Chapitre 3. Le Portugal et l’OIT, éloignement ou proximité ?
Contributions à une histoire des normes sociales et du travail
p. 55-68
Texte intégral
1Lorsque le Portugal entre dans le premier conflit mondial en 1916, sa situation politique et économique est tourmentée1. Le pays doit en effet alimenter plusieurs fronts de guerre au sein de ses colonies, en Angola et au Mozambique. Comme tout pays belligérant, le Portugal a participé à la Conférence de la paix à Versailles et a été l’un des membres fondateurs de l’Organisation internationale du travail (OIT). Il en est toujours membre aujourd’hui.
2Au cours de cette période, les relations entre l’OIT et le Portugal ont connu plusieurs phases. Celles-ci ont évolué en fonction de la puissance de son Empire, du processus de décolonisation, de sa situation politique, économique et sociale. Ces phases peuvent être analysées sous le prisme de dimensions telles que la participation aux sessions de la Conférence internationale du travail, les missions, les délégations et le tripartisme ou encore les recommandations et les conventions. Notre objectif est d’analyser la manière dont le Portugal envisage les normes de l’OIT et la façon dont il les intègre ou non dans son espace national.
3Quatre grands thèmes seront parcourus : les droits humains et les droits au travail, les conditions de travail, la protection sociale et l’emploi et enfin la pauvreté. Nous analyserons les conventions de l’OIT, vérifiant si et quand elles ont été ratifiées, ou l’absence de ratification le cas échéant, pour comprendre comment la législation portugaise l’accompagne2. Notre travail analyse la législation internationale et nationale, et s’appuie sur la documentation des archives portugaises et de l’OIT à Genève, dont une grande partie reste encore inédite. Notre étude se veut résolument interdisciplinaire. Elle est historiquement ancrée mais croise les dimensions juridique et sociologique de son objet, avec une double focale nationale et internationale. Elle mobilise les concepts de légalisation et d’État-providence, afin d’interpréter l’« interlégalité » qui se joue entre les normes de l’OIT et l’espace juridique portugais. Tout au long de ces cent années, le Portugal s’écarte ou s’approche des normes de l’OIT3 en fonction de la période politique, de ses contraintes économiques et sociales et de l’agenda de l’OIT. De manière explicite ou tacite, l’OIT a joué un rôle décisif pour la construction de l’espace juridique portugais.
Le temps des convergences (1919-1933) : une démocratie avec de nombreux écueils
4Entre les années 1919 et 1933, les fondements politiques et idéologiques de la République du Portugal convergent avec les idéaux de l’OIT. Les relations entre les politiques portugais et le bureau de l’OIT sont excellentes comme en témoignent les archives4. Ces deux éléments politiques et relationnels favorisent l’imprégnation de la législation portugaise par les conventions de l’OIT en dépit de l’absence de ratification formelle. Dès le mois de mai 1919 par exemple, le Portugal introduit la journée de huit heures et la loi sur les accidents du travail5.
5En septembre 1925, le premier et charismatique directeur du BIT Albert Thomas se rend à Lisbonne6 et insiste pour que les normes internationales du travail soient ratifiées. Il faudra attendre la fin de la décennie, durant la dictature militaire qui a anticipé l’instauration de l’Estado Novo, pour voir le Portugal ratifier ses premières conventions. Sept le sont à un rythme soutenu et presque inégalé par la suite, telles que les conventions sur la journée de huit heures et sur le repos hebdomadaire ou celles relatives à la réparation des accidents du travail. Beaucoup d’autres conventions ne sont pas ratifiées, comme celles sur l’interdiction du travail des enfants avant 14 ans, l’établissement de douze semaines de congés payés après l’accouchement ou encore la compensation financière des maladies professionnelles. Dans tous ces cas, l’évolution sociale du pays ne permet pas l’adoption de ces normes, qui ne seront ratifiées que cinquante ans plus tard. Par exemple, la convention no 29, qui interdit le travail forcé, est perçue comme une ingérence extérieure dans les affaires coloniales du pays.
6La participation des représentants portugais aux activités de l’Organisation et l’attitude favorable qui imprègne tous les échanges entre l’administration portugaise et le bureau de Genève doivent aussi être soulignées. La responsabilité du Portugal comme membre fondateur est fréquemment mentionnée pour inciter le pays à ratifier les conventions. Albert Thomas s’adresse personnellement aux instances nationales, les encourage à participer et les remercie de leurs efforts7.
7En 1930, le Bureau de l’OIT accueille son premier fonctionnaire portugais, Antonio Almendra, admis par voie de concours. Son influence sur les relations avec le Portugal est remarquable et se prolonge jusqu’aux années 19608.
8Les bonnes intentions du Portugal au cours de cette période et son entente avec l’OIT ne permettent guère de masquer les difficultés politiques considérables rencontrées par le nouveau régime. Les conditions de vie économiques et sociales du pays sont très éloignées du standard européen, ce qui explique le faible nombre de ratifications9. À cette période de convergence relative succède une longue période d’isolement et d’indifférence. Ainsi jusqu’à l’après-guerre, le Portugal n’a pas suivi l’activité normative de l’OIT.
Le temps de la fermeture (1933-1956) : un projet d’État autoritaire en action
9Entre les années 1933 et 1956, le Portugal est soumis au régime autoritaire d’Antonio de Oliveira Salazar qui considère son pays comme « pluricontinental » et autosuffisant. Au cours de ces décennies, le Portugal n’a ratifié qu’une seule convention. Malgré ces relations distantes, le Portugal a toujours maintenu son statut de membre de l’OIT et s’est acquitté de ses tâches, notamment en participant aux conférences annuelles10 ou en soumettant les rapports dus.
10Il faut dire qu’après l’institution de l’Estado Novo, les représentants portugais sont soigneusement choisis. Le syndicalisme libre ayant disparu en 1933-1934, seuls sont dépêchés des délégués des syndicats nationaux, qui suivent les orientations du pouvoir en place. Les délégués des patrons sont aussi surveillés. La documentation permet de constater l’unanimité des positions, quoique les délégations soient toujours tripartites.
11L’année 1933 marque le début d’une phase de fermeture du pays et d’une période d’éloignement par rapport aux principes et normes de l’OIT. En effet, si le Portugal a maintenu l’envoi régulier de rapports sur les conventions ratifiées et assuré la participation aux sessions de la Conférence internationale du travail, ce qui garantissait le maintien d’une relation « normale », il n’en reste pas moins que, de 1933 à 1956, il n’a ratifié que la convention no 45 (1935) en 1937, qui interdit l’emploi des femmes dans des travaux souterrains. Cette convention n’avait d’ailleurs guère de portée pratique, au regard de la place et de la physionomie de ce secteur d’activité au Portugal. Or, ces années correspondent pour l’OIT à l’âge d’or d’une vaste production normative. C’est sur ce vaste fond de références sur les droits sociaux et du travail qu’émergeront progressivement les premiers États-providence, à partir de la fin de la Seconde Guerre mondiale11.
12Pendant toute cette période, le Portugal n’a ratifié aucune convention, à l’exception de celle susmentionnée. Plusieurs raisons sont à l’origine de cette situation : tout d’abord le retard social et économique qui empêchait d’améliorer les conditions de vie des travailleurs ; ensuite des raisons politiques, comme l’absence de liberté syndicale ou la discrimination fondée sur l’opinion politique, enfin des raisons coloniales, comme le travail forcé et les conditions de travail des « autochtones » en outremer.
13À cela s’ajoute l’attitude politico-idéologique du régime autoritaire, qui entre en confrontation avec les fondements de l’OIT. Le Portugal défend en effet son autonomie et la poursuite de ses desseins politiques, dans l’espace métropolitain et en dehors, sans ingérence internationale. Cette position n’a pour autant jamais remis en cause l’appartenance du Portugal à l’OIT, ni sa participation aux sessions des conférences. En effet, les bonnes relations avec les instances internationales sont fondamentales pour la légitimation, interne et externe, du pouvoir autoritaire. Un processus similaire était à l’œuvre au sein d’autres régimes autoritaires, comme la voisine Espagne.
14Jusqu’aux années 1950, les velléités d’autonomie de l’État portugais coexistent avec le maintien de liens formels. Des rapports découlant de la ratification des conventions sont rédigés et envoyés ; la présence des délégués aux sessions de la CIT est maintenue, permettant au Portugal de mettre en avant sa politique nationale en matière sociale et du travail.
15Le processus de fondation de l’Estado Novo s’appuie sur la collaboration entre la propriété, le capital et le travail dans un but d’élimination de la lutte des classes. Placée sous l’autorité et la vigilance de l’État, cette collaboration est un sujet qui n’est jamais passé sous silence par les représentants nationaux aux sessions de la CIT. Habituellement, les délégués gouvernementaux interviennent pour décrire la singularité du régime et de son organisation du travail, paisible et sans antagonisme. Les délégués syndicaux et patronaux n’interviennent pas, ou, s’ils prennent la parole, se limitent à confirmer la « vraie paix » et le développement social qui existent au Portugal, grâce à Salazar. Ceux qui pensaient différemment n’avaient de toute façon pas le droit de s’exprimer ni d’exercer des fonctions représentatives à l’étranger.
16En 1948, l’approbation de la convention no 87 sur la liberté syndicale fut probablement l’un des moments les plus compliqués pour le régime portugais. Le délégué gouvernemental a en effet accusé cette convention consacrant le pluralisme syndical de dévoyer le « vrai principe de la liberté syndicale », en conséquence de quoi la délégation portugaise a renoncé à voter en faveur de cette convention12.
17L’OIT semblait relativement indifférente face à l’isolement et à l’absence de votes positifs du régime portugais, probablement en raison d’un agenda idéologiquement et politiquement chargé à la veille de la Seconde Guerre mondiale, puis en raison du conflit lui-même et des efforts de reconstruction d’après-guerre.
Le temps des rapprochements (1956-1974) : une inévitable ouverture
18Avec la démocratisation et la décolonisation généralisée et globale après 1945, le Portugal se trouve de plus en plus isolé et cherche à obtenir une légitimité auprès des organisations internationales. Au sein de l’OIT, le Portugal entame un long processus de ratification des normes internationales, qui commence symboliquement par la ratification de la convention interdisant le travail forcé, avant même l’adaptation de la législation nationale en ce sens. Un total de treize conventions est ratifié jusqu’à 1974. Ces ratifications n’ont été permises qu’à la condition d’être en cohérence avec la législation nationale déjà en place13.
19Les conventions politiques ont toutes été ratifiées, en particulier celles relatives au travail en Afrique. La seule exception est celle relative à la liberté d’association syndicale, qui était estimée contraire à la nature du régime. Si les conventions de nature plus économique et sociale ont été peu ratifiées, il faut en chercher la cause non parmi des raisons idéologiques, mais dans l’écart de développement entre le Portugal et les autres membres de l’OIT. Les conventions sur le travail des enfants14, la protection de la maternité15 et la sécurité sociale sont restées sans ratification, en dépit de leur caractère inoffensif pour l’idéologie du régime portugais pour lequel la famille est une valeur forte. La faiblesse des conditions de possibilités matérielles de mise en œuvre de ces conventions explique davantage ce retard.
20Depuis 1956, les ratifications se succèdent. Certaines conventions ont en effet une valeur politique élevée, comme celles relatives au travail en Afrique, ou bien ne posent aucune difficulté de ratification. Leur ratification permet de faire « bon effet » et d’améliorer l’image du pays auprès de l’OIT, dont les nouveaux membres issus du processus de décolonisation sont croissants.
21Ainsi, en l’espace d’une décennie et demie, le Portugal ratifie sept conventions sur les droits humains et les droits au travail, trois sur les conditions de travail, une sur la protection sociale et deux sur l’emploi et la pauvreté. Ce rythme de ratification de convention à haute valeur politique résulte d’une recherche de légitimité externe de la part d’un régime autocratique acquis à l’idée d’un empire pluricontinental.
22En 1956 est ratifiée la convention no 29 (1930) sur le travail forcé, avant même que les conditions juridiques du pays ne le permettent, car ce ne sera qu’en 1962 que cesseront toutes les formes de protection administrative et de coercition sur les travailleurs africains. En 1959 sont ratifiées la convention no 105 (1957) sur l’abolition du travail forcé, ainsi que la convention no 111 (1958) sur la discrimination en matière d’emploi et de profession. En 1960 sont ratifiées les conventions no 104 (1955) sur l’abolition des sanctions pénales (pour les travailleurs indigènes) et no 107 (1957) sur les populations autochtones et tribales. En 1964 est ratifiée la convention no 98 (1949) sur le droit d’organisation et de négociation collective. Enfin en 1967 est ratifiée la convention no 100 (1951) sur l’égalité de rémunération.
23Dans le domaine des droits humains et du travail, le Portugal, au cours de cette période, a donc ratifié une partie importante des conventions en vigueur. La convention no 87 (1948) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, contraire à la nature du régime caractérisé par l’établissement de syndicats uniques, est laissée de côté et ne sera ratifiée qu’après 1974.
24Le nombre réduit de ratifications dans les domaines des conditions de travail, de la protection sociale, de l’emploi et de la pauvreté est significatif : à une époque où le Portugal entend faire bonne impression auprès de l’OIT, l’impossibilité de transposer de telles règles révèle la faiblesse des droits des travailleurs dans un contexte socio-économique fragile. Il faut noter que la transposition ou l’absence de transposition des conventions ne résulte pas de luttes politiques et sociales. Le régime est le seul décisionnaire, au vu de ses priorités politiques. La séquence des ratifications fut la suivante : en 1959, la convention no 26 (1928) sur les méthodes de fixation des salaires minima, la convention no 106 (1957) sur le repos hebdomadaire dans le commerce et les services et la convention no 89 (1948) sur le travail de nuit des femmes ; en 1960, la convention no 12 (1921) sur les accidents du travail dans l’agriculture ; en 1962, la convention no 81 (1947) sur l’inspection du travail ; en 1972, la convention no 88 (1948) sur le service public de l’emploi. Toutes ces ratifications ont en commun de reposer sur une législation nationale préexistante. Le cas des conventions de portée politique est différent. Elles sont ratifiées rapidement indépendamment de leur adéquation au cadre légal portugais et contribuent ainsi à l’évolution des conditions de travail au Portugal, sur le plan à la fois normatif et pratique.
25Malgré la pression de l’OIT en matière de travail des enfants, le Portugal n’aura ratifié jusqu’à 1974 que la convention no 6 (1919) sur l’interdiction du travail de nuit des mineurs ; aucune convention sur l’âge minimum n’aura été ratifiée. En 1919, l’OIT avait défini l’âge de 14 ans comme seuil minimum en 1919 et de 15 ans en 1937. Au Portugal, la loi le fixait à 12 ans. Cela ne change qu’en 1970, avec l’entrée en vigueur d’une loi élevant le seuil à 14 ans, dans l’esprit d’un mouvement plus large de la société portugaise en matière de droits des enfants, définissant désormais la scolarité obligatoire de 6 ans à 14 ans. Pour cette raison, la convention no 5 établissant l’âge minimum à 14 ans n’est ratifiée qu’en 1970. Si cette convention est modifiée en 1937 pour fixer l’âge minimum à 15 ans, le retard significatif de la législation portugaise ne permettait pas de suivre l’évolution des normes internationales en la matière.
26Les conventions limitant le travail souterrain des femmes et le travail de nuit ont été ratifiées. Celles qui prévoyaient la protection de la maternité, qu’il s’agisse de la convention no 3 (1919) ou de la convention no 103 (1952) n’ont pas été adoptées : elles n’auraient pu l’être au regard du droit portugais. En effet, les douze semaines de congé de maternité prévues par l’OIT depuis 1919 n’ont été intégrées dans la législation portugaise qu’en 1974. Le congé n’était alors que de trente jours, avec un tiers du salaire si l’employée avait plus d’un an de « bons et effectifs services » (ce qui dépendait de l’évaluation de l’employeur). Prévu dès 1934, ce droit est passé à soixante jours sous la forme d’une assurance maternité en 1963, mais ne concernait que certaines catégories de travailleuses comme les fonctionnaires, en raison de conditions socio-économiques fébriles et le développement limité des droits sociaux (la sécurité sociale au Portugal ne date que des années 1960).
27Dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail, aucune convention n’a pu être ratifiée, pour les mêmes raisons énoncées plus haut : l’absence d’adéquation avec la législation nationale et des conditions socio-économiques défaillantes. Cela dit, entre la loi de 1936 sur la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles et la législation de 1965 (entrée en vigueur en 1971), on peut noter une évolution considérable. La nouvelle loi va bien au-delà d’une logique de réparation, y compris dans l’inclusion des mesures de prévention et de réinsertion professionnelle.
28Les conventions sur les congés payés n’ont pas été non plus ratifiées. On peut remarquer toutefois une évolution importante entre la loi sur les congés payés de 1937 et celle de 1969. La première n’accorde de vacances pour un certain nombre de jours et sous certaines conditions, que pour les entreprises de plus de six ou vingt salariés (selon les cas), ce qui exclut la grande majorité des entreprises nationales. La seconde fixe une durée minimale obligatoire de vacances qui augmente en fonction de l’ancienneté du travailleur, quelles que soient les fonctions exécutées et la dimension de l’entreprise. Les vacances perdent leur caractère accessoire, elles deviennent obligatoires et correspondent à un droit fondamental. Pourtant, le Portugal ne réussit pas à suivre l’évolution des normes internationales qui mène à la convention no 132 de 1970, laquelle actualise les conventions des années 1930. La ratification était impossible et le Portugal ne parvient pas à rattraper son retard par rapport au reste des pays industrialisés.
29Les conventions relatives aux heures de travail et au repos hebdomadaire ont fait l’objet du plus grand nombre de ratifications et sans grand délai. Néanmoins, la convention sur l’extension de la journée de huit heures au commerce et aux services n’a pas été ratifiée, bien que le droit interne l’ait autorisée ; il faut dire, pourtant, que cette loi n’était pas observée. La journée de huit heures, fixée par la loi dès 1919, et ce, avant même la ratification de la convention no 1 de l’OIT16, puis confirmée par la législation de Salazar, était conforme aux normes édictées par l’OIT. À partir de la fin des années 1950, l’OIT se contente ainsi, par le biais de son comité d’experts, de surveiller le respect des huit heures en métropole et en outre-mer.
30En ce qui concerne le salaire minimum, une seule des cinq conventions est ratifiée. Avec trente et un ans de retard, le Portugal établit des méthodes pour fixer les salaires. La ratification tardive de cette norme et la difficulté de ratification des autres résultent moins de la loi elle-même que de la collision entre d’une part le substrat idéologique des conventions de l’OIT, fondée sur le principe démocratique de l’égalité de participation des travailleurs, et d’autre part les pratiques portugaises, qui donnaient peu de poids aux avis des diverses parties intéressées.
31Le niveau d’influence de l’OIT en matière de protection sociale est encore plus faible. Si l’on exclut les conventions ratifiées en 1929 sur l’indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles et leur extension à l’agriculture en 1960, aucune autre convention de sécurité sociale n’a été ratifiée, ni celles couvrant des risques isolés en termes de maladie, de vieillesse, d’invalidité ou de décès, ni la convention no 102 (1952) qui définit la norme minimale de sécurité sociale. En ce qui concerne les travailleurs migrants, il n’y a eu qu’une convention ratifiée en 1929, celle qui prévoyait l’égalité de traitement entre les travailleurs étrangers et nationaux, en cas d’accidents du travail17.
32Ce peu de ratifications dans un domaine pourtant central dans la construction des États-providence doit être judicieusement interprété. Bien que tardivement, le Portugal évolue d’un régime dit de prévoyance vers une dynamique de sécurité sociale établie par la réforme de 196218. Quoique lents et limités à quelques catégories de la population active, les effets de cette réforme se sont déployés tout au long des années 1960, permettant au pays de s’orienter vers une Europe plus développée et d’envisager la création d’un État social, dont on peut voir ici les prémices. Malgré l’impossibilité d’étendre ces droits sociaux aux territoires d’outre-mer, reconnue dans les rapports envoyés à l’OIT, la convention no 102 sur la sécurité sociale aurait pu être ratifiée pour le Portugal métropolitain, principalement parce que l’extension de cette norme n’impliquait pas nécessairement l’engagement à l’égard de tous les risques couverts par la convention et pouvait se faire de façon partielle.
33En matière de conventions portant sur l’administration, l’inspection du travail et l’emploi, le Portugal a ratifié celles sur l’inspection du travail et l’organisation du service de l’emploi, avec quinze et vingt-quatre ans de décalage par rapport à leur adoption initiale par l’OIT ; huit conventions ne sont pas ratifiées pendant cette période. Là encore, le passé colonial retarde la ratification, en dépit de la création récente, en 1948, de l’Inspection du travail au Portugal. Son extension à ses colonies est réalisée en 1961, dans le cadre d’un grand mouvement de réforme interne, qui a précédé la création de la commission d’enquête de l’OIT sur le travail forcé en Afrique. Dans ce contexte, la ratification de la convention no 81 sur l’Inspection du travail ainsi que son extension aux territoires d’outre-mer étaient considérées comme très importantes pour la défense des intérêts du Portugal.
34La ratification de la convention sur l’organisation du service de l’emploi ne sera possible qu’à partir de juillet 1971, date à laquelle le service public de l’emploi sera élargi aux territoires d’outre-mer. En métropole, bien que tardivement, l’infrastructure du service public de l’emploi et de la formation professionnelle a été créée dans les années 1960. La réalité portugaise n’est pas restée statique pendant les années où la législation n’évoluait pas. Les années 1960 ont conduit à une transition vers de nouveaux cadres juridiques du travail, même si les changements qui se sont produits avaient une portée limitée, ne permettant pas une éventuelle ratification des normes internationales.
35Dans les domaines sociaux, quelques conventions ou recommandations de l’OIT sont ratifiées, mais beaucoup ne le sont pas, en raison du décalage entre la situation économique du Portugal et les standards sociaux en vigueur dans l’Europe du Nord qui servent bien souvent de canevas aux normes internationales. En dehors de ce cadre conventionnel, le cadre juridique du travail et de la protection sociale au Portugal évolue, mais plus lentement et sans atteindre les niveaux d’exigence des conventions de l’OIT.
36Les particularités du régime portugais en matière politique et coloniale conduisent à un contrôle minutieux de la part de l’OIT qui, désormais, et en règle générale, porte davantage son attention sur les ratifications et l’application des normes internationales. La ratification d’une convention n’est plus, en soi, une garantie de tranquillité dans les relations avec l’OIT, qui commence à vérifier soigneusement l’adéquation normative interne des engagements internationaux, de même que les pratiques relativement aux lois internes. Contrairement aux premières décennies, la commission d’experts travaille sans relâche au moyen d’observations et de demandes directes, en se concentrant sur la plupart des conventions ratifiées.
37Le prétendu non-respect des obligations en matière de travail forcé conduit à la plainte du Ghana contre le Portugal et à la création d’une commission d’enquête internationale, en 196119. Les plaintes déposées contre le Portugal devant le Comité de la liberté syndicale depuis 1961 ont donné lieu à cinq longues affaires dans lesquelles le régime portugais a été politiquement mis en cause20.
38La composition de l’OIT a changé, à son tour, en conséquence de l’évolution des processus de décolonisation et de l’émergence de nouveaux pays membres, avec la constitution d’un puissant bloc géopolitique socialiste et antilibéral, qui modifiait l’approche traditionnelle de l’organisation, fondée sur la perspective des pays fondateurs européens21.
39L’ère de l’Estado Novo ouvre une période de convergence entre le Portugal et l’OIT au niveau normatif, avec une impulsion significative de ratifications. Elle révèle cependant clairement les divergences politico-idéologiques et l’impossibilité d’un consensus dans des domaines cruciaux. Par ailleurs, le contrôle de l’OIT est exercé sur plusieurs plans, forçant le régime à respecter les obligations assumées tout en révélant l’isolement progressif du Portugal par rapport à ses positions et au monde en mutation. De 1956 à 1974, on peut parler d’une longue période de réengagement du Portugal au sein de l’OIT. On distingue ici une dimension politique et une dimension sociale, toutes deux fortement conditionnées par le caractère antidémocratique du régime et l’intention de perpétuer le colonialisme ainsi que par l’endémique manque de développement social et économique.
Temps de collaboration (1974-2019) : une démocratie qui se veut avancée
40Cette phase de rapprochement entre le Portugal et l’OIT est suivie d’une longue période qui commence par la révolution des Œillets, en 1974, événement fondateur de la démocratie. L’introduction du régime démocratique et l’amélioration des conditions socio-économiques du pays, notamment grâce à l’adhésion à la Communauté économique européenne, rapprochent le Portugal d’une Europe plus développée22. Les conditions sont réunies pour un mouvement global de ratifications, avec un délai de plus en plus court entre l’approbation de l’OIT et son incorporation dans l’ordre juridique national.
41Un nombre important de conventions de l’OIT est également ratifié avant l’adhésion à la CEE, ce qui permet au gouvernement portugais de démontrer que le pays remplit les conditions d’adhésion, vu les relations entre les normes de l’OIT et les instruments de régulation communautaires. Les premières ratifications ont une portée politique profonde et n’auraient été possibles que dans un cadre démocratique. C’est le cas de la convention no 135 (1971) sur les représentants des travailleurs ratifiée en 1976, et de la convention no 87 (1948) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical – faisant partie du cœur des conventions fondamentales – et aussi de la convention no 11 (1921) sur le droit d’association dans l’agriculture, toutes les deux ratifiées en 1977.
42Le Portugal a ratifié les huit conventions fondamentales de l’OIT : cinq déjà sous le régime antérieur ; la convention no 87, en 1977, qui correspondait à une revendication très forte du monde du travail ; la convention no 138 (1973), qui fixe l’âge minimum pour travailler à 16 ans, en 1998 ; et la convention no 182 (1999), sur l’interdiction des pires formes de travail des enfants, en 2000.
43Quant aux conventions concernant l’administration du travail, considérées comme prioritaires par l’OIT en raison de ce qu’elles impliquent, le Portugal a adhéré à la convention no 81 (1947) sur l’Inspection du travail en 1962. Les autres ont été ratifiées durant les années 1980 : en 1981, la convention no 122 (1964) sur la politique de l’emploi et la convention no 144 (1976) sur les consultations tripartites sur les normes internationales du travail, et en 1983, la convention no 129 (1969) sur l’inspection du travail dans l’agriculture, étendant ainsi les pouvoirs de l’inspection du travail au monde rural.
44En ce qui concerne les conventions techniques (concernant les conditions de travail, la protection sociale, la sécurité et la santé au travail, etc.), les années 1980 correspondent à un large mouvement de ratifications, avec vingt-neuf conventions ratifiées, ce qui conduit à un intéressant rattrapage du temps perdu. Dans les années 1990, huit conventions de portée générale sont ratifiées, et dix autres depuis les années 2000. Les quatre dernières sont la convention no 189 (2011) relative au travail domestique, ratifiée en 2015 ; la Convention du travail maritime (CTM) (2006), ratifiée en 2016 ; la convention no 187 (2006) relative au cadre promotionnel pour la santé et la sécurité au travail, ratifiée en 2017 et, enfin, la convention no 188 sur le travail dans la pêche (2007), ratifiée en 2019.
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45Ayant ratifié les huit conventions fondamentales et les quatre conventions de gouvernance, ainsi que la plupart des conventions techniques, le Portugal se classe très bien en termes d’appropriation des normes internationales du travail, une position honorable pour un pays qui, pendant des décennies, n’a pas pu adhérer aux normes internationales pour des raisons politiques ou socio-économiques. Ce mouvement de ratifications traduit la dynamique des relations sociales au sein de la société portugaise, qui résulte du plein fonctionnement des règles démocratiques.
46Au cours de ces cent ans de relations établies entre le Portugal et l’OIT, on constate des évolutions notables. Les normes de l’OIT ont été souvent inaccessibles pour le Portugal pour des raisons politiques ou socio-économiques. À plusieurs reprises, dans des contextes historiques différents, cet ensemble de normes, consacrant les droits sociaux et de meilleures conditions de travail, a incité au développement du pays du point de vue des relations sociales. Au cours des dernières décennies, à la suite de l’instauration du régime démocratique et de l’évolution socio-économique du pays, il a été possible à de nombreux niveaux de respecter les normes internationales et de satisfaire aux obligations qui en découlent.
47L’avenir s’écrit à plusieurs mains, à un moment où l’importance de l’OIT se renouvelle chaque jour. Le mandat issu de la Première Guerre mondiale, il y a cent ans, joue maintenant un rôle essentiel pour la justice sociale et pour la paix dans un monde marqué par la globalisation des marchés et la déréglementation. Espérons que le Portugal reste un membre actif de l’OIT, capable de créer les conditions d’un travail décent pour tous ceux qui y travaillent, mais aussi de coopérer sur la scène internationale, en particulier avec les pays de langue portugaise, en assumant les responsabilités de sa longue histoire.
Notes de bas de page
1 Le Portugal est devenu une république en 1910, après une fin de monarchie turbulente, mais le nouveau régime auquel aspirait une grande partie du peuple n’a pas résolu nombre de problèmes politiques, économiques et financiers du passé.
2 Ce texte suivra les conclusions des travaux précédents, publiées dans Rodrigues, 2008 (dissertation de maîtrise, portant sur les droits sociaux et du travail pendant la République, 1919-1933) et Rodrigues, 2013 (thèse de doctorat, portant sur les relations entre le Portugal et l’OIT entre 1933-1974), et aussi d’autres recherches ultérieures, portant sur la période démocratique.
3 Les normes adoptées et le système de contrôle de leur application sont dès l’origine centraux pour l’activité de l’Organisation, à l’instar de Jean-Michel Bonvin qui caractérise l’OIT comme une « agence productrice de normes » : Jean-Michel Bonvin, L’Organisation internationale du travail. Étude sur une agence productrice de normes, Paris, Presses universitaires de France, 1998. Voir aussi José Luís De Moura Jacinto, O trabalho e as relações internacionais, Lisbonne, UTL-ISCSP, 2002, p. 204, sur le processus de création du droit international du travail et le rôle de l’OIT.
4 Cristina Rodrigues, Portugal e a Organização Internacional do Trabalho (1933-1974), Porto, Edições Afrontamento, 2013.
5 Bien que le Portugal n’ait pas été représenté au sein de la Commission de la législation internationale du travail à la Conférence de la paix de Versailles, ses délégués ont suivi attentivement les travaux. Voir Egas Moniz, Um ano de política, Lisbonne/Rio de Janeiro, Portugal-Brasil Limitada/Companhia Editora Americana, 1919.
6 Voir Christina Rodrigues, « Transcender o infinito do infinito ou o tempo longo da Organização Internacional do Trabalho », dans Pedro Aires de Oliveira (dir.), Sociedade das Nações (1920-1946) – Promessas e legados, Lisbonne, Biblioteca Nacional de Portugal e Instituto Diplomático, 2020, p. 109-133. Cet article raconte la visite d’Albert Thomas à Lisbonne, avec des détails intéressants tels que ses entretiens avec des responsables politiques.
7 Voir Cristina Rodrigues, Portugal e a Organização Internacional do Trabalho, op. cit.
8 Cristina Rodrigues, « António Augusto Gomes d’Almendra – o primeiro funcionário português na OIT », dans Alice Cunha et al. (dir.), Economia e História – Estudos em homenagem a José Maria Brandão de Brito, Lisbonne, Colibri, 2019, p. 319-336.
9 Après le coup d’État de 1926, il faut aussi rappeler l’indétermination de la politique suivie par les gouvernements, surtout préoccupés par les questions de l’endettement des finances publiques, du maintien de l’ordre dans les rues et de la résistance des syndicats.
10 Une intéressante sélection d’interventions orales des représentants portugais lors des conférences internationales du travail peut être trouvée dans OIT, Portugal e a Organização Internacional do Trabalho, Lisbonne, Junta de Acção Social, 1969.
11 Voir Bob Hepple (dir.), Social and Labour Rights in a Global Context: International and Comparative Perspectives, Cambridge, Cambridge University Press, 2007, p. 4, 16 ; Rodgers et al., L’OIT et la quête de justice sociale, 1919-2009, Genève, Bureau international du travail, 2009, p. 49 ; Paul O’Higgins, « The Interaction of ILO, the Council of Europe and European Union Labour Standards », dans Bob Hepple (dir.), Social and Labour Rights in a Global Context: International and Comparative Perspectives, Cambridge, Cambridge University Press, 2007, p. 56.
12 Voir OIT, Portugal e a Organização Internacional do Trabalho, op. cit. où figurent les interventions de la délégation portugaise à San Francisco, à la 31e session de la Conférence internationale du travail.
13 Il faudra étudier en profondeur l’application des conventions. L’existence de normes internes qui permettent la ratification ne veut pas dire que ces normes internes soient effectivement respectées.
14 Seules les conventions interdisant le travail de nuit des enfants ont été ratifiées, parce qu’elles ne contredisaient pas les normes internes. Les conventions sur l’âge minimum pour le travail n’ont pas pu être ratifiées : l’enseignement obligatoire de quatre années cachait une entrée précoce sur le marché du travail, à 10 ou 11 ans, de la plupart de la population. Ratifier une convention interdisant le travail avant 14 ans aurait abouti à rendre « illégal », de façon officielle, le travail de tous ces jeunes travailleurs.
15 Comme le cas précédent, seul le travail souterrain des femmes a été l’objet d’une ratification car en accord avec la législation nationale. Les conventions consacrant un congé maternité après l’accouchement et une indemnité durant cette période n’ont été ratifiées qu’au retour de la démocratie.
16 Un ensemble important de législations sociales a été approuvé en mai 1919, dans un contexte politique turbulent, par un gouvernement socialiste. La plupart de ces normes sont restées sans application.
17 Tout au long des années 1960, le gouvernement portugais signe des conventions bilatérales avec la France, l’Allemagne, le Luxembourg, etc. Ce mouvement accompagne un phénomène d’émigration massive du pays. Voir Victor Pereira, « Emigração e desenvolvimento da previdência social em Portugal », Análise Social, 64/192, 2009, p. 471-510.
18 Cette réforme est due à la conscience politique des faibles concrétisations de la législation des années 1930. Cette conscience a mené à la création d’une commission qui a étudié le thème et engendré la loi de 1962. Le rapport envoyé par le Portugal sur la non-ratification de la convention no 102, en 1959, et l’analyse faite par l’OIT ont influencé ce mouvement.
19 Voir Cristina Rodrigues, Portugal e a Organização Internacional do Trabalho, op. cit., p. 160-166.
20 Ibid., p. 229-240.
21 Voir Daniel Maul, The International Labour Organization, op. cit., 2019.
22 Voir José Maria Brandão de Brito, Cristina Rodrigues, A UGT na história do movimento sindical português, Lisbonne, Tinta-da-China, 2013, p. 415-422.
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