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Le Conseil municipal de Paris de 1944 à 1977

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Philippe Nivet

Cinquième partie. Paris et l'état trente années de rapports difficiles

Chapitre XII. La Quatrième République : l'État contre Paris ?

Texte intégral

I — L'Etat contre Paris ?1

  • 1 Titre repris du livre d'Alain Griotteray, L'Etat contre Paris, Paris, Hachette, 1962.
  • 2 Jean-François Gravier, Paris et le désert français, Paris, Le Portulan, 1947. Jean- François Gravi (...)

1Sous la IVe République, les rapports entre l'Etat et la Ville de Paris sont difficiles. Aux oppositions politiques évoquées plus haut s'ajoute un courant de pensée favorable à l'aménagement du territoire et à l'arrêt de la croissance de la ville de Paris et de la région parisienne, dont l'expression la plus célèbre est le livre de Jean-François Gravier, Paris et le désert français, dont la première édition paraît en 19472.

  • 3 Renseignements tirés de la biographie de Jean-François Gravier parue dans les différentes éditions (...)
  • 4 Paris et le désert français, p. 105-108.
  • 5 Op. cit., p. 192-193.

2Jean-François Gravier, agrégé d'histoire et de géographie, ancien lecteur à l'Université de Belgrade (1940-1941), chargé de mission au Secrétariat général de la Jeunesse (1941-1942) et à la fondation Alexis-Carrel (1943-1944)3, expose dans cet ouvrage des idées extrêmement hostiles à Paris. Partisan d'une politique nataliste, il estime que le développement de l'agglomération parisienne a fait perdre à la France de 500.000 à 600.000 naissances pendant l'entre-deux-guerres, la fécondité des immigrants venus de province diminuant considérablement dès qu'ils se fixent à Paris et en banlieue, à cause de conditions d'existence interdisant matériellement aux familles d'avoir davantage d'enfants4. De plus, les investissements nécessaires pour la capitale expliquent selon lui le sous-équipement de la campagne française. Il dénonce donc l'existence d'un “trust” parisien, responsable tout à la fois de la “décadence” démographique de la France, de la désintégration de la vie régionale, de la destruction progressive des élites provinciales, de la prolétarisation d'immigrants déracinés, d'un “pullulement des improductifs et des parasites”, d'une rupture de l'équilibre social des régions rurales et de dépenses improductives de l'Etat5.

  • 6 Ibid., p. 264.
  • 7 Ibid., p. 392.

3Il demande l'arrêt de toute construction à Paris et dans sa banlieue pendant dix ans, dénonçant le programme de 40.000 logements à construire par la Ville de Paris, “opération désastreuse pour le budget démographique de la France”. Il poursuit : “La construction d'immeubles parisiens permettant d'abriter un supplément de population parisienne est un très mauvais placement pour la nation6. Il estime au contraire nécessaire de détruire 75.000 taudis à Paris, logeant 250.000 personnes, sans les remplacer par de nouvelles constructions. Seules seraient relogées les personnes dont la présence est indispensable à Paris, dans des logements libérés grâce à la décentralisation industrielle. Les autres devraient quitter la capitale, dont la population diminuerait. “On pourrait espérer que cette population réduite mais mieux logée aurait, dans le cadre de la renaissance démographique générale, une fécondité suffisante pour maintenir son effectif sans excédent d'immigration.” Rien n'est donc proposé dans ce livre pour résoudre la crise du logement à Paris, crise qui est même jugée bénéfique par l'auteur, car il y voit “un frein efficace à l'immigration7.

  • 8 Entretien avec André Thirion, septembre 1990. André Thirion est l'auteur en 1950 d'un important ra (...)
  • 9 Jean-François Gravier, La Question régionale, Paris, Flammarion, 1970, p. 58.

4Ce livre — qui déplaît fortement aux conseillers municipaux de Paris8 — a en revanche un grand impact sur les milieux gouvernementaux de la IVe République. La première édition est préfacée par Raoul Dautry, dont Jean-François Gravier a été le collaborateur au Ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme. Jean-François Gravier reconnaît que le succès inattendu de son livre est dû pour une large part à Eugène Claudius-Petit, qui le cite à de nombreuses reprises à la tribune de l'Assemblée Nationale et qui s'en inspire lorsqu'il devient ministre de la Reconstruction en septembre 19489.

5Il y a alors l'idée sous-jacente, dans les milieux gouvernementaux, que la dégradation des conditions de vie en région parisienne pourrait être un élément dissuasif à l'égard de provinciaux qui seraient tentés de s'installer dans la région et même, dans certaines conditions, un moyen d'inciter les Parisiens à aller s'établir en province. Dans ces conditions, les motifs de conflits entre le Conseil municipal et les gouvernements sont nombreux. Ils peuvent être classés autour de deux thèmes : la politique antiparisienne des gouvernements et le mépris pour le Conseil municipal.

L'opposition du Conseil municipal à la politique antiparisienne du gouvernement

  • 10 Pour les emprunts ordinaires (emprunts remboursables en moins de trente ans sur le produit des cen (...)
  • 11 BMO Débats 1949, p. 598.

6La principale source de querelles entre l'Etat et la Ville sous la quatrième République réside dans le frein mis par les gouvernements aux possibilités d'emprunt par la Ville10. Lors de son discours au Conseil le 24 novembre 1949, Pierre de Gaulle regrette que l'emprunt reste une éventualité incertaine, faute d'autorisation, et met en cause “la trop lourde tutelle qui est imposée et qui ne cesse de s'appesantir davantage alors que la raison commanderait qu'elle soit, au contraire fort allégée11.

  • 12 BMO Débats 1949, p. 521.
  • 13 Le 13 décembre 1951, l'Office public d'HLM de la Ville de Paris est invité à demander avant la fin (...)
  • 14 Indication rappelée par Jean Auburtin le 22 juin 1953.
  • 15 A titre d'exemple, Marcel Lévêque proteste lors de la discussion du budget de la troisième commiss (...)

7Plusieurs exemples montrent le frein mis par le gouvernement aux emprunts de la Ville. Le 7 juillet 1949, lors d'une communication budgétaire, Henri Ulver, rapporteur général du budget, souligne que les emprunts en instance d'autorisation représentent 9300 millions, et les emprunts autorisés et à réaliser 420 millions, soit guère plus d'un vingtième12. Le gouvernement n'autorise pas l'emprunt de 10 milliards, voté par le Conseil municipal en décembre 195113. Une première démarche faite dans ce but auprès du chef du gouvernement par le préfet de la Seine et les présidents des deux assemblées n'aboutit pas. Le président du Conseil répond qu'il ne peut envisager d'accorder l'autorisation avant le lancement de l'emprunt d'intérêt national : la politique de crédit de l'Etat ne doit servir que des fins purement nationales, quelle que soit l'importance de l'intérêt général à l'intérieur d'une agglomération. De 1947 à 1953, la Ville n'est autorisée à emprunter sur le marché public que deux fois : une fois cinq milliards en 1949, une fois cinq milliards en avril 1953, moitié pour les constructions scolaires, moitié pour la construction de logements, en particulier sur la zone verte14. En règle générale, le Conseil municipal vote des emprunts, sans être assuré de leur approbation. Aucune politique d'investissement à long terme n'est alors possible15.

  • 16 Jacques Féron, Communication sur le problème du logement et de la construction dans la capitale, I (...)

8A plusieurs reprises, et souvent sur proposition communiste, le Conseil municipal émet des vœux tendant à l'approbation des emprunts, mais l'incidence de ces vœux reste limitée. Lors d'une conférence de presse donnée en 1955, le président du Conseil municipal, Jacques Féron, demande à la population parisienne, mécontente du blocage de la construction de logements, de comprendre “qu'aux difficultés rencontrées par le Conseil de Paris s'ajoute le freinage apporté par l'Etat à nos demandes d'autorisation d'emprunt16.

  • 17 Information donnée par Julien Tardieu, rapporteur général du budget, lors de la discussion du budg (...)

9Si la Ville est autorisée à réaliser un emprunt placé dans le public de dix milliards en 1955, aucun n'est autorisé en 1956, en 1957 et en 1958. La Ville n'est alors autorisée qu'à réaliser de petits emprunts auprès de la Caisse des dépôts et consignations. En décembre 1957, des demandes d'emprunt s'élevant à une quarantaine de milliards sont en instance17.

  • 18 Ces chiffres figurent dans le mémoire du préfet de la Seine du 29 novembre 1958 sur le budget modi (...)

10De 1946 à 1958, le Conseil municipal vote pour 121 milliards d'emprunts. Le montant des emprunts autorisés s'élève à 68 milliards et celui des emprunts effectivement réalisés s'élève à 51 milliards environ. Il y a donc 70 milliards en instance, dont 20 milliards pour l'enseignement et 8 milliards pour l'Assistance publique18.

  • 19 Henri Ulver, Rapport général sur le budget 1953, Imprimerie municipale, 1952.
  • 20 Les chiffres du tableau proviennent du rapport d'Henri Ulver. Les chiffres de 1952 étaient proviso (...)
  • 21 Par exemple, le 28 décembre 1950.

11De plus, selon Henri Ulver19, les prêts à la construction effectués par l'Etat au profit d'organismes d'habitations à loyer modéré, offices publics, sociétés immobilières ou coopératives sont insuffisants pour la région parisienne, qu'il juge défavorisée20. A plusieurs reprises, le Conseil municipal adopte un projet de vœu, souvent sur proposition communiste, demandant l'augmentation des crédits pour la construction d'HBM inscrits au budget de l'Etat21.

Tableau 1 : Répartition des prêts à la construction

  • 22 Alain Griotteray, Rapport général sur le projet de budget primitif de 1965 et le projet de budget (...)
  • 23 La contribution de l'Etat aux dépenses d'entretien des routes nationales tire son origine d'un déc (...)
  • 24 Cette subvention est jugée insuffisante par les conseillers et même par le préfet de la Seine qui (...)
  • 25 Ramenée de 65 % à 55 %. La subvention est de 325 millions en 1948, de 302 millions en 1950, de 276 (...)

12Un autre motif de conflit est l'arrêt du versement par l'Etat de certaines subventions. L'Etat ne paie pas ce qu'il doit “L'Etat avait pris l'habitude de s'affranchir de toute obligation légale envers la Ville pour soulager un budget national en perpétuel déficif22. Une querelle a lieu pendant plusieurs années entre la Ville et l'Etat qui ne verse plus à partir de 1951 la subvention due pour l'entretien du pavé de Paris, c'est-à-dire pour l'entretien des routes nationales à Paris23. De 1951 à 1959, le Conseil municipal, pour rappeler les droits de la Ville, inscrit en recettes le montant de la subvention en ordre de grandeur, mais, se résignant en fait aux refus répétés des gouvernements, majore d'autant la réserve générale du budget. La recette est supprimée lors du règlement du budget et la réserve générale amputée de la même somme. D'autres litiges existent entre le Conseil municipal et l'Etat à propos de la subvention pour la recherche scientifique dans les hôpitaux24 et de la subvention de l'Etat pour l'aide médicale obligatoir25. Le Conseil municipal réclame également en vain une participation de l'Etat aux traitements des professeurs d'enseignements spéciaux du département de la Seine, inscrivant 600 millions au budget que la tutelle refuse régulièrement. Le 11 avril 1957, sur proposition du conseiller Centre républicain Jean Rémond, le Conseil demande la prise en charge par l'Etat de 75 % de leurs traitements et indemnités.

  • 26 BMO Débats 1950, p. 701.

13Cette attitude de l'Etat suscite les protestations, en particulier du rapporteur général du budget. Le 6 juillet 1950, Henri Ulver élève une vigoureuse protestation contre de pareilles méthodes : “gêné pour établir son propre budget, l'Etat s'en prend aux collectivités locales et rogne sans égard sur ce qu'il doit d'une manière incontestable26.

  • 27 BMO Débats 1956, p. 1370-1371.

14De plus, l'Etat refuse d'approuver certaines dispositions budgétaires prises par le Conseil. Lors de la discussion du budget 1957, Julien Tardieu note : “Le fait dominant du budget de 1956 a été l'acharnement des autorités de tutelle sur la destruction de l'équilibre budgétaire tel que nous l'avions conçu et sur l'établissement d'un nouvel équilibre à elles, marqué du sceau de la rue de Rivoli. Refusant de nous verser les recettes qui nous sont dues en vertu de la législation, l'Etat a créé de toutes pièces dans notre budget de 1956 un déséquilibre de 1100 millions. Puis, passant à la gestion directe, il a rétabli l'équilibre par la suppression de 1100 millions de dépenses dont un abattement de 500 millions sur la réserve générale et une série d'abattements d'un total de 600 millions sur tous nos chapitres de dépense”. Il a fallu que le préfet et le rapporteur général du budget rétablissent la situation lors du budget modificatif27. Plusieurs exemples montrent cette politique de l'Etat. En 1948, la tutelle n'approuve pas les crédits votés par le Conseil municipal pour l'aménagement sportif — ce qui suscite le 21 juin 1948 une question orale des élus communistes sur le sujet — et refuse au Conseil municipal le droit d'accorder des subventions exceptionnelles aux bureaux de bienfaisance afin de venir en aide aux enfants de grévistes. Le 25 novembre 1948, le Conseil vote une résolution protestant contre l'intrusion inacceptable des pouvoirs publics dans la gestion de Paris.

  • 28 BMO Débats 1957, p. 491-493.
  • 29 Information donnée par le directeur général de l'Assistance publique le 20 mars 1958 (BMO Débats 1 (...)

15En 1953, l'Etat n'accepte pas l'augmentation du prix de journée dans les hôpitaux, décidée par le Conseil municipal. En 1957, le secrétariat d'Etat à la Santé publique demande 1326 millions d'abattements sur le budget de l'Assistance publique. Le Conseil municipal adopte, le 4 juillet, à l'unanimité, une délibération invitant le préfet de la Seine à transmettre aux autorités de tutelle la protestation du Conseil municipal sur ces abattements28. Les crédits abattus sont finalement rétablis en cours d'année29, mais cela montre bien l'intervention de l'Etat dans les affaires municipales.

  • 30 BMO Débats 1948, p. 527.
  • 31 Informations données à l'occasion d'une question orale d'André Fosset et Hubert Prangey du 17 déce (...)

16Enfin, le règlement du budget intervient à la fin du premier semestre de l'année et donne lieu à des suppressions et à des blocages de crédits de dépenses facultatives et à des observations déplaisantes. Le décret concernant le budget de 1944 n'est approuvé que le 12 novembre 1944, celui de 1945 le 29 juillet 1945, celui de 1946 le 10 mai 1946, celui de 1947 le 7 juillet 194730. Pour le budget de 1949, l'approbation de la tutelle n'a été signifiée que le 20 juillet 1949. Le budget de 1952 n'est approuvé que le 7 août 1952, le budget de 1953 le 30 septembre31. Les dépenses nouvelles ne peuvent alors être exécutés avant le mois d'octobre, compte tenu de la période des congés. Une masse de crédits inemployés doit par conséquent être transportée à l'exercice suivant.

  • 32 Séance des 5-6 juillet 1956, BMO Débats 1956, p. 693.

17Ces difficultés budgétaires sont résumées en juillet 1956 par le rapporteur général du budget, Julien Tardieu : “La gestion directe par l'Etat de nos affaires se traduit d'abord par la limitation des possibilités d'accroissement de nos recettes. Cela est déjà très grave lorsqu'on connaît l'augmentation constante de nos dépenses. Elle se manifeste encore par la suppression des subventions qui nous sont dues. C'est vraiment là et sur le vif que nous pouvons juger des intentions véritables de l'Etat envers la Ville de Paris. Cet état d'esprit se révèle malheureusement constant dans certaines sphères gouvernementales”.32

  • 33 Cité dans le rapport budgétaire de 1964 d'Alain Griotteray.
  • 34 BMO Débats 1950, p. 397.

18En dehors des problèmes purement budgétaires, d'autres difficultés surgissent. Depuis 1947, année de réforme de la fonction publique, le recrutement des cadres supérieurs de l'Administration parisienne est suspendu, en raison des refus réitérés de l'Ecole Nationale d'Administration de recruter des fonctionnaires pour la Ville. Le directeur de l'ENA, Bourdeau de Fontenay, déclare que l'ENA ne forme pas des “employés de mairie33. A un niveau moindre, les emplois créés par le Conseil municipal pour l'Assistance publique sont régulièrement bloqués par l'Etat et le rapporteur du budget de l'Assistance publique regrette régulièrement que l'Etat n'accepte pas les augmentations d'effectifs proposés par le Conseil municipal. Enfin, le Conseil municipal ne peut accorder au personnel de la Ville certains avantages, dans la mesure où l'article 78 de la loi du 30 décembre 1937 interdit aux collectivités locales de donner à leurs agents des avantages supérieurs à ceux dont bénéficient les agents de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes. Le préfet ne peut que soumettre aux ministres de l'Intérieur et des Finances les délibérations du Conseil tendant à l'attribution d'avantages nouveaux pour le personnel, mais il faut qu'une disposition intervienne pour le personnel de l'Etat avant qu'un arrêté du préfet puisse concrétiser la délibération. Le 6 avril 1950, le rapporteur général du personnel estime que le Conseil municipal a le devoir de secouer le joug des autorités de tutelle ; pour lui, en effet, il n'est pas admissible que la Ville de Paris ne puisse payer son personnel comme elle l'entend, selon la valeur et le mérite de chacun34.

  • 35 Il s'agit là d'un vieux projet, qui remonte au xixe siècle et qui est relancé au xxe siècle. La dé (...)

19La question de l'approvisionnement en eau de Paris est aussi l'occasion pour les conseillers de mettre en valeur la politique antiparisienne de l'Etat. En dépit de leurs vœux répétés et des efforts préfectoraux, les conseillers n'obtiennent pas l'adduction des eaux du Val de Loire, à laquelle les habitants du bassin ligérien s'opposent35.

  • 36 BMO Débats 1957, p. 826-828 et p. 874-875.

20La revendication est pourtant énoncée à de nombreuses reprises. Le 5 décembre 1957, sur proposition du conseiller socialiste Michel Salles, le Conseil “exprime sa très vive inquiétude devant les atermoiements répétés et inconsidérés des pouvoirs publics, entend dégager sa responsabilité devant l'insuffisance des moyens de production d'eau face aux besoins croissants de la capitale et de sa banlieue, invite instamment le gouvernement à autoriser enfin la Ville de Paris à entreprendre sans délai les travaux d'adduction d'eau des vais de Loire tels qu'ils ont été mis au point par le préfet de la Seine et ses services36.

21Dans ces conditions, l'Etat est mis en cause par les élus parisiens pour expliquer les difficultés de la capitale. C'est ce que synthétise, en 1964, Bernard Lafay, dans l'exposé des motifs de la proposition de loi déjà citée : “Durant vingt ans, alors que la crise urbaine s'aggrave chaque jour à Paris, le Conseil municipal a multiplié les avertissements, préconisé des solutions, proposé des réalisations, voté des emprunts. Emprunts non autorisés par l'Etat, et donc réalisations ajournées sine die, solutions enterrées, avertissements dédaignés. On complètera cette vue objective des fastes municipaux en notant que les difficultés municipales ont été, dans une grande mesure, volontairement aggravées par l'Etat. Sous couvert d'une politique aberrante — prétendue de “décentralisation” — les technocrates du pouvoir central espéraient qu'en rendant la vie impossible à Paris et dans sa région, ils en freineraient le développement. Rudement démentie par les faits, cette conception infantile et malthusienne se voit aujourd'hui reléguée au musée des folies administratives. Mais les conséquences en demeurent, dans la synergie tragique des carences.” En 1962, le rapporteur général du budget, Alain Griotteray, publiant un livre sur les rapports Ville - Etat avec rétrospective de la IVe République l'intitule L'Etat contre Paris.

Un Conseil municipal qui se sent méprisé

  • 37 BMO Débats 1950, p. 369.

22Le Conseil municipal se sent également quelque peu méprisé par les autorités de tutelle. Le 6 avril 1950, il adopte une protestation “contre l'attitude des autorités de tutelle qui, dans de nombreux domaines [...] ne tiennent aucun compte des délibérations votées par les Assemblées parisiennes”. Il invite le préfet de la Seine “à intervenir avec force auprès de l'administration supérieure qui ne semble pas attacher à ses délibérations l'importance qu'il convient et à souligner aux ministres intéressés la nécessité d'une compréhension plus exacte des principes qui ont inspiré la Constitution en matière d'autonomie des collectivités locales37. Sur bien des points en effet, les ministères ne semblent pas tenir compte de la position des conseillers municipaux.

  • 38 Voir sur ce point Jean Lojkine, La politique urbaine dans la région parisienne 1945-1972, Paris-La (...)

23L'une des principales sources d'opposition au début de la période est la question du statut des transports en commun de la région parisienne38.

24Le 3 janvier 1945, un arrêté ministériel suspend de leurs fonctions les dirigeants de la Compagnie du métropolitain et désigne comme administrateur provisoire René Claudon. Les Assemblées parisiennes préparent un projet de réforme des transports parisiens, dès après la Libération. Un ingénieur du métropolitain, Charles Roussel, ami de Léo Hamon, fait le lien entre l'administration du métro et le Conseil municipal. Il met au point, avec Léo Hamon, un projet de réforme des transports parisiens, présenté au Conseil municipal les 5 et 6 février 1946, lors d'une session extraordinaire. Il prévoit la création d'une régie autonome des transports parisiens. Cette régie aurait le monopole des transports en commun, y compris autocars privés et taxis collectifs de la Seine, Seine-et-Oise, Seine-et-Marne et d'une partie de l'Oise. Il y aurait un Conseil d'administration tripartite élus, personnel, Etat Un Office régional des Transports — dans lequel les élus et les représentants des ministères auraient une voix délibérative, la RATP, la SNCF et les préfets une simple voix consultative — serait institué approuvant les tarifs proposés par la Régie et répartissant entre les instances territoriales concernées (Etat, départements, communes) les subventions de couverture du déficit naturel. Si le Parlement ne vote pas dans les trois mois les dépenses mises à la charge de l'Etat, l'Office augmenterait d'autant ses tarifs et répartirait les charges du déficit sur les collectivités locales. Le projet retenu par le gouvernement et déposé en septembre 1946 renforce le poids de l'Etat : un commissaire du gouvernement, au pouvoir de veto, est introduit auprès de l'Office ; l'Etat couvre la moitié du déficit non pas réel mais tel qu'anticipé et calculé à partir du budget annuel prévisionnel, le Parlement restant maître en dernier ressort de voter les subventions.

  • 39 BMO Débats 1947, p. 696-700 et 913-941.
  • 40 Cité par Jean Lojkine, op. cit., p. 57.
  • 41 Pierre Ruais, Perspectives nouvelles sur les transports en commun de voyageurs dans la région pari (...)

25Le 15 décembre 1947, le Conseil municipal adopte un vœu demandant que les nouveaux élus puissent délibérer de la mise en régie des transports en commun et que le Conseil municipal et le Conseil général puissent contrôler la RATP39. En 1948, lors de la discussion au Parlement du projet de réorganisation des transports parisiens, les élus communistes — alors isolés — dénoncent la mainmise de l'Etat sur la gestion des transports en commun de la région parisienne à travers les prérogatives qui lui sont accordées. La loi du 25 mars 1948 prévoit en effet que le directeur général de la RATP est nommé par décret du Conseil des ministres (art. 17), que la gestion de la Régie est soumise au contrôle de l'Etat (art. 28) qui peut refuser de verser une contribution (art. 23), que le commissaire du gouvernement auprès de l'Office régional des transports peut faire un recours devant le ministre des travaux publics et des transports sur les décisions de l'Office portant coordination technique ou tarifaire (art. 41). Les élus parisiens protestent également, que ce soit au Conseil municipal ou au Conseil général. Le 25 mars 1948, André Thirion exprime au Conseil municipal les fortes réserves de son groupe sur la nouvelle loi. Le 5 juillet 1948, Maurice Lancrenon estime que l'on a sacrifié sur l'autel de l'étatisme les libertés et l'initiative du Conseil municipal. Le 1er juillet 1949, le conseiller général Marius Vicariot déclare : “Nos propositions ont été déformées [...] Nous voulions une régie autonome ; dans le texte de la loi, on a maintenu le mot, mais l'autonomie a été complètement supprimée [...] La Régie autonome des transports parisiens n'est pas du tout autonome, c'est un service complètement étatisé [...]40. Le 18 décembre 1951, le groupe parlementaire socialiste dépose une proposition de loi tendant à modifier la loi de 1948. Il souhaite la suppression de l'Office régional des transports en commun et un rétablissement de la maîtrise totale des Assemblées parisiennes en matière de transports de voyageur. Le Conseil général aurait toute prérogative pour créer de nouvelles lignes dans le département. En mars 1955, le conseiller municipal Pierre Ruais, par ailleurs président de l'office régional des transports parisiens, demande la restauration du pouvoir des collectivités locales sur les transports parisiens par la création d'une autorité régionale avec personnalité morale et autorité financière41.

  • 42 BMO Débats 1953, p. 811.

26Un problème proche se pose à propos de la question des Halles. Le décret n°53-944 du 30 septembre 1953 portant réglementation des Halles centrales de Paris limite le pouvoir des conseillers municipaux. L'article 3 dépossède la Ville de Paris des droits qu'elle possède d'autoriser ou de refuser la création d'un marché sur le territoire qui est le sien. Le 21 décembre 1953, le Conseil émet un vœu demandant l'abrogation du décret ou, à défaut, l'avis conforme du Conseil municipal pour la création d'installations nouvelles en dehors du périmètre des Halles42.

  • 43 BMO Débats 1954, p. 574.
  • 44 BMO Débats 1954, p. 586.

27La question de la pénétration de l'autoroute du Sud jusqu'à la place Denfert-Rochereau, thème important des débats sur la politique urbaine, entre également dans le jeu des rapports entre l'Etat et la Ville. Cette pénétration est voulue par l'Etat et imposée à la Ville. Le 1er juillet 1954, le rapporteur Emile Veysset est explicite : “Ce n'est pas notre faute si, alors qu'on ne nous a jamais consultés, qu'on ne nous a jamais demandé un avis quelconque sur le tracé de l'autoroute, on vient brusquement nous mettre en présence de ce problème43. Et, lorsque l'Ingénieur en chef des ponts et chaussées du département défend le projet, pressentant un refus du Conseil, il termine par une formule très dure : “Quant aux relations qui doivent exister entre Paris, les ponts et chaussées, l'Etat, permettez-moi de vous rappeler les termes employés à la tribune de l'Assemblée nationale par un homme d'Etat, qui a été, peut-être, le plus grand président du Conseil de la IIIe République : s'il est vrai qu'on ne gouverne pas contre Paris, c'est à condition que Paris ne veuille pas gouverner contre la France entière44. Certains conseillers, très réservés sur la question, considèrent comme une provocation à l'égard du Conseil municipal l'obstination du ministère à présenter de nouveaux projets pour obtenir la pénétration de l'autoroute, d'autant plus que leur projet de jonction entre la gare d'Orsay et Orly, qui apparaît concurrent, n'est pas retenu.

  • 45 BMO Débats 1955, p. 380-384.

28La création du poste de secrétaire général pour la construction et l'urbanisme est également mal perçue par les conseillers municipaux. A l'ouverture de la deuxième session ordinaire de 1955, le doyen d'âge parle d'une atteinte aux prérogatives des conseillers municipaux. Lors d'une question orale posée le 30 juin 1955 au préfet de la Seine “sur les liens qui vont unir la Ville de Paris au nouveau commissaire à la construction et à l'urbanisme”, Victor Bucaille considère la nomination de Pierre Sudreau comme un acte de défiance du gouvernement envers la Ville de Paris45.

  • 46 En particulier, question de Pierre Ruais et Paul Faber sur les constructions entreprises par le go (...)
  • 47 BMO Débats 1954, p. 1129.

29D'autres questions traduisent l'agacement des conseillers municipaux envers l'Etat. En dépit de votes répétés, le Conseil obtient difficilement la démolition des bâtiments provisoires édifiés dans les jardins du Palais de Chaillot pour une session de l'ONU et ensuite occupés par l'OTAN. Le Conseil proteste également contre les constructions entreprises sans son accord par le gouvernement dans la capitale46, palais de l'UNESCO, palais de l'OTAN et surtout Maison de la radio, sur un terrain que le Conseil municipal destinait aux activités sportives. Le 16 décembre 1954, Pierre Ruais estime que le gouvernement, par ces constructions, hypothèque gravement non seulement l'esthétique de la capitale, mais aussi les vues du Conseil municipal sur son aménagement et juge qu'il aurait été préférable que ces trois projets soient groupés à la Défense. Les conseillers ne semblent pas prendre conscience que, par ces constructions, le gouvernement ne s'oppose pas à Paris, mais apporte des éléments qui contribuent à son prestige et qui limitent les effets d'une décentralisation prônée. Sans doute encore trop marqués par l'aspect “arrondissementier” de leur mandat, les conseillers ne comprennent pas, ou feignent de ne pas comprendre, que la Maison de la Radio a un impact pour Paris beaucoup plus important qu'un terrain de sports pour écoliers. Pourtant, afin d'éviter la répétition de tels faits, le Conseil municipal adopte, le 30 décembre 1954, une résolution tendant à ce que les ventes de terrains de la Ville à l'Etat ne soient désormais consenties qu'après approbation des plans de construction et des aménagements prévus sur les terrains47.

  • 48 Formule de Bernard Lafay.

30Convaincus que “c'est la liberté qui sauvera Paris”48, que l'Etat est hostile à la capitale, les conseillers demandent une révision du statut administratif, mais les propositions de révision proposées sous la IVe République restent assez timides.

II — Les propositions de réforme des années 50

  • 49 Edouard Frédéric-Dupont dans la préface du livre de Jean Legaret, Le statut de Paris, Paris, Libra (...)

31Dans ce contexte, un mouvement favorable à une réforme du statut de Paris se développe dans les milieux politiques parisiens. En effet, beaucoup estiment que “les Parisiens seront bientôt les seuls citoyens de l'Union Française à subir le régime de la tutelle, alors que les habitants des régions les moins évoluées de l'Union Française voient leurs villages devenir des communes de plein exercice49. Le statut de Paris apparaît être en contradiction avec l'article 87 de la Constitution de 1946 qui prévoit : “Les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus au suffrage universel. L'exécution des décisions de ces conseils est assurée par leur maire ou leur président”.

  • 50 Journal officiel. Assemblée Nationale, Annexe à la séance du 20 novembre 1951, n° 1625.

32En 1951, Henri Ulver et plusieurs députés gaullistes (en particulier Pierre de Gaulle, Pierre Ferri, René Moatti, Jean Grousseaud, Jean-Louis Vigier, conseillers municipaux, Edouard Frédéric-Dupont, Pasteur Vallery-Radot, Christian Fouchet) déposent une proposition de loi50 ayant pour but de restituer au Conseil municipal certaines des attributions qui lui avaient été enlevées et de réviser les règles relatives au fonctionnement des Assemblées. Il est prévu en particulier que ce soit le président et non plus le préfet qui convoque le Conseil. La proposition demande également la coïncidence du droit et du fait en matière de sessions, en instaurant trois sessions ordinaires, les deux premières de trois semaines, la troisième de six semaines. Le Conseil municipal pourrait délibérer sur les créations d'emploi, sur toute aliénation ou échange du domaine, quelle qu'en soit la valeur, sur toute affectation nouvelle des biens du domaine, sur les autorisations d'ester lorsque le litige porte sur plus d'un million, sur les tarifs des grands services publics, sur les traités concernant l'exploitation des services communaux, sur les programmes de travaux neufs ou d'entretien dotés sur fonds budgétaires et sur fonds d'emprunt et sur l'ordre d'urgence de ces travaux, sur les différentes modalités des emprunts, en particulier le taux, le prix de l'émission, l'importance des lots. L'objectif de la proposition est également de limiter la puissance du contrôleur des dépenses engagées.

  • 51 Journal officiel. Assemblée Nationale. Annexe à la séance du 10 mars 1953, n° 5816.

33Le 10 mars 1953, Bernard Lafay dépose une proposition de loi51 tendant à l'instauration d'un régime spécial inspiré par la loi de 1884. Il demande la création d'une commission spéciale présidée par le vice-président du Conseil d'Etat et composée des deux préfets, de deux représentants du ministère de l'Intérieur et d'un représentant du ministère des Finances, d'un conseiller à la Cour des comptes, du président du Conseil municipal de Paris, du président du Conseil général de la Seine et de deux membres de chacune de ces deux Assemblées. Cette commission devrait déposer, dans un délai d'un an à partir de la promulgation de la loi, un rapport qui serait soumis pour avis au Conseil municipal et au Conseil général et, dans les trois mois qui suivraient la délibération de ces deux Assemblées, un projet de loi portant réforme du régime administratif et financier de la Ville de Paris et du département de la Seine devrait être déposé par le gouvernement sur le bureau de l'Assemblée Nationale.

  • 52 Journal Officiel. Conseil de la République. Annexe à la séance du 21 janvier 1958 (1957-1958, n°17 (...)

34Le 18 mars 1954, les députés, les sénateurs et les conseillers municipaux se réunissent dans la salle des séances de l'Hôtel de Ville à l'initiative d'Edouard Frédéric-Dupont. Ils nomment une commission de réforme du statut de Paris. Celle-ci désigne comme rapporteur général Jean Legaret et comme rapporteur adjoint Janine Alexandre-Debray. Le 11 juillet 1955, ces mêmes élus se réunissent à l'Hôtel de Ville pour entendre les rapports. A l'unanimité, ils confient à Jean Legaret, alors député et conseiller municipal, le soin de rédiger une proposition de loi résumant les conclusions de son rapport. La dissolution de l'Assemblée Nationale et la non-réélection de Jean Legaret aux élections législatives de 1956 n'en permettent pas le dépôt par son auteur. Jean Legaret confie alors la proposition à plusieurs de ses collègues réélus, appartenant à plusieurs groupes de l'Assemblée Nationale, qui la déposent le 14 janvier 1958 sous le n° 6323, sans pour autant parvenir à en obtenir l'examen par la législature de l'époque. Une proposition allant dans le même sens est déposée au Conseil de la République, présentée par Edmond Michelet52. Jean Legaret publie ses conclusions dans un livre, Le Statut de Paris, publié en 1956 à la Librairie générale de droit et de jurisprudence.

  • 53 Jean Legaret, “Paris aura-t-il un maire ?”, Revue politique des idées et des institutions, n°12, j (...)

35L'objectif n'est pas d'aligner Paris sur le droit commun. Les propositions abrogent les décrets-lois de 1939, tout en reprenant certaines dispositions, et donnent au président du Conseil de Paris le titre de président-maire. Dans un article de 195553, Jean Legaret note : “Le plus difficile est la détermination des attributions du président-maire. On ne peut raisonnablement lui octroyer toutes celles que la loi de 1884 confie au premier magistrat municipal. En raison de la complexité des problèmes parisiens et de leur énorme résonance financière, un maire de Paris, doté de semblable puissance et qui disposerait de près de 50.000 fonctionnaires et agents, représenterait une force politique d'une telle ampleur qu'elle porterait ombrage au pouvoir central. L'aventure d'Etienne Marcel risquerait de se reproduire, au moins en partie, au plus grand détriment des intérêts de la Ville et de ceux de l'Etat”. Aucune amputation du pouvoir des préfets n'est prévue, sauf la convocation du Conseil qui serait confiée au président-maire. Le président-maire représenterait également la Ville en justice lorsque celle-ci plaide contre l'Etat. Il serait associé à la préparation du budget. La proposition reprend dans ses grandes lignes celle d'Henri Ulver sur les pouvoirs délibérants du Conseil. L'Assemblée municipale devrait pouvoir délibérer sur les créations d'emplois, sur toute aliénation ou échange d'une parcelle du domaine public immobilier de la Ville qu'elle qu'en soit la valeur, ainsi que sur toute affectation nouvelle des biens en cause et sur toute autorisation d'ester en justice pour des litiges supérieurs à un million. Le Conseil municipal aurait le droit de délibérer sur les tarifs des grands services publics communaux. La Commission restitue au Conseil municipal un pouvoir délibérant sur tous les programmes de travaux neufs et d'entretien, qu'ils soient dotés sur fonds budgétaires ou sur fonds d'emprunt, ainsi que sur l'ordre d'urgence des travaux. Les conseillers municipaux auraient le droit de délibérer sur le taux, le prix d'émission, l'importance des lots, bref sur toutes les caractéristiques de l'emprunt.

36Un Conseil de ville serait formé, composé des vice-présidents, des présidents de grandes commissions, des rapporteurs généraux et du syndic ; il assurerait un élément permanent dans la gestion des affaires de la Ville. Ce Conseil est inspiré par le “collège des échevins” tel qu'il existe en Belgique et en Hollande. Il assisterait le président-maire et exercerait un contrôle permanent sur l'administration de la ville et sur les services qui demeureraint dans leur presque totalité sous l'autorité préfectorale.

37Les maires d'arrondissement et les maires-adjoints seraient remplacés par des délégués préfectoraux, sortes de “quartiniers” et qui pourraient porter le nom de “prévôts”. Il est prévu qu'ils aient un statut Ils seraient nommés par le pouvoir central sur une liste dressée par le préfet après avis du président-maire. La durée de leur mandat serait limitée et un âge maximum fixé. Les règles d'inéligibilité des fonctionnaires départementaux et communaux leur seraient appliquées : ils devraient être inéligibles à tout mandat électif de la circonscription dont ils auraient la charge ou dans celle dont leur arrondissement ferait partie pendant toute la durée de leurs fonctions et pendant un an après la cessation de ces fonctions.

  • 54 BMO Débats 1956, p. 280-285.

38Afin d'augmenter le poids de Paris, Jean Legaret, au cours d'une question orale posée le 19 mars 1956, dépose également un projet de vœu tendant à l'accroissement de la représentation parlementaire de la Ville de Paris et du département de la Seine à l'Assemblée Nationale et au Conseil de la République, ainsi qu'à l'augmentation du nombre des conseillers municipaux de Paris54.

39Les propositions des années 1950 n'aboutissent pas au vote d'une loi, d'où la poursuite des plaintes du Conseil municipal qui, le 12 décembre 1955, adopte la Charte européenne des libertés communales, manière d'appeler à une modification du statut de Paris. Malgré les améliorations apportées par la Ve République aux rapports entre la Ville et l'Etat, le débat ne cesse en réalité jamais. Il n'est pratiquement pas de sessions ou débats importants où la revendication de réforme du statut n'intervienne de façon claire ou implicite. Les propositions de réforme se renforcent au début des années 70.

Notes

1 Titre repris du livre d'Alain Griotteray, L'Etat contre Paris, Paris, Hachette, 1962.

2 Jean-François Gravier, Paris et le désert français, Paris, Le Portulan, 1947. Jean- François Gravier fait paraître deux ouvrages sous le même titre, mais avec un contenu différent et renouvelé, en 1958 et en 1972.

3 Renseignements tirés de la biographie de Jean-François Gravier parue dans les différentes éditions du Who's who.

4 Paris et le désert français, p. 105-108.

5 Op. cit., p. 192-193.

6 Ibid., p. 264.

7 Ibid., p. 392.

8 Entretien avec André Thirion, septembre 1990. André Thirion est l'auteur en 1950 d'un important rapport d'urbanisme dont l'objectif est de faire relancer la construction à Paris, qui ne redémarre que très lentement après la guerre. Sur ces questions d'urbanisme, voir, outre les chapitres cités de ma thèse, Jacques Lucan (sous la direction de). Eau et gaz à tous les étages, Paris, 100 ans de logement, Paris, Picard, Pavillon de l'Arsenal, 1992, en particulier mon article : “Le Conseil municipal face aux rénovations 1945-1977”.

9 Jean-François Gravier, La Question régionale, Paris, Flammarion, 1970, p. 58.

10 Pour les emprunts ordinaires (emprunts remboursables en moins de trente ans sur le produit des centimes additionnels ou sur celui des revenus ordinaires), un décret pris sur rapport des ministres de l'Intérieur et des Finances puis, à partir de 1956, un arrêté est nécessaire. Les emprunts remboursables en plus de trente ans et les contributions destinées à en assurer le service doivent être approuvés par décret en Conseil d'Etat (Paul Beaussier, François Debidour, Paul Coffinct, André Pavy, Le régime administratif et financier de la Ville de Paris et du Département de la Seine, t. IV, Le régime financier de la Ville de Paris et du Département de la Seine, Paris, La Documentation française, 1959, p. 281-282)

11 BMO Débats 1949, p. 598.

12 BMO Débats 1949, p. 521.

13 Le 13 décembre 1951, l'Office public d'HLM de la Ville de Paris est invité à demander avant la fin de l'année l'autorisation d'émettre, dès le début de 1952, un emprunt de sept milliards, avec garantie de la Ville de Paris, qui serait destiné à favoriser et à intensifier la construction de logements, tout particulièrement de logements du type économique ; en outre, le Conseil municipal demande que la Ville soit autorisée à émettre un emprunt de trois milliards pour aider par tous les moyens la construction privée et pour faciliter l'accession à la propriété. La délibération est adoptée à l'unanimité (BMO Débats 1951, p. 842-860).

14 Indication rappelée par Jean Auburtin le 22 juin 1953.

15 A titre d'exemple, Marcel Lévêque proteste lors de la discussion du budget de la troisième commission pour 1956 (le 23 janvier 1956) contre la non-approbation par les autorités de tutelle d'un emprunt de 360 millions destiné à permettre l'acquisition de tombereaux d'ordures ménagères. De ce fait, la charge de la dette est faible. Elle représente 36 % de la masse budgétaire au début du siècle, 23 % en 1938, 3 % en 1949, 6,4 % en 1962 (chiffres cités par Alain Griotteray le 25 mars 1963, BMO Débats 1963, p. 370).

16 Jacques Féron, Communication sur le problème du logement et de la construction dans la capitale, Imprimerie municipale, 1955, 8 pages, p. 7.

17 Information donnée par Julien Tardieu, rapporteur général du budget, lors de la discussion du budget de la troisième commission en décembre 1957 (BMO Débats 1957, p. 986-1007).

18 Ces chiffres figurent dans le mémoire du préfet de la Seine du 29 novembre 1958 sur le budget modificatif et sont cités par Maurice Berlemont lors de la séance du 23-24 décembre 1958 (BMO Débats 1958, p. 1007).

19 Henri Ulver, Rapport général sur le budget 1953, Imprimerie municipale, 1952.

20 Les chiffres du tableau proviennent du rapport d'Henri Ulver. Les chiffres de 1952 étaient provisoires lors de la rédaction du rapport.

21 Par exemple, le 28 décembre 1950.

22 Alain Griotteray, Rapport général sur le projet de budget primitif de 1965 et le projet de budget modificatif de 1964 et le projet de budget d'investissement de 1965, Imprimerie municipale, 1964, n° 3, p. 10.

23 La contribution de l'Etat aux dépenses d'entretien des routes nationales tire son origine d'un décret impérial de 1866 et d'une convention Ville - Etat de 1926.

24 Cette subvention est jugée insuffisante par les conseillers et même par le préfet de la Seine qui reconnaît le 17 décembre 1953 qu'elle ne représente que 240 millions alors qu'il faudrait 2 à 3 milliards (BMO Débats 1953, p. 789). Elle est ensuite portée à 480 millions. Les conseillers en demandent l'augmentation (par exemple lors de la séance du 24 mars 1955 p. 89). Cette subvention est supprimée par le décret du 17 avril 1956. Une délibération du Conseil municipal demande son rétablissement le 28 juin 1956 (BMO Débats 1956 p. 515-516). Lors de la discussion du budget de 1957, la cinquième commission décide d'inscrire pourtant 276 millions. Un nouveau vœu demandant son rétablissement est adopté le 1er avril 1957 (BMO Débats 1957, p. 141-142).

25 Ramenée de 65 % à 55 %. La subvention est de 325 millions en 1948, de 302 millions en 1950, de 276 millions en 1953 et 1954, de 261 millions en 1956. de 248 millions en 1957, en 1958 et en 1959, alors que le rapporteur du budget de l'Assistance publique estime qu'elle devrait être fixée à 2500 millions en 1953 et à 2000 millions en 1957 (BMO Débats 1953, p. 1114 et sq, BMO Débats 1956, p. 1307 et sq. BMO Débats 1957, p. 1069-1076, BMO Débats 1958, p. 963-971).

26 BMO Débats 1950, p. 701.

27 BMO Débats 1956, p. 1370-1371.

28 BMO Débats 1957, p. 491-493.

29 Information donnée par le directeur général de l'Assistance publique le 20 mars 1958 (BMO Débats 1958, p. 108-109).

30 BMO Débats 1948, p. 527.

31 Informations données à l'occasion d'une question orale d'André Fosset et Hubert Prangey du 17 décembre 1953 “sur les efforts entrepris auprès des autorités de tutelle afin d'obtenir la limitation de leurs interventions dans les affaires municipales et l'amélioration du mode de ces interventions, afin de permettre une administration plus souple de la Ville de Paris” (BMO Débats 1953, p. 787-790)

32 Séance des 5-6 juillet 1956, BMO Débats 1956, p. 693.

33 Cité dans le rapport budgétaire de 1964 d'Alain Griotteray.

34 BMO Débats 1950, p. 397.

35 Il s'agit là d'un vieux projet, qui remonte au xixe siècle et qui est relancé au xxe siècle. La déclaration d'utilité publique a été prononcée en 1931. Les travaux auraient dû être commencés en 1935, mais les autorités de tutelle n'ont pas donné suite aux demandes d'emprunt. Voir Michel Moritel, Les activités et les projets nés des eaux de la Loire, Orléans, Bulletin de la société archéologique et historique de l'Orléanais, 1978, 155 p. De 1920 à 1962, le Conseil général du Loiret prend 47 délibérations contre ce projet. Jean-François Gravier critique fortement ce projet dans Paris et le désert français.

36 BMO Débats 1957, p. 826-828 et p. 874-875.

37 BMO Débats 1950, p. 369.

38 Voir sur ce point Jean Lojkine, La politique urbaine dans la région parisienne 1945-1972, Paris-La Haye, Mouton, 1972, p. 55-64 et Georges Ribeill, “Genèse de la RATP de la fin des années trente à la loi du 21 mars 1948” dans Actes du colloque de l'Association pour l'histoire des chemins de fer en France, Paris, 18-19 mai 1988. AHICF, 1989.

39 BMO Débats 1947, p. 696-700 et 913-941.

40 Cité par Jean Lojkine, op. cit., p. 57.

41 Pierre Ruais, Perspectives nouvelles sur les transports en commun de voyageurs dans la région parisienne. Rapports et documents du Conseil municipal, 1955, n°4, 85 pages.

42 BMO Débats 1953, p. 811.

43 BMO Débats 1954, p. 574.

44 BMO Débats 1954, p. 586.

45 BMO Débats 1955, p. 380-384.

46 En particulier, question de Pierre Ruais et Paul Faber sur les constructions entreprises par le gouvernement dans la capitale, 16 décembre 1954, BMO Débats 1954, p. 917-932.

47 BMO Débats 1954, p. 1129.

48 Formule de Bernard Lafay.

49 Edouard Frédéric-Dupont dans la préface du livre de Jean Legaret, Le statut de Paris, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1956.

50 Journal officiel. Assemblée Nationale, Annexe à la séance du 20 novembre 1951, n° 1625.

51 Journal officiel. Assemblée Nationale. Annexe à la séance du 10 mars 1953, n° 5816.

52 Journal Officiel. Conseil de la République. Annexe à la séance du 21 janvier 1958 (1957-1958, n°178).

53 Jean Legaret, “Paris aura-t-il un maire ?”, Revue politique des idées et des institutions, n°12, juillet 1955, p. 353-360. La citation est page 357.

54 BMO Débats 1956, p. 280-285.

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Légende Tableau 1 : Répartition des prêts à la construction
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