de l’IDI doit au travail réalisé au sein de l’Union interparlementaire et plus précisément au sein de sa Commission juridique où siège Walther Schücking. L’analyse des archives cette Commission juridique permet de constater que l’élaboration de la Déclaration de 1929 de Mandelstam ne doit effectivement rien à la suite des travaux menés au sein de l’UIP38.

De la protection mondiale des minorités à la protection universelle des droits de l’homme

34Durant l’été 1925, se tient la session de La Haye de l’IDI, session exceptionnelle qui rassemble, comme nous l’avons vu au premier chapitre, 68,9 % des membres et associés, 82 personnes présentes, soit le double de la session précédente, ce qui fait d’elle la plus fréquentée de l’entre-deux-guerres. Cette session, entièrement financée par la Dotation Carnegie (20 000 $), et qui se tient dans les locaux du Palais de la Paix, est marquée par une présence forte de James Brown Scott qui réactive alors le Comité consultatif spécial de l’IDI auprès de la Division du droit international de la fondation américaine. Décision est prise de tenir la prochaine session à Washington en 1927 et Scott est élu comme il se doit président de la compagnie. La session est aussi marquée par les résultats de la Commission de réorganisation du travail de l’Institut qu’il pilote avec Politis et De Visscher depuis 1924. Cette commission est fondée sur un contresens : Scott a soutenu sa constitution pour « moderniser » le fonctionnement et accélérer quelque peu l’activité de la compagnie. Quant à De Visscher et Politis, ils entendaient en faire un outil de reprise en main générale de la société sur des bases plus conformes au soutien à apporter à la politique des puissances occidentales et alliées. Le rapport de la commission est effectivement assez brutal puisqu’il préconise de supprimer plus des deux tiers des commissions de travail existantes, essentiellement pour des raisons « d’inopportunité politique39 » et de ne conserver que six d’entre elles (les commissions 7, 10, 11 13, 16, 18), ce qui non seulement déclenche un débat sur les rapports entre temps de la science et temps du politique mais suscite également des ressentiments de longue durée, chacun essayant de « sauver » sa commission. Ainsi en est-il de Hans Wehberg lors de la suppression de la 17e commission sur l’examen des statuts et de l’organisation de la SDN, obtenue par Politis et Adatci, afin de préserver l’institution politique d’une critique possible sur son désintérêt de la formidable œuvre de la première organisation universelle.

35Le tableau reconstitué ci-dessous montre en effet que « l’âge » moyen des commissions de travail de l’IDI en 1924 est de plus de dix ans, que plus des deux tiers d’entre elles ont été constituées avant 1914, et un quart plus de quinze ans auparavant, ce qui en dit long sur le rythme d’avancement des travaux au sein de la société comme sur sa capacité de renouvellement thématique. La « cure » opérée en 1925 est visible ici puisque, au terme de la session, 9 commissions sont finalement maintenues sur le total de 21. En revanche, le projet initial de restreindre le nombre de commissions pour accroître l’effectivité du travail se heurte à l’opposition des membres et associés, puisque c’est au contraire une inflation à laquelle on assiste (23 commissions confirmées à la session de 1927). L’équilibre des nationalités et l’importance relative accordée aux différents membres, soit la représentativité de l’Institut, s’opèrent aussi par l’attribution de commissions. L’opération de « rajeunissement » de la société a permis de mettre à l’agenda des questions débattues dans d’autres arènes juridiques (nationalité, admission et expulsion des étrangers, réglementation internationale des migrations, territoires sous mandats internationaux), au détriment du « droit de la guerre ». La dépolitisation souhaitée par la commission est sensible dans la mise à l’écart de la question des statuts de la SDN et de la déclaration solidariste des droits et devoirs des nations de La Pradelle qui disparaissent toutes deux. Mais elle n’a pas abouti sur toutes les questions. La suppression de la question des territoires sous mandats est instamment demandée par Nicolas Politis qui considère, sans état d’âme et au nom de la scientificité de la compagnie, qu’un débat au sein de l’IDI sur cette question « provoquerait un examen critique de la gestion des puissances mandataires ».

36Il n’est pas suivi par l’assemblée. La charge, toujours de Nicolas Politis, contre le maintien de la commission La Pradelle, évoque la mise à l’ordre du jour de la Déclaration de 1916 de l’Institut américain lors de la conférence panaméricaine à venir et en déduit donc son caractère politique. Or, on sait que La Pradelle présente depuis 1921 sa propre déclaration mais l’attaque est de mauvaise foi, essentiellement destinée à montrer que ce dernier est le « cheval de Troie » des juristes américains. Politis n’obtient, que par une seule voix d’écart (23 contre 22 – La Pradelle s’étant abstenu), la suppression de cette commission, ce qui en dit long sur le clivage interne traversant l’assemblée.

37Le maintien de la question hautement politique et polémique des minorités et des droits de l’homme semble donc une anomalie dans cette reprise en main menée par Nicolas Politis et Charles De Visscher. Effectivement, Politis a aussi réclamé la suppression « provisoire » de la 19e commission pour la même raison que celle des mandats et de la SDN, à savoir le risque d’un examen critique de la politique des puissances dominantes, de leur gestion impériale comme du refus d’envisager le principe de l’égalité raciale. Mandelstam récuse alors la décision de la commission et exige le maintien. Impossible, dit-il, d’abandonner encore à la pure politique ces problèmes. Il est indispensable de transposer ces questions sur le plan juridique. En dépit du soutien apporté par Wilhelm Kaufmann et Joseph Blociszewski, Politis répète qu’un débat serait inopportun « dans les circonstances présentes ».

38C’est l’intervention conjointe de Walther Schücking et de Henri Rolin, connus l’un et l’autre pour leurs conceptions d’un droit engagé, qui « sauve » in extremis la commission de Mandelstam (et en conséquence la future Déclaration de 1929 !). Ceux-ci trouvent les craintes de Politis déplacées : comment expliquer que ni l’UIASDN ni l’UIP n’aient eu peur de s’attaquer à ce problème ? Que craint l’IDI ? Le maintien est finalement acté mais à deux conditions : le sujet ne pourra être abordé qu’après la session prochaine de 1927 prévue à Washington (elle sera décalée finalement à 1929), soit dans quatre années… La commission ne concernera plus les droits de l’homme et n’étudiera que la protection des minorités. Cette dernière condition répond au vœu présenté personnellement par Édouard Rolin-Jaequemyns, représentant du vieux positionnement pro-colonial de l’IDI, membre du Haut-Conseil pour le Congo, et digne successeur en la matière de son père Gustave Rolin-Jaequemyns, membre fondateur de la société41.

39L’évolution ultérieure montre en effet que le maintien n’est que provisoire. Lors de la session de 1925, la discussion des rapports de La Pradelle sur sa Déclaration des droits et devoirs des nations comme du rapport de Mandelstam sur la protection des minorités sont renvoyés à une session ultérieure « faute de temps ». La Pradelle rend toutefois un avant-projet de rapport42 qui reprend les trois principales objections qui lui ont été opposées en 1921 : doute sur le caractère scientifique de sa déclaration, orientation résolument solidariste, reconnaissance des peuples et des hommes comme sujet de droit international. Il défend ses positions en faveur d’un droit scientifique et investi dans les enjeux sociaux. Mandelstam présente à son tour son avant-projet et l’on retrouve dans ce long rapport la reprise d’une grande partie des analyses déjà présentées dans son cours de 1923 à l’Académie de La Haye. Son choix méthodique est désormais de scinder la question en deux déclarations. Une première, prioritaire, concerne les droits des minorités dont la protection internationale est due aux « divergences de races, de religion ou de langue ». La seconde, à envisager dans un second temps, concernerait les majorités et les garanties d’ordre international à apporter aux droits d’ordre politique. Mais Mandelstam la considère comme tout aussi importante étant donné les atteintes aux droits de l’homme en URSS. Concernant la notion de minorité, Mandelstam propose surtout de la redéfinir dans le sens de l’autonomie personnelle (et non territoriale ou politique) afin de ne pas donner prise aux irrédentismes ou aux ingérences extérieures. Il s’inspire en cela des théoriciens de l’austro-marxisme, Karl Renner et Otto Bauer43.

40On sait que la théorie de l’autonomie personnelle (Non Territorial Autonomy – NTA ou National Cultural Autonomy – NCA) des minorités a été totalement oubliée après 1945. Elle suscite depuis une vingtaine d’années seulement un nouvel intérêt académique, en lien avec les législations adoptées par certains États d’Europe centrale et orientale et les vertus qu’elle possède en termes de pacification des conflits44. Dans leur ouvrage de 2012, Smith et Hiden montrent très bien l’importance de la diffusion des théories de l’autonomie personnelle de l’austro-marxisme dans l’Europe de l’entre-deux-guerres, à travers notamment les législations et débats existants au sein des trois pays Baltes. L’Estonie apparaît ainsi comme le lieu d’expérimentation le plus avancé. Ces théories sont également dominantes au sein d’une arène transnationale très active à partir de sa création en octobre 1925, le Congrès européen des nationalités, notamment étudié par Sabine Bamberger-Stemmann, et souvent présenté comme un instrument de la politique révisionniste allemande45.

41Rassemblant initialement des activistes libéraux défendant les droits des minorités, représentant 34 minorités nationales issues de 18 États européens, le Congrès des nationalités constitue une force de pression sur la Section des minorités de la SDN. Leur première revendication est de substituer à la conception de l’État-nation celle d’un État multiculturel par la reconnaissance de la « nation culturelle » (Kulturnation), conçue comme une collectivité de personnes, volontairement unie sous la forme d’une corporation de droit public, ayant juridiction sur la transmission linguistique et toutes les questions d’identité culturelle. La seconde demande du Congrès, qui est d’établir une commission permanente de la SDN, rejoint celle des autres organisations évoquées précédemment. L’austro-marxisme est également repris par les activistes juifs au sein du Bund puis, plus tard, comme un concept de droits diasporiques par les sionistes. Dans le même temps, des conceptions comparables d’autonomie culturelle non territoriale sont développées par l’historien Simon Doubnov et le parti du peuple juif (Folkpartei) qu’il a fondé en 1906 et qui permet de faire élire des représentants nationaux et locaux juifs en Pologne et en Lituanie où il émigre à partir de 1922. Dès le début des années 1930, la théorie de l’autonomie culturelle connaît un rehux, en raison notamment des conflits internes au sein du Congrès des nationalités, mais également dans l’appréciation adoptée au sein de la Section des minorités de la SDN de ne pas soutenir un projet de convention générale sur l’application de l’autonomie culturelle46.

42La conception défendue par Mandelstam dans son rapport de l’été 1925 montre donc son adhésion aux principes de l’austro-marxisme dans une période marquée à la fois par des expérimentations locales dans les pays Baltes (notamment la loi estonienne de février 1925) et par une circulation transnationale proposant cette option comme alternative aux doctrines assimilatrices du nationalisme libéral. Il estime ainsi, avant même la création du Congrès des nationalités à l’automne 1925, que toute codification systématique du droit des minorités impose une conception personnaliste qui seule permettra d’envisager que les minorités puissent saisir directement le Conseil de la SDN dans l’avenir. La forme pourra être une « Déclaration sur l’autonomie personnelle des minorités », projet qu’il soumet aux membres de l’IDI. Il rappelle ensuite que le droit international conventionnel n’impose la protection des minorités qu’à un certain nombre d’États et que la généralisation à tous les États est une nécessité pour que les obligations envers les minorités cessent d’être des diminutiones capitis, en reprenant l’expression de Paul Fauchille. Rappelant la résolution et la déclaration de l’UIP de Copenhague de 1923, il plaide pour inscrire également en préambule de sa Déclaration l’appel à la conclusion d’une convention générale. Quant au contenu des droits des minorités à définir, Mandelstam, défendant une approche évolutive du droit articulé aux besoins des sociétés, propose d’en faire une notion mouvante, correspondant pour chaque époque au « minimum juridique » reconnu comme nécessaire, à fixer dans une convention générale révisable. S’il propose le droit des individus minoritaires de présenter eux-mêmes leur pétition devant le Secrétariat de la SDN, Séfériadès écrit « qu’il n’a pas osé – il est vrai pour des raisons politiques – proposer également qu’on accordât aux minorités le droit d’un débat direct devant le Conseil, ni, a fortiori, le droit de saisir directement la Cour permanente de justice internationale47 ». À l’issue de la réorganisation des commissions menée au sein de l’IDI, la commission dirigée par Mandelstam est rebaptisée « protection des minorités ». Elle comprend Antoine Hobza, Michel Kebedgy, Louis Le Fur, Léon de Montluc, Petru Missir, Stélio Séfériadès, Leo Strisower, Michel de Taube, Osten Unden, James Vallotton d’Erlach et Hans Wehberg. Celle de La Pradelle disparaît définitivement des travaux de l’Institut. Le solidarisme et la promotion de la reconnaissance de l’individu comme sujet du droit international sont, on l’aura compris, idéologiquement incompatibles avec l’orientation conservatrice dominante au sein de la société savante.

43Cette question de la généralisation de la protection des minorités, débattue jusque-là au sein de l’IDI, de l’UIP et de l’UIASDN sous la forme de déclarations en vue d’un projet de convention internationale, prend un tour diplomatique par sa reprise lors de la VIe assemblée générale de la SDN par le gouvernement lituanien quelques mois plus tard. La proposition reçoit le soutien officiel de la Pologne et de la Roumanie mais la majorité des délégués expriment leur hostilité à cette proposition. L’opposition la plus vive émane de la France : Henry de Jouvenel déclare que la France ne signera jamais pareil engagement pour la simple raison qu’elle n’a pas de minorités et que pour en trouver en France, « il faudrait les inventer48 ». Les délégués britannique, belge, italien abondent dans son sens et devant l’impossibilité d’une formule transactionnelle proposée par Beneš, la Lituanie retire sa proposition. Cette controverse politico-diplomatique est augmentée à partir de 1926 de l’offensive menée par Stresemann concernant la question des minorités allemandes, ce qui n’est pas sans impact sur la marge de manœuvre accordée à Mandelstam au sein de l’IDI pour transposer la question politique « sur le plan juridique ». Au terme des trois années de purgatoire prévues en 1925, Mandelstam présente un rapport supplémentaire sur la protection des minorités lors de la session de 1928 de l’IDI, ayant été autorisé à faire travailler sa commission dans l’intervalle. Son rapport intitulé « La généralisation du droit des minorités par rapport à la généralisation des droits de l’homme », et qu’il qualifie de « méthodologique », marque un tournant important : il demande désormais à l’assemblée de travailler simultanément sur une déclaration relative à l’autonomie personnelle des minorités de race, de langue ou de religion et sur une autre concernant les droits de l’homme et du citoyen, préconisant la rédaction d’une Convention universelle49. La raison en est simple. Il rappelle l’échec diplomatique de la généralisation depuis 1925 au sein de la SDN et les préventions des États non soumis au régime minoritaire qui craignent de favoriser la création de « minorités artificielles ». Donc la généralisation de la protection des minorités est remise à un avenir à la fois incertain et lointain. Arguant de la démarche graduelle et pragmatique que l’IDI a toujours adoptée, il propose donc ce qu’il présente comme un compromis provisoire : la généralisation proposée ne s’étendrait qu’aux droits de l’homme et du citoyen, dans la mesure où les reconnaissent les mêmes traités des minorités. Puisque les premiers articles de tous les traités de minorités contiennent la reconnaissance en droit positif d’un droit international des droits de l’homme, les États n’auront aucune raison pour refuser l’établissement d’une convention universalisant ces droits. Il se réfère à l’engagement à accorder à tous les habitants pleine et entière protection de leur vie et de leur liberté sans distinction de naissance, de nationalité, de langage, de race ou de religion50.

44Mandelstam se garde d’aller jusqu’à proposer de conférer à l’individu la qualité de sujet de ces droits, mais il introduit l’idée que la protection des droits de l’homme doit être proclamée comme un devoir de tous les États sans exception aucune, envers la communauté internationale, un « véritable droit humain51 ». Il insiste à cette étape pour signaler que son énoncé rejoint celui du projet La Pradelle de Déclaration des droits et devoirs des États en ces articles 6 et 7 déjà cités au début de ce chapitre. L’avant-projet de déclaration présenté par Mandelstam en 1928 expose ainsi en préambule que « la conscience juridique du monde civilisé exige la reconnaissance internationale à l’individu d’une sphère juridique, soustraite à toute atteinte de la part de l’État ». La conception du projet (qui ne comprend que deux articles) est fondée sur la reconnaissance de droits subjectifs individuels soustraits à la toute-puissance du droit interne, avec une distinction entre des droits pour tous (protection de la vie, de la liberté et des pratique religieuse quelle qu’elle soit) et des droits pour les citoyens (égalité devant la loi, égalité des droits civils et politiques, égalité dans l’accès au travail)52.

45Quant à la seconde déclaration sur l’autonomie personnelle des minorités qu’il a rédigée à la fin de l’année 1927, Mandelstam estime que la seule issue est de présenter l’adhésion de nouveaux États au régime de protection internationale comme facultative. Son texte comprend des dispositions concrètes destinées à améliorer le fonctionnement et la transparence du traitement des pétitions minoritaires par le Conseil et la Section des minorités de la SDN, avec laquelle nous avons pu voir qu’il est en contact direct dans le même temps concernant les pétitions des apatrides arméniens. Il reprend l’essentiel des dispositions déjà inscrites dans les traités de minorités, insiste sur l’égalité non seulement de droit mais de fait, réprouve la politique de numerus clausus universitaire et propose la création d’écoles supérieures nationales des minorités également. L’innovation de ce texte réside dans la volonté d’inscrire dans le droit international le principe de l’autonomie personnelle des minorités : gestion des intérêts culturels, confessionnels et sociaux sur la base de l’autonomie personnelle par des organes représentatifs, système de prélèvement de contributions et de redistribution par ces organes destinées à assurer le financement des institutions culturelles et éducatives (art. 7 et 8).

46Ce travail d’élaboration permet de suivre en pratique le processus de construction collective d’un texte au sein d’une société savante transnationale. Ainsi, les archives de l’IDI (partie appartenant au versement des archives de Hans Wehberg) et l’annuaire permettent de reconstituer que les propositions de Mandelstam ont fait l’objet d’observations écrites qui lui sont renvoyées par courrier en janvier-février 1928 par Hans Wehberg, Leo Strisower, le baron de Taube, Louis Le Fur, James Vallotton, le marquis d’Olivart, Stélio Séfériadès. Les 21-22 mars, la 22e commission s’est réunie dans les locaux du Centre européen de la Dotation Carnegie à Paris en présence d’Antoine Hobza, M. Kebedgy, Louis Le Fur, Leo Strisower, Michel de Taube, James Vallotton d’Erlach et Hans Wehberg, auxquels sont venus s’adjoindre Charles de Boeck et Prosper Poullet. On a habituellement peu de traces des discussions en commission et nous n’avons pu jusqu’à ce jour retrouver les éventuelles archives privées d’André Mandelstam. Il est donc intéressant de disposer du compte-rendu de cette réunion de travail et de ces échanges épistolaires53. Le résumé présenté ci-dessous nous permet de constater la grande diversité des appréciations et surtout les nombreux et différents biais de réception des deux projets de Mandelstam. Il y a aussi le plus caché, ce sur quoi « tout le monde est d’accord, tellement d’accord qu’on n’en parle même pas54 » : le droit des peuples colonisés, le droit des femmes ou le nationalisme libéral. Ainsi la façon dont le problème des droits de l’homme est posé dans ces observations montre de quelle manière se fait diachroniquement la construction collective des concepts. Ici, les lectures des propositions de Mandelstam mettent au jour les projections respectives des uns et des autres : crainte du régionalisme espagnol, soutien à la définition française de la nation, souverainisme et mystique de l’unité du peuple, instrumentalisation de la question des minorités germanophones au profit de la politique de l’État allemand ou ancrages idéologiques spécifiques (Christiade versus Vendée pour les milieux catholiques, ce qui ne préjuge pas de la violence extrême du régime de Calles). De la même manière, dans la construction des outils mobilisés pour l’avancement du droit international, on note les divergences entre l’approche conventionnelle et l’approche prescriptive, divergences à rapporter aux différentes conceptions sur la fonction du juriste : auxiliaire réaliste des politiques étatiques (ou selon les termes de Charles De Visscher, tenant son rôle traditionnel de conseiller et de guide de l’action gouvernementale) versus porte-parole autoproclamé de la « conscience juridique » de son temps. Différences à rapporter enfin aux cadres de référence métajuridiques de ces acteurs : à les lire, on est souvent tenté de voir dominer une approche sociohistorique de règlement des conflits entre groupes ou individus inscrite dans un temps court, au détriment d’une approche juridique opérant sur la fabrication d’instruments et d’entités inscrits dans un temps long.

47La réunion physique de la Commission à Paris en mars 1928 donne lieu à une première discussion « méthodologique », Wehberg ayant contesté l’extension du mandat de la Commission aux droits de l’homme de son propre chef par Mandelstam. Il est mis en minorité par six des huit membres qui se rallient à la solution opportuniste et pragmatique proposée par Mandelstam : puisque la généralisation du système de protection des minorités rencontre une opposition claire et relèverait de la proclamation d’un « droit idéal », le contournement par une déclaration des droits de l’homme généralisable même succincte est la seule solution envisageable. Concernant la Déclaration des droits internationaux de l’homme, outre la remise en cause de son efficience et de l’absence de garantie internationale (en quoi un État qui violerait les droits de l’homme serait-il sensible à des remontrances internationales ? demande Strisower), la discussion se porte sur son contenu. Pour Mandelstam, ne proposer la généralisation que de deux articles, reprenant le droit international positif (les fameux articles concernant tous les habitants, compris dans les traités des minorités) est une voie sûre d’obtenir au moins cette reconnaissance partielle. Le Fur le suit sur cette approche tactique : généraliser les droits de l’homme est une manière de donner des gages d’équité aux États qui ont été soumis au système minoritaire et qui le font de mauvaise grâce, bloquant toute évolution possible du système lui-même. Le travail de réécriture et de votes article par article aboutit à la formulation d’un nouveau texte comprenant cette fois quatre articles, adopté à l’unanimité57. Nous avons placé en vis-à-vis les deux versions dans les annexes 5 et 6 du présent ouvrage. Le texte initial se voit augmenté de deux articles concernant l’usage des langues et la création d’institutions charitables, religieuses, sociales ou éducatives sur un principe d’égalité pour tous les ressortissants. Le travail de rédaction collective et de compromis croisés explique la perte de cohérence de l’ensemble, comme l’absence de créativité juridique : les nouveaux articles 3 et 4 reprennent simplement certaines dispositions des traités des minorités en les étendant à l’ensemble des citoyens. Toutefois, le projet participe dans sa nouvelle mouture de l’histoire de la réception par le droit international de la question de l’égalité individuelle et de l’interdiction de la discrimination. Frédéric Edel souligne que l’on trouve dans les traités des minorité l’origine historique de l’existence de deux clauses d’égalité de traitement dans les traités contemporains des droits de l’homme : une clause spéciale (d’égalité dans des domaines expressément énumérés) et une clause générale (d’égalité devant la loi), survivance d’une différenciation sur le critère de la nationalité, de la protection de l’égalité dans les traités de minorités, et plus généralement d’un statut de l’individu en droit international public structuré par la séparation entre le national et l’étranger58. On le constate nettement dans ce texte hybride.

48La discussion sur la Déclaration sur l’autonomie personnelle des minorités est plus polémique, notamment en raison de l’opposition entre Antoine Hobza et le marquis d’Olivart sur l’incontournable question de la généralisation mais aussi en raison de l’impossible réception de la notion d’autonomie personnelle. Elle donne lieu à de nouveaux contresens. Voudrait-elle signifier la reconnaissance de l’autonomie de l’individu de se considérer comme membre de telle ou telle minorité ? Il est frappant de constater que nous sommes ici en deçà du débat et de l’appréciation divergente d’une option juridique ou politique. Ni emprunt, ni reformulation, ni rejet pour les juristes de l’IDI : Mandelstam se heurte à une doctrine dominante de l’État-nation territorial, mais aussi à l’absence de diffusion et de réception en Europe occidentale de la théorie politique et juridique de l’austro-marxisme, en dehors de quelques milieux socialistes et d’une absence de réalisation pratique en Autriche même en raison de la montée du nationalisme et de la radicalisation du communisme59. Même Strisower, membre actif de la communauté juive de Vienne, homme qui a lui-même connu une carrière universitaire en partie bloquée du fait de l’antisémitisme, n’évoque pas les conceptions de Renner ou Bauer. Il n’y a que James Vallotton qui se dit séduit par le concept. Est-ce parce qu’il est suisse, sensible par ses nombreuses consultations données concernant le territoire international de Dantzig ? C’est ainsi que l’on peut lire dans le compte-rendu de Mandelstam : « Vu les malentendus auxquels le terme “d’autonomie culturelle” a donné lieu au sein de la Commission, le rapporteur propose aux membres de le remplacer par le terme : les droits et devoirs des minorités60. » Cette modification met à bas l’ensemble de l’édifice conceptuel alternatif proposé par Mandelstam puisqu’on en revient à l’insoluble dilemme assimilation-exclusion et à la problématique de l’instrumentalisation interne ou externe des minorités à des fins irrédentistes ou sécessionnistes.

49Pour achever la déconstruction, les mesures concrètes destinées à réformer le fonctionnement pratique de la Section des minorités et du Conseil de la SDN ou à accroître la légitimité de représentation des minoritaires sont supprimées à la demande de la majorité des membres, sur proposition du baron de Taube et du marquis d’Olivart, et une formule conventionnelle est préférée au projet de déclaration. Toutefois, la disposition proposée par Wehberg de ne pas considérer comme un manquement à la loyauté les aspirations d’une minorité à la séparation de l’État auquel elle appartient est rejetée par Mandelstam et ne reçoit pas le soutien des autres membres. Au terme de cette longue réunion de travail, il est décidé de réunir une nouvelle fois la commission au début de la session de Stockholm afin de présenter un « front uni » et d’obtenir dans l’intervalle l’assurance du Bureau de l’Institut que l’incompétence ne sera pas opposée à la proposition de la Déclaration des droits de l’homme61. Peine perdue, les travaux de la 22e commission ne sont pas mis par le Bureau à l’ordre du jour de la session d’août 1928, la priorité étant donnée depuis la session de Lausanne aux questions susceptibles d’être étudiées par la Conférence de codification du droit international prévue en 1930 à La Haye (nationalité, mer territoriale et responsabilité internationale des États)62.

50L’importance que l’IDI accorde à la reconnaissance de sa fonction de conseiller technique de la conférence de La Haye à venir est manifeste, dans le choix des thématiques et l’adoption rapide de résolutions les concernant, comme dans le regret exprimé ouvertement de sa marginalisation institutionnelle. En effet, un comité préparatoire de cinq personnes a été constitué par la SDN en vue de la préparation de la conférence et celui-ci a tenu en février 1928 à Genève sa première session. Mais dès 1925, l’IDI avait mis en place une commission spécifique destinée à répondre aux demandes de consultations du Comité d’experts de la codification progressive du droit international. En août 1928, le constat est simple : la commission se trouve « par la force des choses être sans objet actuellement ». L’IDI n’est pas l’institution de référence scientifique internationale de la conférence à venir. Même si Jules Basdevant (qui est non seulement membre mais président du Comité d’experts) déclare très aimablement que, bien sûr, le rapport de Leo Strisower sur la responsabilité des États a été utile au Comité réuni à Genève en février 192863, la commission est dissoute. Il faut ainsi distinguer les dynamiques individuelles des positions institutionnelles.

51Parmi les membres de l’IDI, on en retrouve deux au sein du Comité des experts qui ne comprend que cinq membres : le jurisconsulte du Quai d’Orsay Jules Basdevant, mais il n’est qu’associé en 1927 et c’est sa nomination à Genève qui explique très probablement son passage au statut prisé de membre statutaire de l’IDI en 1928 ; le Britannique Cecil Hurst est dans une situation comparable, associé jusqu’en 1927. Les deux sont entrés à l’Institut en 1921, soit dans une période récente. Ni les chevilles ouvrières de l’Institut, ni les grandes figures historiques ne font partie du Comité des experts. Il ne s’agit toutefois pas d’opposer dynamiques individuelles et reconnaissances institutionnelles : les légitimations croisées sont nombreuses dans le champ. L’IDI excelle à valoriser à son profit l’appartenance de ses membres et associés à d’autres instances comme à mener une politique de cooptation qui fonctionne sur ce principe. Symétriquement, le caractère élitaire et sélectif de l’accès à l’Institut renforce les ambitions individuelles et les bénéfices peuvent être réinvestis par les individus dans d’autres espaces sociaux ou professionnels, l’échelle transnationale fonctionnant comme ressource multiforme (réseau professionnel, reconnaissance diplomatique, publications, invitations universitaires, etc.). On peut ainsi comprendre que la dynamique de la conférence internationale à venir, du fait de son passé et de la conception que l’Institut se fait de sa fonction dans le champ politico-juridique depuis sa création, constituent des enjeux institutionnels majeurs dans cette période. Minorités et droits de l’homme sont nettement marginaux, tant du point de vue de leur caractère polémique et peu susceptible d’atteindre un consensus que de leur impopularité objective auprès des juristes positivistes. Mandelstam peut donc demander aimablement au moment de la clôture que le rapport de la 22e commission qui « n’a pu être examiné à La Haye, à Lausanne et à Stockholm », soit pris en considération. Bien sûr, lui répond Charles De Visscher, il est désirable de ne plus retarder l’examen du rapport…

52Nous abandonnerons ici l’examen de la Déclaration concernant les minorités, qui suit désormais une voie propre, d’ailleurs fort courte puisque le projet ne trouve aucun aboutissement et achève son parcours par un débat houleux lors de la session de 1931 à Cambridge. Dans un contexte d’instrumentalisation croissante des questions minoritaires européennes, le Bureau de l’Institut décide de ne pas soumettre la proposition au vote64. Deux études juridiques parues en 1927 et 1930 montrent les arguments mobilisés par les opposants au projet au sein même de l’IDI et la dérive qui va s’affirmer dans les années 1930 : le juriste allemand Herbert Kraus (1884-1965) plaide pour des conventions réciproques bipartites et conteste la possibilité de tenir compte de la diversité des situations minoritaires : notamment le problème posé par des minorités de « culture inférieure » face à un État formé par une nation de « haute culture »65. Le statisticien et juriste autrichien Heinrich Rauchberg (1860-1938) retient comme objection les inégalités entre races blanches et races de couleur66. Finalement, la question du danger d’une extension au domaine colonial semble faire consensus au sein même de l’Institut. Est-ce à dire que l’Institut a anticipé sur le tournant de l’après-1945 qui, comme on le sait, écarte les droits collectifs et ne reconnaît pas le droit minoritaire, ayant avant l’heure constaté que sa juridicisation était impraticable ? Il semble plutôt que l’IDI soit traversé par les mêmes lignes de fracture idéologiques qui s’expriment au sein de l’UISDN, de l’UIP et du Congrès des nationalités dans cette période qui rend impossible la construction d’une position commune. L’absence de réception auprès des internationalistes de l’IDI du concept d’autonomie personnelle non territorialisée est la seconde cause de cet échec. La dernière étant l’absence de prise en considération des dispositions pratiques proposées par Mandelstam et issues de son expérience propre d’expertise auprès de la Section des minorités, pour améliorer les procédures concrètes du fonctionnement de la garantie internationale. L’IDI pose les grands principes du droit dont l’élaboration implique la généralisation et la disparition des cas d’espèce. Les membres de l’IDI restent dans une approche diplomatique (conseillers du prince intégrés aux élites politiques et sociales nationales) et surtout intermittente (sessions, conférences, rapports, publications) du droit international. Ils n’ont pas une culture de l’organisation internationale permanente qui se met en place depuis la guerre avec l’expérience des structures interalliées. Cette culture, avec laquelle Mandelstam s’est familiarisé (pour y être confrontée par le suivi de la question des dénationalisations et spoliations arméniennes à Genève), est produite par un corps de fonctionnaires internationaux hiérarchisé, travaillant sur « dossiers », rodant des pratiques et engagé dans des logiques de routinisation, ayant enfin sa propre conception de l’intérêt général. Il ne s’agit pas pour ces fonctionnaires de faire triompher la justice internationale et la paix par le règne du droit mais de promouvoir une conception mixte de protection de l’institution internationale garante de l’ordre international et de gestion quotidienne de la diplomatie multilatérale. Le fonctionnalisme est en marche.

53Deux temporalités (intermittente et permanente) de l’action coexistent désormais selon des logiques à la fois concurrentielles et collaboratives. La période est aussi celle d’une mutation en cours de la redistribution du capital de l’expertise juridique non par une concurrence interne au champ des juristes internationalistes dont on a pu vérifier l’homogénéité socio-culturelle, mais par la constitution d’un nouveau champ, celui de l’administration internationale. Ce que les juristes de l’IDI n’ont, semble-t-il, pas mesuré, ce sont les conséquences de l’investissement des acteurs étatiques dans ce nouvel espace politico-administratif qu’est la SDN et l’expertise juridique rendue par un corps de fonctionnaires internationaux permanents. En deçà ou au-delà des discours, se situe donc une mutation qui ne concerne pas tant l’objet « politique du droit » ou le juriste comme sujet singulier mais les caractéristiques sociales du corps de l’expertise qui redistribuent la hiérarchie des sujets du droit (agents) et des objets du droit.

Jus constitutum ou jus constituendum ?

54Entre le mois d’août 1928 et la tenue de la session de New York en octobre 1929 se passe plus d’un an durant lequel Mandelstam fortifie ses positions en prévision du débat tant attendu. Un long article paru dans Die Friedens-Warte en décembre 1928 explicite de manière détaillée son projet de Déclaration de droits de l’homme et droits civiques67. Il publie également la Déclaration telle qu’elle a été adoptée par la 22^e commission de l’IDI. Durant l’été 1928, Stélio Séfériadès introduit son cours sur l’échange des populations à l’Académie de droit de La Haye par des considérations générales sur les droits de l’homme en droit international dans lesquelles il prend position sur la reconnaissance aux individus de certains droits d’action directe devant n’importe quelle autorité internationale, administrative ou judiciaire si leurs droits fondamentaux sont lésés. Il constate également la marginalité de cette conception dans les différentes déclarations des droits des États qui ont toujours évoqué les droits de l’homme de manière accessoire. La vraie rupture est pour lui la Déclaration des droits et devoirs des nations élaborée par La Pradelle et soumise à l’IDI en 1921. Et il reprend l’argumentaire développé par Mandelstam sur les fameux articles 6 et 7 et l’innovation juridique des traités des minorités en ce qu’ils prennent en considération en leur premier article les droits de tous les habitants et non seulement les nationaux pour promouvoir une Déclaration des droits internationaux de l’homme. Pour Séfériadès, l’implication de ces dispositions est considérable : si les droits à la vie, à la liberté et aux croyances de tous les habitants d’un État sont placés sous une juridiction internationale, cela signifie que le national n’est plus seulement soumis à l’ordre interne :

55« Ainsi l’obligation de tout État de respecter la vie, la liberté et les croyances de ses nationaux mêmes, seraient des obligations non plus seulement internes et constitutionnelles, mais internationales, et, en conséquence, sanctionnées par le droit international lui-même68. »

56Évidemment, pour Séfériadès, cette introduction est la mieux à même de rendre compte du caractère attentatoire aux droits fondamentaux de l’homme de l’échange forcé des populations grecques et turques sanctionné par la convention de Lausanne de janvier 1923, qui a provoqué, nous l’avions analysé dans notre précédent ouvrage, critiques et débats dans les milieux des juristes internationalistes69. Il l’écrit en 1928 : « L’homme ne peut aujourd’hui être du bétail qu’on tue, qu’on vend, qu’on cède ou qu’on échange. » Son analyse reprend l’historique des dispositions inscrites dans les traités depuis l’époque moderne concernant certains droits humains pour terminer par le système de protection des minorités et la jurisprudence des tribunaux arbitraux mixtes et de la CPJI sur certains droits immobiliers (évidemment le jugement concernant l’affaire des optants hongrois de Transylvanie et l’arrêt n° 7 de la Cour concernant certains intérêts allemands en Haute-Silésie polonaise). C’est donc bien pour lui une « évolution marchant à pas de géant70 ». Cette question de l’aptitude des individus à être titulaires de droits et d’obligations instituées par traité repose sur l’idée développée dans les années 1920 que la règle internationale peut s’adresser à l’individu (voir l’avis de la CPJI sur la compétence des tribunaux de Dantzig du 3 mars 1928). Si Léon Duguit va jusqu’à dénier à l’État toute personnalité en 192171, Nicolas Politis est bien plus réservé dans son ouvrage de 1927. Il reconnaît en principe à l’individu la qualité de sujet du droit international mais, constatant que la pratique est en retrait, il avance l’idée d’une période de transition du droit international72.

57Pendant l’été 1929, c’est au tour de Jean Spiropoulos, Privat-Dozent à l’université de Kiel avant de devenir professeur à l’université de Salonique, de présenter un cours sur l’individu et le droit international. Il l’introduit en soulignant la vive actualité du problème de la position de l’individu dans la vie juridique au sein des différentes sociétés savantes de droit : la reconnaissance internationale des droits de l’homme et du citoyen est inéluctable, ce n’est qu’une « question de temps ». Il consacre ainsi une partie de son cours à la protection de l’individu contre son propre État en soulignant bien que cela peut paraître une exigence trop avancée, voire révolutionnaire mais cela ne concerne que les partisans d’une école de droit international « qui se traîne encore dans les conceptions traditionnelles de la philosophie du droit de Hegel et qui voit dans l’État un idéal suprême, un but en soi, une puissance qui n’est soumise qu’à sa propre volonté73 ». Pour tous les partisans d’une conception de l’État-fonction (compris comme une communauté d’administration d’intérêts humains), l’évolution qu’il constate déjà est celle qui mène à la reconnaissance internationale de l’inviolabilité des droits fondamentaux de l’individu.

58Son argumentation repose sur la démonstration de Mandelstam de la portée pour tous les hommes des premiers articles des traités des minorités et de son projet de Déclaration des droits de l’homme. L’arène à laquelle il fait référence n’est pas l’IDI dont il n’est pas membre, mais l’ADI de Paris, à laquelle nous consacrerons le prochain chapitre. En effet, Mandelstam, qui en est aussi membre, a présenté à l’ADI en novembre 1927 son double projet de convention sur les minorités et de convention des droits de l’homme. Rappelons le contexte : la session de l’IDI de 1925 a supprimé le projet de La Pradelle, a écarté les droits de l’homme du périmètre de la commission de Mandelstam et a voté la mise à l’écart pour un temps du projet. Dans l’intervalle est créée l’Académie diplomatique internationale de Paris dont les ambitions sont considérables. Mandelstam saisit ce nouvel espace d’opportunités. Spiropoulos intègre donc à sa démonstration le vote, à l’ADI, d’un vœu en novembre 1927 présenté par Mandelstam : « Il serait désirable qu’en dehors de la Convention sur les minorités ethniques, une autre Convention, celle-ci mondiale, fût conclue, consacrant les droits de l’homme dans la mesure où ces droits sont déjà garantis par l’article 2 des traités des minorités74. » Ce n’est que le premier pas car Mandelstam obtient en novembre 1928 le vote d’une résolution en faveur de son projet de convention mondiale des droits de l’homme, rédigée en ces termes : « Tous les habitants d’un État ont le droit à la pleine et entière protection de leur vie et de leur liberté. Tous les citoyens d’un État sont égaux devant la loi et jouissent des mêmes droits civils et politiques sans distinction de race, de langage ou de religion. »

59Toujours durant l’année 1928, L’UIP, lors de sa XXVe conférence (Berlin, 23-28 août), adopte à une large majorité une Déclaration sur les droits et devoir des États. C’est sans surprise que l’on constate que le projet a été lancé en octobre 1925, soit trois mois après le rejet du projet de La Pradelle par l’IDI, alors que l’UIP organisait sa session à Washington. C’est le célèbre sénateur socialiste et pacifiste belge Henri La Fontaine qui porte le projet dès son origine, s’adossant à la déclaration de l’AIIL de 1916 et à celle de l’UJI de 1919. La nouvelle Déclaration valorise trois idées principales : l’identité des principes de droit et de morale qui régissent aussi bien les rapports entre États que ceux entre individus ; l’idée de solidarité qui rattache les États les uns aux autres ; l’idée de l’égalité juridique entre tous les membres de la communauté des États75. Si l’on y retrouve le solidarisme dont était empreint le projet de La Pradelle, les réhexions se sont depuis 1925 déployées dans de nouvelles directions : la signature du pacte Briand-Kellogg le 27 août (soit la veille de ce débat) et la mise hors la loi de la guerre, les propositions de Vespasien Pella en faveur de la reconnaissance de la responsabilité pénale des États, la dimension sociale-réformatrice de certains principes (droit au travail, droit au repos, directement inspirés de l’action du BIT) et l’article 10, qui sans revenir sur le bien-fondé de la colonisation, déclare que les populations « inférieures » ne peuvent pas être exploitées au bénéfice de certains groupements individuels ou même de certains États.

60Toutefois la thèse 13 reprend l’idée de la responsabilité de l’État à l’égard des individus qui avait tant heurté les membres de l’IDI : « Les États doivent assurer, sur leur territoire respectif, à tous les êtres humains, sans distinction de race, de nationalité, de sexe ou d’âge, et quelles que soient leurs convictions religieuses, philosophiques ou sociales, la pleine jouissance des droits reconnus à leurs ressortissants, à l’exclusion totale ou partielle des droits politiques76. » La Fontaine explique l’esprit de cette thèse en insistant sur le fait qu’elle tend à assurer partout aux individus les droits de l’homme, droits internationaux équivalents à ceux que les constitutions démocratiques leur assurent au titre de droits nationaux77. On peut aisément constater que l’ouverture réhexive présente au sein de cette enceinte politique et parlementaire est bien plus large que celle manifestée par les membres de l’IDI : c’est particulièrement net sur la question de l’exploitation et de la violence coloniale comme dans le domaine de la législation internationale du travail. Pour La Fontaine, qui plaide, avec le soutien actif de Walther Schücking, pour l’adoption de son texte en dépit des oppositions et réticences manifestées dans l’assemblée, le rôle d’un parlement international (ce que nous ne sommes encore ni en droit ni en fait) est justement de voir loin, d’anticiper la résolution des problèmes, d’être selon ses termes, quelque peu en avance sur les diplomates et les juristes, et sur les hommes de gouvernement. Il conclut, emportant de fait l’adhésion de l’assemblée : « En tout cas, nous avons les coudées extrêmement franches ; nous n’avons pas derrière nous des électeurs qui pourraient voter contre nous, si nous adoptions des résolutions qui leur déplaisent. C’est une situation unique dont nous avons le devoir de profiter. » Vespasien Pella tient également le même discours dans lequel il insiste sur la liberté d’action et de pensée des associations internationales, rapportée aux contraintes qui pèsent sur les responsables gouvernementaux ou sur la SDN : « Dans ces associations non officielles où règne une liberté d’action dépourvue de contrainte et de responsabilité politique, le juriste pourrait tout à son aise, par des inductions, des prévisions ou même des constructions toutes provisoires, tracer la voie nouvelle et faire œuvre originale sans risquer de tomber au rang de simple exégète. Ce n’est que dans de tels milieux qu’on peut apercevoir les horizons du droit international de demain. » La Déclaration est ainsi adoptée à la majorité des présents et représentés78.

61Cette adoption pose évidemment la question de la concurrence au sein du champ juridique et entre les champs juridiques et parlementaires, pourtant imbriqués, dans cette période de forte imagination juridique. Les archives de la Commission juridique de l’UIP montrent qu’il n’en est rien et que l’affirmation de Wehberg au sujet de ce que la résolution de l’IDI doit au travail réalisé au sein de l’Union interparlementaire ne peut être étayée. L’article relatif aux droits de l’homme contenu dans cette Déclaration des droits et devoirs des États est de la main de La Fontaine et il est stabilisé dès l’été 1926. Malgré les divergences qui émaillent les différentes réunions de la commission, l’article apparaît à tous comme devant être conservé en ce qu’il concerne l’indigénat79. Cela amène à devoir identifier dans l’IDI, au-delà des appartenances sociales et professionnelles relativement homogènes que nous avons précédemment constatées, une orientation dominante conservatrice, une réticence aux idées progressistes et égalitaristes qui, au-delà d’une religion de la scientificité, dessinent une culture de la distinction (faire des différences et mettre en place un dispositif d’excellence) qui opère comme principe de hiérarchisation et de différenciation. Comme disait Pierre Bourdieu dans une présentation de son ouvrage La distinction en présence de l’historien Fernand

62Braudel en décembre 1979, et pour expliquer cette sociologie du goût qu’il y proposait : « Il y a dans les espaces que nous habitons des dépôts d’histoire80. » Cette culture de la distinction, alimentée par les discours, pratiques et sociabilités analysés dans les deux premiers chapitres, structure (au même titre que les stratégies d’alliance et de positionnements opportunistes) le rapport de l’IDI aux objets étudiés : elle en détermine les sélections, en oriente la mise à l’agenda et finalement l’aboutissement. Le dernier élément structurant est l’évitement des domaines et questions qui pourraient provoquer des fractures selon des lignes nationales ou continentales, lesquelles semblent en somme plus difficiles à assumer que les désaccords doctrinaux. Les débats sur la Déclaration de Mandelstam à Briarcliff en octobre 1929 permettent d’argumenter ces différents constats.

63Le premier débat d’importance de la session de New York de 1929 concernant la Déclaration de Mandelstam se déroule non pas sur place mais dans le kitchengarden du navire George-Washington qui emporte les membres et associés de l’IDI en Amérique. Pas de procès-verbal de ces réunions mais des bribes de témoignages trouvées dans les articles de compte-rendu et les archives. Nous avions précisé au chapitre 2 que ces réunions atlantiques aboutissent à réécrire le texte au point que l’assemblée n’a pas disposé de rapports écrits mais des simples exposés oraux du rapporteur. En effet, James Brown Scott, qui est venu chercher ses hôtes en Europe, transforme la traversée en session de travail préparatoire. La Pradelle évoque les enjeux de l’ordre du jour définitivement fixé sur le bateau : choisir des questions intéressantes pour l’Amérique et des « problèmes qui ne fussent pas trop up to date ». Le statut des minorités était trop régionalement européen pour pouvoir être retenu, explique La Pradelle.

64La question des minorités passait au second plan : elle venait d’Europe ; c’est à l’Europe qu’elle retournait, de l’Europe qu’elle dépendait, en Europe qu’elle serait discutée plus tard. Une autre question s’isolait, prenait du relief : celle des droits internationaux de l’homme et, quand le navire vint, un matin, passer la grande statue de la Liberté, qui domine l’entrée du port de New York, tout un texte nouveau de déclaration des droits internationaux de l’homme répondait, dans les archives toutes neuves de l’imminente session, au grand souvenir de la première déclaration des droits de l’homme81.

65Le texte est effectivement remanié lors de ces réunions qui associent les membres présents de la 22e commission mais aussi James Brown Scott, Albert de La Pradelle, Charles De Visscher, le baron Rolin-Jaequemyns et Walter Simons82. Scott rappelle ainsi qu’il s’est adressé directement à son « vieil ami » de la conférence de La Haye de 1907 sur le bateau, Mandelstam, pour le prier de rayer autant que possible les passages sur les minorités, pour en faire « exclusivement une déclaration des droits de l’homme ». Mais bien plus encore, Scott poursuit : « voyant que nulle part n’existait la prohibition des discriminations en ce qui concerne les sexes, je l’ajoutai dans chaque paragraphe, à l’endroit approprié83 ». Effectivement, Scott est, nous l’avons précédemment évoqué, très engagé en faveur des revendications féministes aux États-Unis mais également en vue de la Conférence de codification du droit international de La Haye de 1930. Ses engagements remontent aux relations étroites qu’il avait avec sa sœur médecin Mary Scott, elle-même activiste féministe. Dans les années 1920, Scott considère que l’action doit être menée à l’échelle internationale. Il soutient la création, demandée par le National Women’s Party, de l’Inter-American Commission of Women au sein de l’Union panaméricaine à La Havane en 192884. Celle-ci est présidée par Doris Stevens, dont Scott assure volontairement la présence officielle lors de la session de l’IDI. Au moment où se prépare la session de Briarcliff, son idée est qu’il serait trop long et sans assurance d’attendre un amendement constitutionnel du Congrès (stratégie adoptée par le National Women’s Party) et qu’il faut trouver un « raccourci » : si les États-Unis sont partie d’un traité accordant des droits civils et politiques égaux aux hommes et aux femmes, le Congrès a le pouvoir d’adopter la législation appropriée pour rendre le traité effectif sur tout le territoire américain, sans droits réservés des États fédérés85. Durant l’été 1929, il est donc, avec Doris Stevens, en plein travail de rédaction d’un projet de convention destiné à être soumis à la conférence panaméricaine suivante et à servir de référence pour la Conférence de codification de La Haye de 193086. Or, De Visscher lui a écrit dès le mois de juillet 1929 pour lui expliquer que la question de la nationalité a été volontairement écartée de l’ordre du jour en raison des divergences fondamentales manifestées à Stockholm. Il veut éviter tout conflit au sein de l’IDI et préfère ne pas s’embarrasser d’une question où il faut prévoir un échec complet à la session de 193087. De son côté, Scott reçoit des demandes pressantes de la National League of Women Voters de venir présenter leurs arguments devant les membres de l’IDI, alors qu’en juillet, l’International Alliance of Women for Suffrage and Equal Citizenship a adopté une résolution revendiquant la prise en compte de la question par la conférence de La Haye. En bref, à défaut d’obtenir de l’IDI une prise de position en faveur de la nationalité de la femme mariée, Scott profite de la traversée de l’Atlantique pour intégrer le principe d’égalité et de non-discrimination entre les sexes dans les différents articles de la Déclaration dont Mandelstam s’est fait le rapporteur.

66Plus encore, l’article 5 est renforcé : il insiste sur le caractère effectif et concret de l’égalité opposé à une déclaration purement nominale en condamnant toute discrimination même indirecte. Ainsi, pour Scott, si l’on veut retirer la nationalité à une personne qui se marie avec un étranger qui ne peut pas devenir citoyen du pays considéré, la perte devra s’appliquer à l’avenir, soit à l’homme, soit à la femme, autrement ce serait une discrimination. Voici donc un article utile dans la lutte féministe. Pour Mandelstam, ce même article est enfin la solution pour proscrire effectivement et non plus nominalement, le « trop fameux numerus clausus », élément des politiques de discriminations antijuives de certains États d’Europe orientale88. Selon lui, c’est plutôt l’article 6 qui répond le mieux aux revendications féministes. Il a rédigé ce dernier pour dénoncer les pratiques de dénationalisations forcées, notamment celles, nouvelles, des régimes soviétique et turc contre les émigrés ou rescapés russes et arméniens et pour réduire à l’avenir les causes d’apatridie. Or, Doris Stevens a immédiatement demandé l’interprétation de cet article concernant la nationalité de la femme mariée : l’article 6 interdit-il à l’État de retirer à la femme sa nationalité à la suite de son mariage avec un étranger ? Nous reproduisons ici dans son intégralité la réponse écrite de Mandelstam :

Nous croyons, en effet, que grâce à l’heureuse introduction du mot « sexe » dans l’art. 6, due à M. James Brown Scott, cet article doit être interprété dans ce sens. Car si un État attache la perte de sa nationalité au mariage de ses citoyennes avec des étrangers, il les prive des droits civils et publics qui, en vertu de l’art. 4 de la Déclaration, sont réservés à tous ses nationaux, sans distinction de sexe. Si, en agissant ainsi, l’État ne retire pas, en même temps, sa nationalité à ceux de ses citoyens qui se marient à des étrangères, la privation infligée à ses citoyennes ne saurait être considérée comme dictée par des motifs tirés de sa législation générale ; au contraire, elle apparaîtrait nettement inspirée par un motif spécial – la discrimination entre les sexes. Nous concluons donc que le retrait de sa nationalité à la seule femme, à la suite de son mariage avec un étranger, est contraire à l’art. 6 de la Déclaration de l’Institut89.

67Pour le coup (et bien malgré l’IDI), ces modifications donnent à ce document l’une de ses dimensions les plus novatrices, qui pour Scott permettra d’appuyer le combat féministe international alors en cours. Dernier grand changement fait à bord du transatlantique George-Washington, le préambule de la Déclaration est en partie réécrit à trois mains : La Pradelle, Scott et De Visscher. « Pour accentuer l’origine américaine de la déclaration », comme le dit joliment Scott, le préambule rappelle désormais, outre les constitutions américaines et françaises, le quatorzième amendement de la Constitution des États-Unis ainsi que son interprétation par la Cour suprême. Sont conservées les mentions aux traités qui depuis le xvii^e siècle ont stipulé la liberté religieuse, l’égalité civile, et, après 1919, les droits des minorités.

68Lors de la séance plénière à Briarcliff même, la Déclaration n’est pourtant pas adoptée sans difficultés ni réticences. L’étude des débats est d’un vif intérêt notamment en ce qu’elle montre les modalités d’appropriation divergentes d’un texte dont les protagonistes ne savent finalement pas au juste de quel droit il ressort90. Pour Scott, la Déclaration est un compromis car il n’énumère qu’un petit nombre de droits naturels. Il le déplore mais prend acte du fait que l’école positiviste du droit international, bien représentée au sein de l’IDI, a toujours considéré les droits naturels comme une « nomenclature inutile de droits inexistants91 ». Pour Sir Barclay, la question des minorités ne peut relever que du droit interne, au même titre que les droits du citoyen. De fait, la déclaration, en dépit de son titre, concerne en vérité les droits de l’étranger : droits relatifs à la personne, droits relatifs à la propriété, droit d’asile interdisant les expulsions. Effectivement, on peut défendre les deux derniers principes, notamment les droits relatifs à la propriété, souvent bafoués pendant et après la Première Guerre mondiale. Pour le juge Jean Kosters, cette Déclaration est entièrement fondée sur les principes du droit naturel qui s’appliquent partout : comment va-t-on faire pour protéger la politique coloniale des Pays-Bas et exclure les populations indigènes de ces droits ? Antonio Bustamante lance une vigoureuse charge contre le principe même de la Déclaration. Il en conteste la nature hybride : certains articles relèvent du droit international public qui n’intéresse que certaines parties de l’Europe en raison d’une question temporaire, celle des minorités. Quant aux autres, ils concernent le problème relatif aux droits de l’étranger et relèvent du droit international privé. Tout cela n’est donc pour lui qu’un projet conçu pour résoudre un problème de droit public local, non de droit international privé général. Pourrait-on au moins remplacer le mot « personne » par « individu » pour ne pas créer de confusion supplémentaire entre personne physique et personne morale ? Il déclare voter résolument contre la Déclaration.

69Le baron Rolin-Jaequemyns abonde dans son sens : il ne s’agit pas de déterminer les droits des citoyens, ce qui constitue une question de droit interne ou même de politique, mais uniquement de proclamer les droits de l’homme. Il ne faut donc pas se borner à examiner le droit des étrangers, mais également les droits essentiels des individus, étrangers ou non. En revanche, conclut-il, il faut se garder de s’occuper des droits des citoyens comme tels. La distinction n’est pas simple mais l’essentiel pour Rolin-Jaequemyns est de trouver un angle qui permette de protéger l’espace colonial. À l’inverse, la Déclaration est pour Strisower une proclamation des droits que la conscience du monde civilisée reconnaît aux individus en tant qu’hommes, donc elle ne concerne pas seulement les étrangers. Enfin, pour Schücking, qui rejoint la position de Mandelstam, la question relève bien du droit international puisqu’elle consiste à fixer les limites de la souveraineté nationale, les devoirs de l’État envers la communauté internationale. Création juridique innovante ? Victoire des partisans du droit naturel ? Bricolage progressiste ? Expédient destiné à des considérations locales européennes ? Manifeste moral et désuet ? À Briarcliff Lodge, les projections et appropriations l’emportent.

70Pour finir, le jeu des amendements et corrections aboutit à créer un consensus relatif en gommant article après article tout ce qui peut empêcher la mise en place d’un accord. Cette pratique de la recherche du plus petit dénominateur commun n’est pas propre à ce texte. Ainsi, dans l’article premier, Ernest Mahaim n’obtient pas la mention du droit au travail mais une simple interprétation que le droit à la propriété comprend le droit au travail et ne sera pas utilisé contre les régimes socialistes. Pour l’article 3, Rafael Altamira obtient la suppression du libre usage « en toute matière » de la langue de son choix, considérant l’expression trop large et pouvant donner lieu à des atteintes aux droits publics internes, enfin surtout à l’unité espagnole. Cette formule était elle-même ce qui restait de la suppression, pendant la traversée, de l’énoncé des domaines dans lesquels l’usage de la langue était garanti : relations privées ou de commerce, religion, presse, publication de toutes natures, réunions publiques, qui reprenait mot pour mot l’une des dispositions des traités des minorités… L’article 4 est le plus attaqué par l’assemblée car il assimile droits du citoyen et droits de l’homme et sa disparition est tout bonnement demandée par une vingtaine de membres92. Lors de la traversée, le mot « citoyen » avait déjà été (par prudence et anticipation) supprimé du titre de la Déclaration. Scott et La Pradelle proposent donc, pour éviter le rejet, de supprimer le mot « citoyen » de l’article même (remplacé par « national », qui exclut les sujets donc les peuples coloniaux), et de ne plus évoquer les discriminations légales pouvant limiter l’accès aux emplois publics, fonctions et honneurs. L’article est péniblement adopté (31 voix contre 22). Enfin, dernière suppression, celle de l’avant-dernier paragraphe du préambule, dans lequel Mandelstam avait écrit que l’énumération des droits exprimés dans la Déclaration devait être complétée. Mandelstam y accorde une grande importance qui est en lien avec sa conception du droit mouvant ; la catégorie des droits de l’homme n’est pas immuable, elle est amenée naturellement à s’élargir car elle est le rehet de la société de son temps. Mis aux voix, le paragraphe est entièrement supprimé.

71Lors du vote final du 12 octobre sur l’ensemble du texte, presque le quart des membres s’abstiennent pour des raisons exactement inverses : les uns parce qu’ils considèrent que le texte n’est qu’un ensemble de principes vagues et grandiloquents dépourvus de toute portée pratique, et les autres parce qu’ils le voient contenir des implications trop dangereuses. La Déclaration est inutile et sans valeur juridique, déclare Pearce Higgins. Elle n’intègre pas les devoirs et obligations de tout homme dans l’état de société, constate Mercier. Sir Barclay estime à l’inverse qu’il s’abstiendra en raison du trop grand nombre de réserves mis à la proclamation des droits individuels. Seul Antonio Bustamante vote contre la déclaration. Celle-ci est donc adoptée sur appel nominal par 45 voix et 11 abstentions93. Chaque article ayant été l’objet de débats vifs et contradictoires, le résultat est un texte de compromis. Mandelstam attribue ce compromis à ce qu’il appelle la politique du droit, dimension à la fois interne et externe au discours juridique. Ainsi, il est contraint d’abandonner l’idée de sanctions contre les États qui ne respecteraient pas leurs engagements et de procédures de recours des individus lésés sur le modèle du système de protection des minorités. Sacrifiés au nom d’un réalisme tactique, ils font basculer le texte dans le registre des déclarations prescriptives à caractère académique94.

72L’article premier reste d’une portée très générale sur la reconnaissance par l’État de certains droits à l’individu et n’innove donc pas par rapport aux traités de 1919-1920. Ceci est le résultat de deux refus : celui de se référer aux lois nationales (risque de légitimer des lois arbitraires – Mandelstam vise l’URSS) et celui de s’adosser à la formule vague de « conscience juridique de l’humanité ». Enfin, la Déclaration ne reconnaît pas la qualité de sujet du droit international à l’individu et Mandelstam (qui reprend la position de Nicolas Politis) insiste sur ce choix réaliste en reconnaissant son propre clivage intérieur entre théorie et politique du droit95. Pour Mandelstam, l’enjeu ne réside pas dans la liste trop étendue pour les uns ou incomplète pour les autres, des droits énumérés dans la Déclaration de 1929, ce contenu sera toujours variable selon les époques et l’évolution des sociétés. Ce qui importe, c’est la consécration de la « généralisation » de la protection : « l’importance de la Déclaration réside, avant tout, dans la reconnaissance à l’homme d’un minimum juridique sur toute l’étendue de la communauté internationale96 ». Il conclut sur le fait que la Déclaration marque la reconnaissance internationale à tout individu de la jouissance d’un certain minimum juridique, soustrait à l’arbitraire de tout État : « L’Institut a ainsi accompli son devoir et a bien mérité de l’Humanité. La parole est maintenant aux Gouvernements. » Par cette phrase se conclut un premier cycle qui nous a portée des impacts de la Première Guerre mondiale sur les équilibres et les dynamiques internes de l’Institut de droit international à l’élaboration par étapes de la Déclaration de 1929. Il a contribué à déconstruire un discours des origines qui tendait à individualiser la rédaction de la Déclaration, à mettre en lumière les circulations et les phénomènes de coconstruction au sein d’un certain nombre de structures transnationales et, pour finir, à mesurer la marginalité relative d’un texte et sa nature hybride.