Chapitre 3. Les recompositions des acteurs locaux
p. 77-104
Texte intégral
1Les nécessités opérationnelles bousculent l’idéal d’une stratégie territoriale se déclinant dans un ensemble de plans réglementaires hiérarchisés et emboîtés selon un système de poupées gigognes. Si l’hiatus entre l’urbanisme réglementaire et les nécessités opérationnelles mène souvent à la modification ou à l’échec des intentions planificatrices, il ouvre aussi un espace de négociation de l’aménagement des espaces locaux au sein de ces intentions. Cette réintroduction de la réalité du jeu local dans la planification définit un nouveau régime de production urbaine caractérisé par l’urbanisme stratégique et les projets urbains.
2Le projet urbain, tel que formulé par Christian Devillers (1994) et repris par Mangin et Panerai (2005), oppose à un urbanisme fonctionnaliste un urbanisme relationnel où la conception du projet d’aménagement repart du lieu, du contexte et des usages existants1. Dans le contexte wuhanais, bien que les intentions du projet urbain cherchent à conserver un lien avec la réalité locale, l’ambition de mettre en œuvre de « grands projets » faisant table rase de l’existant n’est souvent pas absente de ce régime de production urbaine (Goldblum, 2015). Ainsi cet urbanisme de correction revêt-il davantage d’importance stratégique en visant une meilleure coordination des acteurs privés et publics de l’aménagement urbain.
3L’importance croissante de cet urbanisme stratégique doit aussi être resituée dans le contexte élargi des secteurs résidentiels, cadre territorial des projets urbains : en effet, les structures administratives locales des bureaux de quartier et des comités de résidants, les résidants et l’émergence d’une nouvelle classe de propriétaires participent aussi à la recomposition de l’espace urbain.
3.1. La mise en compétition des pouvoirs locaux
4La résurgence des effets de seuil entre les différents échelons territoriaux, notamment entre l’arrondissement et la municipalité, ainsi que la compétition pour le développement foncier au sein du gouvernement municipal et avec d’autres acteurs publics, menacent de fragmentation le projet métropolitain : les projets urbains figurent parmi les outils que la municipalité mobilise pour y répondre.
3.1.1. Les menaces de fragmentation de l’ingénierie métropolitaine
5L’autorité planificatrice municipale est encore récente et nécessite un travail de légitimation auprès de l’ensemble des acteurs développant des opérations urbaines.
6La réforme foncière de 1988 permet la commercialisation de droit d’utilisation du sol, la propriété foncière urbaine demeurant étatique. Or cette réforme ne précise ni l’entité locale habilitée à développer le foncier étatique, ni la répartition des compétences entre les différents acteurs publics ou liés à la puissance publique. Par exemple, la compétence d’urbanisme est dévolue aux municipalités, mais aussi aux arrondissements et districts les composant, et ces derniers peuvent être incités à utiliser cette compétence pour engager un développement en dehors du jeu municipal.
7Dans le contexte plus général de transition vers l’économie de marché, de nombreux acteurs étatiques « seigneurs socialistes du foncier » (socialist land masters) continuent d’intervenir dans le développement local (Hsing, 2006, p. 576). C’est le cas par exemple de l’université, prolongeant l’organisation des unités de travail, et dont l’espace est régi par les règles de fonctionnement de l’administration universitaire. L’université bénéficie aussi d’une autonomie de gestion foncière : elle négocie l’aménagement à ses abords, tout en réalisant des opérations de renouvellement urbain en son sein.
8L’intervention de ces entités étatiques peut aussi prendre de nouvelles formes. Par exemple, les zones de développement économique initiées dans le cadre des politiques de la période « de Réformes et ouverture » sont placées sous la tutelle de la Commission nationale pour le développement et les réformes et non sous celle du gouvernement municipal. Les deux administrations municipales et de la zone économique se disputent alors la répartition des bénéfices issus de leur développement de la zone économique, comme dans le cas de la zone économique de la WEHDZ.
9Un autre exemple de la recomposition des acteurs publics dans le champ de l’aménagement urbain concerne le développement des terrains occupés par les anciennes entreprises d’État. Certains terrains sont aujourd’hui capitalisés dans un fonds commun, à l’exemple du groupe financier industriel de Wuhan (Wuhan gongye konggu jituan youxian gongsi) qui mène le développement immobilier de quelques terrains industriels désaffectés à Wuhan. Le groupe financier industriel bénéficie du capital foncier important des anciens terrains industriels, lui permettant de piloter un large portefeuille de projets.
10Enfin, les services municipaux ne sont pas un seul bloc monolithique et certains services associés à la municipalité peuvent aussi être des facteurs de fragmentation potentielle pour le territoire municipal. Par exemple, l’entreprise de métro de la municipalité de Wuhan construit les lignes de métro et engage aussi le développement immobilier de certains des espaces aux abords des lignes, afin de rentabiliser son investissement. Mais l’entreprise de métro mettant en œuvre sa logique sectorielle peut montrer un désintérêt fort pour les questions urbaines : ainsi, dans le projet de quartier d’affaires de Wuchang, la construction de la ligne a mené à l’effondrement de certains bâtiments identifiés comme du patrimoine industriel à préserver.
11L’entreprise de métro ou le groupe financier industriel de Wuhan se spécialisent sur certains types d’usage foncier, tout en développant des actions de promotion immobilière. Ces acteurs opèrent alors selon des logiques propres de gestion de projets et d’investissement sur l’ensemble de leurs opérations. L’enjeu pour la municipalité wuhanaise sera alors d’assurer, dans les opérations urbaines, la convergence des intérêts municipaux avec ceux de ces acteurs puissants sous peine de voir le dessein métropolitain se fragmenter dans les antagonismes des intérêts sectoriels en présence.
3.1.2. L’urbanisme stratégique, une réponse aux menaces de fragmentation
12L’urbanisme stratégique a été lancé en 2012, comme support de la stratégie de construction de Wuhan comme une ville centrale de rang national et comme moyen de conserver les acteurs locaux dans une dynamique planificatrice commune (Sheng, 2004, p. 17). Il délimite au sein de la maille régulière réglementaire des zones qui seront aménagées selon un projet urbain. Ces secteurs de projets urbains sont appelés à Wuhan les « zones de fonction centrale » (zhongdian gongneng qu).
13Souvent comparé à l’outil des zones d’aménagement concertées en France, ou à celui des Planning Unit Development aux États-Unis, l’objectif de ces secteurs est de définir des espaces stratégiques avec une fonction dominante (industrielle, culturelle, financière) et un niveau d’aménagement, municipal ou d’arrondissement. Cette distinction entre le niveau d’aménagement municipal ou d’arrondissement souligne des vocations différenciées : les secteurs de rang municipal sont considérés comme essentiels dans l’atteinte de la stratégie de la construction de Wuhan comme une ville de rang national, les secteurs de rang d’arrondissement visent à établir une structure municipale équilibrée entre les différents arrondissements en termes d’équipements, de services, de zones d’emploi ou de loisirs. Le choix des zones de fonction centrale relève de quatre critères théoriques : la fonction (gongneng xing), l’échelle (guimo xing), la capacité d’entraînement (zhudao xing) et l’accessibilité (keda xing). Ces espaces feront l’objet d’un urbanisme et d’un aménagement coordonnés entre les différents acteurs intervenant dans la planification et l’aménagement. Cette coordination est d’autant plus nécessaire pour déterminer les modalités de récupération et de développement foncier, dans un contexte où les terrains sont souvent détenus par des propriétaires différents (Sheng, 2014, p. 17).
14Au-delà de ces critères théoriques, la détermination des zones de fonction centrale est avant tout une manière pour la municipalité d’avoir connaissance des attentes et des projets locaux, et d’inscrire ces projets dans l’objectif général de développement métropolitain, tout en déterminant les conditions opérationnelles de leur réalisation. Le tri des secteurs, et leur niveau d’aménagement, est donc un exercice important du gouvernement municipal.
Les éléments déterminant la taille des projets et leur niveau d’ambition sont les suivants. Le gouvernement municipal revoit l’ensemble des projets tous les cinq ans, dans le cadre de la planification à court terme. Cet exercice, mené arrondissement par arrondissement, permet de faire remonter l’ensemble des projets, ainsi que les éléments relatifs à ces projets. Les plus gros projets, tels que les zones économiques, sont gérés directement au niveau de la municipalité, les autres, comme les quartiers d’affaires, sont délégués par la municipalité à l’arrondissement. [En dehors de ces projets], pour déterminer la taille et l’affectation de secteurs moins « évidents » [mingque], il y a dans ces secteurs des parties qui sont conservées, et des parties qu’on construit. Dans la partie à construire, il existe des zones à fort potentiel (une grande pression foncière, un intérêt économique). Dans ces zones, la municipalité pousse pour la constitution d’un grand projet, plutôt qu’une collection de petits projets, pour organiser les volontés propres des arrondissements. Dans les contextes urbains plus éloignés du centre, avec moins de pression foncière, les espaces à aménager sont délégués à l’arrondissement. Sachant qu’au final les processus de collecte de l’information […] permettent de savoir un peu ce qui se passe sur ce territoire dont l’urbanisation est clairement délimitée [une enveloppe urbaine est déterminée pour la ville principale de Wuhan et pour chaque arrondissement]2.
15L’accompagnement technique que les services d’urbanisme municipaux fournissent aux arrondissements garantit la compatibilité entre la dynamique d’aménagement local et les objectifs municipaux. Cette dynamique de projets présente aussi des avantages opérationnels. D’une part, elle permet tout d’abord de déterminer en amont les organisations en charge de la constitution de la réserve foncière (tudi chubei). D’autre part, les grands projets ont l’avantage d’une meilleure coordination entre les différents acteurs intervenant dans l’opération. Cette logique de projets influence la pratique générale de la planification urbaine. Celle-ci s’inscrit davantage dans une dynamique de remontée continue de l’information relative au développement des espaces urbains et à urbaniser, plus que dans une mise en œuvre d’un plan établi à l’avance. Ainsi l’instabilité ou la révision constante des schémas directeurs ou des plans réglementaires détaillés n’est-elle pas conçue comme une réelle menace pour l’urbanisme, mais plutôt comme l’évolution nécessaire des modalités de traduction spatiale de grands principes d’urbanisme et d’aménagement.
Les plans changent beaucoup, mais ce n’est pas grave, étant donné que les fondamentaux réglementaires [guiding] ne peuvent pas être modifiés et sont la base de la planification, en définissant les besoins fondamentaux, et les règles essentielles de développement. La spatialisation change, mais pas les principes réglementaires3.
16Ce travail plus continu de la planification urbaine est aussi permis par le développement de nouvelles plateformes numériques de suivi et d’actualisation des projets d’urbanisme. Par exemple, l’outil de recollage en ligne des différents plans réglementaires yi zhang tu (« une carte »), alimenté par les différents bureaux d’urbanisme de la municipalité, permet de garder une image actualisée et complète du statut du développement des espaces.
17Le pilotage opérationnel de l’urbanisme métropolitain se heurte néanmoins à l’incapacité par le gouvernement municipal d’établir des priorités dans les différents projets. En effet, établir un ordre de priorité équivaudrait à préférer les projets d’un arrondissement plutôt qu’un autre. Or, étant donné le nombre de projets, leurs surfaces et leurs besoins, les enjeux de coordination entre les différents acteurs intervenant dans l’aménagement refont surface en phase opérationnelle.
3.1.3. L’arrimage des intérêts particuliers aux projets urbains
18Trois cas de projet urbain illustrent cette recherche de synergie entre les différents acteurs de l’aménagement urbain, mise au défi de l’arrimage d’intérêts particuliers.
19Le projet de l’éco-cité sino-française de Caidian est à l’origine placé sous l’égide du ministère de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement de France et du Mohurd en Chine, dans le cadre de l’accord du développement urbain durable (DUD) signé en 2007 entre les deux pays. Wuhan a été confirmée comme une ville pilote pour mener un projet urbain expérimental en 2010.
20Le choix du site dans l’arrondissement périphérique de Caidian entre les limites de l’arrondissement central de Hanyang et le bourg-centre de Caidian s’explique par certains avantages du lieu : la présence d’espaces en eau de qualité, la grande réserve foncière disponible et une bonne accessibilité en transport routier et ferré.
21L’éco-cité porte une ambition partagée française et chinoise de mettre en œuvre un projet exemplaire sur le plan environnemental, recourant à des solutions d’aménagement innovantes. À cette ambition vient s’ajouter une attente de développement économique, à savoir la facilitation pour les entreprises françaises à obtenir des contrats avec des partenaires chinois, moyennant leur présence active à Caidian. Pour l’arrondissement, l’éco-cité est aussi une occasion de donner une nouvelle cohérence à un secteur partiellement urbanisé et disparate, entre les nouvelles unités résidentielles, les implantations économiques et les villages ruraux.
22L’éco-cité est pilotée par un comité de gestion (Wuhan shengtai shifan cheng guan weihui) et plus récemment comprend aussi une entreprise d’investissement (Wuhan shengtai shifan cheng touzi kaifa youxian gongsi), tous deux dédiés à la zone. Le comité de gestion s’occupe du suivi des projets d’urbanisme, l’entreprise d’investissement s’occupe de la mise en œuvre opérationnelle du projet. L’arrondissement de Caidian, par son service d’urbanisme, instruit et délivre les permis de construire. En réalité, le comité de gestion est étroitement lié à l’arrondissement de Caidian : le vice-secrétaire du comité de gestion est aussi le vice-secrétaire de l’arrondissement de Caidian, et les deux organismes portent alors la même ambition politique bien que leurs compétences soient distinctes.
23De nombreuses décisions relatives à l’éco-cité s’effectuent au niveau de l’arrondissement et non de la municipalité du côté chinois, bien que du côté français, le pilotage soit porté au niveau ministériel. Le poids de l’arrondissement de Caidian dans ce projet se révèle dans la divergence de visions portées par la municipalité et l’arrondissement : la municipalité subit davantage de pression pour réaliser un projet exemplaire en matière de durabilité, tandis qu’à l’échelle de l’arrondissement, l’éco-cité est davantage un outil au service du développement local.
24Cette divergence s’est cristallisée dans la détermination de la surface constructible de l’éco-cité. En effet, à la suite d’un remaniement de l’équipe municipale de Caidian en 2015, la nouvelle équipe a souhaité élargir le périmètre immédiatement urbanisable de la zone de 32 km² à 39 km². Bien que cet élargissement soit contraire au principe de préservation de la qualité environnementale du site, ce souhait s’appuyait sur la négociation des ambitions de l’arrondissement au sein de la municipalité dans le cadre de la révision du schéma directeur municipal et a alors trouvé un écho favorable.
25Autre cas illustrant la négociation entre la municipalité de Wuhan et les acteurs de l’aménagement, le projet urbain de Dongting, d’une surface de 9,6 ha, se situe dans la zone urbaine centrale, dans l’arrondissement de Wuchang. Le périmètre du projet est guidé par le statut foncier : il correspond à une parcelle détenue par le groupe financier industriel de Wuhan, qui était anciennement le site de l’usine de télévision de Wuhan (dianshi ji chang). L’objectif pour le groupe est de changer l’affectation du terrain, d’une utilisation industrielle à une utilisation commerciale. Ce changement permettra en effet au groupe de réaliser un complexe immobilier. Une fois l’affectation modifiée par le bureau d’urbanisme, le groupe industriel peut engager le développement immobilier souhaité, et la municipalité peut bénéficier de la plus-value issue du changement d’affectation. Ainsi, bien que le groupe financier industriel détienne le terrain, sans ce changement d’affectation, il ne jouit en réalité que d’un droit d’utilisation industrielle du sol. Cela constitue un levier puissant de négociation pour le bureau d’urbanisme : dans ce genre de projets très stratégiques et centraux, le bureau conditionne la délivrance du droit d’utilisation du sol à la conception d’un projet urbain.
26Le troisième cas concerne un projet situé autour de la rue Sanyang, dans l’ancien quartier des concessions de Hankou. Malgré les enjeux de ce site, très central et proche d’un secteur patrimonial, un projet urbain est présenté en urgence à l’échelle d’un îlot d’un peu plus de 3 ha qui est quasiment entièrement détenu par l’entreprise de métro. L’impératif fixé par l’entreprise de métro de concevoir un projet urbain en coordination avec la livraison de la ligne no 7 semble avoir raison de l’ambition municipale de concevoir un projet urbain élargi à l’ensemble du secteur.
27Le bureau décide finalement de réintégrer cet îlot de 3 ha dans une réflexion d’ensemble. Cette réflexion inscrit cet îlot dans un périmètre de 93 ha, et lie ce projet à huit autres projets de la zone urbaine centrale. Ces neuf projets visent à expérimenter une démarche d’amélioration de la planification réglementaire détaillée et du lien entre cette dernière et la conception urbaine et architecturale. La marge d’indécision quant aux acteurs impliqués dans ces projets est réduite par l’organisation de la consultation : les promoteurs impliqués dans les neuf projets, tels que l’entreprise de métro, sont déjà identifiés, et les agences d’urbanisme et d’architecture pouvant répondre à ces consultations ont été sélectionnées en avance.
28Cette démarche reprend une logique similaire à celle animant la détermination des zones de fonction centrale : des règles du jeu d’ensemble sont fixées par la municipalité, et un ou plusieurs projets sont attribués à chaque arrondissement central. L’entreprise de métro, possédant cinq parcelles sur le site du projet de la rue Sanyang, était placée comme un acteur central dans le projet initial de 3 ha. Au stade de la formulation des neuf projets dans la zone urbaine centrale, son ambition se trouve finalement contrebalancée dans une logique d’urbanisme d’ensemble.
3.2. La mise en synergie des intérêts locaux dans le projet urbain
29Le projet urbain exprime le souhait d’une alternative à l’urbanisme réglementaire ou à la production d’un complexe immobilier standardisé. Cette dynamique de projet aspire à un aménagement porteur de sens pour les dynamiques socio-économiques en présence mais aussi porteur d’une forme qui dialoguerait avec les morphologies existantes.
3.2.1. Un assemblage d’urbanisme réglementaire, opérationnel et stratégique
30Le projet urbain se conçoit à partir des contraintes imposées par l’urbanisme réglementaire : la taille de la population envisagée, les trames réglementaires et le réseau de voiries, les contraintes de constructibilité, et enfin les équipements et services urbains ou municipaux. Le projet doit prendre en compte ces contraintes tout en répondant aux enjeux spécifiques du site. Entre ces deux objectifs, la relation entre l’urbanisme réglementaire, les conditions locales et l’ambition du projet urbain est souvent ambiguë et ne semble pas toujours figée.
31Le site du projet de quartier de vie écologique de Qingshan, d’une surface totale de 35 km2, croise plusieurs enjeux : en périphérie de la zone centrale de Wuhan, au nord du lac Yanxi, ce site se situe entre l’usine d’acier de Wugang à l’ouest, et le parc industriel du lac Bei à l’est. Il présente un tissu urbain mixte, composé de onze villages et de leurs champs agricoles, ainsi que de petites activités industrielles. L’ambition du projet est de restructurer le tissu urbain villageois vers une organisation plus concentrée autour d’un « centre de vie » (shenghuo zhongxin), et de développer les activités ludiques et récréatives au bord du lac Yanxi. Le Centre municipal de recherche en planification foncière et urbaine a indiqué que ce projet participait à alimenter le schéma directeur, quand, en réalité, le projet est très contraint par certains impératifs réglementaires dictés par le schéma directeur.
32En effet, étant donné le contexte environnemental et l’importance des activités agricoles, le site est concerné par l’application de plusieurs trames réglementaires : la trame écologique des espaces verts connectant le lac Yanxi au Yangzi et des espaces en eau du lac, ainsi que la trame de préservation des zones agricoles fondamentales (jiben nongtian). Ces trames sont toutefois définies à l’échelle municipale, et sont appliquées sur le site sans adaptation au regard de la réalité du contexte local. Cela mène à plusieurs incohérences, à la fois entre les trames entre elles, mais aussi entre la réalité du site et ce que les trames couvrent : la trame verte des espaces naturels s’adosse à une voie rapide planifiée mais non à la nécessité de préserver les berges du lac ; la trame bleue des espaces en eau est plus large qu’en réalité ; certains espaces de la trame de préservation des zones agricoles fondamentales sont soit déjà urbanisés soit plus restreints que les espaces aujourd’hui mis en culture. Malgré ces incohérences, le statut réglementaire de ces trames empêche leur modification et la réalité locale est alors forcée de s’adapter au discours réglementaire. Par exemple, les terrains repérés dans la trame bleue mais aujourd’hui asséchés seront creusés pour être mis en eau.
33L’exemple de Qingshan illustre la difficulté de l’urbanisme réglementaire contemporain chinois à prendre en compte les conditions environnementales réelles du site, et ce malgré le développement de nombreux projets en zones naturelles et agricoles.
Il y a de plus en plus de projets urbains dans les zones naturelles pour le développement des activités touristiques. Par exemple, on a un projet de station de ski au nord de la Chine en ce moment. On voit bien la difficulté d’intégrer des principes conçus dans des contextes urbanisés à la spécificité de l’environnement montagneux ! Par exemple, la prise en compte du risque incendie (accès de secours, accès pompier, usage de matériaux pour les façades non inflammables), la nécessité des constructions de la voirie (ne pas excéder une déclivité de plus de 8 % de la voirie), toutes ces normes donnent des règles de construction un peu absurdes en contexte montagneux : il y aura par exemple dans le projet un terrassement énorme à cause de ces enjeux d’accessibilité4 !
34Aux côtés des trames environnementales et agricoles, le réseau viaire est une autre trame réglementaire. La voirie est souvent pensée dans le cadre d’une planification d’ensemble, assortie d’objectifs de fluidification du trafic, de connexion entre différents espaces, de déclivité et de degré de virage maximum, conçue de manière simplifiée et générique selon un modèle orthogonal. Les considérations relatives à la « riveraineté » de la voirie, sa relation avec les tissus urbains traversés ou la prise en compte des conditions topographiques des sites traversés sont souvent absentes dans la production de ces trames.
35Le projet urbain peut contribuer à donner davantage de qualités urbaines à cette trame viaire en proposant des cheminements complémentaires ou alternatifs à la proposition originelle, ou bien, des retraits de bâti par rapport à la voie publique qui dérogent aux obligations réglementaires. Dans le cas du projet de Qingshan, une route de niveau primaire structurante a été déviée pour éviter de fragmenter le tissu urbain, et une voie secondaire et prévue par le schéma directeur a été supprimée. Certains alignements de bâti par rapport à la route ont aussi été modifiés.
36La prise en compte des schémas réglementaires par les projets urbains varie en fonction de l’élément urbain considéré, tel que le réseau viaire, le tissu urbain ou les espaces verts. Le degré de conformité n’est jamais fixe mais semble être déterminé à la fois par la nature de l’élément urbain, le stade d’avancement de la contrainte réglementaire pesant sur celui-ci, mais aussi des conditions locales du projet.
37Outre les enjeux d’intégration de l’urbanisme réglementaire, la cohérence du projet urbain est souvent mise à l’épreuve par l’urbanisme opérationnel et les arrangements locaux concernant le développement des terrains, comme illustré par le projet de la « ville universitaire » (daxue zhi cheng) dans l’arrondissement de Hongshan.
38Ce projet, qui se situe à l’est du carrefour de Jiedaokou et proche de la ville historique de Wuchang, émane du souhait de la municipalité de restructurer ce qui est déjà considéré comme un centre secondaire pour la ville, mais qui s’est constitué au fil de l’eau et connaît aujourd’hui des problèmes de congestion. Cette ville universitaire s’appuyant sur la présence des universités de Wuhan, Whut, de Huashi (Huazhong shifan daxue) et Hust, vise à développer un pôle économique dynamique et innovant. Ce projet s’aligne avec l’objectif politique municipal de « retenir un million d’étudiants d’ici cinq ans à Wuhan » formulé en 2017, mais aussi du gouvernement de l’arrondissement de Hongshan de redynamiser l’économie de l’arrondissement.
39Un partenariat stratégique avec un promoteur immobilier s’est alors formé pour accompagner le projet dans son volet opérationnel. Le promoteur finance en partie les équipements et aménagements publics, et le développement immobilier de secteurs relativement moins attractifs, en contrepartie de quoi il développe aussi le secteur central du projet, autour du carrefour de Jiedaokou. Cette négociation foncière et non la recherche de cohérence du projet influence directement le périmètre du projet de ville universitaire. Si la délimitation du périmètre s’appuie sur les périmètres administratifs, tels que les limites de l’arrondissement de Hongshan, les ambitions du projet (les espaces proches des universités), et les limites des voiries structurantes, elle prend aussi en compte les possibilités de développement immobilier. De cette tension entre les objectifs conceptuels du projet de ville universitaire et le besoin de satisfaire les attentes du marché immobilier est sorti un périmètre de projet large de 10 km2, avec des zones de projet éclatées les unes par rapport aux autres, car dépendantes du foncier mobilisable.
40La prise en compte des intérêts en termes de développement immobilier est continue sur toutes les phases du projet. Par exemple, une portion du concept central de circulation et d’animation du site de projet a dû être décalée de sa localisation originelle pour irriguer un îlot de foncier disponible : à charge au projet de s’adapter à ces contraintes opérationnelles tout en conservant l’efficacité de ses principes urbains.
41Il n’est pas rare que cet enjeu foncier ne se négocie pas dans le cadre général du projet mais en marge de celui-ci. La cohérence globale du projet entre alors en tension avec le jeu de l’aubaine foncière et de l’urbanisation d’opportunité, l’arbitre étant souvent la puissance politique locale. Dans le cas du projet de quartier de vie écologique de Qingshan, bien que le projet ne soit pas formellement approuvé, des groupes de promotion immobilière ont déjà approché la mairie d’arrondissement avec des intentions variées de développement sur le site, tels qu’un centre commercial ou un campus d’industrie digitale. Dans ce cas, la mairie d’arrondissement demande un avis auprès du bureau d’urbanisme d’arrondissement, qui consulte à son tour le Centre municipal de recherche en planification foncière et urbaine en charge du projet urbain. La mairie statue sur ces propositions, au regard des éléments du projet urbain mais aussi d’autres facteurs, tels que le potentiel économique des projets.
42Ce décalage entre le rythme lent d’approbation d’un projet urbain et les attentes de développement rapide des promoteurs immobiliers, et des collectivités locales, peut entraîner une modification importante du projet urbain. Dans ce cas, le projet signale des intentions de développement, favorisant dans son sillage la spéculation immobilière, plutôt qu’un encadrement des conditions du développement.
3.2.2. La mise en circulation des modèles
43La municipalité de Wuhan n’échappe pas à l’enjeu de circulation des modèles et des bonnes pratiques. Ceux-ci fonctionnent « comme des accélérateurs de la diffusion et de la circulation des politiques urbaines considérées comme innovantes et exemplaires ». Fruit d’une « transnationalisation » croissante des pratiques urbaines, la diffusion des pratiques et des modèles révèle aussi la recomposition du rapport entre l’État et les villes structurée par des « processus de sélection, certification et de diffusion des modèles » (Béal et al., 2015, p. 104). Ces processus de sélection des modèles relèvent tout autant d’une ambition étatique qui se diffuse par la sélection de territoires d’expérimentation que d’un certain opportunisme de la part des acteurs locaux.
44Le projet urbain permet alors la mise en circulation de ces modèles. L’éco-cité sino-française de Caidian en est un exemple : elle est issue à la fois de l’accord national bilatéral de développement urbain durable de 2007 entre la France et la Chine et de la mobilisation nationale chinoise autour du modèle de ville durable depuis 19925. Localement, le marketing urbain de la coopération franco-chinoise trouve un écho à Caidian dans le développement de la marque de « l’amitié de cœur » (zhiyin), ancrant cette coopération dans un récit local préexistant à l’éco-cité6, celle de l’amitié entre Yu Boya et Zhong Ziqi. Celle-ci a été traduite dans un opéra, « Montagne haute, eau fluide » (Gaoshan, liushui) datant de la période des Royaumes combattants. De manière symbolique, le troisième forum de l’éco-cité sino-française de Caidian en 2016 s’est clos sur cet opéra. Enfin, l’arrondissement de Caidian a demandé en 2017 le changement de son nom pour celui d’arrondissement de « L’Amitié de cœur », cette décision étant notamment motivée par l’ouverture aux relations internationales de l’arrondissement.
45En relais de cette politique stratégique d’attractivité, le modèle d’éco-cité se décline par le développement de principes urbains de « la ville-éponge » (haimian chengshi). Si la ville-éponge est né d’expérimentations architecturales menées dans les années 1970 par Peter Cook (Spens, 2007), elle a été reprise ensuite dans le champ de l’urbanisme et du paysage en Chine dans les années 2010, pour incarner l’intégration des enjeux de la gestion des eaux pluviales à l’opération urbaine (Wu, 2016).
46Le site de l’éco-cité, à proximité du lac Shi et de la rivière Han est concerné par un fort risque d’inondation et la ville-éponge répond bien à certains des enjeux pressants des services d’urbanisme. La conception de la ville-éponge de l’éco-cité de Caidian s’éloigne d’une vision strictement technique de gestion prévisionnelle de l’eau pour promouvoir des dispositifs d’aménagement paysager qui, à la fois, limitent les risques d’inondation et de pollution des eaux, et participent à améliorer le cadre de vie des populations locales. En cela, ce dispositif se situe à l’intersection entre les enjeux des réseaux métropolitains, ici les réseaux hydrauliques, en tant qu’élément naturel et élément d’aménagement par les réseaux des services urbains, et les enjeux de qualité du cadre de vie locale.
47Ce jeu d’hybridation des modèles et d’opportunisme local ne concerne pas uniquement le champ politique ou les services d’urbanisme de la municipalité mais s’applique aussi dans les relations entre les acteurs publics et économiques. Le modèle joue alors le rôle d’un produit développé par un acteur économique pour le compte de la puissance publique.
48Le territoire rural de l’arrondissement de Dongxihu, dont la surface est majoritairement occupée par des exploitations agricoles dont la population connaît un vieillissement accéléré du fait du départ des populations jeunes vers les espaces urbains, est le théâtre de ce genre d’arrangement. L’élaboration d’une stratégie de territoire pour ces deux arrondissements est née de la convergence entre les besoins de la mairie de l’arrondissement de Dongxihu, et des aspirations de l’entreprise d’ingénierie électrique du Hubei (Hubei dianli kance sheji yuan youxian gongsi).
49La première souhaitait une réflexion pour des espaces qu’elle considère comme une des « portes d’entrée » du territoire métropolitain de Wuhan, et qui ont aujourd’hui un développement atone. La seconde souhaite développer une compétence de projet urbain qui pourrait intégrer en phase opérationnelle certaines de leurs prestations. Étant donné que le siège de l’entreprise se situe à Dongxihu, elle entretient des relations étroites avec la mairie d’arrondissement. Cette dernière lui propose le projet des quartiers ruraux Xin’andu et Dongshan comme projet d’essai.
50Ce projet reprend des éléments du modèle chinois de ville durable, plutôt dans sa composante énergétique. Comme rappelé par le directeur du projet de l’entreprise d’ingénierie électrique, l’arrondissement et les quartiers aspirent à davantage de croissance et de projets, tandis que l’entreprise souhaite s’implanter dans l’économie urbaine locale. Or, le directeur entendant parler des « petits bourgs thématiques » (tese xiaozhen)7 dans le cadre du projet de Xiong’an à Pékin8, demande alors s’il est possible d’envisager, sur un modèle similaire, un « bourg énergétique » (nengyuan xiaozhen) qui s’implanterait sur le site du projet, et permettrait à l’ensemble des ambitions des différents acteurs de converger vers un projet commun. Ce projet de bourg énergétique a certes une accroche internationale (développement des énergies renouvelables) et nationale (un territoire démonstratif et expérimental), mais l’initiative relève d’une configuration locale spécifique entre un acteur public et un acteur économique.
3.2.3. Multiplier les possibilités de synergie et réduire l’imprévisibilité
51La coalition d’acteurs mise en place par le projet urbain permet de gérer la complexité du processus d’urbanisation. Cette complexité naît du nombre d’acteurs impliqués, et du fonctionnement d’administrations en silo, opérant sur un même territoire et devant se coordonner (Tzou et al., 2017). À Wuhan, le projet urbain doit d’abord répondre à une exigence d’opérationnalité. Cette exigence concerne tout autant la continuité d’intentions et de contenu, notamment au moment du passage entre le concept et la réglementation, que la coordination des acteurs. Afin d’accroître cette opérationnalité, le projet urbain définit des rôles précis pour chaque acteur impliqué, des temps d’intervention et un séquençage des étapes du projet (tabl. 5). Les acteurs s’organisent alors par rapport à leur rôle dans le projet plutôt que par rapport à leur structure : ainsi le Centre municipal de recherche en planification foncière et urbaine peut-il jouer un rôle très souple de conseil auprès du bureau d’urbanisme, de client ou partenaire des groupements d’experts.
52Étant donné la taille importante des organisations engagées dans les projets urbains, l’équipe impliquée dans le projet, les individus et leur parcours peuvent faciliter ou non le déroulement du projet. La circulation des personnes entre les organisations et entre différents bureaux des collectivités locales participe à diffuser des méthodes et des principes partagés, mais aussi à multiplier les points de contact dans les organisations. Le passage dans l’une puis l’autre administration ou le cumul des postes assurent de manière générale une meilleure coordination entre les différentes administrations engagées dans l’aménagement. Ces passages permettent aussi de contrôler la conformité des pratiques des administrations locales par rapport aux orientations générales de l’État central tout en assurant aux fonctionnaires des Ministères une formation aux enjeux des collectivités locales.
Tableau 5 : L’organisation des acteurs participant au projet urbain, à partir de l’exemple du projet de la ville universitaire de Hongshan
La typologie d’acteurs | La description de l’intervention | Les acteurs concernés |
Le décideur | Le décideur intervient à plusieurs étapes pour franchir les étapes de validation qui permettent au projet de progresser. Une même étape peut impliquer plusieurs niveaux de décision successifs | Le bureau d’urbanisme d’arrondissement La mairie d’arrondissement Le bureau d’urbanisme municipal |
L’expert | Les experts mobilisés dans les projets sont de deux sortes : d’une part, ils alimentent des études spécialisées en tant que prestataires externes, d’autre part, ils fournissent des avis concernant le projet en tant que services de l’administration locale ou municipale | Les prestataires externes : le Bureau de programmation, l’institut des transports, l’agence Arte Charpentier Architectes, les universités de Wuhan Des services attachés à la mairie invités aux réunions : le comité de développement de l’arrondissement (qu kaifa wei), le bureau des services urbains universitaires (qu daxue zhi cheng fuwu ban), le bureau de la planification coordonnée urbaine et rurale (qu chengxiang tongchou ju), le bureau de quartier de Luonanjie (Luonanjie jiedao banshichu) |
L’investisseur | En fonction du type de projets, les promoteurs peuvent intervenir bien plus en amont, dans des phases de négociations préliminaires au lancement formel du projet urbain | Un promoteur principal identifié |
Le médiateur | Le médiateur supervise l’ensemble des tâches et études relatives au projet urbain, sans être en position de validation du projet urbain. Client pour les prestataires externes du projet, il se rapproche plutôt du partenaire, et relaie les messages des prestataires auprès des collectivités | Le Centre municipal de recherche en planification foncière et urbaine |
L’opérationnel | Le volet opérationnel concerne toutes les procédures foncières engagées en parallèle du projet : l’identification des îlots disponibles pour l’aménagement, la récupération du foncier par l’arrondissement, les opérations de négociation du relogement. Le relogement est délégué auprès d’entreprises privées spécialisées | Une entreprise privée de relogement Le centre de réserve foncière de l’arrondissement de Hongshan |
53D’autres éléments viennent aussi contribuer à réduire l’imprévisibilité de la dynamique du projet et établir une routine de leur mode de gestion, telles que l’établissement d’habitudes de travail répétées avec les mêmes équipes ou la scénarisation presque systématique des options d’aménagement dans les prises de décision permettant de limiter l’horizon des projets possibles, et de favoriser l’aboutissement des ambitions portées par les concepteurs du projet.
54Cette méthodologie de travail n’efface pas l’importance de la configuration spécifique du projet. Le caractère stratégique ou complexe, la localisation en zone urbaine centrale ou en périphérie, modifie les modalités de participation des acteurs et les marges de manœuvre possibles dans les ambitions du projet.
55Dans le cas des projets de ville universitaire de Hongshan et du quartier de vie écologique de Qingshan qui nécessite une opération de relogement de grande envergure, les promoteurs ont la main haute pour décider des aménagements9. À l’inverse, le projet de Central Business District (CBD) de Wuchang, avec des îlots disponibles d’un seul tenant dans une localisation très centrale, donne à la collectivité locale davantage de marge de manœuvre pour découper le projet en des lots vendus séparément aux promoteurs. Chaque promoteur n’ayant qu’une partie du terrain, il sera plus facile pour le bureau d’urbanisme d’exiger le respect de certains principes urbains décidés préalablement à la mise aux enchères.
56Le projet urbain propose bien une forme de localité, qui n’est pas la seule collection simple des différents intérêts et perspectives en présence dans un espace donné, mais bien une agrégation de ces intérêts formant une synergie d’ensemble.
57Cette synergie est d’abord produite par la gestion de projet et l’organisation des acteurs, par l’arrimage des ambitions locales dans les modèles nationaux et transnationaux d’urbanisme participant à formuler le concept du projet urbain, et enfin par l’intégration des différentes dimensions de l’urbanisme, l’urbanisme stratégique, réglementaire et opérationnel dans un même espace et un même discours partagé entre les différents acteurs. Cette localité reconstitue alors le territoire socle du projet urbain, où les dimensions sociales, historiques et topographiques du lieu sont passées au filtre du regard urbanistique et aménageur, qui privilégie une lecture à la fois géométrique et économique de l’espace. Les tensions au cœur de ce processus de reconstitution entraînent toutefois des pertes de cohérence dans la dynamique du projet, où la contingence, qu’elle soit un élément diffus du projet, un acteur, ou une personnalité locale, devient une source d’accident pour le projet.
58Si l’urbanisme stratégique signale la recomposition du développement urbain face à l’émergence d’un marché privé immobilier et d’une municipalité engagée dans une ambition politique, la vie locale résidentielle révèle quant à elle les mutations des modes de vie des résidants et des structures administratives locales.
3.3. Le renouvellement de la vie urbaine locale
59La disparition de l’ancien système industriel socialiste de l’unité de travail permet d’organiser la vie quotidienne non plus à partir du lieu d’emploi mais du lieu de résidence, et redonne ainsi l’initiative aux résidants et aux structures administratives locales pour organiser cette vie quotidienne. En effet, l’émergence d’une classe de propriétaires redonne au secteur résidentiel une place centrale dans l’organisation du quotidien. Ce nouvel ancrage entraîne à son tour un renouvellement des missions des structures administratives liées au secteur, autrement dit, le bureau de quartier et le comité de résidants, mais aussi la formation de coalitions d’intérêts collectifs, incarnées par la création des comités de propriétaires (yezhu weiyuanhui). Du point de vue de la vie urbaine, les effets conjugués des possibilités de mobilité offertes par la fin de l’assignation résidentielle par l’unité de travail, des nouvelles pratiques proposées par les aménagements métropolitains mais aussi par l’économie digitale, participent à diversifier les différents lieux de l’expérience urbaine, et interrogent alors la place des secteurs résidentiels dans ce nouveau système.
3.3.1. La recomposition des structures administratives urbaines locales
60L’espace de la vie urbaine locale n’est pas uniquement une échelle d’analyse mais bien un enjeu de l’action publique : bien que la vie quotidienne ne soit pas en soi un objet politique, l’objectif d’en résoudre les difficultés devient rapidement un enjeu politique (Bourdin, 2005, p. 12).
61En Chine, depuis 1949 jusqu’aux réformes du début des années 1990, la vie locale urbaine était administrée par le double système d’unité de travail, et de bureaux de quartier (jiedao banshichu) et de comité de résidants (jumin weiyuanhui).
62Faisant miroir à l’unité de travail pour les espaces résidentiels urbains, le comité de résidants, défini comme une « organisation urbaine de masse autonome » (Audin, 2013, p. 122), a un rôle d’encadrement social, politique, économique et policier des secteurs résidentiels.
Les comités peuvent gérer une variété de petites usines et de petits ateliers employant des personnes locales ; ils peuvent gérer une variété de petits commerces de réparation, de stations paramédicales, et d’autres équipements de service ; ils organisent des réunions avec les résidants pour transmettre des messages du gouvernement et organisent l’étude de ressources d’endoctrinement ; ils mènent des actions d’hygiène ; ils mobilisent les résidants pour observer le contrôle des naissances et envoyer leurs enfants à la campagne ; […] ils aident dans l’allocation du rationnement […] et interviennent dans les disputes entre et au sein des familles [Whyte et Parish, 1984, p. 24].
63Les comités sont des organisations souvent peu professionnalisées et leurs fonctions varient au rythme des périodes politiques qui marquent les premières décennies de la République populaire.
64La vocation politique du comité de résidant définie par son lien à la bureaucratie administrative chinoise distingue radicalement le comité de résidant d’une organisation autogérée de voisinage, sur le modèle américain du neigbourhood ou de la community. Le comité relève d’une organisation spatiale d’inspiration soviétique. Selon ce modèle, la ville est composée de quartiers résidentiels, traités comme des zones résidentielles dotées d’une grille d’équipements publics, fournissant l’approvisionnement en produits de base, et animant des actions culturelles et éducatives (Yang, 2012, p. 120). Cela n’empêche pas les unités de travail et les quartiers résidentiels de faciliter la formation de réseaux sociaux entre les résidants, fondés à la fois sur le partage d’une vie collective10, mais aussi sur l’homogénéité sociale.
65Ces deux structures de l’unité de travail et du comité formaient alors ensemble les bases d’une organisation spatiale urbaine, organisée le long d’un continuum de localités urbaines, qui allaient des groupes de résidants uniquement rattachés au comité de quartier, sans emploi ou employés dans une petite structure économique du quartier, ou dans les structures d’encadrement local, jusqu’aux résidants vivant sur le site de production de l’unité de travail dans des dortoirs. Entre les deux se situent les résidants « qui se tournent vers leur unité de travail pour régler certains de leurs besoins, et vers le bureau de quartier ou le comité de résidants pour d’autres » (Whyte et Parish, 1984, p. 26).
66Ces résidants, tels que ceux du nouveau village ouvrier de Caoyang à Shanghai, vivent dans des quartiers résidentiels construits par les usines, qui sont relativement éloignés du site de production et sont alors gérés de façon complémentaire par les bureaux de quartier et les comités de résidants (Yang, 2012, p. 143-145). Cette structuration de petites sociétés urbaines cellulaires n’échappe pas malgré tout aux effets concrets de l’application de ces formes organisationnelles : d’une part, la surcapacité potentielle en équipements et services, entre ceux de l’unité de travail et le bureau de quartier qui peuvent faire doublon (Hoa, 1981, p. 196) ; d’autre part, les effets de stratification sociale entre les différents statuts de résidants urbains.
67La disparition progressive des unités de travail dans le champ économique entraîne alors un changement profond des ambitions que portait cette « société totale » : cette évolution en effet « vient à changer l’organisation spatiale de la société chinoise et donc le mode de gestion de cette société » (Eyraud, 1999, p. 365). Elle concerne tout d’abord le mode de gestion des populations urbaines, et notamment la recomposition des structures encadrant la vie résidentielle, étant donné le retrait de l’entreprise de la sphère sociale et administrative. Elle concerne aussi l’organisation spatiale où la hiérarchisation des espaces urbains se substitue au modèle cellulaire des décennies précédentes. Enfin, le retrait des actions politiques mobilisatrices et l’émergence d’une marge de manœuvre individuelle pour les résidants urbains dans leur choix de consommation, de résidence ou d’emploi favorisent l’émergence de nouvelles valeurs urbaines (Tomba, 2005, p. 941).
68À la suite de la disparition de l’unité de travail, l’organisation de la vie quotidienne se concentre davantage autour de la résidence et la possibilité d’accès à la propriété de son logement renouvelle l’attachement des résidants à leur lieu de vie. Cette importance de la résidence amène à une évolution du rôle des bureaux de quartier et des comités de résidants. Tout d’abord, sous l’effet des politiques de décentralisation des années 1980, et de la disparition progressive des unités de travail, les bureaux de quartier ont vu leur périmètre de responsabilité s’élargir depuis 1995 par la délégation de certaines fonctions des bureaux de l’État au niveau local. Cet élargissement a été encadré par des régulations locales : à Wuhan, la première régulation date de 1997 puis a été révisée en 201811. Les missions du bureau de quartier comprennent : l’élaboration de plans de développement généraux pour leur quartier, comprenant les besoins en équipements et en service, y compris ceux des comités de résidants communautaires et des villages ; la coordination des services aux résidants et la diffusion des lois et règlements dans leur quartier ; la responsabilité de la gestion sociale et urbaine (gestion des populations, diffusion des valeurs de la société « civilisée ») ; l’encadrement des « organisations d’autogestion de masse » (qunzhongxing zizhi zuzhi) ; le maintien de l’ordre public dans le quartier ; la création d’un environnement favorable à l’investissement économique dans le quartier.
69À ces missions fondamentales s’ajoute la possibilité de réaliser toute autre mission qui aurait été arrêtée réglementairement, de coordination et de relais entre l’arrondissement et le bureau de quartier. La régulation élabore donc un document-cadre de principes de gestion et de coordination administrative, ne spécifiant pas de compétences précises. Ces compétences, telles que la gestion du risque incendie ou le planning familial, sont donc en partie le fruit d’une routine administrative.
70Ce cadre, assez large, entraîne pour le bureau de quartier une grande hétérogénéité des compétences et de positionnement par rapport à l’arrondissement ou aux autres instances intervenant dans la gestion des équipements et de la vie du quartier. Les bureaux de quartier n’ont pas tous les mêmes départements12, et leur champ d’intervention semble plus large dans les espaces ruraux que dans les espaces urbains13. En réalité, la variation du type de compétences octroyées et de dispositifs de coordination déployés dépend aussi de l’enjeu local : par exemple, les bureaux de quartier concernés par des projets importants de rénovation urbaine vont compter un service dédié (service de récupération du foncier – démolition – relogement [chai qian tui di ban]) et mettre en place des stratégies spécifiques d’accompagnement de ce processus auprès des populations.
71La dynamique d’élargissement des responsabilités prévaut aussi dans la politique de « construction des communautés de quartier » (shequ jianshe) lancée en 2000 : la fusion des comités de résidants dans des comités de résidants communautaires (shequ jumin weiyuanhui) augmente la surface et la population couvertes par les comités (tabl. 6) ; leur personnel se professionnalise ; et leur rôle se tourne davantage vers la préservation de la stabilité sociale globale que la défense d’une base révolutionnaire ou la médiation de querelles de voisinage.
Tableau 6 : L’évolution de l’organisation des ensembles et des secteurs administratifs résidentiels en Chine depuis 1949
1949-2000 | À partir de 2000 | ||||||
Ensemble résidentiel | La zone (qu) | L’unité résidentielle (xiaoqu) | L’unité de voisinage (jiefang) | Le groupe (zutuan) | La zone résidentielle (juzhuqu) | L’unité résidentielle (xiaoqu) | Le groupe (zutuan) |
Secteur administratif résidentiel | bureau de quartier (jiedao) | Comité de résidants (jumin weiyuanhui) | Le responsable du groupe | bureau de quartier (jiedao) | Comité de résidants communautaire (shequ jumin weiyuanhui) | ||
Population | 30 000-50 000 | 8 000-10 000 | 2 000-3 000 | 300-500 | 30 000-50 000 | 10 000-15 000 | 1 000-3 000 |
Commerce et service | Commerce spécialisé, banque | Supermarché, marché, poste | Petit commerce | Commerce spécialisé | Supermarché, marché, poste | Petit commerce | |
Équipement culturel et sportif | Centre culturel | Sous-centre culturel, terrain de sport | Centre culturel | Sous-centre culturel, terrain de sport | |||
Équipement d’éducation | Collège et lycée | École primaire | Crèche et maternelle | Collège et lycée | Crèche, maternelle, primaire | ||
Équipement hospitalier | Hôpital | Clinique | Centre de santé | Hôpital et clinique | Centre de santé | ||
Autre équipement | Centre de service communautaire, bureau de sécurité, collecte des déchets | Centre de service communautaire | Bureau de sécurité, collecte des déchets |
Sources : Liu, 2014, p. 106 et 120 ; Yang, 2012, p. 144 ; Audin, 2013, p. 191.
72Proposant aussi des services concentrés selon un principe de guichet unique où les différents services et droits sont intégrés, le résidant est de plus en plus considéré par ces structures comme un client dans le cadre d’une gestion globale des services urbains. Cela accompagne à la fois la privatisation de nombreux services, comme la santé et plus récemment l’éducation, ainsi que la concentration des équipements, différemment de la tendance des décennies précédentes à leur surabondance et à leur gratuité.
73Exemple de cette évolution administrative, le bureau de quartier de Xujiapeng à Wuchang compte cinq centres médicaux de proximité, dont deux sont privés. Ce Bureau comptait trente et un comités de résidants en 1986, qui ont été regroupés en 2004 en vingt-deux comités de résidants communautaires. Parmi ces derniers, le comité de la rue Qinyuan a doublé de superficie et a emménagé dans de nouveaux locaux en 2005, qui regroupent l’ensemble des services (photo 4).
Photographie 4 : Le « centre de services aux masses des agents du parti de la communauté résidentielle de la rue Qinyuan »

Source : photographie G. André, 2017.
74L’intégration du poste local de police au bâtiment du comité (en bas à gauche de la photographie) montre la continuité du lien entre la police locale et les structures d’encadrement communautaires. Quand ce comité supervisait en 1986 2 381 résidants, il en supervise aujourd’hui 11 670 et compte aujourd’hui dix-huit employés. Les missions de stabilité locale du comité de résidants communautaire comprennent l’animation de la vie locale, le planning familial ou les services aux personnes âgées, mais aussi la médiation pour gérer des enjeux locaux, comme la rénovation urbaine.
Les processus de rénovation urbaine entraînent la gestion de situations résidentielles disparates pour les comités de résidants communautaires. En effet, dans la zone urbaine centrale, les comités gèrent aujourd’hui des espaces résidentiels qui comprennent des ensembles résidentiels anciens et modernes. Ces derniers ont été construits dans la vague de privatisation du marché immobilier et de la fin de la distribution des services résidentiels, tels que la fourniture du logement, mais aussi de services de la vie quotidienne, par l’État. Ces services étant aujourd’hui privés, de nouvelles organisations de gestion de l’espace résidentiel émergent, telles que le comité de propriétaires, ou des entreprises de gestion immobilière (wuye fuwu gongsi) (Tomba, 2005, p. 936). Dans ces cas-là, le comité de résidants communautaire délègue la gestion de ces nouvelles résidences au comité de propriétaires ou à l’entreprise de gestion, mais se réserve aussi la possibilité d’intervenir pour des cas d’urgence, tels que les besoins d’assistance aux personnes âgées.
3.3.2. De la recomposition du statut de résidant à la complexité accrue de l’identité urbaine
75La stratification de la société socialiste des années 1950-1970 « était organisée […] selon les étiquettes de classe attribuées aux individus en fonction de leur origine sociale mais aussi de leur comportement politique ou de celui de leurs proches » (Thireau, 2006, p. 241). Ainsi, cinq catégories « rouges » étaient définies (ouvriers, paysans pauvres et moyens, cadres, martyrs et intellectuels révolutionnaires) qui s’opposaient à cinq catégories « noires » (propriétaires fonciers, paysans riches, contre-révolutionnaires, mauvais éléments et droitiers). Dans les faits, une hiérarchie sociale urbaine complétait et corrigeait cette rhétorique révolutionnaire officielle : en fonction du rattachement à l’unité de travail, le lieu de résidence, les services urbains et le logement accessibles n’étaient pas identiques. Avec la disparition de ce discours de classes révolutionnaires à la fin des années 1970 et de l’unité de travail dans les années 1990, de nouveaux facteurs de stratification socio-urbaine se font jour. Sans prétendre à l’exhaustivité, il s’agit ici de souligner les facteurs principaux participant à la recomposition des identités urbaines de la société chinoise, et la manière dont ces identités s’ancrent dans la production de nouvelles territorialités, matérielles ou immatérielles.
76Tout d’abord, l’élargissement de la sphère privée et des possibilités d’initiatives individuelles fait émerger l’espace résidentiel comme un nouveau lieu de formation de coalitions d’intérêts, que les comités de propriétaires symbolisent. Cette coalition reste inscrite dans l’enceinte résidentielle, et sort rarement de cette dernière pour défendre des intérêts collectifs de « propriétaires ». Elle vise d’abord à défendre la qualité de l’espace résidentiel et de ses services, contre l’inefficacité perçue de l’entreprise de gestion : « le problème des entreprises de gestion, c’est qu’elles ont de vraies responsabilités, mais elles ne font pas grand-chose, elles ne sont pas très professionnelles14 ».
77Cette inscription spatiale de la nouvelle classe de propriétaires dans l’enceinte résidentielle est renforcée par la fermeture physique de l’espace résidentiel. En ce sens, le phénomène chinois de résidences fermées (gated communities) (Giroir, 2002 ; Pow, 2009) n’est véritablement un marqueur ni de l’intégration de la Chine à des formes mondialisées d’enclaves résidentielles, ni d’une continuité culturelle d’ordonnancement de l’espace par l’élévation d’enceintes15. Ce phénomène est davantage révélateur d’une nouvelle classe sociale en Chine de propriétaires et de ses stratégies de « territorialisation » (place-making) (Pow, 2009, p. 5).
78Cette nouvelle classe de propriétaires, encore très récente, est néanmoins loin d’être homogène. Des divergences fortes existent au sein de cette dernière qui empêchent de véritablement parler de nouvelle classe. En effet, quand Guillaume Giroir analyse les « ghettos dorés » luxueux de Pékin en 2002, peuplés d’expatriés, et de Chinois d’outre-mer mais aussi de Chine continentale, Choon-Piew Pow voit en 2009 dans les gated communities chinoises des lieux « majeurs à destination et de formation des classes moyennes chinoises » (Pow, 2009, p. 8). Enfin, une étude de terrain ethnographique menée en 2016 dans les périphéries urbanisées de Wuhan16 révèle une nouvelle classe de propriétaires, qui sont les résidants d’origine rurale cherchant à acquérir un appartement urbain. Cette étude analyse notamment le cas de Wendy, diplômée de l’université de Wuhan et originaire d’un village du Hubei. Sa famille est dispersée entre Canton, lieu de travail de ses parents, Wuhan et son village natal du Hubei, où vit encore un oncle. Avec les économies de ses parents, elle a acheté en 2012 un appartement dans la périphérie éloignée de Wuhan. Aucun membre de sa famille ne vit de manière permanente ou occasionnelle dans cet appartement, elle-même n’y va que très peu, dormant au quotidien au fond de sa boutique sur un canapé qu’elle partage avec sa collègue. Elle considère néanmoins ce lieu comme la maison familiale, qu’elle a totalement aménagée et décorée. Elle espère que ses parents vivront dans cet appartement à leur retraite.
79Trois types de stratégies d’acquisition d’un logement se dessinent ici : la stratégie des classes sociales aisées au début des années 2000 analysée par Guillaume Giroir ; celle des classes moyennes urbaines étudiée par Pow à la fin des années 2000 et celle des classes moyennes rurales relevée dans la périphérie urbaine de Wuhan au milieu des années 2010. Bien que ces trois stratégies ne relèvent pas d’un mode de vie similaire, certains traits communs se dégagent.
80Elles montrent toutes l’importance du logement comme un investissement économique socialement discriminant. La temporalité d’accès au marché immobilier devient un facteur de discrimination socio-spatiale majeure entre les résidants qui ont pu capitaliser dès les premières phases de transition des années 1990 sur l’achat d’un logement et ceux, comme Wendy, qui entrent dans les années 2010 de l’extérieur dans un marché immobilier privé beaucoup plus contraint. Cet aspect révèle que les stratifications sociales ne s’opèrent plus uniquement dans un rapport à la production et à l’emploi mais aussi dans un rapport à l’achat résidentiel.
81Ces stratifications suivent aussi les lignes de différenciation dessinées lors de la période socialiste quant à l’ancrage résidentiel : ceux qui occupaient déjà des logements dans la zone urbaine centrale, octroyés par leur unité de travail, ont pu plus facilement acheter plusieurs logements par le jeu de la transition vers la privatisation que les nouveaux entrants du marché privé ; ceux qui détiennent un livret de résidence local (bendi ren hukou) ont plus facilement accès à l’achat résidentiel que les personnes extérieures (waidi ren) longtemps exclues du marché immobilier urbain en tant que « population flottante17 ».
82Enfin, la résidence est aussi un vecteur de projection de valeurs attachées à la vie urbaine contemporaine. Ces stratégies comprennent un ensemble de valeurs positives, identifiées par Pow comme celles de la « vie bonne18 », mais aussi des stratégies d’exclusion ou de repli symbolisées par l’enclavement. La normalisation de la production des unités résidentielles contemporaines incite l’ensemble des propriétaires-occupants à participer à ces valeurs de la « vie bonne », à hauteur malgré tout de sa propre capacité d’investissement. Cela donne alors le même modèle résidentiel, mais ni entretenu19, ni agrémenté de la même manière en fonction de la capacité individuelle (photos 5 et 6).
Photographie 5 : L’ensemble résidentiel haut de gamme « Poly Metropolis », dans l’arrondissement de Hongshan

Source : photographie G. André, 2017.
Photographie 6 : L’ensemble résidentiel bas de gamme « Beiyang qiao xin yuan » dans l’arrondissement de Qingshan

Source : photographie G. André, 2016.
83Sur la photographie 5, l’ensemble résidentiel en construction « Poly Metropolis », construit par le promoteur Poly, situé dans l’arrondissement de Hongshan, fait partie des projets de résidence haut de gamme en centre-ville de Wuhan. Le prix au mètre carré d’un achat d’appartement sur plan s’élève déjà à 28 000 yuans en 2018. Des podiums commerciaux et d’équipements sportifs et de loisirs sont prévus dans certaines tours. L’actuel centre d’exposition luxueux de la résidence en construction sera transformé en maternelle privée ; les équipements communautaires et l’entreprise de gestion seront présents aux premiers et deuxièmes étages des tours ; une salle de fitness et une piscine seront aussi intégrées à la résidence ainsi qu’un grand espace vert. Les appartements sont spacieux et disposent d’un balcon.
84L’ensemble résidentiel « Beiyang qiao xin yuan » est une résidence de relogement pour les anciens ouvriers du quartier industriel de Wugang, à Qingshan (photo 6). Il conserve certains traits communs avec l’ensemble « Poly Metropolis », mais avec moins de qualité d’aménagement : l’entrée de la résidence est moins monumentale ; l’espace ouvert au cœur de la résidence est plus petit, ne comprend pas d’espaces en eau et présente un aspect géométrique et plat ; les commerces entourant l’ensemble résidentiel ne sont pas intégrés sous forme de podium mais isolés des tours résidentielles, tandis que le marché hebdomadaire vient fournir les résidants en produits frais et bon marché ; les parkings des voitures sont aussi en surface et non totalement enterrés ; enfin, les logements ne disposent pas de balcons.
85En contrepoint de l’ancrage résidentiel, de nouveaux espaces de socialisation et de loisirs se forment. En effet, les espaces, d’éducation, de loisirs ou de services sociaux, dans les premières décennies de la République populaire, étaient souvent intégrés au quartier résidentiel, amenant la vie publique à se restreindre, dans une large mesure, « aux confins des résidences d’habitation » (Gaubatz, 2008, p. 81). Cela évolue au cours des années 1990, avec la production d’espaces ouverts au public principalement commerciaux20, mais aussi de nouveaux lieux de pratiques de sport, comme la salle de fitness, ou encore avec la diversification des offres de tourisme vers le week-end à la campagne pour la population urbaine (Véron, 2013). Cette production est guidée à la fois par l’investissement privé et par la promotion d’une expérience de la vie urbaine moderne où la consommation occupe une place centrale.
86Les pratiques de loisirs et de consommation enrichissent l’expérience urbaine de nouvelles dimensions : aux différentes stratifications sociales de la résidence s’ajoute la variété des pratiques urbaines de la population passante et consommatrice. Cette complexité de l’identité urbaine laisse ouverte la question de savoir si la société chinoise est dans un processus de « diversification des intérêts des différentes couches sociales », incarnée par l’émergence d’une classe moyenne aux visages multiples mais partageant un même horizon de valeurs, ou bien, à l’inverse, dans un processus de fragmentation et de polarisation des inégalités (Sanjuan, 2006, p. 241). Le modèle de l’unité résidentielle, incarnant à la fois des valeurs sociales partagées autour de la « vie bonne » mais aussi une logique d’exclusion et de cloisonnement, témoigne de cette ambivalence.
*
87Le territoire municipal de Wuhan évolue sous l’effet de transitions multiples. Soutenue par le pouvoir central, la transition métropolitaine favorise une organisation polycentrique du territoire municipal adossée à des objectifs en termes de surface à urbaniser et à desservir par les infrastructures de transport rapide. Ce modèle polycentrique répond non seulement aux enjeux des conditions géographiques et historiques de la conurbation wuhanaise mais aussi à la nécessaire négociation du dessein métropolitain avec les pouvoirs locaux. Ce projet métropolitain se traduit par un régime de production urbaine entraînant la recomposition de la maille urbaine locale. L’élément urbain de base, l’îlot de gestion, est aménagé selon une spécialisation fonctionnelle, allant du secteur résidentiel mixte aux espaces entièrement affectés à des fonctions dédiées, et selon une méthode d’urbanisme alliant le cas échéant l’urbanisme réglementaire et stratégique. La transition partielle du système socialiste ajoute un facteur supplémentaire de recomposition de la maille urbaine locale : la disparition progressive du système de l’unité de travail et la réforme administrative des comités de résidants signalent le redimensionnement des secteurs résidentiels dans la vie urbaine quotidienne. L’observation des pratiques et des mobilités urbaines permet à la fois de qualifier les multiples recompositions du système urbain de Wuhan et d’éclairer les articulations entre l’échelle métropolitaine et celle du secteur résidentiel.
Notes de bas de page
1 Le projet urbain se caractérise par la primauté de l’espace public et le respect des tracés existants, un découpage parcellaire en accord avec les bâtiments à édifier, une conception de la morphologie urbaine en relation avec les conventions du quartier (Mangin et Panerai, 2005, p. 15-16).
2 Entretien avec le vice-directeur de la branche Wuchang du Centre municipal de recherche en planification foncière et urbaine, 17 mars 2017.
3 Entretien avec le directeur de l’unité de planification du bureau d’urbanisme de la municipalité de Wuhan, 28 mars 2016.
4 Entretien avec l’agence Arte Charpentier Architectes, 19 septembre 2018.
5 Trois modèles de ville durable sont identifiés en Chine. Chaque modèle est élaboré par un ministère distinct : la ville verte (lüse chengshi), par le ministère de l’Environnement ; la cité jardin (tianyuan chengshi) ou l’éco-cité (shengtai chengshi), par le Mohurd ; et la ville bas-carbone (ditan chengshi), par la Commission nationale du développement et les réformes (Henriot, 2013, p. 82-84).
6 Dès 2008, le lieu présumé de la tombe de Zhong Ziqi à Caidian a été inscrit comme un lieu patrimonial protégé de niveau provincial, et des événements reprenant cette marque culturelle ont été organisés depuis par l’arrondissement (Caidian nianjian, 2015, p. 127).
7 Les bourgs thématiques (tese xiaozhen) renvoient à un modèle de petite urbanisation, dans la nouvelle logique confortée par le plan d’urbanisation de 2014, de développement de petits bourgs guidé par les polarités urbaines centrales (Sanjuan et Fayolle, 2017, p. 300). Cette urbanisation est aussi assortie d’un thème central motivant le développement.
8 Le projet de Xiong’an à Pékin prévoit la construction de 16 bourgs thématiques (Zhongguo qiye bao [Le journal des entreprises de Chine], 27 février 2018).
9 Le cas du projet de ville universitaire Hongshan est une « cession foncière complète » (dabao churang tudi), la procédure de cession des terrains ne s’effectue non pas par une procédure d’appel d’offres par mise aux enchères (Liu, 2008, p. 84), mais plutôt par un protocole d’accord conclu entre l’arrondissement, le bureau d’urbanisme et les promoteurs.
10 Cet idéal collectiviste se traduit dans des principes d’aménagement des lieux d’habitation : dans l’exemple de la cité ouvrière de Caoyang, les espaces privés étaient de surface très limités (4 m2 par personne en moyenne) forçant certaines tâches ménagères, telles que laver son linge, à se dérouler dans les espaces collectifs. Certaines activités, comme se restaurer ou se laver, devaient obligatoirement être réalisées dans des espaces collectifs (Yang, 2012, p. 146-147).
11 « Wuhan shi jiedao banshichu tiaoli » [Régulation des Bureaux de quartier de la municipalité de Wuhan], site internet de l’Assemblée populaire municipale de Wuhan.
12 Le bureau de quartier de Zhuodaochuan, dans l’arrondissement de Hongshan, comprend quinze services, tandis que le bureau de quartier de Shuangliu n’en compte que douze (Li, 2015, p. 75).
13 Plusieurs bureaux de quartier urbains soulignent ne pas avoir de prise sur le développement des projets locaux, qui sont portés directement par le bureau d’urbanisme de l’arrondissement. En revanche, les bureaux de quartier plus ruraux de Xin’andu et Dongshan dans l’arrondissement de Dongxihu développent leur propre projet de développement urbain et économique.
14 Entretien résidante 13, mai 2017, secteur de Xujiapeng.
15 « Les enceintes sont un phénomène courant en Chine. Comme le dit un promoteur immobilier “les murs sont la tradition ici” » (Webster et al., 2006, p. 168).
16 Cette étude ethnographique menée par Willy Sier et Sanderien Verstappen en 2015-2016 concernant les disparités rurales et urbaines a mené à la réalisation d’un court-métrage documentaire Empty Home (The Guardian, 24 mars 2017, série « The Other China »).
17 La mobilité de la main-d’œuvre chinoise a été permise avec la période « de Réformes et ouverture ». Bien que les motifs et le profil de cette mobilité soient divers, la population flottante (liudong renkou) recouvre principalement le surplus de population rurale venue en ville chercher de l’emploi, regroupé sous le terme générique « migrant ». L’État refuse à cette population le livret de résidence urbain (Solinger, 1995, p. 114) et empêche les migrants d’accéder aux services urbains.
18 Celle-ci contient notamment un mode de vie privilégié, une intimité revendiquée, le sentiment de propriété privée et le besoin de sécuriser des enclaves « civilisées » (wenming) (Pow, 2009, p. 9).
19 « Concernant la gestion de la résidence, plus tu paies cher l’entretien, plus celui-ci sera professionnel. Chez moi, comme le forfait n’est pas très élevé, notre entreprise de gestion ne sert à rien » (entretien résidante 13, mai 2017, secteur de Xujiapeng).
20 En 2008, six des vingt-cinq plus grands centres commerciaux couverts au monde sont en Chine, tous ouverts après 2003 (Gaubatz, 2008, p. 85).
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