Chapitre 13. La loi-cadre, une réponse à l’évolution sociopolitique ?

p. 269-284


Texte intégral

1Dans la configuration des processus d’hybridation asymétrique des jeunes élites, se dessinent les respirations historiques affectant les associations et mouvements de jeunesse de la fédération, dont les trajectoires du conseil fédéral et des mouvements étudiants rendent remarquablement compte. Au cours des années 1945-1952, le tissu associatif juvénile se ramifie pour s’étendre inégalement à l’ensemble de la fédération, alors que les mouvements étudiants en métropole se structurent progressivement. La création de mouvements scolaires et universitaires manifeste l’appropriation des structures associatives par les jeunes Africains, s’incarnant dans l’africanisation effective des cadres de ces associations et mouvements. La période 1952-1955 correspond à la gestation d’une crise politique majeure au sein de la jeunesse scolaire et universitaire, concrétisée en 1953 par les dissidences des conseils territoriaux sénégalais et soudanais et par la création en 1955 du Conseil fédéral de la jeunesse d’AOF.

2Ce processus auquel les Blancs (fonctionnaires d’origine métropolitaine, représentants du colonat) ne prennent pas part, impose la jeunesse scolarisée africaine comme une composante sociopolitique fondamentale des sociétés urbaines d’AOF, et ce d’autant plus qu’elle représente explicitement – c’est l’objet de la scolarisation –, les futurs cadres de la bureaucratie coloniale. Les Blancs absents, il faut désormais compter avec l’évolution des élites de seconde génération, intégrées par la frange moderniste de l’administration aux projets de transformations économiques et sociales formalisés par l’application du plan décennal. La seconde période correspond aux années 1953-1955, caractérisées par l’autonomisation progressive des conseils de la jeunesse du Sénégal et du Soudan, du Conseil de la jeunesse d’AOF et des conseils territoriaux – symbole de la volonté de l’administration d’établir un contrôle sociopolitique sur la jeunesse scolarisée –, et de la montée en puissance de la FEANF qui étend peu à peu son emprise à la quasi-totalité des mouvements étudiants et surtout à l’ensemble de la jeunesse urbaine scolarisée en AOF.

3Cette période est charnière. Au cours de ces quatre années, l’autonomisation d’une large partie des associations et mouvements de jeunesse est accompagnée d’un engagement de plus en plus net dans les processus politiques. Les rapports entre les mouvements de jeunesse émancipés de la tutelle coloniale et les mouvements étudiants se resserrent, et la radicalisation politique des mouvements étudiants africains en métropole s’étend progressivement en AOF à l’UGEAO et aux mouvements de la jeunesse scolarisée urbaine. L’extraordinaire aura de la FEANF conduit à en faire une structure de production des énoncés politiques, repris et suivis avec un décalage d’environ dix-huit mois par les mouvements et associations de jeunesse d’AOF. Face à ce processus, l’initiative des centres culturels s’est révélée politiquement inefficace, puisqu’en 1955-1956, l’option choisie par les mouvements étudiants regroupés désormais en totalité au sein de la FEANF d’un renversement du pouvoir colonial par tous les moyens fait craindre qu’une crise majeure n’embrase les mouvements de jeunesse en AOF. L’administration coloniale doit donc chercher d’autres solutions à même de prévenir la crise. Ces solutions sont institutionnelles et politiques.

4Concomitamment, l’africanisation des cadres des mouvements de jeunesse s’achève. Au sein de la société civile, ces évolutions sociopolitiques fondamentales précèdent la loi-cadre, qui va bientôt entériner ces mutations en instituant l’africanisation des cadres au sein de la fonction publique et en laissant une large autonomie politique aux territoires par la création des conseils de gouvernement et des assemblées territoriales, tout en instaurant le suffrage universel pour toutes les élections. Dans cette perspective, la loi-cadre apparaît plus comme un geste juridique répondant classiquement à une évolution sociopolitique qui lui est antérieure que comme un acte visionnaire, qui aurait permis, en précédant les événements, de préserver la paix coloniale et en préparant – selon la formule consacrée – les Africains à la gestion de leurs propres affaires. Cette vision d’un centre métropolitain lucide et libéral, instruit des précédents indochinois ou algérien, ne résiste pas à l’analyse de l’évolution des élites de seconde génération, qui commencent à poser en 1954-1955 un problème sociopolitique cardinal aux autorités coloniales, auquel s’ajoutent de sérieuses alertes du côté des syndicats de travailleurs, particulièrement dans la fonction publique, comme nous allons le voir. Les appels répétés et toujours plus insistants des Affaires politiques enjoignant la Rue Oudinot à entreprendre d’amples réformes institutionnelles et politiques, ne peuvent s’interpréter que dans cette perspective. La loi-cadre est promulguée dans ce contexte politiquement très tendu, dans lequel intervient simultanément la crise, d’une ampleur exceptionnelle, de la fonction publique. La conjonction de ces facteurs de crise précède ainsi immédiatement le vote de la loi-cadre.

5Depuis le début des années 1950, plusieurs études préalables aux réformes des structures administratives, institutionnelles et politiques de l’AOF ont été réalisées par les services du Gouvernement général, alimentant une réflexion des titulaires successifs du portefeuille de la France d’outre-mer. Certaines questions sont rémanentes, touchant d’une part à la distribution des pouvoirs entre les trois principaux acteurs politico-institutionnels de l’AOF, à savoir le ministère de la France d’outre-mer, le Gouvernement général et les autorités territoriales ; d’autre part à la structure complexe de la fonction publique, dont les divisions statutaires recoupent schématiquement ce triptyque. Ces deux catégories de problèmes sont indissociables, toute réforme administrative ayant des conséquences politiques, toute réforme politique et institutionnelle se traduisant par des modifications de l’organisation et des statuts de la fonction publique.

6Pour bien saisir ces enjeux institutionnels, politiques et administratifs au cours des années 1955-1956, il est nécessaire de visualiser la configuration de l’organisation de l’AOF assise après le vote de la constitution de 1946.

L’organisation juridico-politique de l’AOF avant la loi-cadre

7Les structures institutionnelles de l’AOF sont fondées sur une conception pyramidale du pouvoir. Un organe exécutif en rassemble l’essentiel, le président de l’Union française, qui est de droit le président de la République française et le gouvernement français. Dans ce schéma, le ministre de la France d’outre-mer assume la réalité de l’exercice du pouvoir. Deux organes délibérants, le Haut conseil de l’Union française et l’Assemblée de l’Union française, siégeant à Paris, complètent le dispositif.

8La réforme constitutionnelle de 1946 préserve ainsi ce qui fait l’essence politique de la colonisation, la domination de la métropole, incarnée dans le président de l’Union. Celui-ci est en effet élu, sous la IVe République, par l’Assemblée nationale, comportant une très faible minorité de députés coloniaux, malgré l’élargissement de leur représentation après 1946. Mais le président de l’Union ne sera pas en fait, sinon en droit, l’authentique dirigeant des affaires coloniales – tous ses actes doivent être contresignés par le ministre de la France d’outre-mer – et il n’y aura jamais de personnification1 de l’Union dans la figure du président de l’Union2. Les limites de son pouvoir se matérialisent notamment au moment de l’élaboration de la loi-cadre, durant laquelle il n’intervient pas ; lors de la crise marocaine, au cours de laquelle le sultan fait vainement appel à son intercession ; ou au début de la guerre au Cameroun, lorsque des élus camerounais lui demandent sans succès le départ de Roland Pré. On peut interpréter cette particularité du système institutionnel comme la manifestation, au moins jusqu’en 1956, de la faible attractivité et du peu de prestige des attributions coloniales. À partir de 1956, l’extension du conflit algérien suscite l’implication personnelle de Guy Mollet, mais c’est seulement lors de l’accession à la présidence de de Gaulle que la politique coloniale deviendra l’une des prérogatives du président de la République. Tradition qui, d’ailleurs, s’est perpétuée jusqu’à nous à travers la politique de réseaux menée par les cellules africaines des présidents successifs, parallèlement à la politique officielle du ministère de la Coopération (créé en 1962)3. La période allant de 1946 à 1956 est caractérisée par l’absence de vue à long terme et d’initiatives majeures de la politique coloniale, favorisée il est vrai par l’extrême fragilité des gouvernements sous la IVe République.

9C’est donc le ministère de la France d’outre-mer qui est au sommet de l’exécutif colonial. La constitution de 1946 est très claire à ce sujet, puisque reviennent au gouvernement toutes les compétences dans les matières communes, c’est-à-dire la défense, la diplomatie, l’économie, les communications etc. De plus, l’ambiguïté virtuose de la rédaction de l’article 65 définissant les prérogatives de la métropole, stipule que celle-ci doit mener « la conduite générale de l’Union ». C’est-à-dire que derrière cette directive extrêmement vague et large, on peut ranger aussi bien les politiques coordonnées de développement du secteur public, que la politique scolaire, les politiques commerciales et douanières, etc. Une interprétation centralisatrice sera largement utilisée durant toute la période 1946-1956 pour prendre en main l’ensemble de ces matières, ne laissant aux Assemblées territoriales, déjà contrôlées par le chef du territoire qui a le dernier mot quelle que soit la nature de la délibération, que la gestion des affaires administratives courantes et le vote du budget. De plus, comme le souligne Pierre-François Gonidec4, le gouvernement est seul responsable devant le Parlement de la politique coloniale, notant que la politique coloniale est marquée par une conception autoritaire de la gouvernementalité.

10Le Haut Conseil de l’Union française, composé d’une délégation de chaque territoire, est quant à lui un organe purement consultatif. Dénué de tout pouvoir de décision, il est pratiquement inexistant. Il n’est réuni pour la première fois qu’en 1951. Deux réunions seulement font suite à cette première rencontre, en 1952 et en 1953. C’est d’ailleurs paradoxalement au cours de cette année qu’est formé le secrétariat permanent du Haut Conseil, qui ne se réunira plus ! La disparition du Haut Conseil ne semble pas totalement due à un accident de l’histoire. Bien que consultatif, celui-ci devait en effet, dans l’esprit des constituants, être une force de proposition et de coordination, et jouer le rôle de prototype d’un « gouvernement de l’Union », irrigué par la réflexion des délégations des différents territoires : il avait donc pour fonction de créer un lien entre la direction métropolitaine et les exécutifs locaux, préfiguration de la participation des élites de première génération à un exécutif fédéral. De ce fait il pouvait potentiellement, sinon heurter les prérogatives du ministère de la France d’outre-mer, tout au moins se prévaloir d’un pouvoir d’infléchissement.

11L’Assemblée de l’Union française est également un organe consultatif, singulièrement placé à l’intersection des organes de la République française, de l’Union française et des États associés. Elle est composée à parité de représentants des territoires coloniaux élus par les assemblées territoriales, et de métropolitains élus au suffrage indirect par le Conseil de la République et l’Assemblée nationale. Fondée pour exercer le rôle de conseiller à l’égard des autres organes de l’Union française et des États associés, elle a surtout été en réalité, comme le montre bien Pierre-François Gonidec, une chambre consultative à la disposition exclusive du gouvernement. Le ministère garde l’entier contrôle de l’application de la politique5. Chargée essentiellement de conseiller le gouvernement et le Haut conseil lors de la rédaction de textes de lois touchant les colonies, elle devient en fait une véritable force de proposition. Devant l’inertie parlementaire en matière coloniale, elle n’a de cesse de formuler des vœux qu’elle transmet consciencieusement au ministère. Relativement libérale dans ses propositions, elle sera pratiquement ignorée de l’exécutif jusqu’aux réformes de la loi-cadre, pour l’élaboration de laquelle Gaston Defferre sollicitera son avis.

12Quoi qu’il en soit, l’inexistence du Haut conseil et le poids à peu près nul de l’Assemblée de l’Union française dans les décisions coloniales confirment l’analyse d’une conception de la direction politique des affaires coloniales fortement centralisatrice et autoritaire, dévolue au ministère de la France d’outre-mer. Ces caractéristiques nous semblent recouper à la fois la tradition administrative et politique française6, mais également refléter une vision qui peut renvoyer aux expériences d’États autoritaires en Europe. Sans doute faudrait-il pousser ce parallèle, avec quelques précautions, pouvant constituer un prolongement des travaux de Hannah Arendt sur le totalitarisme. En effet, la longue tradition d’autoritarisme colonial depuis la conquête et jusqu’au-delà de la seconde guerre mondiale n’est pas rompue, du point de vue institutionnel, par les réformes de 1946 qui maintiennent globalement le statu quo.

Une libéralisation politique limitée

13La période de libéralisation sociale et politique est donc, au regard de la période coloniale, extrêmement courte (et limitée globalement à l’Afrique subsaharienne). On peut la dater de 1953, date de l’affirmation et de l’autonomisation politique d’une partie de la société civile à travers le dynamisme associatif, contribuant à transformer le champ social qui rendra nécessaire le vote de la loi-cadre en 1956. La date de 1952 pourrait aussi être discutée, avec la promulgation de la refonte du code du travail et la réforme – importante – des municipalités. Cependant, la date de 1953 est plus nette en termes d’avancée politique. De 1953 à 1959, ce mouvement est accompagné par toute la frange moderniste des hauts fonctionnaires coloniaux. Cependant, une si courte période ne peut créer les conditions d’une rupture avec la tradition autoritaire coloniale, qui sera immédiatement revitalisée et assumée par les dirigeants des nouveaux États indépendants, à travers la militarisation de l’État. Cette question, complexe, mériterait une étude très détaillée.

14En tout cas, on peut infirmer le mythe d’une profonde rénovation introduite par la constitution de 1946. En effet, les principes au cœur des institutions et de la politique coloniale entre les deux guerres et durant le régime de Vichy, sont au contraire pérennisés : centralisation du pouvoir par le ministère qui monopolise l’exécutif, gestion administrative des affaires locales (malgré la reconnaissance formelle du rôle des assemblées territoriales), séparation des collèges électoraux faiblement contrebalancée par la majoration de la représentation des députés autochtones au parlement, etc. Le new deal colonial ne se situe donc pas durant cette période sur le plan politique, comme de nombreux historiens l’ont affirmé, mais sur le plan économique et social.

15Cette structure pyramidale est complétée dans les territoires de l’Afrique noire par des organes locaux et fédéraux. Au plan local, les assemblées territoriales font partie des réformes dont la Constitution de 1946 devait être porteuse. Les décrets d’application stipulent la même année7 que les circonscriptions électorales sont tracées par le gouverneur général de chacune des fédérations. La désignation du nombre d’élus du premier collège est librement fixée par le gouverneur, alors que pour le second collège, le décret indique une limite de cinq représentants. Cette limitation renvoie à la nécessité politique du double collège et au maintien de la prévalence des Européens élus dans la gestion des affaires locales. Seul le Sénégal échappe dès 1946 au maintien du double collège, puisque sont étendues à l’ensemble du territoire les dispositions applicables aux quatre communes8.

16Dans ce cadre, la circonscription électorale doit coïncider avec la circonscription administrative, soulignant la volonté d’une correspondance étroite entre la gestion proprement administrative et politique de celle-ci. Cette correspondance, calquée sur le modèle des circonscriptions dans la métropole, confirme, dans le contexte de l’arbitraire administratif propre au système colonial9, le rôle central de l’administration, malgré la volonté affichée de réduire cet arbitraire en instaurant les assemblées territoriales (également appelées conseils généraux). C’est l’une des contradictions, ou des limites, de la nouvelle donne politique instituée par la constitution de 1946.

17Les novations politiques instaurées par les assemblées territoriales ne sont cependant pas négligeables. En effet, la représentation d’élus africains est assurée dans la perspective d’insérer les élites de première génération au processus de décision en matière locale. La nouvelle organisation de l’AOF inaugure ainsi, particulièrement en contexte urbain, les prémices d’un transfert d’alliance de l’administration coloniale entre ces dernières et la chefferie, instrument traditionnel de l’indirect rule, version française. En effet, les circonscriptions électorales correspondent aux circonscriptions administratives et non aux segmentations géographiques du pouvoir des chefs10. Les attentes se reportent inéluctablement sur l’administrateur et les élus, avec, pour ces derniers, la difficulté supplémentaire d’une représentation à l’Assemblée territoriale dans la capitale du territoire, appelée à devenir le centre non seulement des décisions locales (dans les limites précédemment évoquées), mais aussi le centre politique de la vie du territoire. Dans les perspectives carriéristes qui se dessinent après 1946 pour les représentants africains, mieux vaut donc être présent et actif dans la capitale que parcourir sa circonscription. Ce découpage favorise donc la rupture, que l’exode rural, l’extraversion de l’économie et le mode de vie urbain des nouvelles élites sont en train de consommer, entre villes et campagnes. Enfin, tradition coloniale oblige et reflet de la vision foncièrement centralisatrice et homogénéisante de la puissance publique, il n’est tenu pratiquement aucun compte des segmentations ethnico-culturelles.

La mise en œuvre du new deal colonial

18Dès 1946, la nouvelle vision politique initiée à Brazzaville est mise en chantier, privilégiant la représentation des « évolués », censés s’adapter mieux aux règles de ce que l’on appelle alors l’apprentissage de la démocratie locale. C’est un changement d’orientation, qui d’ailleurs précède et annonce l’africanisation des cadres – l’un des axes sociopolitiques majeurs de la loi-cadre11, sur lequel nous reviendrons –, et la volonté de promouvoir cette nouvelle élite, porteuse d’une modernité (c’est-à-dire d’une éducation métropolitaine censée l’arracher aux démons du tribalisme et la convertir aux valeurs essentielles de la république et de la nation : pratique de la démocratie, rôle régulateur de l’État, croyance au progrès social et technique, etc.), et donc capable de s’associer à la gestion coloniale. Ce projet d’acculturation est au principe de l’élaboration du plan12. Tout en maintenant l’hégémonie politique de la métropole par la centralisation du pouvoir exécutif au ministère et le double collège, il ne fait pas de doute que l’idée associationniste est au cœur des réformes de 1946.

19La loi du 6 février 1952 sur les assemblées territoriales13 définit les conditions pour être électeur du second ou du premier collège. Le système est extrêmement peu perméable, dans la mesure où seuls les Africains ayant acquis la citoyenneté française peuvent participer aux élections à l’intérieur du premier collège. L’acquisition de cette citoyenneté est très fortement limitée (quelques centaines d’Africains de l’AOF l’ont obtenue en 1950) par des conditions restrictives : il s’agit notamment de pouvoir prouver être chef de famille, payer l’impôt ou être titulaire d’une patente et parler français. Mais surtout, il s’agit pour les postulants d’abandonner leur statut personnel (lié aux obligations de la religion musulmane), c’est-à-dire de s’assimiler pleinement : cette démarche reste exceptionnelle dans les colonies d’Afrique noire, comme au Maghreb sous domination française d’ailleurs. Ces conditions restrictives aboutissent à une sous-participation des Africains, puisque sur une population estimée à plus de 17 millions d’individus en AOF, seuls sont électeurs un peu plus de 2,3 millions d’entre eux14. L’organisation des élections aggrave encore cette sous-représentation. La loi de février 1952 stipule en effet que le nombre d’électeurs par bureau de vote ne doit pas excéder 1 50015. Or, sur un groupe de territoires aussi étendu que l’AOF, ces 1 500 électeurs peuvent être répartis sur plusieurs milliers de kilomètres carrés. Ce qui implique une nette rupture entre l’électorat urbain ayant facilement accès aux bureaux de vote, et l’électorat rural, les paysans africains devant effectuer parfois plusieurs centaines de kilomètres pour rejoindre les bureaux de vote. La participation électorale est donc très inégale, et fluctuante.

20En l’absence de chiffrages précis, on peut souligner que dans certaines régions rurales, la participation n’atteint pas les 20 % en 1952 et en moyenne, dans l’ensemble de l’AOF, la participation approche seulement de la moitié du corps électoral. Le système du vote à bulletin secret, copié sur la procédure métropolitaine de l’isoloir, pose également problème, dans la mesure où l’analphabétisme des inscrits atteint plus de 90 % de la totalité du corps électoral (avec, là encore, des disparités villes/campagnes). La dissémination des bureaux de vote, organisés sur le modèle français, implique également que toutes les listes en présence fournissent des représentants à chacun d’entre eux. Or, cette disposition ne peut être respectée, sinon par les partis interterritoriaux disposant d’une forte assise militante, ou par des partis à base régionale. Les petites listes sont ainsi marginalisées. L’institutionnalisation de la fraude, en accord avec le représentant de l’administration présent dans chaque bureau, est dès lors facilitée par ce système, et généralisée.

21Dans tous les territoires excepté le Sénégal16, les représentants de l’assemblée territoriale sont élus au scrutin de liste majoritaire à un tour, pour cinq ans, au niveau des circonscriptions administratives, par deux collèges séparés, l’un étant réservé aux métropolitains, l’autre aux autochtones. Les deux collèges délibèrent ensemble sur toutes les questions locales de la compétence de l’assemblée. La réforme constitutionnelle de 1946, confirmée par la loi de février 1952, a donc validé le principe du double collège. Celui-ci, nous l’avons vu, est l’un des fondements de la doctrine coloniale puisqu’il combine la double contrainte de la séparation des corps électoraux et du suffrage censitaire17, privilégiant le maintien de l’autorité métropolitaine sur les institutions coloniales. Le suffrage censitaire est manifestement en contradiction avec l’article 3 de la constitution, et reflète le curieux mélange singularisant continûment l’évolution juridico-politique coloniale : copie peu imaginative du modèle métropolitain associé à des particularités juridiques l’assimilant à un modèle autoritaire d’exception. Cependant, dans les assemblées territoriales de l’AOF, la loi de février 1952 majore les représentants du deuxième collège dans les assemblées territoriales où les représentants des autochtones sont désormais plus nombreux que les représentants des métropolitains18. Mais cette représentation théoriquement plus forte est contrebalancée par le fait que des métropolitains se font élire dans le second collège, permettant – également à l’aide de la fraude électorale – de maintenir fermement le pouvoir colonial.

Des assemblées locales aux pouvoirs réduits

22Les assemblées territoriales élisent un président19, un ou plusieurs vice-présidents et des secrétaires. Leurs pouvoirs sont, comme nous allons le voir, consultatifs jusqu’en 1956 et limités aux seules affaires locales.

23Du point de vue administratif, fiscal et financier, les assemblées territoriales ont la faculté de s’intéresser à la totalité des problèmes territoriaux, à l’exception de tout problème politique, en demandant des informations au… ministère de la France d’outre-mer. Le chef du territoire propose des projets de directives dans les domaines administratifs, fiscaux et financiers. Les assemblées délibèrent, proposent d’éventuelles modifications, l’application des directives revient à l’administration et le chef de territoire conserve un droit de veto sur tout vote des assemblées.

24En matière fiscale, elles conservent la totalité des recettes fiscales, et votent le budget territorial sur proposition du Conseil de gouvernement, mais ne gèrent aucune dépense de la métropole sur le territoire20. Elles disposent d’une certaine autonomie dans le domaine fiscal (possibilité de voter diverses taxes et impôts, détermination du mode d’assiette et de perception des impôts, contrôle des recettes fiscales à l’exportation et à l’importation). De même, elles participent restrictivement à la vie administrative locale, notamment dans le domaine des travaux publics, concernant essentiellement l’entretien des voiries, les programmes d’infrastructures étant gérés par le FIDES. Leur consultation est obligatoire sur les réglementations internes au territoire21 et l’organisation économique et administrative22. On le voit, les assemblées territoriales assurent essentiellement la gestion des affaires courantes, ce qui fait dire à Senghor, alors député du Sénégal, qu’elles sont chargées avant la loi-cadre de « l’entretien des routes23 ».

25De fait, le pouvoir des assemblées territoriales apparaît réduit. Placées, nous l’avons vu, sous le régime du double collège, souffrant d’une sous-représentativité, leurs compétences sont très limitées. Délibérant sur les diverses matières administratives du territoire, leurs capacités réelles d’intervention sont quasiment nulles.

26Enfin, les assemblées territoriales n’ont pas de compétences en matière législative et sont consultées dans deux cas précis. D’une part lors de la détermination de l’organisation et du statut du territoire (mais même dans ce cas, lors de la loi-cadre qui modifie les institutions des territoires, les assemblées ne seront pas consultées, le ministère procédant par décrets…) ; d’autre part lorsque le territoire change de catégorie (département associé, territoire associé, cas de figure qui ne sera pas effectif avant le référendum de 1958). C’est une limite majeure, qui correspond à la centralisation du pouvoir législatif par l’Assemblée nationale, à laquelle les députés d’outre-mer participent en faible minorité. Le rapide calcul d’une représentation proportionnelle au chiffre réel des populations concernées donnerait une petite majorité aux élus coloniaux. Cette perspective est bien évidemment inenvisageable, même pour les réformateurs les plus libéraux, comme d’ailleurs pour les élites politiques africaines qui ne revendiqueront jamais le respect d’une représentation équitable. Celle-ci concrétiserait la grande peur d’une « France colonisée par ses colonies », évoquée régulièrement depuis l’entre-deux-guerres. Le pouvoir politique reste métropolitain, et nous touchons ici une des limites politiques structurelles des réformes coloniales, tout au moins dans le cadre d’une tradition institutionnelle française fortement centraliste : l’égalité politique signifierait la fin du contrôle de la métropole sur les territoires.

Un fédéralisme faible

27L’AOF, comme l’AEF, est une fédération de territoires. Le Grand Conseil est l’assemblée fédérale24 chargée de régler les questions d’intérêt commun à l’ensemble des territoires. En matière de représentation des différentes assemblées, chacune d’entre elles élit, au scrutin de liste avec représentation proportionnelle, cinq membres du Grand Conseil (les territoires de l’AEF élisent les membres du Grand Conseil de l’AEF, les territoires de l’AOF élisent les membres du Grand Conseil de l’AOF), elles procèdent de la même manière à l’élection des représentants coloniaux au Conseil de la République, ainsi qu’à l’élection des représentants des territoires à l’Assemblée de l’Union française.

28Le Grand Conseil de l’AOF assure la gestion des intérêts communs du groupe de territoires. Son attribution essentielle est de voter le budget commun au groupe, comme les impôts et taxes devant l’alimenter, avec l’aval obligatoire du ministère. Sont ainsi dévolues au Grand Conseil la fixation des droits d’entrée et de sortie des produits d’importation et d’exportation en AOF et AEF et la répartition des recettes entre les différents territoires et les services fédéraux.

29Dans tous les domaines d’intérêt collectif – économique, social, financier, administratif et domanial –, le Grand Conseil est un organe consultatif. Ainsi, à l’instar des assemblées territoriales, les pouvoirs réels du Grand Conseil sont-ils limités. Pourtant, par le vote du budget commun, il intervient incontestablement dans le rééquilibrage économique entre territoires riches, par exemple le Sénégal et la Côte d’Ivoire, et territoires défavorisés, tels le Niger ou la Haute-Volta.

30L’organisation institutionnelle et politique de l’Union française est complétée, à l’échelon des communes, par les municipalités. Le système en est complexe, puisque trois types de municipalités coexistent. D’une part les municipalités de plein exercice, dont les représentants sont élus au suffrage universel – c’est le cas des trois communes du Sénégal – ; d’autre part les communes mixtes (plusieurs statuts existent, avec suffrage restreint ou suffrage universel) et enfin les communes rurales (expérimentées au Cameroun, combinant suffrage universel et double collège)25. De ce système communal tricéphale, on notera deux caractéristiques majeures : son extraordinaire complexité tout d’abord, qui indique la difficulté à envisager des politiques locales coordonnées, mais également l’aspect très timoré de la décentralisation des pouvoirs au niveau communal. En effet la majorité des communes, quelle que soit leur nature juridique, continuent d’être placées sous le régime du double collège et sous le contrôle de l’administrateur. Celui-ci est ainsi le véritable chef de l’exécutif local. La prédominance de l’administration sur la vie coloniale quotidienne est donc le trait marquant de cette période d’après-guerre. En brousse, le pouvoir continue d’utiliser les intermédiaires locaux traditionnels du pouvoir colonial, la chefferie (on coopte en AOF en 1950 2 206 chefs de cantons et 48 049 chefs de villages)26, dont Félix Éboué est l’ardent défenseur lorsqu’il crée en 1942 le statut de « notable évolué », dans la droite ligne de son programme de réformes27.

31Ces institutions, nées pour la plupart de la constitution de 1946, ouvrent une nouvelle page de la gestion politico-administrative des colonies. Les colonies d’Afrique occidentale passent d’un régime purement autoritaire à l’ébauche d’un régime incluant la participation des élites politiques de première génération. La mutation n’est pas mineure : les assemblées territoriales notamment sont devenues des structures qui, dans d’étroites limites, siègent, débattent, votent et participent à la vie locale. Le chef du territoire, même s’il conserve l’exécutif local et dispose de moyens pour limiter les éventuelles prétentions à l’émancipation politique des assemblées, n’est plus seul.

Contraintes et contradictions institutionnelles

32La réforme du 6 février 1952 hésite entre deux tendances : créer les conditions dans les territoires d’une autonomisation du politique par l’exercice parlementaire, devant déboucher sur de nouvelles attributions exécutives par le jeu d’une décentralisation accrue ; et la « départementalisation » des territoires, les assemblées territoriales étant largement calquées sur le modèle des conseils généraux. Le choix entre ces deux orientations apparaît en 1952 et est loin d’être tranché. En effet, l’hypothèse d’une départementalisation des territoires n’apparaît pas, alors, absurde. Ce choix, appliqué pour les vieilles colonies en 1946, constitue un précédent et cette possibilité sera encore ouverte à la veille des indépendances, et même proposée aux territoires comme une alternative possible à l’indépendance (sans que de Gaulle donne suite à la demande du Gabon – refusant alors l’indépendance –, en 1959). L’assimilation, combinée au centralisme français, reste une tendance lourde de la politique coloniale en 1952.

33Les volants d’autonomie des assemblées territoriales et du Grand Conseil sont étroits, et toujours soumis au contrôle du chef du territoire et du ministère. La question du partage des responsabilités entre fédération et territoires paraît − malgré les vifs débats qui opposent déjà partisans d’une fédéralisation des institutions et tenants d’une décentralisation − un problème marginal au regard du monopole métropolitain du pouvoir politique. En ce sens, l’Union française constitue une construction fortement dirigiste et les colonies continuent de représenter l’exception autoritaire de la « Plus grande France ».

34C’est d’ailleurs sur le caractère régalien de ce pouvoir que vont s’ordonner les débats autour des réformes coloniales. Fédéralistes, confédéralistes, partisans d’une décentralisation se rejoignent sur la nécessité pour la métropole d’abandonner une partie de ses prérogatives politiques. Mais le système institutionnel, en tant que tel, n’est pas remis en cause. Le décor est à présent planté, et toute l’évolution de l’AOF, comme de l’AEF, du Cameroun et du Togo, s’effectuera dans les cadres institutionnels et administratifs tracés par la puissance tutélaire.

35C’est dans ce contexte que les assemblées territoriales, et dans une moindre mesure les conseils de gouvernement, vont permettre aux élites de première génération − intellectuels et cadres africains −, d’accéder aux structures de gestion du pouvoir local. En leur ouvrant cette porte, les constituants ont sans doute à l’esprit d’engager le processus d’incorporation de ces nouveaux responsables − dans la tradition de l’assimilationnisme colonial − dont toute la formation politique doit être forgée au sein d’institutions qui sont le décalque d’organes métropolitains.

36L’origine du conflit intergénérationnel des élites d’AOF trouve ainsi sa source dans les réformes de 1946. En effet, le système institutionnel de l’AOF permet la participation, certes minorée et dominée, de l’élite de première génération, qui se matérialisera symboliquement dans la dévolution à des Africains de quelques secrétariats d’État au cours de la IVe République (pour les représentants de l’AOF, Senghor sous le ministère Teitgen et Houphouët-Boigny sous le ministère Deferre). Or, durant la période 1946-1956, aucun des partis politiques africains (alors tous dirigés par cette même élite de première génération) ne construit un discours de rupture avec la France. Le RDA lui-même, lors de la période d’apparentement avec le parti communiste, entre 1946 et 1950, ne choisira pas davantage la sécession, mais l’opposition aux « excès du colonialisme ». Si on relit attentivement les discours d’Houphouët-Boigny et des autres leaders du parti durant cette phase du parti africain, comme sa presse28, on ne trouve pas trace d’une volonté de rupture. Les thèmes les plus importants sont l’opposition à l’arbitraire administratif, l’insuffisante représentation des Africains dans les appareils institutionnels, l’exploitation de la main-d’œuvre par les trusts, la « préparation d’une nouvelle guerre » par les États-Unis. Après le désapparentement d’avec le parti communiste, le RDA rejoint les autres partis africains dans cette logique de compromis : la négociation permanente avec les autorités coloniales de la paix sociale et politique en échange de la promesse (et les ministres de la IVe République n’en sont pas avares !) d’évolutions progressives vers l’autonomie, mais également (surtout ?) l’attribution de postes dans l’administration.

37Dans la première phase de leur évolution, de 1946 à 1953, les élites de seconde génération suivent la même logique de compromis que leurs aînés : l’assentiment à la légitimité coloniale contre l’incorporation aux postes de responsabilité dans l’économie monétarisée coloniale, et plus particulièrement dans la fonction publique. La trajectoire du Conseil de la jeunesse de l’Union française illustre à cet égard caricaturalement ce principe, puisque ses principaux responsables se verront offrir de tels postes.

38L’irruption d’un mouvement d’autonomisation de la jeunesse scolarisée d’AOF à partir de 1953 et sa forte dynamique entre 1954 et 1955, la radicalisation concomitante des mouvements étudiants en métropole, changent progressivement la donne sociopolitique en AOF. Jusqu’en 1955, la politisation des mouvements et associations de jeunesse en AOF n’apparaît pas irrémédiable. Les portes de la négociation avec les autorités coloniales et les élites de première génération sont encore ouvertes, comme en témoigne la revendication récurrente de l’intégration des jeunes élites à la bureaucratie coloniale. Mais dès la fin de l’année 1955, l’extension d’une radicalisation politique impulsée par les mouvements étudiants en métropole est très perceptible dans la fédération. À cette date, cette crise politique qui menace de s’étendre se double de la crise structurelle de la fonction publique.

Notes de bas de page

1 Pierre-François Gonidec rappelle à ce sujet que tous les actes juridiques du président de l’Union française impliquent le contreseing du ministère de la France d’outre-mer, ce qui va manifestement contre l’esprit initial dévolu à la fonction, Droit d’outre-mer. De l’Empire colonial de la France à la Communauté, t. 1, Montchrétien, Paris, 1959, p. 274 et suiv. ; cette analyse est partagée par François Borella, L’évolution des institutions de l’Union française, Recueil Penant, Paris, 1954, p. 67 et suiv.

2 ANS, 100 II 146, 5.

3 Jacques Foccart, Foccart parle, t. 1, Fayard/Jeune Afrique, Paris, 1996, « Les dessous de la décolonisation » ; Franck Petiteville, « Quatre décennies de “coopération franco-africaine” : usages et usure d’un clientélisme », Études internationales, 27, 2005, p. 571-601 ; François-Xavier Verschave, Françafrique. Le plus long scandale de la République, Stock, Paris, 2003, chap. 2.

4 P.-F. Gonidec, Droit d’outre-mer…, op. cit., p. 374 et suiv. Voir aussi [Anon.], « Statuts et pouvoirs des Assemblées locales des territoires français de l’Afrique noire, de Madagascar et du Pacifique », Marchés coloniaux, Paris, 416, 31 oct. 1953, p. 3061 et suiv.

5 P.-F. Gonidec, Droit d’outre-mer…, op. cit., p. 372 et suiv.

6 Voir l’ouvrage passionnant de Pierre Rosanvallon, Le modèle politique français, Points, Paris, 2006 qui analyse l’histoire du jacobinisme après 1789 face aux résistances de la société civile, en particulier p. 245-334.

7 Journal officiel de la République française, Paris, 26 oct. 1946.

8 Dans les communes de Saint-Louis, Gorée, Rufisque et Dakar, les « indigènes » bénéficient depuis la fin du xixe siècle de la pleine citoyenneté française et des droits politiques afférents.

9 Pierre-François Gonidec, Les assemblées locales des territoires d’outre-mer, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1953, p. 31.

10 William B. Cohen, Empereurs sans sceptre, Berger-Levrault, Paris, 1973, p. 156 et suiv.

11 [Anon.], « La loi-cadre des territoires d’outre-mer », Chroniques d’outre-mer, 16, juin 1956, p. 21-26.

12 [Anon.], Deuxième rapport semestriel sur la réalisation du Plan de modernisation et d’équipement, FIDES, 1947, p. 442 et suiv.

13 Journal officiel de la République française, 7 févr. 1952.

14 Pierre-François Gonidec, « Les assemblées locales des territoires d’outre-mer. Seconde partie », Revue juridique et politique de l’Union française, Paris, juill. 1953, p. 38-39.

15 Article 14 de la loi, Journal officiel de la République française, 7 févr. 1952.

16 Ainsi que dans les comptoirs français des Indes, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie et dans les établissements français de l’Océanie.

17 Pierre-François Gonidec, « Les assemblées locales des territoires d’outre-mer. Première partie », Revue juridique et politique de l’Union française, Paris, mai 1952 ; id., « Les assemblées locales des territoires d’outre-mer. Seconde partie », Revue juridique et politique de l’Union française, Paris, juill. 1953 ; Pierre Lampué et Louis Rolland, Précis de droit des pays d’outre-mer, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1949.

18 Journal officiel de la République française, Paris, 7 févr. 1952.

19« Décret du 25 oct. 1946 portant création d’Assemblées représentatives territoriales en Afrique occidentale française », Journal officiel de la République française, 26 oct. 1946 ; « Règlement intérieur de l’Assemblée territoriale du Sénégal », Gouvernement général de l’Afrique occidentale française, Saint-Louis, 1954.

20 Voir à ce sujet le descriptif précis, qui est aussi un panégyrique de l’action des Assemblées locales, d’Hubert Deschamps, « Les assemblées locales dans les territoires d’outre-mer », Politique étrangère, 4, Paris, août-oct. 1954, p. 427 et suiv., et collectif, « Les conseils de gouvernement (I) », Actualités d’Afrique noire, mai 1957, 20 p. ; collectif, « Les conseils de gouvernement (II) », Actualités d’Afrique noire, juin 1957, 16 p.

21 Chasse, pêche, régime des terres, réglementation du travail, procédures civiles, état civil, etc.

22 Crédits, auxiliaires de la justice, enseignement, etc.

23« Débats parlementaires. Assemblée nationale. Statut de coopération dans les territoires relevant du ministre de la France d’outre-mer. Discussion des conclusions d’un rapport », Journal officiel de la République française, Paris, 26 déc. 1956.

24 Joseph-Roger de Benoist, « Le Grand conseil de l’AOF, ébauche de parlement fédéral », dans C. Becker, S. Mbaye, I. Thioub (dir.), AOF : réalités et héritages…, op. cit., p. 75-88.

25 Hubert Deschamps, « Les assemblées locales dans les territoires d’outre-mer », art. cité, p. 434.

26 Robert Delavignette, « L’Union française dans la tenaille », La vie intellectuelle, 2, mars 1954, p. 59 et suiv. ; William B. Cohen, Empereurs sans sceptres…, op. cit., p. 235 et suiv.

27 Félix Éboué, La nouvelle politique indigène pour l’Afrique équatoriale française, s. n., Brazzaville, 1941.

28 Tel Réveil. La voix du RDA.


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