Chapitre 2. Un espace métropolitain maillé par les schémas de planification
p. 52-76
Texte intégral
1Les échelles et les principes de la planification urbaine de la municipalité de Wuhan forment la toile de fond des projets métropolitains. Ces échelles comprennent le territoire administratif municipal, la zone métropolitaine, le sous-secteur d’aménagement (bianzhi danyuan) et l’élément urbain de base qu’est l’îlot de gestion (guanli danyuan). Chacune de ces échelles établit un référentiel d’urbanisme : l’échelle municipale permet de distinguer les espaces à urbaniser de ceux à protéger ; l’échelle métropolitaine établit les grandes trames d’organisation du territoire municipal telles que le réseau écologique ou les réseaux de transports ; l’échelle du sous-secteur d’aménagement et de l’îlot de gestion définit les normes de production urbaine. L’ensemble des normes d’urbanisme réglementant notamment la superficie, la fonction ou la combinaison de fonctions ainsi que le volume de bâtiments constructibles réduisent alors l’espace local à un élément de base reproductible. Ces éléments de base ne sont toutefois pas totalement homogènes. En effet, leur production prend en compte des facteurs de hiérarchie urbaine, telle que la présence d’un grand équipement, et intègre les grands réseaux du territoire municipal comme le nouveau système métropolitain de transports. Ce système de déplacements rapides et fluides est l’instrument principal de l’émergence de l’espace métropolitain en réponse aux obstacles des conditions géographiques de la municipalité wuhanaise.
2.1. La production de l’espace urbain par l’urbanisme réglementaire
2La logique « aréolaire » planificatrice qui se définit par « des zones, des limites, des frontières, au sein desquelles s’exercent des pouvoirs » (Dupuy, 1991, p. 13) prime encore dans les principes de la logique planificatrice chinoise. Elle répond à une tradition planificatrice d’emboîtement et de hiérarchisation verticale administrative des différentes échelles de planification urbaine, de la municipalité à l’arrondissement ou au secteur (Abramson, 2008). Toutefois, cet emboîtement ne se réduit pas à une duplication stricte des mêmes impératifs à chacune des échelles : il semble davantage que chaque niveau répond à un objectif réglementaire spécifique. Cette logique aréolaire opère de plus en plus au côté des « territorialités réticulaires » des différents réseaux (Dupuy, 1991, p. 13) et principalement les réseaux de déplacements et des trames écologiques. Dans l’urbanisme réglementaire chinois, la prise en compte des réseaux urbains s’effectue par l’intégration de « cinq trames réglementaires » (wu kongzhi xian) à la maille urbaine.
2.1.1. L’évolution du système de planification urbaine à Wuhan
3Les différentes sources du droit de la planification1 déterminent à la fois le contenu et la portée des plans et des schémas d’urbanisme, mais aussi les modalités de gestion de la planification urbaine, telles que l’élaboration (bianzhi) des documents d’urbanisme, leur approbation (shenpi), leur modification (tiaozheng) ou révision (xiugai) et leur opposabilité via la procédure d’instruction du permis de construire (xukezheng). L’élaboration des documents d’urbanisme procède d’une logique verticale de hiérarchisation des schémas et des normes, et horizontale d’incorporation de réglementations connexes au processus de la planification urbaine.
4La planification urbaine chinoise moderne date de la fondation de la République populaire et son fonctionnement actuel procède de la loi fondamentale de 2008 (« Zhonghua renmin gongheguo chengxiang guihua fa » [Loi de planification urbaine de la République populaire de Chine]) (Wu et Li, 2010, p. 51). Les sources du droit de la planification urbaine chinoise comportent une partie nationale encadrée par la loi fondamentale complétée par les ordonnances ministérielles et les codes administratifs, ainsi qu’une partie de codification locale (difangxing fagui). Cette dernière prend en compte les spécificités du contexte local et octroie ainsi aux municipalités une marge de manœuvre dans la conduite de la planification urbaine.
5Cette marge de manœuvre de la planification locale est d’autant plus nécessaire que la planification fondamentale, traduite dans le schéma directeur (zongti guihua), les schémas de secteur (fenqu guihua) et les plans détaillés (xiangxi guihua), se révèle souvent peu apte à contrôler le développement urbain.
6Cette planification fondamentale est assortie d’une planification statutaire de mise en œuvre (shishi guihua) guidant l’élaboration de plans de construction à court terme (jinqi jianshe guihua). Ce corps de planification, davantage articulé à la durée du mandat politique et des plans quinquennaux, forme à la fois l’arène du déploiement de l’ingénierie et des décisions d’aménagement et permet de compenser les difficultés induites par la rigidité du schéma directeur.
7L’intégration des réglementations connexes à celles de l’urbanisme s’effectue de plusieurs manières. Ces réglementations peuvent être codifiées dans des normes techniques qui s’imposent à l’opération d’aménagement. Elles peuvent aussi être intégrées directement dans le cœur de la planification urbaine statutaire. Cette prise en compte fait alors l’objet de documents graphiques (tuzhi ou tuze), de normes obligatoires (fading biaozhun) ou des normes incitatives (yindao biaozhun). Ces dernières sont incitatives par défaut : elles ne sont pas intégrées dans le champ normatif obligatoire de l’urbanisme national ou local, mais figurent malgré tout dans les règlements locaux afin d’améliorer la qualité générale de l’opération urbaine. Le dernier mode d’intégration est le rapprochement de processus d’élaboration de schémas qui relèvent de politiques sectorielles distinctes (Tzou et al., 2017), comme le cas de la planification foncière (tudi liyong guihua) et urbaine (chengxiang guihua)2. Cette gestion coordonnée concerne aussi d’autres schémas, comme le plan socio-économique (jingji he shehui fazhan guihua) ou le schéma intégré des transports (zonghe jiaotong tixi guihua).
2.1.2. Le découpage de l’espace urbain par la planification
8Chaque échelle, exprimée dans les documents de planification par sa surface et par le degré de précision des éléments inscrits, forme un référentiel d’urbanisme local spécifique. Ainsi, bien que la logique d’emboîtement des échelles prime dans les documents d’urbanisme, de grandes orientations spécifiques à chacun des niveaux se dessinent (schéma 1).
9L’échelle municipale est le point de jonction entre la planification foncière et la planification urbaine, et constitue une première étape de définition d’un degré d’urbanisation allant de la zone urbaine centrale aux périphéries lointaines. Elle donne les grands équilibres des pôles urbains composant la municipalité, détermine des degrés et des ambitions chiffrées de constructibilité3, des prévisions d’accueil de population et délimite les différents secteurs d’urbanisation4. La trame viaire est aussi donnée à l’échelle municipale, allant des autoroutes au réseau viaire secondaire.
Schéma 1 : Les différentes échelles de planification de la municipalité de Wuhan

Sources : Zhang, 2013, p. 208 ; 2012 Wuhan shi guotu yu chengxiang guihua tuji, 2013, p. 63 ; « Wuhan chengshi zongti guihua (2006-2020) ».
10L’échelle métropolitaine est celle du projet municipal. L’allocation des différentes ressources influençant les développements locaux se décide à cette échelle. Cette zone, à cheval entre la zone urbaine centrale et le reste de la municipalité, inclut l’ensemble des arrondissements municipaux. Elle délimite finement les zones écologiques et l’enveloppe d’urbanisation, et localise l’ensemble des projets stratégiques de la municipalité. Elle définit la distribution des différentes ressources et réseaux urbains : les connexions viaires, le réseau de transport de métro, le semis et la hiérarchisation des équipements, tels que les équipements culturels, de sport, de santé ou les bureaux de poste, ainsi que les différents réseaux urbains, comme les réseaux d’eau, de collecte des eaux de pluie ou le réseau de chaleur urbain. Elle inclut aussi une distribution des fonctions urbaines, mais à un moindre niveau de détail qu’aux échelles inférieures d’urbanisme. Cette répartition fonctionnelle est une traduction réglementaire simplifiée de la localisation des zones industrielles et des nouveaux noyaux urbains.
11L’échelle de la zone urbaine centrale définit les principes de structuration de la centralité urbaine de Wuhan. Ces principes sont notamment guidés par l’économie foncière, par l’application de la norme de l’intensité de la construction (jianshe qiangdu). Elle résulte de l’application conjointe de la fixation d’un prix plancher du foncier d’État, et d’un coefficient d’occupation du sol (rongji lü) corrélé à ce prix et à de grandes fonctions urbaines5. À chaque niveau du gradient est aussi associée une clé de répartition très générale des différentes fonctions urbaines attendues6. L’application de cette règle d’intensité, corrigée du semis des équipements et des spécialisations territoriales à conforter comme les zones industrielles, détermine une première disposition des fonctions dans l’espace urbain. À cette échelle, cette disposition est marquée par la hiérarchisation fonctionnelle des espaces par rapport à leur proximité à la centralité urbaine. Cette projection planificatrice ordonnée et hiérarchisée des fonctions urbaines contraste fortement avec la situation actuelle de dispersion et d’emboîtement des différentes occupations du sol.
12La zone urbaine centrale est encore au moment du schéma directeur de 2010 l’échelle de référence de la planification réglementaire (schéma 1). D’une part, elle définit le découpage servant au plan réglementaire détaillé et aux grandes fonctions qui vont être ensuite précisées à l’échelle inférieure. Elle hiérarchise et spécifie les fonctions principales des espaces à aménager, en fonction de leur localisation par rapport au cœur de la centralité urbaine mais aussi dans le semis métropolitain. D’autre part, elle précise les grands réseaux de l’échelle métropolitaine en les traduisant en trames réglementaires (kongzhi xian).
13Les trames réglementaires repèrent des zones de protection et de limitation des terrains constructibles, qui sont parfois des lignes continues, mais aussi parfois des secteurs. Bien que leur épaisseur varie, leur délimitation, une fois arrêtée, ne peut être ajustée. Intégrées dans les documents graphiques du schéma directeur et précisées au niveau de la parcelle dans les plans réglementaires détaillés, ces trames peuvent aussi être accompagnées dans le règlement de marges de recul du bâti à leurs abords.
14La délimitation des trames peut se faire en limite du périmètre concerné, comme la délimitation d’un espace vert, ou comprendre une partie supplémentaire nécessaire au fonctionnement de l’élément repéré par la trame, telles les berges d’un cours d’eau ou une constructibilité contrainte aux abords d’un faisceau de ligne de métro. Ces trames matérialisent graphiquement et de manière synthétique l’incorporation dans les documents d’urbanisme des différentes planifications sectorielles. On distingue cinq types de trames réglementaires, chacune associée à un code couleur.
15La trame rouge (hong xian), appelée souvent « ligne rouge », désigne à la fois les limites parcellaires et la trame viaire. Une parcelle, privée ou publique, est délimitée par ces deux types de ligne rouge. Les trames vertes et bleues (lü xian, lan xian) désignent les espaces verts, paysagers, ou les eaux de surface. Elles visent à dresser une typologie de ces espaces, mais aussi à garantir leur préservation. L’ensemble de ces réseaux forme la structure écologique du territoire qui fait l’objet d’une planification sectorielle séparée. La trame jaune (huang xian) concerne la réalisation d’infrastructures publiques et notamment les réseaux de gaz, d’électricité, de chauffage et d’eau. La trame violette (zi xian) délimite le bâti et les secteurs bâtis patrimoniaux. Ces périmètres de sauvegarde de quartiers ou d’éléments historiques sont soumis à une constructibilité limitée ou à une inconstructibilité. D’autres éléments peuvent aussi être repérés au moyen de trames réglementaires, tels que le réseau de métro, matérialisé par une trame rose à Wuhan.
16L’échelle du secteur est le premier découpage d’entités intra-urbaines (schéma 1). Elle duplique l’exercice du schéma directeur à des secteurs restreints de la municipalité afin de fournir des éléments de spatialisation plus précis. L’échelle du schéma de secteur n’est pas fixe, mais elle correspond en général à un périmètre administratif tel qu’un arrondissement, une zone de développement économique ou un périmètre de projet étendu comme une ville nouvelle. Le schéma de secteur est élaboré dans la même temporalité que le schéma directeur et doit être rendu compatible avec ce dernier.
17Le second découpage d’entités urbaines est effectué dans le cadre du plan réglementaire détaillé (kongzhixing xiangxi guihua). Celui-ci définit deux entités emboîtées : les sous-secteurs de planification (bianzhi danyuan) et les îlots de gestion (guanli danyuan) (schéma 1). Les sous-secteurs ne sont pas des unités administratives mais sont uniquement conçus pour reprendre l’ensemble des normes d’urbanisme et permettre un contrôle accru du développement foncier de l’espace urbain à une échelle plus fine. Une fonction dominante est attribuée au sous-secteur qui sera ensuite découpé en îlots de gestion qui sont les éléments de base de la production urbaine. Les îlots de gestion regroupent une ou plusieurs parcelles et sont délimités par le réseau viaire secondaire ou tertiaire, ou tout autre élément servant de limite à l’aménagement, comme les différentes trames réglementaires.
18Bien que le découpage des îlots de gestion soit plus irrégulier dans la zone urbaine centrale du fait de tissus urbains et de voiries déjà constitués, la régularité de la disposition et du dimensionnement des îlots sera en général recherchée dans le cas d’un réaménagement total de terrains urbanisés, de projets d’aménagement en extension du tissu urbain existant ou dans des espaces anciennement ruraux.
19Cette logique descendante planificatrice et la détermination des grandes trames réglementaires laissent en réalité plusieurs zones d’indétermination, octroyant des possibles marges de manœuvre aux acteurs locaux intervenant dans l’aménagement urbain.
20Par exemple, les limites posées à l’urbanisation par les différentes normes de constructibilité sont plutôt conçues comme des outils de négociation que comme des outils de contrôle strict. En effet, la constructibilité, entendue ici comme l’enveloppe d’urbanisation de la municipalité, est encadrée par un principe national d’équilibre entre la capacité d’urbanisation octroyée aux collectivités et la nécessité de préserver des terres agricoles à l’échelle nationale7. Cela se traduit au niveau des collectivités par des objectifs chiffrés d’urbanisation municipale, déterminés sur la durée du schéma directeur. La spatialisation de ces objectifs chiffrés débouche sur une gradation du niveau de constructibilité des espaces municipaux. Or, à la fluctuation du contenu des règles d’urbanisation des espaces soumis à une constructibilité limitée s’ajoutent les possibles renégociations, par un jeu de vases communicants, du niveau de constructibilité des espaces au regard des impératifs fixés par les stratégies d’aménagement municipales.
21Autre exemple, bien que les grandes trames municipales réglementaires aient un degré de contrainte réglementaire élevé, leur niveau de précision au stade du schéma directeur est insuffisant pour leur prise en compte immédiate au moment du projet d’aménagement. La prise en compte de ces trames par les projets d’aménagement constitue un des enjeux principaux de la coordination entre l’urbanisme et les autres impératifs dictés par les planifications sectorielles comme la trame viaire, le réseau de métro ou la préservation des espaces verts.
22Enfin, malgré le quadrillage complet de la zone urbaine centrale par le plan réglementaire détaillé, ce dernier est particulièrement léger et peu prescriptif à Wuhan. Les standards fixés par la planification statutaire sont alors précisés et modifiés par le projet d’aménagement. Celui-ci, par le plan pré-opérationnel détaillé, fournit les éléments relatifs à la forme urbaine, complète le plan réglementaire détaillé mais aussi parfois, selon les attentes spécifiques des aménageurs, modifie quelques éléments envisagés de spatialisation. Ainsi, en marge de la planification réglementaire se forme une planification guidée par l’opération urbaine, qu’elle soit inscrite dans des projets stratégiques municipaux ou soutenue par l’initiative privée des promoteurs immobiliers. Le plan réglementaire détaillé, élaboré en continu du projet d’aménagement, devient alors un outil de gestion et d’encadrement normatif évolutif du processus de production urbaine.
2.2. Les normes de production urbaine
23La planification urbaine chinoise définit les normes de production d’un espace urbain découpé en îlots de gestion. Ces éléments urbains de base et les différents réseaux qui les traversent et les relient sont les modèles génériques de l’urbanisme réglementaire chinois. Bien que les fonctions et la morphologie soient liés dans le tissu urbain, les plans standards relatifs à l’îlot de gestion consistent en un plan réglementaire fonctionnel (le plan réglementaire détaillé) et en un plan permettant de visualiser la morphologie urbaine (le plan pré-opérationnel détaillé xiujianxing xiangxi guihua).
24La place de l’îlot de gestion dans l’espace urbain ; la présence d’un équipement dans l’îlot de gestion et le niveau d’importance de cet équipement ; et, liés à ces deux éléments, la densité de population et les flux de déplacements attendus dans l’îlot de gestion déterminent le niveau de spécialisation fonctionnelle de l’îlot de gestion. Cette spécialisation relève alors moins d’un modèle fonctionnaliste de séparation volontaire des différentes fonctions urbaines que d’une logique « d’échelle » de la mixité fonctionnelle (Liu, 2014, p. 82).
25Ces normes de développement se doublent de routines opérationnelles de l’aménagement urbain. Depuis la période « des Réformes et ouverture » et l’apparition d’un marché public et privé immobilier, les enjeux financiers ainsi que la prise en compte des intérêts des acteurs intervenant dans l’aménagement influencent les normes de production urbaine. Ces facteurs urbanistiques et économiques mènent alors à une forte standardisation de la production urbaine dans la ville chinoise.
2.2.1. Une distribution des fonctions urbaines standardisée
26Les fonctions urbaines visent à classer les occupations et utilisations du sol (yongdi). Ce classement n’est jamais uniquement descriptif mais bien typologique : il établit des catégories conventionnelles, abstraites et répondant à une certaine régularité d’utilisation des espaces urbains à partir de fonctions principales, souhaitées ou existantes, selon une grille réglementaire fermée. Selon le règlement national d’occupation du sol, la fonction répond à une catégorisation en huit grandes parties, puis en 42 catégories fines. Toutefois, ce règlement ne pouvant couvrir la diversité des situations particulières, une déclinaison locale est possible par les municipalités qui le souhaitent. La palette de fonctions de Wuhan est ainsi plus détaillée que la palette nationale.
27Respectant un principe planificateur aréolaire, les fonctions sont d’abord distribuées dans l’espace urbain en fonction de la densité de population existante ou projetée et des besoins anticipés de cette population. Le choix du niveau et du type de fonctions à implanter répond ensuite aux intentions de hiérarchisation des espaces urbains et à l’organisation spatiale municipale : les espaces centraux concentrent les activités commerciales, financières et tertiaires stratégiques, les espaces périphériques accueillent davantage d’activités industrielles tandis que les centres des villes nouvelles doivent comprendre un certain nombre d’équipements et de services de proximité permettant leur autonomie vis-à-vis de la ville centre (Liu, 2014, p. 84). Ces principes d’organisation spatiale mènent donc à un degré de spécialisation fonctionnelle de l’îlot de gestion. Dans le cas de l’implantation des équipements, plus le niveau de l’équipement est élevé, plus les flux attendus entrant et sortant de l’îlot sont élevés, plus sa fonction sera spécialisée et isolée du reste de l’espace urbain pour éviter d’éventuels conflits d’usage (schéma 2).
28Cette spécialisation fonctionnelle des îlots est assouplie par l’établissement de l’outil de « mise en compatibilité des utilisations du sol » (yongdi jianrongxing). La mise en compatibilité définit les fonctions qui peuvent ou non se combiner sur un même îlot, ceci afin de favoriser une plus grande mixité des fonctions dans l’urbanisme contemporain chinois, au regard de critères de sécurité (une usine polluante ne peut être combinée avec un ensemble résidentiel) ou encore de compatibilité des flux (un marché de gros, étant donné son volume de flux de marchandises, n’est pas compatible avec un ensemble résidentiel).
29Si les éléments de hiérarchie urbaine renforcent la spécialisation fonctionnelle, le principe de compatibilité de fonctions renforce aussi l’échelle de la vie de proximité. D’une part, selon ce principe de compatibilité de fonctions, tout ensemble résidentiel doit comprendre une certaine densité d’équipements permettant de répondre aux besoins quotidiens de la population résidentielle. Ces fonctions de proximité se déclinent en huit catégories : les structures éducatives, jusqu’au niveau du collège, la santé, la culture, le commerce, la banque et les services postaux, les services de la communauté résidentielle (shequ) et les services municipaux (gestion des déchets, toilettes publiques, caserne). Ces petits équipements de proximité sont d’emblée inclus dans la conception de l’ensemble résidentiel : le zonage jaune correspondant à la fonction résidentielle dans le plan réglementaire détaillé comprend à la fois la fonction résidentielle mais aussi des fonctions « annexes » supports de la vie résidentielle (Liu, 2014, p. 87).
Schéma 2 : Un exemple de distribution des fonctions urbaines dans l’îlot de gestion

Ce schéma représente deux îlots de gestion. Celui du dessus, desservi par une ligne de métro, comporte un centre commercial et un collège. Ces équipements ont été positionnés à proximité d’une voie principale et du réseau de métro pour faciliter leur accès et les isoler des espaces résidentiels.
Source : Wu et Li, 2010, p. 317.
30D’autre part, l’établissement d’une fourchette de distance d’accès aux services de proximité pour les ensembles résidentiels traduit de manière concrète l’échelle de la vie de proximité (tabl. 2). Cette conception des ensembles résidentiels est inscrite dans un ensemble de normes, pour la première fois établies en 1964, puis rassemblées et actualisées dans un code de 1993, dont la dernière révision date de 2016.
Tableau 2 : Le standard de population et d’accessibilité aux services pour chaque type d’ensemble résidentiel en 2016
Type d’ensemble résidentiel | Fourchette de population | Accessibilité aux services (en mètres) |
Groupe résidentiel (juzhu zutuan) | 1 000 à 3 000 | 150-200 |
Unité résidentielle (juzhu xiaoqu) | 10 000 à 15 000 | 400-500 |
Zone résidentielle (juzhu qu) | 30 000 à 50 000 | 800-1 000 |
Source : Wu et Li, 2010, p. 517.
31Selon cette norme, la taille des ensembles résidentiels est classée en trois types : la zone résidentielle (juzhu qu), l’unité résidentielle (juzhu xiaoqu) et le groupe résidentiel (juzhu zutuan). La fourchette d’accessibilité aux services est déterminée en fonction de la taille de l’ensemble résidentiel : plus l’ensemble est petit, plus la distance d’accès aux équipements est courte.
32Un autre facteur influençant la conception de l’îlot de gestion est le rapport entre cet îlot et la voirie. Les fonctions de l’îlot de gestion participent à déterminer la taille de la voirie qui le dessert. En effet, l’analyse des besoins en termes de déplacements, autrement dit, des mobilités entrantes et sortantes induits par l’opération d’aménagement, influence le gabarit des voiries (geji daolu duanmian) internes et en bordure du site de projet, pouvant nécessiter un ajustement du gabarit existant de la voirie. De même, la voirie contraint aussi la conception de l’îlot. Par exemple, les points de jonction entre la voirie et le bâti sont réglementés par le retrait de l’implantation du bâti, la détermination des entrées et sorties de parcelles, les besoins en stationnement public et en places de stationnement supplémentaires qui varient en fonction de la destination du bâti.
33Les entrées et sorties des parcelles sont établies en fonction des flux prévisionnels de l’opération et selon un schéma de circulation clos à l’échelle de la parcelle. Les entrées et sorties sont discriminées par type de mode de transport (métro, automobile, accès piéton), par type de flux (personnes ou livraison de marchandises) et par type de destination (accès résidant ou accès au centre commercial). En limitant le nombre d’accès par parcelle, cette réglementation stricte entraîne un cloisonnement des îlots de gestion. Ce cloisonnement est accentué par la présence physique de grilles et de contrôles aux points d’accès des ensembles résidentiels.
2.2.2. Des opérations d’aménagement standardisées
34Face aux exigences économiques de l’aménagement urbain, les grandes étapes du processus d’urbanisation, la planification des grands principes d’organisation spatiale et de distribution des fonctions, la planification réglementaire détaillée, la réglementation des autorisations d’urbanisme instruisant les permis de construire, l’opération d’aménagement et enfin la gestion et la maintenance du bâti, ne suivent pas toujours un déroulement séquentiel, mais sont plutôt intégrées dans une logique partenariale. Cette logique associe au cours du processus d’élaboration des règlements d’urbanisme les enjeux financiers de l’aménagement et la répartition des opérations d’aménagement entre les différents acteurs. Le plan réglementaire détaillé est alors davantage considéré comme un outil de gestion de cette économie d’aménagement qu’un outil strictement planificateur (Liu, 2008, p. 279).
35Cette économie est déjà présente dans la détermination du degré d’intensité de construction de la zone urbaine centrale : plus la localisation de l’espace à aménager est centrale, plus le coût d’acquisition du terrain et son aménagement sera élevé, plus la construction sera dense. Or, la distribution des fonctions urbaines est aussi influencée par cette logique gestionnaire de préserver l’équilibre économique général de l’opération d’aménagement et d’anticiper les transactions futures des droits d’utilisation du sol.
36La distribution des couleurs sur le plan réglementaire détaillé permet en effet de donner une première impression concernant l’équilibre économique des opérations d’aménagement et de distinguer au premier regard les acteurs publics ou privés impliqués dans l’aménagement urbain : par exemple, un zonage jaune signale un aménagement par un promoteur privé, une couleur verte signifie dans la plupart des cas un parc aménagé par la puissance publique ; le dosage entre le zonage rouge des équipements commerciaux et le zonage jaune résidentiel, plus lucratif que les équipements commerciaux, est aussi un point d’attention dans l’établissement du plan réglementaire détaillé.
37Parmi les opérations privées, faisant l’objet de droit d’utilisation du sol, un bail déterminé est attribué à chaque droit s’ajoutant aux freins à la mixité fonctionnelle à l’échelle de l’îlot de gestion, motivant une distribution des fonctions dans des bâtiments distincts ou entre différentes parcelles (dikuai).
38Si l’îlot de gestion est l’unité urbaine de base de la planification réglementaire, la parcelle (dikuai) est l’unité foncière la plus petite de l’aménagement. La division parcellaire détermine les espaces privés et publics, les différents lots qui seront vendus pour être aménagés ainsi que les contraintes de leur développement telles que les équipements ou les voiries et réseaux à construire. La division parcellaire s’effectue d’abord par la prise en compte des éléments suivants : les découpages administratifs préexistants, les découpages des espaces publics et privés, les éléments de délimitation naturelle tels que les cours d’eau, l’accès au réseau viaire, les trames réglementaires et les fonctions envisagées.
39Or la délimitation parcellaire et les différentes trames réglementaires entrent directement dans le calcul de l’assiette foncière qui permettra de déterminer le droit d’utilisation du sol constructible. Le calcul de l’assiette foncière s’appuie sur une unité d’action foncière (zheng di) (Wu et Li, 2010, p. 316-317). Cette unité comprend à la fois la parcelle qui fera l’objet de l’émission du droit d’utilisation du sol, ainsi qu’une partie de la trame viaire, des espaces verts ou d’autres autres équipements, que l’ensemble des directions de la puissance publique entendent réaliser. La constitution de cette unité foncière d’intervention est effectuée au moment de l’acquisition du foncier municipal en vue de l’opération d’aménagement8. Lors du « second marché » de la cession du droit d’utilisation du sol, l’acheteur achète la totalité de la surface comprise dans la parcelle, bien que son droit de construction ne puisse prévaloir que sur une partie (schéma 3). Cette transaction permet de partiellement financer par les investisseurs privés la réalisation des équipements envisagés par la collectivité.
Schéma 3 : Les délimitations foncières du découpage parcellaire (tudi huafen)

Source : Wu et Li, 2010, p. 317-318.
40Cette vue réglementaire de l’espace urbain et de son découpage en parcelles montre les différentes lignes de l’aménagement : la voirie, la parcelle et enfin la surface d’utilisation du sol. Cette dernière correspond à la surface de la parcelle à laquelle on soustrait le retrait minium du bâti. Dans l’exemple du schéma 3, le promoteur achète la totalité de la parcelle, mais ne peut construire que les espaces repérés en pointillé noirs. Le retrait du bâti peut permettre de financer une partie de l’aménagement de l’espace public. L’espace vert et le contour violet définissent un niveau de réglementation spécifique, applicable à l’aménagement des bandes vertes de recul aux abords des voies, et à la préservation du patrimoine bâti, que le promoteur se devra de respecter.
41Autrement dit, la détermination de la taille de la parcelle et les différentes contraintes qui pèsent sur son acquisition sont des éléments de négociation entre les acteurs privés de l’aménagement urbain et la puissance publique. Cette approche économique et sectorielle de l’aménagement, qui engage plusieurs acteurs dans une même opération tout en délimitant par la règle d’urbanisme leurs périmètres d’intervention respectifs, influence l’organisation physique du tissu urbain (photo 2).
Photographie 2 : L’influence de la ligne rouge (hong xian) dans l’espace non bâti

Les plots distinguent l’espace public, composé du trottoir et de la chaussée, de l’espace appartenant au promoteur privé, qui forme aujourd’hui une vaste esplanade vide. La limite entre ces deux espaces définit la ligne rouge.
Source : Agence Arte Charpentier Architectes, 2016.
42En dehors des normes de surfaces et de délimitation de périmètres, d’autres règles encadrent le volume d’aménagement possible dans la parcelle et déterminent ainsi le bilan économique projeté de l’opération d’aménagement, telles que le coefficient d’occupation du sol, la hauteur du bâti (jianzhu gaodu), le coefficient d’emprise au sol (jianzhu midu) et le coefficient d’espace vert (lüdi lü).
43Soutenant le modèle économique de l’aménagement, de répartition des fonctions urbaines et de gestion des populations et des flux, les réglementations relatives au bâti et à son organisation ajoutent un niveau de contrainte supplémentaire relatif à la morphologie du bâtiment. Ces réglementations relèvent de plusieurs systèmes de valeurs, telles que le confort, la qualité de vie, la sécurité ou l’hygiène. Par exemple, la distance entre les constructions est déterminée tout aussi bien pour des considérations relatives au confort résidentiel que d’hygiène et de prévention des risques, en assurant la préservation de corridors de ventilation entre les bâtiments et de voies d’évacuation en cas d’incendie ; et enfin par des considérations paysagères, telles que l’aménagement de parcs en pied d’immeuble.
44La multiplication de ces approches normatives et gestionnaires entraîne la standardisation des projets d’aménagement : l’opération d’aménagement requiert un dimensionnement minimum pour à la fois atteindre l’équilibre économique et combiner les impératifs normatifs de métrique et de volumétrie urbaines. Aussi, la recherche d’optimisation dans le processus d’aménagement entraîne-t-elle à la fois des spécialisations sectorielles parmi les promoteurs, telles que la construction de centres commerciaux ou de salles de cinéma par le groupe Wanda9, mais aussi la formation de complexes immobiliers qui permet de mettre en œuvre à l’échelle d’un projet d’ensemble plusieurs aménagements, tels que le réseau viaire, l’espace public, les espaces verts, un centre commercial, un ensemble résidentiel ou un hôtel. Cette échelle permet de maîtriser les coûts et d’accroître l’efficacité de l’opération : le projet d’ensemble promet un bilan d’aménagement au bénéfice de l’ensemble des acteurs impliqués dans l’opération, tout en assurant une plus grande souplesse dans la négociation de la répartition des investissements publics et privés. La diversité de fonctions urbaines proposées et leur concentration permettent aussi de favoriser l’émergence de nouvelles centralités urbaines10. Toutefois, cette nouvelle forme de combinaison fonctionnelle et le développement de spécialisation sectorielle dans la promotion immobilière semblent parfois dériver vers la copie architecturale, sans considération des spécificités du territoire concerné (Doulet, 2013).
45Bien que la planification de la distribution des fonctions urbaines et de la structuration du tissu urbain autorise des combinaisons fonctionnelles, elle semble favoriser un cloisonnement accru des aménagements sur eux-mêmes, à l’échelle de l’ensemble résidentiel ou du complexe immobilier. Or la planification du système métropolitain des déplacements, en s’efforçant d’intégrer le territoire municipal, renforce en réalité ce cloisonnement des espaces urbains.
2.3. La mise en œuvre d’un système métropolitain des déplacements
46En complément de la planification urbaine, la planification des déplacements est une réglementation sectorielle fondamentale dans l’organisation spatiale de la métropole wuhanaise. Les différentes échelles du déplacement, du territoire du Grand Wuhan au réseau municipal, s’articulent dans des durées cibles de parcours.
2.3.1. L’essor des transports motorisés et ferrés
47Les réseaux de transport structurent l’espace métropolitain wuhanais et modifient les pratiques de déplacement. Tout d’abord, les modes de transport se diversifient, au profit de l’essor de mobilités nécessitant la construction d’infrastructures spécifiques, comme l’automobile et le métro (tabl. 3).
Tableau 3 : L’évolution des modes de transport public et motorisé à Wuhan entre 2010 et 2016
Transport | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 |
Véhicules motorisés (en milliers) | 807,8 | 954,1 | 1 105 | 1 320,8 | 1 640 | 1 977,8 | 2 245,1 |
Motos (en milliers) | 231,7 | 236,5 | 227,8 | 203,7 | 170,1 | 145,1 | 199,6 |
Bus et métro (en millions de passagers par an) | 1 569 | 1 550,9 | 1 669,2 | 1 740,7 | 1 839,2 | 1 998,8 | 2 190,5 |
Dont métro | 33 | 77,9 | 84,4 | 243,5 | 356,2 | 567,8 | 761,6 |
Ferries (en millions de passagers par an) | 9,5 | 11,2 | 11,1 | 9,8 | 9,4 | 10,3 | 8,4 |
Taxis (en millions de passagers par an) | 351,5 | 413,2 | 386,6 | 419,9 | 383,7 | 404,9 | 433 |
Vélo en libre-service (en milliers) | nd | 53,3 | 70 | 30,2 | na | 23 | 46,2 |
Sources : Wuhan shi jiaotong fazhan niandu baogao, 2015 et 2017.
48L’intensification des mobilités se caractérise par une augmentation des traversées entre les deux rives du fleuve, permise par les réseaux viaires et ferrés. En 1983, 436 000 personnes effectuaient quotidiennement les traversées du fleuve et de la rivière en ferry11 ; en 2016, près d’un million de véhicules traversent le Yangzi et la Han par jour12.
49En accompagnement de ces changements, les investissements municipaux améliorent les connexions rapides entre les différents secteurs du territoire wuhanais, notamment par la desserte en lignes ferrées rapides des principales municipalités du territoire du grand Wuhan, ainsi que le maillage du territoire municipal par les réseaux viaires et de métro13. La place des investissements pour la construction du réseau de métro dans le total des investissements dans le domaine du transport a été quasiment multipliée par deux en six ans : elle représentait 22,7 % des investissements en 2010 et représente en 2016 43,3 %. La longueur totale du réseau de métro est passée de 10,23 km en 2009 à 181,6 km en 2016. Concernant le réseau viaire, la politique d’investissement s’est concentrée depuis 2004 vers la construction et la fluidification des voies rapides urbaines.
50Cette politique d’investissement dans l’amélioration des voies de transit a porté ses fruits. De 2012 à 2016, les vitesses moyennes des voies rapides et, dans une moindre mesure, du réseau principal s’améliorent : elles progressent respectivement de 32,2 km/h à 35,8 km/h et de 19,7 km/h à 21 km/h. Ceci s’accompagne néanmoins de la dégradation de la fluidité des réseaux de desserte, dont la vitesse moyenne de circulation diminue de 18,9 km/h en 2012 à 17,8 km/h en 2016.
51Soutenus par ces investissements, les transports automobiles et ferrés se développent rapidement. Entre 2014 et 2016, le nombre de véhicules motorisés a progressé de 35 % et le nombre d’usagers du métro a doublé. Toutefois, les mobilités automobiles et en transports publics de Wuhan ne rattrapent pas encore le niveau d’autres grandes municipalités plus développées de Chine, telles que Nankin, Pékin, Shanghai ou Shenzhen et l’objectif du métro comme principal mode de transport de Wuhan n’est pas encore atteint (tabl. 4).
Tableau 4 : Le niveau de motorisation et d’usage des transports en commun entre plusieurs municipalités chinoises en 2016
2016 | Wuhan | Chengdu | Chongqing | Nankin | Pékin | Shanghai | Shenzhen |
Trajets en transport en commun (personne/jour) | 0,72 | 0,48 | 0,2 | 1,17 | 1,48 | 1,1 | 2,51 |
Taux de possession d’une automobile (en %) | 22,8 | 29,3 | 16,7 | 29 | 26,3 | 14,9 | 26,7 |
Sources : Wuhan shi jiaotong fazhan niandu baogao, 2015 et 2017.
52Autrement dit, Wuhan n’est ni une ville privilégiant l’usage de la voiture, comme Chengdu, ni une ville où le transport en commun domine, comme Shanghai. De manière générale, la part des déplacements en transports en commun et en automobile par rapport au total de la population est encore faible : seule la municipalité de Chongqing est plus faible que Wuhan sur ces deux indicateurs.
53Cette situation de relative faible pénétration des modes de transport automobile et publics révèle la place encore importante d’autres modes de transport dans les déplacements des Wuhanais. Ces mobilités renvoient principalement au déplacement à pied, en deux-roues électriques ou à vélo, et sont appelées les « mobilités lentes » en Chine (manxing chuxing) par opposition au transport rapide ferré et motorisé. Or, malgré leur possible importance dans les pratiques urbaines, ces mobilités sont encore largement délaissées par les politiques publiques au profit des mobilités de transit.
2.3.2. Le paradoxe des réseaux de transit
54L’importance de la construction d’infrastructures de transport facilitant le développement automobile et ferré influence directement la perception de l’espace urbain et les pratiques urbaines : en effet, l’enjeu de la distance et de l’accessibilité est réduit à une question de maîtrise du temps de parcours et de la vitesse du déplacement. Dans le cas du réseau de métro, le maillage de la surface urbaine de Wuhan est dimensionné par rapport à l’objectif d’un équilibre optimisé entre la densité de points de desserte et la rapidité des traversées urbaines. Ce maillage participe à la dilatation de l’échelle des déplacements urbains, que ce soit le semis des points d’entrée du réseau ou la distance potentielle parcourue par déplacement.
55Le réseau de métro de Wuhan s’appuie sur les ambitions de développement municipal : l’échelle de population, la surface à urbaniser, les volumes prévus de déplacements ainsi que les principaux points de desserte et de connexion souhaités par rapport aux projets d’aménagement en sont les paramètres principaux. Le réseau de Wuhan retient une organisation composée de lignes de liaison des différents noyaux urbains entre eux (chengji), de lignes rapides (kuai xian) (similaires au RER en dehors de la zone urbaine centrale) et structurantes, et enfin des lignes de densification (jiami), qui par exemple viennent connecter les banlieues directement entre elles.
56S’indexant à une échelle de développement métropolitain, le semis des lignes de métro est plus élargi que le réseau de bus des années 1990 : l’écartement moyen des stations de métro est d’environ 1,5 km contre 800 m entre les stations de bus. De plus, les longueurs de ligne de métro sont plus importantes que celles des bus : les lignes de métro planifiées mesurent en moyenne 44 km, contre 14 km pour le réseau des bus en 199014. La desserte déterminant ce semis est une norme surfacique standard d’un rayon de 800 m autour de la station de métro, et la performance du réseau de métro est alors notamment évaluée par rapport au taux de couverture de population, dans ce rayon de 800 m autour des stations.
57Répondant à une logique similaire que celle qui a été observée par Zahavi15, il semblerait en effet que le métro permette un allongement des distances de parcours à Wuhan. À Wuhan en 2016, les distances de parcours en métro mesurent en moyenne 10,4 km pour une durée de 28 min, correspondant à une vitesse de 20 km/h16. En l’absence de statistiques comparables concernant les trajets en bus, les enquêtes nous fournissent une première indication de l’écart de performance entre le métro et les trajets en bus : la vitesse moyenne est de 8,7 km/h, et la distance moyenne de parcours est de 7 km, 3 km de moins que celle en métro.
58Or, cette recherche d’optimisation du temps de déplacement échoue à répondre à certains des enjeux de la mobilité urbaine, conduisant à une saturation du réseau. Tout d’abord, ce système hiérarchise les déplacements par type de mode de transports : les modes rapides, automobiles et réseau ferré, sont privilégiés au détriment des autres modes. De plus, les politiques de fluidification du transit urbain s’appuient sur une approche du déplacement compris comme un couple « origine-destination » (Zhou, 2017, p. 7) sans conception des enjeux d’intermodalité avec d’autres modes tels que le bus, la marche, les deux-roues.
59Ainsi, malgré l’objectif de desserte des populations autour des stations de métro, et de promotion du modèle de Transit-Oriented Development (TOD)17 à leurs abords, « l’adhérence » urbaine des points d’accès du métro au tissu urbain environnant est faible (Brès, 2006). En effet, le modèle TOD est en réalité intégré à une logique de rentabilité foncière des abords des stations de métro, plus que dans une ambition de service à l’usager et de facilitation d’accès à la station. Plus que TOD, le terme TAD (Transit-Adjacent Development) est employé en Chine pour désigner cet enjeu (Zhang, 2007). Il souligne à la fois le manque d’adaptation de l’organisation urbaine environnante à l’enjeu d’accès aux transports collectifs, mais aussi la conception du réseau de métro comme un système clos, isolé par rapport à la ville et à ses activités (photo 3).
60Ensuite, le développement du réseau viaire de transit s’accompagne paradoxalement d’une saturation de la capacité de circulation. En effet, depuis 2012, le niveau de congestion de circulation augmente sur l’ensemble des mois de l’année, hormis lors des fêtes chinoises de nouvelle année en février.
61Cette saturation s’explique à la fois par l’essor des déplacements motorisés permis par le développement du réseau, mais aussi par la structuration du réseau viaire. En effet, l’augmentation de la taille des îlots depuis les années 1990 et l’absence de voies publiques traversant ces ensembles bâtis implique un report trafic automobile important dans les avenues adjacentes qui résulte de la diminution des réseaux plus fins de desserte locale, mais aussi des flux entrants et sortants des grands îlots contemporains.
Photographie 3 : La sortie B de la station de métro Dongfeng gongsi (ligne de métro no 3)

La vue est prise depuis la sortie de métro, on voit l’absence de cheminement piéton à la sortie. Le chemin tracé sur l’herbe débouche sur une grande avenue sans possibilité de traversée.
Source : photographie G. André, 2017.
*
62Au-delà de l’ambition métropolitaine, l’analyse de l’évolution des politiques et des modes de déplacement révèle une trajectoire spécifique d’une ville en transition : les trajets en transports en commun ou l’usage de la voiture ne sont pas encore au niveau des autres grandes municipalités chinoises développées telles que Pékin, Shenzhen ou Shanghai ; le réseau viaire est de plus en plus saturé malgré la mise en place de politiques de transports rapides ; les grands travaux du réseau viaire et ferré gênent aussi les mobilités.
63La planification urbaine détermine les grands principes de structuration du territoire métropolitain. Ces grands principes comprennent l’organisation du territoire municipal, la détermination des surfaces à urbaniser et à préserver de toute urbanisation ainsi que la mise en place d’un système métropolitain de déplacements rapides. Les différents espaces urbains ou à urbaniser se soumettent à des normes de production urbaine reproductibles tout en occupant un positionnement spécifique dans l’organisation du territoire municipal. Ce positionnement, déterminé par des facteurs de hiérarchisation urbaine, classe les espaces affectés à la vie résidentielle de proximité et ceux voués à une spécialisation fonctionnelle. Le système de déplacements rapides maille le territoire métropolitain et établit un tri entre des mobilités urbaines performantes prioritaires dans les politiques d’investissement, comprenant l’usage du réseau ferré et de l’automobile, et des mobilités contraintes, comme l’usage du bus, des deux-roues ou la marche. Ces profonds changements dans les modalités d’organisation et de production de l’espace métropolitain s’accompagnent alors d’une réorganisation des acteurs opérant dans l’aménagement urbain.
Notes de bas de page
1 Le droit établit une hiérarchie réglementaire successive à quatre niveaux, le premier est la loi (falü), le deuxième le code (fagui), le troisième le règlement (guizhang) et le quatrième le standard (guifan traduit par réglementation quand il s’agit d’une compilation de standards) ou la norme (biaozhun). Les règles (guiding ou guize) et les directives (banfa) relèvent de codes ou de règlement en fonction de l’entité qui les élabore et de leur portée, tandis que les ordonnances (tiaoli) relèvent des codes.
2 Deux planifications distinctes ont été établies en Chine pour la planification foncière et la planification urbaine. Elles relèvent de schémas, de normes et de ministères distincts. Dans la pratique, la planification foncière s’applique aux espaces ruraux, et la planification urbaine au tissu urbanisé ou à urbaniser dans les limites de la constructibilité fixée pour la municipalité. Cette distinction correspond aussi au régime de propriété foncier séparé entre le foncier collectif villageois des espaces ruraux et le foncier d’État dans les espaces urbains.
3 La constructibilité des sols classifie quatre types d’espaces : les espaces constructibles (shi jian), les espaces à constructibilité limitée (xian jian), les espaces déjà construits (yi jian), les espaces inconstructibles (jin jian).
4 La zone urbaine centrale, les villes nouvelles, les centres de bourgs, document graphique no 6 du « Wuhan chengshi zongti guihua (2006-2020) ».
5 Le coefficient d’occupation du sol détermine la densité de construction admise. Il exprime le rapport entre le nombre de mètres carrés de surface de plancher et le nombre de mètres carrés au sol.
6 « Jiben di jia gengxin » [Actualisation du prix plancher du foncier], rapport préliminaire du bureau d’urbanisme de la municipalité de Wuhan, mars 2013.
7 Le « Plan général d’utilisation du territoire national (2005-2020) » prévoit la sauvegarde de 1,2 million de km2 de terres arables à l’échelle nationale (Liu, 2008, p. 279).
8 Ceci correspond au « premier marché » foncier qui concerne l’acquisition par la puissance publique de terrains vierges dans le but d’en constituer des terrains prêts pour l’urbanisation, incluant la création de la voirie, des réseaux municipaux et, le cas échéant, du nivellement du terrain (Liu, 2014, p. 111-112).
9 Le groupe Wanda, dirigé par Wang Jianli, a été établi en 1988. Ce groupe a commencé par la promotion immobilière et intègre aujourd’hui l’ensemble de la chaîne d’aménagement, de la gestion immobilière aux services financiers, avec une forte spécialisation autour des secteurs du commerce et des loisirs.
10 « Pour beaucoup de petites villes qui manquent de centre-ville, Wanda leur permet d’en avoir un » (conférence avec le directeur de la communication du groupe Wanda, 23 mai 2017).
11 Wuhan jianshe zhi, 1990, p. 458.
12 Wuhan shi jiaotong fazhan niandu baogao, 2017, p. 38-39.
13 Ceci est constitué par le développement d’un réseau autoroutier (gaosu gong lu), de voies rapides urbaines (kuaisu lu) et enfin le réseau de voiries principales (zhugan lu).
14 « Wuhan shi guidao jiatong xianwang guihua xiubian », 2014 ; Wuhan shi zhi (1980-2000), 2007, p. 533.
15 Selon l’hypothèse de Zahavi (1979, p. 4-5), l’accélération de la vitesse moyenne des déplacements urbains ne conduit pas tant à réduire le temps alloué quotidiennement au transport, qu’à élargir le champ des activités quotidiennes, en consommant un « budget temps de transport » stable d’environ une heure par jour.
16 Wuhan shi jiaotong fazhan niandu baogao, 2017, p. 104.
17 Le modèle TOD, issu des milieux anglo-saxons, a été conçu en réaction à un urbanisme de faible densité et de déconnexion des fonctions urbaines. À l’échelle de l’aménagement autour des nœuds de transport, le TOD vise à une concentration et à une « intégration verticale » des différentes fonctions urbaines (Calthorpe, 1994 ; Cervero, 1998).
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