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    Plan détaillé Texte intégral La dette publique en France, l’amortissement et les rentiers La Caisse des dépôts et la Caisse d’amortissement Foi publique et biens communs Notes de bas de page Auteur

    Les biens communs en perspectives

    Ce livre est recensé par

    • Nicolas Guillet, Lectures, mis en ligne le 1 septembre 2021. URL : https://journals.openedition.org/lectures/50903 ; DOI : https://doi.org/10.4000/lectures.50903
    • Armelle Mazé, Œconomia, mis en ligne le 30 décembre 2022. URL : https://journals.openedition.org/oeconomia/13434 ; DOI : https://doi.org/10.4000/oeconomia.13434
    • Laurent Dalmas, Sociologie du travail, mis en ligne le 14 novembre 2023. URL : https://journals.openedition.org/sdt/44258 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.44258
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    Table des matières

    Argent de l’État, biens communs et Foi publique en France (xixe-xxe siècle)

    Philippe Verheyde

    p. 187-200

    Texte intégral La dette publique en France, l’amortissement et les rentiers Les missions des deux caisses Dette publique : bien collectif, commun, général, particulier… ? La Caisse des dépôts et la Caisse d’amortissement Un fonctionnement autonome Des principes qui affirment l’autonomie Des pratiques qui infléchissent quelque peu les principes Foi publique et biens communs Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1La notion de bien(s) commun(s) suscite depuis quelques années un regain d’intérêt, sans doute consécutif au prix Nobel d’économie décerné en 2009 à Elinor Ostrom et à la médiatisation qui s’est ensuivie1. Les questions soulevées par l’auteur à travers une réflexion sur l’action collective et les modalités de sa mise en œuvre par la notion de communs nous conduisent à nous interroger sur la pertinence ou non de l’usage de ce concept en le reliant à une autre notion, elle-même étroitement liée à l’appareil d’État, la Foi publique. Celle-ci, réactivée au début de xixe siècle, s’inscrit dans une approche nouvelle du rôle et des fonctions de la puissance publique, notamment dans sa dimension budgétaire mais aussi dans la gestion politique et sociale des emprunts publics. La Foi publique est donc intimement liée à l’argent de l’État, observé notamment dans sa dimension budgétaire, et surtout à la confiance que la puissance publique entend (re)construire. Biens communs et Foi publique sont-ils alors des notions proches, similaires, transposables, ou, à l’inverse s’éloignent-ils ? Et surtout, quelles sont les formes d’articulations qui permettent éventuellement d’approfondir la réflexion et de mieux préciser les différences de signification entre les deux termes ?

    2Les lignes qui suivent se penchent sur cette question mais en limitent le champ d’observation aux ressources empruntées de l’État, et plus précisément aux émissions de rentes. On se propose de réfléchir d’abord à la nature de la dette publique dans une acception collective ou commune des émissions, mais sans aborder son usage, pour ensuite réfléchir à la notion de Foi publique et voir enfin si, et de quelle manière, Foi publique et bien(s) commun(s) peuvent éventuellement se conjuguer.

    La dette publique en France, l’amortissement et les rentiers

    3La formalisation et la normalisation de nombreuses règles financières et monétaires se construisent, on le sait bien, sous le Consulat et l’Empire : Banque de France, franc germinal, Cour des comptes, Code civil, chambres de commerce… ; mais pour ce qui relève des finances publiques et de la dette, c’est en réalité la Restauration qui fait œuvre d’innovation. Plusieurs des acteurs qui participent à cette entreprise de rénovation des comptes publics sont des hommes d’expérience qui ont œuvré sous les régimes précédents. Mais, conscients des imperfections et des erreurs commises auparavant et apprenant de l’expérience britannique, ils impulsent ou accompagnent les nouvelles règles financières, indispensables au bon rétablissement du crédit public. Il y a d’abord l’introduction de la discussion et d’un vote global par les Chambres (députés et pairs) du budget, dès 1815. À partir de 1817, les rubriques recettes/dépenses sont votées séparément par ministères — il est vrai qu’à l’époque, on n’en comptabilise que quatre (Justice, Intérieur, Finances, Affaires étrangères). C’est ainsi que le budget de l’État devient un acte législatif, même si on ne parle pas encore de loi de Finances. Certes le cens et l’âge requis pour être électeur ou éligible sont des freins politiques et sociaux et n’aboutissent qu’à constituer un corps électoral de 100 000 membres et de 15 000 éligibles2. Pourtant cette procédure — préparation, discussion, propositions et vote solennel — engage totalement l’État et surtout rend publiques ses affaires financières. La publicité des débats débouche alors sur une production d’écrits et de commentaires que l’on retrouve dans les feuilles de l’époque, où coexistent avis et analyses de politistes, financiers, libellistes-polémistes et pamphlétaires. Cette situation et cette forme de transparence relative aboutissent à faire du budget un fait social et politique.

    4La seconde innovation résulte de la création ou du renouveau de deux établissements jumeaux : la Caisse d’amortissement et la Caisse des dépôts et consignations3. Lorsque le roi Louis XVIII signe l’ordonnance de création de ces deux établissements, le 28 avril 1816, il vise à instaurer la Foi publique qui devient la devise, jusqu’à nos jours, de la Caisse des dépôts. Ces innovations découlent avant tout de l’analyse lucide et motivée des décennies précédentes en matière de finances publiques : jeu d’écritures d’une caisse à l’autre, absence de rigueur comptable et de transparence, manque de contrôle4… Mais au fond, au-delà d’un découpage chronologique politique, on a bel et bien une séquence historique (1800-1818) où se construit un appareil administratif financier et monétaire moderne. Comme le souligne justement Michel Margairaz, il convient

    d’embrasser d’un même regard l’histoire des différentes institutions financières — le Mouvement général des fonds du ministère des Finances, la Banque de France, les deux caisses créées en 1816, les caisses d’épargne [créées en 1818 par Benjamin Delessert mais dont le projet était déjà inscrit dans la constitution des deux caisses en 1816] — ainsi que celle des deux principaux instruments de crédit, c’est-à-dire les rentes et les bons du Trésor, soutiens respectifs de la dette perpétuelle et de la dette flottante5.

    5Cet ensemble relativement harmonieux, qui va tenir pendant un siècle, jusqu’à la Grande Guerre, permet d’instituer une forme de régulation avant l’heure. Cette construction fait écho d’une certaine manière aux propos d’E. Ostrom qui indique :

    Le contrôle public et l’efficience économique […] requièrent un contrôle centralisé, la pertinence des informations, la capacité de surveillance, la fiabilité des sanctions et des coûts de gestion [pour conclure que] trouver les bonnes institutions est un processus difficile, chronophage et propice aux conflits6.

    Les missions des deux caisses

    6Quelles sont les fonctions, les missions apparentes et cachées de ces deux organismes qui portent la Foi publique ? La Caisse des dépôts et consignations se doit d’être le gardien vigilant des fonds privés, publics ou parapublics qu’elle a reçus en dépôts volontaires ou statutaires (consignations judiciaires notamment) dans ses caisses : ceux des officiers ministériels comme les notaires, des grandes institutions publiques comme la Légion d’honneur, les Invalides, l’Université royale, ceux de la Compagnie des canaux, des Caisses des retraites militaires… et surtout, à partir de 1837, les fonds des Caisses d’épargne. La Caisse d’amortissement, quant à elle, a mission d’amortir la dette publique en usant du système popularisé par Price à la fin du xviiie siècle, c’est-à-dire une dotation publique qui lui permet d’acheter des rentes sur le marché financier, de les conserver et d’utiliser le produit des intérêts capitalisés pour accroître sa trésorerie, permettant le rachat de nouvelles rentes. Par ce jeu des intérêts capitalisés, l’idée de Price était d’aboutir à terme à l’extinction de la dette. Or le système souffre de deux défauts : d’une part, il suppose, pour éteindre la dette, l’absence de nouvelles émissions de rentes et, d’autre part, la dotation de la Caisse d’amortissement apparaît bel et bien en dépenses du budget de l’État. C’est donc in fine une opération neutre. Si le principe affiché est pourtant bien l’amortissement, en réalité la Caisse est conçue comme un instrument permettant de soutenir le cours de la rente, afin d’accroître le crédit public mis à mal par les errements financiers de l’Empire et par l’imposition d’une dette de guerre de 700 millions de francs à payer aux Alliés. On le voit, si chacune des caisses a une mission bien précise, les deux participent en réalité d’un même mouvement : instaurer, entretenir, développer la confiance dans la parole de l’État, le budget et la dette publique. Pour que cette mission réussisse, cela suppose de trouver ou de retrouver la confiance des rentiers. Le sceau de l’établissement apparaît ainsi particulièrement emblématique : la Foi publique, c’est faire participer les rentiers à cette œuvre collective qui garantit la bonne gestion des créances de l’État.

    7« La dette est sacrée, elle repose sur la Foi publique7 », proclame ainsi le comte Emmanuel Corvetto, ministre des Finances de Louis XVIII de 1815 à 1818 et fondateur de la Caisse des dépôts. Ajoutons enfin que les archives des établissements témoignent de l’importance accordée presque exclusivement à la Caisse d’amortissement, la Caisse des dépôts faisant office d’administration secondaire. Ainsi, dans le rapport de 1822 adressé au Parlement, après de longs développements sur les bienfaits de l’amortissement, on ajoute à propos du service des dépôts et consignations :

    Toutefois ce service est également dirigé dans l’intérêt du crédit, il acquiert chaque jour de nombreux développements et il le doit principalement à la confiance publique8.

    8Dix ans plus tard, on poursuit de la même manière :

    Il ne nous reste plus à vous rendre compte, Messieurs, pour l’année 1833 que des actes de la seconde caisse sur laquelle s’exerce aussi votre inspection, celle des dépôts et consignations. Malgré son activité et l’étendue de ses rapports, elle fait peu parler d’elle, et c’est peut-être la meilleure apologie du genre de services qu’elle rend à quelques établissements publics et à une foule d’intérêts privés9.

    9Il faut attendre l’année 1837, qui voit la Caisse des dépôts devenir dépositaire de la totalité des fonds d’épargne privée, pour que cet établissement soit l’objet de toutes les attentions, d’autant plus que la rente ayant atteint le pair, l’activité de la caisse d’amortissement se trouve fortement réduite.

    Dette publique : bien collectif, commun, général, particulier… ?

    10Quand on parle de dette publique, on se place nécessairement du point de vue de l’État, mais la dette, comme tout contrat, est bel et bien une relation entre préteur ou créancier et débiteur. Dans la période qui nous occupe, les préteurs sont et défendent des intérêts privés (particuliers, institutions financières), voire quelques institutions publiques (Invalides, Légion d’honneur…) quand le débiteur est totalement public puisqu’il s’agit de l’État. La puissance publique doit donc se présenter comme le défenseur de l’intérêt général ou public tout en assurant et préservant la confiance des intérêts particuliers ou privés, si elle veut pouvoir poursuivre l’endettement dans les meilleures conditions possibles. La relation ou l’articulation entre ces deux formes d’intérêts, général et particulier, semble pouvoir être appréhendée par le biais de ce qu’on nomme aujourd’hui la dette publique, mais qui, à l’époque, est davantage présentée sous le vocable général et parfois imprécis de la rente10. L’hypothèse qu’on souhaite défendre ici consiste à présenter la rente comme le (ou l’un des) compromis entre intérêt général et intérêt privé, aboutissant à une forme d’intérêt commun. Compromis et intérêt commun ne signifient pas l’émergence d’un monde harmonieux. Des contestations et tensions apparaissent entre porteurs de rentes et l’État, mais sont-elles le reflet d’une véritable opposition ? Ou bien davantage, et c’est notre hypothèse, l’expression d’un rapport de force entre les acteurs, parfaitement conscients par ailleurs de la nécessité de s’entendre ?

    11Pour l’État, la dette peut être présentée comme un bien commun, puisque la manière dont il la gère, au nom de l’intérêt général, permet d’influer sur le niveau des recettes/dépenses, de moduler le taux d’intérêt, de promouvoir et de développer le crédit du pays, bref d’agir sur l’économie qui elle-même engendre des répercussions sociales : une forme de processus global en somme. À titre d’exemple, on peut noter que lorsque l’État émet des rentes en 1816 et 1817, permettant de payer l’indemnité de guerre et de libérer le territoire de la présence des troupes ennemies, il le fait, avec le soutien et par l’intermédiaire des banquiers Baring et Hope, en émettant une rente de 5 % au pair (100 francs) négociée à 56,15 francs, c’est-à-dire à un taux d’intérêt réel de presque 9 %. Avantage aux rentiers donc dans un premier temps, mais intérêt commun bien compris, car la valeur des titres s’apprécie régulièrement. La rente est cotée 85 francs en 1821, elle s’échange à 90 francs en 1823, avant d’atteindre le pair. La confiance retrouvée dans la dette publique française se mesure et se lit à l’aune de la valeur de cotation de la rente française. Cette situation permet ainsi à Villèle, Premier ministre, de proposer en 1823 la conversion des rentes à 3,5 %, soit presque trois fois moins que le taux d’intérêt réel de 1817. Avantage à l’État cette fois ? Apparemment oui, si l’on s’en tient à la baisse du taux d’intérêt, encore qu’il s’agisse également d’un moyen pour favoriser le développement économique, mais, en réalité, il s’agit d’un avantage parfaitement partagé. L’État se finance à moindre coût, la charge de la dette se réduit, mais le rentier y trouve également un bénéfice appréciable par la remontée spectaculaire du cours des rentes.

    12Le caractère collectif, ou commun, de la dette publique peut se lire ainsi dans la relation entre préteurs et puissance publique, dont la manifestation majeure s’établit dans la réciprocité de la confiance. L’État d’un côté, la communauté des préteurs de l’autre, l’intérêt commun au centre de cette relation pourraient former une sorte d’équation parfaite si l’on faisait abstraction des différences importantes qui existent au sein de la communauté des rentiers. En effet, cette communauté n’est en rien homogène et relève davantage de l’illusion. Des intérêts distincts, voire contradictoires, émergent entre petits et gros porteurs. Une ébauche de statistique des porteurs de rentes souligne deux points fondamentaux11 :

    Porteurs de rentes En % du nombre de rentiers En % total des rentes
    Personnes publiques ou morales Banques 0,5 % 3 %
    Collectivités (locales, religieuses…) 20 % 11 %
    Organismes publics (Invalides, Université, Légion d’honneur…) 0,5 % 19 %
    Personnes privées Petits rentiers (− de 1 500 F / an)12 68 % 18 %
    Gros rentiers (+ de 1 500 F / an) 11 % 49 %

    13Le premier indique que si deux tiers des rentes appartiennent à des personnes privées, il en reste malgré tout un tiers entre les mains d’organismes publics ou semi-publics (on voit que les banques interviennent peu, ne jouant qu’un rôle d’intermédiaire). Second constat, et c’est le plus important, plus des deux tiers des porteurs sont des petits porteurs, mais ce qu’ils détiennent ne représente que 18 % de l’ensemble, moins que les organismes publics. En revanche, les gros porteurs (1/10e du total) en détiennent près de la moitié. Ces deux groupes se distinguent ainsi nettement par la nature et la finalité de leur investissement. Pour les premiers, il s’agit d’une forme de thésaurisation dans une perspective de capitalisation pour l’avenir, alors que pour les seconds, on est davantage dans une forme d’investissement spéculatif.

    La Caisse des dépôts et la Caisse d’amortissement

    14La Foi publique, que portent et défendent ces deux établissements, peut se décliner à travers leur fonctionnement institutionnel, les principes fondateurs et les pratiques quotidiennes de gestion des fonds.

    Un fonctionnement autonome

    15L’organisation administrative présentée, construite, valorisée, presque publicisée, comme étant la caractéristique majeure, ou la marque de fabrique, de ces établissements, c’est l’autonomie. Autonomie, qui se distingue certes de l’indépendance, mais autonomie par rapport au(x) pouvoir(s) politique(s), en réaction aux errements constatés sous l’Empire. Cette autonomie se veut l’une des conditions qui permet de retrouver la confiance et d’affermir la Foi publique. Elle résulte d’une construction juridique et institutionnelle qui se décline à travers la constitution de deux organes de décision : le directeur général et la commission de surveillance. La nomination du directeur général relève du pouvoir exécutif. Il est nommé à vie par le chef de l’État (roi, puis président) — ce qui permet une continuité de gestion et de direction — et se trouve de fait non soumis aux aléas politiques13. La commission de surveillance, qui est l’autorité de contrôle et de discussion en amont des décisions les plus importantes qui engagent l’établissement, relève du pouvoir législatif. Ses créateurs l’ont expressément placée sous l’autorité du législateur afin de l’éloigner de l’exécutif, ce qui justifie le fait que, tous les ans, la commission rédige et transmet son rapport aux Chambres. À l’origine, la composition de la commission témoigne de la volonté du législateur d’affirmer ses prérogatives : elle est composée de six membres, trois parlementaires (un pair de France qui préside et deux députés), le gouverneur de la Banque de France, un représentant de la Cour des comptes et le président de la Chambre de commerce de Paris. Par la suite, des modifications introduites dans la composition de la commission réduisent le nombre relatif de parlementaires. Ainsi, en 1848, le directeur du Mouvement général des fonds et deux représentants du Conseil d’État, plus un sénateur supplémentaire, conduisent à n’accorder à la représentation nationale que quatre postes sur dix14. La construction d’une entité décisionnelle bicéphale pose nécessairement la question de savoir qui détient réellement l’autorité ou le pouvoir. Si cette organisation répond au souci, comme à la Banque de France, de mettre en place une autorité duale (exécutif/législatif)15, c’est bien parce que le législateur considère qu’il s’agit d’une formule équilibrée, laquelle représente les intérêts du plus grand nombre. Mais il n’en demeure pas moins que, in fine, ce sont la personnalité, le caractère, les compétences et les appuis dont disposent les principaux dirigeants — le directeur général et le président de la commission de surveillance — qui déterminent le lieu de pouvoir principal.

    Des principes qui affirment l’autonomie

    16Les principes constitutifs de la création des deux caisses confirment cette dimension autonome et insistent sur ce point. La séparation totale entre l’exécutif — par le biais du ministère des Finances notamment — et la Caisse des dépôts, dans la gestion quotidienne des actifs et la stratégie financière poursuivie, est systématiquement mentionnée pour justifier l’autonomie de décision. Pour la Caisse d’amortissement, cette autonomie se voit et se lit dans l’achat régulier, sans à-coups, des titres de la dette française sur le marché des valeurs mobilières. Les achats quotidiens doivent s’élever à des montants sensiblement identiques de manière « à contenir les uns et rassurer les autres16 ». Cette autonomie résulte du principe de neutralité de l’État, afin de ne pas fausser les règles du marché et de ne pas favoriser le cours des rentes, ni à la hausse, ni à la baisse. Une contrainte supplémentaire pour les deux établissements est liée à l'instauration de la publicité des opérations. Pour la Caisse des dépôts, elle résulte des rapports annuels faits aux Chambres et, pour la Caisse d’amortissement, de l’inscription journalière des achats de rentes portée au Journal officiel. Le principe d’autonomie se conjugue ainsi à une forme de transparence permettant d’éviter tout soupçon ou contestation des opérations, dans la perspective d’un renforcement de la confiance. Les deux établissements se doivent d’agir régulièrement, clairement, publiquement, sans surprise, sans spéculation, afin de ne pas léser les rentiers. Autrement dit, la politique générale suivie par la Caisse des dépôts en la matière, telle qu’elle est exprimée par l’un de ses dirigeants au début du xxe siècle, consiste bel et bien à « gérer les deniers privés dans l’intérêt des déposants, et non pas dans celui
    du Trésor17 ».

    Des pratiques qui infléchissent quelque peu les principes

    17Y a-t-il adéquation parfaite entre les principes et les pratiques ? La réalité est toujours beaucoup plus complexe et quelques petits arrangements permettent d’infléchir un peu le principe d’autonomie de décision et de gestion, sans qu’on puisse parler véritablement de reniement. Globalement, Caisse des dépôts et Caisse d’amortissement jouissent effectivement d’une très large autonomie dans le périmètre de leurs missions, mais, ponctuellement, et notamment en période de tensions ou de crises, certains agissements trahissent une forme d’entente entre les Finances et les établissements. Celle-ci peut recouvrir la forme d’une collusion ou être davantage explicite tout en maintenant une certaine discrétion.

    18Deux exemples, à un siècle d’intervalle, illustrent ces situations.

    19Le premier se déroule en 1818 au moment où s’ouvre la conférence d’Aix-la-Chapelle qui doit discuter des ultimes paiements français permettant la libération totale du territoire. Le cours de la rente, qui était passé de 65 à 68 francs (+5 %) entre le 1er janvier et le 25 mai, augmente brutalement jusqu’au 1er septembre, atteignant les 80 francs (+16 %), puis s’effondre dès l’automne pour atteindre à Noël le cours de 62,50 francs (−21 %). De forts soupçons pèsent sur le comte Corvetto, accusé d’avoir favorisé la spéculation afin de présenter l’image d’un pays en plein essor lorsque s’ouvrent les négociations18. À partir d’octobre, alors que l’accord de la libération du territoire est signé et que la rente baisse, la Caisse d’amortissement intervient chaque jour pour acheter 254 000 francs de rentes, soit le double du montant de la période précédente. Il est fort probable qu’en agissant ainsi, mais à rebours de ses principes, la Caisse d’amortissement cherche bel et bien à soutenir le cours pour lui éviter un trop brutal effondrement.

    20Le second exemple se déroule au cours de la Grande Guerre. En 1917, la situation militaire, sociale, économique et financière apparaît extrêmement tendue. On craint surtout que le nouvel emprunt à 4 % émis par le ministre des Finances soit mal accueilli par le public. Et l’on incite donc la Caisse des dépôts à « souscrire à l’emprunt, par tous les services […] et dans la mesure la plus large19 ».

    21Il s’agit donc bien d’une demande expresse du ministre des Finances afin de soutenir l’effort financier de l’État. La Caisse des dépôts accepte, mais souligne les limites du dispositif : « si la situation actuelle n’était pas aussi grave, la combinaison proposée20 » n’aurait pas été acceptée, indique-t-elle. Elle ajoute encore plus clairement que son agrément exceptionnel intervient à un « moment où une défaite financière peut avoir des conséquences au moins aussi graves qu’une défaite de nos armes21 ».

    22Participer à la bataille financière, c’est ponctuellement s’arranger avec les principes fondateurs et c’est aussi développer une complémentarité bien comprise avec d’autres institutions, et notamment la Banque de France et le Trésor public. Mais cette articulation se réalise malgré tout dans une perspective commune d’intérêts.

    23On relève donc des agissements qui résultent des circonstances économiques, et surtout politiques liés aux contraintes qui pèsent sur les finances publiques par temps de crises. La défense de l’intérêt général devient de facto l’argument qui permet d’adapter les principes aux pratiques. Il convient donc de distinguer le rapport à l’autonomie selon que l’on se trouve par temps calme ou par temps agité. Et, au fond, il n’apparaît pas illogique qu’une forme d’entente entre les principaux acteurs de la vie financière nationale se réalise pour défendre, soutenir et préserver l’intérêt commun.

    Foi publique et biens communs

    24Il convient d’abord de s’attarder quelque peu sur l’utilisation de la notion de bien(s) commun(s) selon qu’il s’écrit au singulier ou au pluriel. Le Bien commun a bien souvent vocation à présenter une dimension universelle presque éthique ou philosophique du bien-être universel. Les biens communs s’y opposent dans la mesure où, appréhendés de manière empirique et pragmatique, ils ont pour objet une gestion commune des ressources. On peut les constituer à partir de trois critères principaux : la nécessité de mobiliser ou d’utiliser cette ressource, un intérêt collectif permettant d’agir, enfin, un ensemble de règles facilitant ou organisant l’usage de cette ressource. Ce triptyque — nécessité, intérêt, règle — forme un ensemble cohérent politique, économique et social. Mais le bien commun — singulier et sans majuscule — peut se comprendre également au sens général du terme et non plus universel et il exprime alors ce qui est propre au plus grand nombre ou susceptible de satisfaire les intérêts de la collectivité. La gestion de la dette au xixe siècle oscille ainsi entre biens communs et bien commun mais participe aussi parfois des deux. Elle représente en effet l’un des biens communs, au même titre qu’un territoire de pêche, que la connaissance ou que la santé, et qu’un bien commun compris comme représentant l’intérêt général.

    25Mais comment qualifier alors cette construction financière élaborée au début du xixe siècle, et qui va durer jusque dans les années 1930 ? Quelle relation est-il possible d’établir entre biens communs et Foi publique ? Si l’on reprend la distinction classique entre « partisans de la centralisation » étatique et « défenseurs de l’approche par la propriété privée »22, on peut certainement la trouver baroque, voire hérétique, ou cohérente selon le point de vue adopté. Mais peut-être s’agit-il d’abord d’une construction qui relève d’une volonté politique typiquement française, dans la mesure où la forme public/privé s’inscrit dans une tradition établie qu’on aperçoit également, par exemple, dans la gouvernance de la Banque de France. Cette dualité à objectif commun, qui vise à promouvoir la confiance réciproque entre débiteurs publics et créanciers privés, a parfaitement fonctionné jusqu’à nos jours, même si l’on peut distinguer deux grandes phases. La première, de 1816 à 1918, a permis d’affermir et d’affirmer le crédit de l’État après les aventures napoléoniennes. Elle a favorisé l’émergence d’un siècle de stabilité financière et monétaire et a permis l’apparition d’une nouvelle classe sociale, les rentiers. Elle est peut-être en partie à l’origine du succès financier sur la scène internationale qui voit la France devenir, à la Belle Époque, le second exportateur de capitaux dans le monde, après la Grande-Bretagne, avec environ 45 milliards de francs-or. La seconde phase, qui se poursuit jusqu’à nos jours, a permis, avec quelques aménagements, de maintenir et de garantir la sécurité des fonds d’épargne, y compris pendant les périodes les plus critiques, nonobstant — on en est bien conscient — le phénomène inflationniste qui érode la valeur de l’argent thésaurisé23.

    26On voit bien ainsi qu’au-delà des déclarations et des principes, la réalité de cette construction institutionnelle et financière aboutit à une synergie forte entre les acteurs publics et privés. L’intérêt commun bien compris entre l’État et les créanciers privés a ainsi consisté à construire une symétrie presque parfaite : l’État agit de manière à défendre les intérêts des épargnants ou des rentiers, les épargnants garantissant la dette publique française. Ce fonctionnement de type collaboratif entre les grandes institutions publiques et privées (Banque de France, Caisse des dépôts, Caisse d’amortissement et Mouvement général des fonds) répond sans doute ainsi à une nécessité sociale.

    27Cet intérêt commun relève-t-il des « biens communs », tels que définit par E. Ostrom ? Celle-ci écrit, fort à propos, que :

    les institutions sont rarement soit privées, soit publiques, le marché ou l’État. De nombreuses institutions actives dans les ressources communes sont de riches mélanges d’institutions alliant caractères publics et privés, qui remettent en cause toute classification en vertu d’une dichotomie stérile24.

    28Mais curieusement, l’auteur nous présente des formes d’organisations qu’elle qualifie de ni publique, ni privée, mais commune. Or, ce qui nous apparaît, pour ce qui concerne le propos débattu ici, c’est qu’on se situe bien entre le public et le privé, ou entre le marché et l’État, à condition d’entendre ainsi qu’on se situe non pas hors du marché ou de l’État, mais au cœur de l’État et du marché, et au cœur des intérêts publics et privés25. À l’articulation public/privé, se trouve la Caisse des dépôts et consignations, qui dispose ainsi d’une fonction centrale de régulateur et de garant du bon équilibre entre les parties. Située à l’interface entre personnes privées (les épargnants) et les besoins financiers publics (la dette), la Caisse des dépôts a bel et bien pour mission de défendre l’intérêt commun. Vue sous cet angle, la Caisse des dépôts est peut-être l’une des formes prises par le bien commun.

    * * *

    29Cela nous invite à quelques ultimes réflexions.

    30D’abord, au-delà de cette situation entre acteurs publics et privés — dont les intérêts financiers apparaissent opposés de manière apparente, et que la théorie économique souligne fréquemment26 — il y a, me semble-t-il, un intérêt commun supérieur à la somme des deux intérêts particuliers que l’on peut nommer confiance ou Foi publique : certitude du paiement de la dette et de ses intérêts et sécurité des créanciers d’un côté, et, de l’autre, assurance de disposer d’un crédit disponible grâce à la relation de confiance instaurée et entretenue. Comme le proclame Corvetto lors de la constitution des deux Caisses :

    vous tiendrez les paroles que la loi a faites, ce n’est qu’à ce prix que vous pouvez espérer établir le crédit du gouvernement. La confiance publique rétablira l’équilibre, cette confiance viendra d’elle-même. Elle sera rassurée par l’inviolabilité de la loi promise par nos engagements sacrés27.

    31Ensuite, cet intérêt commun supérieur se construit et se réalise à travers une institution dont l’objectif déclaré vise à garantir la Foi publique. Et l’on peut se demander si l’équilibre ou l’harmonie qu’il suppose n’est pas la condition première à la bonne gestion d’un bien commun. Si tel est le cas, l’établissement qui a la charge de défendre cet intérêt commun et de promouvoir la confiance entre les acteurs publics et privés n’est-il pas alors lui-même le bien commun ? L’hypothèse s’éloigne apparemment des critères développés par E. Ostrom. Mais, outre qu’il convient de ne pas se figer dans des définitions que l’auteur elle-même invite à relativiser ou à s’approprier, le vocabulaire relatif aux biens communs et à la Foi publique, et qui témoigne de la recherche de la vertu et de la moralité, se retrouve bien souvent dans les deux domaines.

    32Enfin pour ce qui intéresse l’argent et notamment la dette publique, à la notion de bien commun, dont les contours nous apparaissent parfois flous et ambigus, on préfère celle d’intérêt commun. La différence entre les deux termes n’est d’ailleurs peut-être pas si importante que cela, un bien commun étant habituellement défini comme l’ensemble des services et des avantages susceptibles de satisfaire les intérêts de la collectivité28. En son temps, La Rochefoucauld définissait d’ailleurs lui-même la vertu comme l’expression d’un intérêt inavoué. Dans sa démonstration, E. Ostrom définit et utilise la notion de bien commun comme relevant d’une ressource naturelle précieuse, mais elle ajoute ensuite que le concept ne se limite pas aux biens naturels, prenant comme exemple l’incapacité du Congrès américain à limiter les dépenses au début des années 198029. Malgré tout, la difficulté d’opérer une analyse comparative entre les expériences décrites par E. Ostrom et la gestion du couple épargne/rente par la Caisse des dépôts résulte de la nature de l’objet analysé et de la temporalité. En effet, là où E. Ostrom s’attarde sur des problématiques liées à des ressources naturelles, qui concernent un groupe restreint d’individus, le regard porté sur la gestion commune de la rente nous oblige à nous attarder sur un bien qui n’a rien de naturel, et qui implique un important groupe social hétérogène : les rentiers. C’est certainement cette opposition entre court/naturel et long/conventionnel qui nous fait préférer la notion d’intérêt commun à celle de bien commun.

    Notes de bas de page

    1E. Ostrom, La gouvernance des biens communs. Pour une nouvelle approche des ressources naturelles, Bruxelles, De Boeck, 1990.

    2Pour être électeur, il faut avoir plus de 30 ans et payer 300 francs d’impôt direct ; pour être éligible, il convient d’avoir 40 ans et payer 1 000 francs d’impôts directs.

    3A. Aglan, M. Margairaz, P. Verheyde (dir.), 1816 ou la genèse de la Foi publique. La fondation de la Caisse des dépôts et consignations, Genève, Droz, 2006.

    4A. Plessis, « Entre les caisses chargées de l’amortissement sous l’Ancien régime et les deux caisses de 1816 : la Caisse d’amortissement de Napoléon (1799-1815) », dans ibid., p. 43-64.

    5M. Margairaz, « Les Caisses d’amortissement et des dépôts et consignations, la trésorerie, la dette publique et la genèse du système de crédit en France dans le premier xixe siècle ou les paradoxes de la confiance », dans ibid., p. 155-176.

    6E. Ostrom, La gouvernance des biens communs, op. cit., p. 27.

    7Débats parlementaires, discours de Corvetto devant les Chambres, 28 avril 1816, 1816-2006. La gouvernance de la Caisse des dépôts, Paris, Caisse des dépôts, 2006, p. 14. L’argument qui sous-tend cette déclaration résulte notamment de l’épisode de la consolidation des deux tiers encore vivement inscrit dans les mémoires.

    8Archives de la Caisse des dépôts et consignations (désormais ACDC), Rapport fait aux Chambres, vol. 1, 1816-1823, Rapport 1822, p. 12.

    9ACDC, Rapport fait aux Chambres, vol. 3, Rapport 1833, p. 8.

    10On souhaite rappeler simplement que, stricto sensu, la rente est l’intérêt que l’État verse annuellement (en deux fois, avril et octobre) aux créanciers. Elle correspond à un intérêt — 5 % en 1816 — résultant d’un titre de dette émis par l’État, dont le pair équivaut à 100 francs. La rente représente donc la charge financière que l’État assure par le budget en paiement des intérêts de la dette.

    11ACDC, dossier conversion non côté. Études sur les conversions dans le passé et l’argumentaire des petits porteurs. Note rédigée par le ministère des Finances, direction de la dette inscrite, bureau central, 9 janvier 1931.

    12La distinction entre petits et gros rentiers, sur la base de 1 500 francs par an, construite par les contemporains eux-mêmes, apparaît acceptable. Elle correspond sensiblement au salaire annuel moyen d’un agent de la Caisse des dépôts dans les années 1830. Elle permet de scinder grossièrement ceux pour qui la rente est un outil financier plus ou moins spéculatif et les autres, pour lesquels elle constitue la ressource, en termes de revenu ou de retraite, principale, voire unique, ceux qu’Adolphe Thiers appelle les vrais rentiers. Lettres de Thiers des 13 juillet et 15 septembre 1825 citées dans B. Gille, La banque et le crédit en France de 1815 à 1848, Paris, PUF, 1959, p. 75.

    13Ce n’est qu’en 1993 que le mandat du directeur général se trouve réduit à un quinquennat, éventuellement renouvelable. Auparavant, seule une démission ou une nomination à un autre poste du directeur en exercice permet de libérer le poste.

    14En 1848, on a ainsi la composition suivante : 2 sénateurs (dont 1 président), 2 députés, le gouverneur de la Banque de France, le directeur du Mouvement général des fonds, le président de la chambre de commerce de Paris, 2 représentants du Conseil d’État et 2 représentants de la Cour des comptes.

    15Ou public/privé pour la Banque de France.

    16ACDC, Rapport fait aux Chambres, vol. 1, Rapport 1816, p. 5.

    17ACDC, procès-verbal de la commission de surveillance du 22 décembre 1917, cité dans P. Verheyde, « La Caisse des dépôts et consignations dans le système financier de la Grande Guerre », dans A. Aglan, M. Margairaz, P. Verheyde (dir.), Crises financières, crises politiques en Europe dans le second xixe siècle. La Caisse des dépôts et consignations de 1848 à 1918, Genève, Droz, 2011, p. 201.

    18L. Say, « Les interventions du Trésor à la Bourse depuis cent ans », Les Annales de l’École des sciences politiques, 1886, p. 3-37.

    19ACDC, procès-verbal de la commission de surveillance du 7 décembre 1917.

    20ACDC, procès-verbal de la commission de surveillance du 21 décembre 1917.

    21Ibid.

    22E. Ostrom, La gouvernance des biens communs, op. cit., p. 36.

    23Il convient d’être extrêmement prudent sur ce phénomène, qui peut se lire de manière non linéaire : 1) la valeur de l’épargne diminue en fonction de l’inflation ; 2) en France, sur le xxe siècle, le volume des fonds d’épargne fluctue, mais ne s’effondre pas ; 3) il faut distinguer l'inflation comme phénomène statistique et sa représentation dans l'opinion publique. Voir A. Lavigne, « 175 ans de bilans de la CDC », Revue d’économie financière, 1991, La Caisse des dépôts et consignations 175 ans. Je renvoie également aux textes de J. Bouvier, « Système bancaire et inflation au xxe siècle », Recherches et travaux, 5 et 6, Institut d’histoire économique et sociale de Paris 1, janvier et décembre 1977.

    24E. Ostrom, La gouvernance des biens communs, op. cit., p. 28.

    25Voir également M. Lévy-Leboyer, J.-C. Casanova (dir.), Entre l’État et le marché. L’économie française des années 1880 à nos jours, Paris, Gallimard, 1991.

    26Pour l’État, il y aurait intérêt à émettre des rentes à des valeurs élevées, l’intérêt réel s’en trouvant plus faible et les rentrées monétaires, plus importantes. À l’inverse, pour le rentier, acheter au prix le plus bas lui permet d’obtenir un intérêt réel plus élevé et de bénéficier d’un appréciable bonus entre le prix payé et le pair.

    27[Anon.], 1816-2006. La gouvernance de la Caisse des dépôts Paris, Caisse des dépôts, 2006, p. 14.

    28C. Godin, Dictionnaire de philosophie, Paris, Fayard, 2004, p. 148.

    29E. Ostrom, La gouvernance des biens communs, op. cit., p. 15.

    Auteur

    • Philippe Verheyde

      IDHE.S/Université Paris 8

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    1E. Ostrom, La gouvernance des biens communs. Pour une nouvelle approche des ressources naturelles, Bruxelles, De Boeck, 1990.

    2Pour être électeur, il faut avoir plus de 30 ans et payer 300 francs d’impôt direct ; pour être éligible, il convient d’avoir 40 ans et payer 1 000 francs d’impôts directs.

    3A. Aglan, M. Margairaz, P. Verheyde (dir.), 1816 ou la genèse de la Foi publique. La fondation de la Caisse des dépôts et consignations, Genève, Droz, 2006.

    4A. Plessis, « Entre les caisses chargées de l’amortissement sous l’Ancien régime et les deux caisses de 1816 : la Caisse d’amortissement de Napoléon (1799-1815) », dans ibid., p. 43-64.

    5M. Margairaz, « Les Caisses d’amortissement et des dépôts et consignations, la trésorerie, la dette publique et la genèse du système de crédit en France dans le premier xixe siècle ou les paradoxes de la confiance », dans ibid., p. 155-176.

    6E. Ostrom, La gouvernance des biens communs, op. cit., p. 27.

    7Débats parlementaires, discours de Corvetto devant les Chambres, 28 avril 1816, 1816-2006. La gouvernance de la Caisse des dépôts, Paris, Caisse des dépôts, 2006, p. 14. L’argument qui sous-tend cette déclaration résulte notamment de l’épisode de la consolidation des deux tiers encore vivement inscrit dans les mémoires.

    8Archives de la Caisse des dépôts et consignations (désormais ACDC), Rapport fait aux Chambres, vol. 1, 1816-1823, Rapport 1822, p. 12.

    9ACDC, Rapport fait aux Chambres, vol. 3, Rapport 1833, p. 8.

    10On souhaite rappeler simplement que, stricto sensu, la rente est l’intérêt que l’État verse annuellement (en deux fois, avril et octobre) aux créanciers. Elle correspond à un intérêt — 5 % en 1816 — résultant d’un titre de dette émis par l’État, dont le pair équivaut à 100 francs. La rente représente donc la charge financière que l’État assure par le budget en paiement des intérêts de la dette.

    11ACDC, dossier conversion non côté. Études sur les conversions dans le passé et l’argumentaire des petits porteurs. Note rédigée par le ministère des Finances, direction de la dette inscrite, bureau central, 9 janvier 1931.

    12La distinction entre petits et gros rentiers, sur la base de 1 500 francs par an, construite par les contemporains eux-mêmes, apparaît acceptable. Elle correspond sensiblement au salaire annuel moyen d’un agent de la Caisse des dépôts dans les années 1830. Elle permet de scinder grossièrement ceux pour qui la rente est un outil financier plus ou moins spéculatif et les autres, pour lesquels elle constitue la ressource, en termes de revenu ou de retraite, principale, voire unique, ceux qu’Adolphe Thiers appelle les vrais rentiers. Lettres de Thiers des 13 juillet et 15 septembre 1825 citées dans B. Gille, La banque et le crédit en France de 1815 à 1848, Paris, PUF, 1959, p. 75.

    13Ce n’est qu’en 1993 que le mandat du directeur général se trouve réduit à un quinquennat, éventuellement renouvelable. Auparavant, seule une démission ou une nomination à un autre poste du directeur en exercice permet de libérer le poste.

    14En 1848, on a ainsi la composition suivante : 2 sénateurs (dont 1 président), 2 députés, le gouverneur de la Banque de France, le directeur du Mouvement général des fonds, le président de la chambre de commerce de Paris, 2 représentants du Conseil d’État et 2 représentants de la Cour des comptes.

    15Ou public/privé pour la Banque de France.

    16ACDC, Rapport fait aux Chambres, vol. 1, Rapport 1816, p. 5.

    17ACDC, procès-verbal de la commission de surveillance du 22 décembre 1917, cité dans P. Verheyde, « La Caisse des dépôts et consignations dans le système financier de la Grande Guerre », dans A. Aglan, M. Margairaz, P. Verheyde (dir.), Crises financières, crises politiques en Europe dans le second xixe siècle. La Caisse des dépôts et consignations de 1848 à 1918, Genève, Droz, 2011, p. 201.

    18L. Say, « Les interventions du Trésor à la Bourse depuis cent ans », Les Annales de l’École des sciences politiques, 1886, p. 3-37.

    19ACDC, procès-verbal de la commission de surveillance du 7 décembre 1917.

    20ACDC, procès-verbal de la commission de surveillance du 21 décembre 1917.

    21Ibid.

    22E. Ostrom, La gouvernance des biens communs, op. cit., p. 36.

    23Il convient d’être extrêmement prudent sur ce phénomène, qui peut se lire de manière non linéaire : 1) la valeur de l’épargne diminue en fonction de l’inflation ; 2) en France, sur le xxe siècle, le volume des fonds d’épargne fluctue, mais ne s’effondre pas ; 3) il faut distinguer l'inflation comme phénomène statistique et sa représentation dans l'opinion publique. Voir A. Lavigne, « 175 ans de bilans de la CDC », Revue d’économie financière, 1991, La Caisse des dépôts et consignations 175 ans. Je renvoie également aux textes de J. Bouvier, « Système bancaire et inflation au xxe siècle », Recherches et travaux, 5 et 6, Institut d’histoire économique et sociale de Paris 1, janvier et décembre 1977.

    24E. Ostrom, La gouvernance des biens communs, op. cit., p. 28.

    25Voir également M. Lévy-Leboyer, J.-C. Casanova (dir.), Entre l’État et le marché. L’économie française des années 1880 à nos jours, Paris, Gallimard, 1991.

    26Pour l’État, il y aurait intérêt à émettre des rentes à des valeurs élevées, l’intérêt réel s’en trouvant plus faible et les rentrées monétaires, plus importantes. À l’inverse, pour le rentier, acheter au prix le plus bas lui permet d’obtenir un intérêt réel plus élevé et de bénéficier d’un appréciable bonus entre le prix payé et le pair.

    27[Anon.], 1816-2006. La gouvernance de la Caisse des dépôts Paris, Caisse des dépôts, 2006, p. 14.

    28C. Godin, Dictionnaire de philosophie, Paris, Fayard, 2004, p. 148.

    29E. Ostrom, La gouvernance des biens communs, op. cit., p. 15.

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    Bessy, Christian, et Michel Margairaz, éditeurs. Les biens communs en perspectives. Éditions de la Sorbonne, 2021, https://doi.org/10.4000/11yiw.
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