11. – Toutes les constitutions que la France s’est données reposaient sur la distinction essentielle des fonctions politiques en fonctions législative, exécutive et judiciaire.

2Au moment où se prépare une grande réforme gouvernementale, il peut être utile de se demander si cette distinction correspond à la réalité sociale et répond véritablement à une saine conception de l’art politique.

3Cette distinction tripartite des fonctions est née du grand principe révolutionnaire de la séparation des pouvoirs.

4Analysant la constitution anglaise, Montesquieu avait cru discerner une garantie intéressante, pour la liberté, dans la présence d’organismes gouvernementaux bien distincts jouant des rôles politiques différents de ce qui n’était qu’une constatation empirique, les hommes de 1789 ont tiré un principe dogmatique qui leur semblait éternel. À tel point qu’ils ont inscrit dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen cette phrase célèbre : « Toute société dans laquelle la séparation des pouvoirs n’est pas déterminée n’apas de constitution. »

5Le principe de la séparation des pouvoirs se rattache à celui de la souveraineté nationale.

6Les hommes de 1789 définissaient la souveraineté comme une puissance de vouloir et de pouvoir absolument illimitée. Jadis la souveraineté appartenait au roi ; la Constitution de 1791 la lui retire et la confie à la Nation, personne morale fictive qui se compose de l’ensemble des citoyens. « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation », annonce l’article 3 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

7Mais la Nation ne peut elle-même exercer la souveraineté, elle doit donc la déléguer à trois organes qui seront ses représentants. « La Nation, de qui émanent tous les pouvoirs, ne peut les exercer que par délégation. La constitution française est représentative ; les représentants de la Nation sont le corps législatif et le roi, le pouvoir judiciaire est délégué à des juges élus par le peuple » (titre III, art. 2 à5 de la Constitution de 1791). On voit ainsi apparaître la notion de pouvoir compris comme un morcellement de la souveraineté et exercé par un organe spécialisé dans une certaine fonction.

8La séparation des pouvoirs se présente donc sous un triple aspect. En premier lieu, elle suppose des organes indépendants qui étaient, en 1791, le roi, le corps législatif et le juge. En second lieu, elle nécessite que ces organes fonctionnent librement et souverainement, c’est-à-dire qu’on ne puisse leur imposer quoi que ce soit et que, par contre, leurs décisions s’imposent à tous.

9Mais pour éviter que chacun de ces organes n’empiète anarchiquement sur les deux autres, il est nécessaire, en troisième lieu, de leur assigner des domaines bien délimités, de leur donner, par conséquent, des fonctions différentes.

10Des organes qui se recrutent d’une manière indépendante, qui exercent des fonctions différentes, voilà la signification pratique de la séparation des pouvoirs.

11Or si la différenciation des fonctions apparaît à la fin de cette définition, c’est fondant sur elle que repose tout l’édifice. En effet, si l’on ne parvient pas à distinguer et à répartir d’une manière complète les fonctions, si en d’autres termes, deux organes se partagent les mêmes il faudrait bien que l’un commande l’autre pour qu’une décision puisse être prise, sinon aucune action politique ne serait possible. Or à cet égard, si l’on veut répartir bien nettement ces fonctions entre trois organes gouvernementaux, il ne nous paraît pas pratique de les distinguer suivant leur contenu juridique, c’est-à-dire en fonctions législative, exécutive et judiciaire. La distinction classique des fonctions ne nous semble pas utilisable pour l’établissement d’une constitution ; c’est ce que nous nous proposons d’abord de démontrer.

122. – Logiquement, par ailleurs, la séparation des pouvoirs doit conduire à une indépendance absolue entre le Parlement et le chef de l’État. Or dans un État républicain, le régime qui réalise le mieux cette indépendance, c’est le gouvernement présidentiel.

13La France a expérimenté le régime présidentiel avec la Constitution du 4 novembre 1848. L’expérience fut de courte durée ; elle se termina par le coup d’État du 2 décembre 1851. Depuis cette expérience malheureuse, le régime présidentiel n’a pas eu beaucoup de défenseurs dans notre pays. Mais il semble que l’on n’ait pas toujours très clairement aperçu les raisons de son insuccès.

14On entend dire couramment que le gouvernement présidentiel affirme la prépondérance effective de l’exécutif, c’est-à-dire du président de la République, sur tous les autres organes de l’État, principalement sur le corps législatif, c’est-à-dire sur l’assemblée.

15En réalité, le régime présidentiel a pour caractère essentiel non pas la prépondérance de l’exécutif sur le législatif, mais simplement l’indépendance de celui-là par rapport à celui-ci. Cette indépendance vient de ce que le président de la République, tout comme l’assemblée, est directement élu par le peuple. Le gouvernement présidentiel assure donc l’égalité entre l’assemblée et le président de la République.

16Cependant, son appellation ne repose pas sur une erreur. Dire qu’un pays déterminé possède un gouvernement présidentiel, c’est dire en effet que, dans ce pays, les ministres ne sont responsables que devant le président. Le régime présidentiel s’oppose donc essentiellement au régime parlementaire, dans lequel les ministres sont responsables devant le Parlement.

17En second lieu, on a fait souvent observer que dans un régime présidentiel, la protection des intérêts du peuple et de l’État ne repose que sur un homme. Pareil régime peut avoir la grandeur de cet homme, mais peut aussi en partager la faiblesse.

18Il faut remarquer qu’il en est de même dans un régime parlementaire ; un régime ne vaut que par ce que valent les hommes ; mais, d’une part, le régime présidentiel a, au moins, cet avantage qu’il permet à un grand homme d’État de s’affirmer plus librement et de gouverner son pays sans les entraves que lui oppose le régime parlementaire ; d’autre part, si parfois le président de la République n’est pas ce qu’on peut appeler un grand homme d’État, il ne faut pas croire que le pays se trouve pour cela dans un état d’absence de vie gouvernementale ou politique.

19En effet, lorsque la personnalité du président s’efface, c’est l’assemblée qui, en pratique, recueille ses pouvoirs.

20Les États-Unis d’Amérique du Nord, qui vivent sous un régime présidentiel depuis 1787, n’ont pas connu plus de dix grands présidents, en comptant le premier d’entre eux, Washington, et le président qui vient de mourir, Franklin Roosevelt.

21Lorsque la présidence était occupée par des personnalités sans grand relief, le fonctionnement de la constitution aboutissait à ce que, vers 1880, le professeur Woodrow Wilson, qui devait devenir plus tard un grand président, dénommait le gouvernement congressionnel. Par cette expression Wilson voulait dire que la conception d’un exécutif indépendant avait disparu et que, par l’intermédiaire de ses comités, le Congrès avait acquis toute la substance du pouvoir, l’exécutif ne faisant qu’entériner les décisions du Congrès.

22Ainsi le régime présidentiel, s’il est bien organisé, permet à un pays de bénéficier de toutes les qualités d’un grand homme d’État et aboutit à un succédané de régime parlementaire lorsque la présidence est occupée par un personnage de seconde zone.

23En troisième lieu, on craint que le régime présidentiel soit dangereux pour la liberté. On estime qu’il a donné au président de la République trop de possibilités pour faire un coup d’État. A cela, on peut faire remarquer qu’aucun des trente et un présidents des États-Unis d’Amérique du Nord n’a songé, depuis 1789, à s’engager dans la voie du coup d’État.

24Il convient d’ailleurs, à cet égard, de préciser en quoi le régime présidentiel donne au chef de l’État une possibilité de coup d’État.

25Si l’on entend par-là que le président de la République, disposant de toutes les forces armées et de toute l’administration du pays, peut avoir la tentation de violer la constitution, il faut reconnaître qu’il en est ainsi également dans un régime parlementaire. Le président de la République, chef des forces armées, peut aussi bien faire un coup d’État s’il a été désigné par les Chambres que s’il a été désigné par le suffrage universel. Dans les deux cas, il en a les moyens matériels1.

26En réalité, si l’histoire de la France et des autres pays offre des exemples de coups d’État entrepris par un président de la République élu par le peuple, cela s’explique en France par des circonstances très particulières, qui ont, aujourd’hui, disparu et, dans le monde, par des circonstances générales qui ne se retrouvent pas dans notre pays.

27En France, c’est le souvenir de l’épopée napoléonienne et la popularité de la famille Bonaparte qui sont les raisons principales du succès du coup d’État du 2 décembre. Aujourd’hui, le premier Empire est loin et les successeurs de Bonaparte à peu près inconnus.

28Dans le monde, si l’on assiste à des coups d’État de ce genre, c’est que les pays dans lesquels ils se produisent ne sont pas encore habitués au fonctionnement des institutions démocratiques. Ils ne sont pas encore prêts à jouir par eux-mêmes de la liberté. On ne peut pas comparer les agitations politiques de certaines républiques de l’Amérique latine avec l’état politique de notre pays. La France est maintenant suffisamment habituée à la liberté, suffisamment désireuse de la conserver pour qu’une dictature, s’appuyant sur le vote populaire, ne soit pas à redouter. Enfin, le système démocratique international de demain interdira sans doute la possibilité même de la dictature.

29À la vérité, ce qui permet de dire que ce régime conduit au coup d’État, c’est que le gouvernement présidentiel, en rendant indépendant l’exécutif du législatif sépare trop nettement ces deux pouvoirs. En effet, lorsqu’une divergence se manifeste entre l’exécutif et le législatif, aucun ne peut imposer sa volonté à l’autre par des procédés constitutionnels, puisqu’ils sont constitutionnellement égaux. Dans ces conditions, seul le coup d’État permet de sortir de l’impasse.

30C’est là certainement une des raisons qui entraînèrent le coup d’État du 2 décembre, comme aussi la série de violations constitutionnelles qui illustrèrent le régime de l’an III.

31Mais l’exemple des États-Unis, où des liens de collaboration ont été établis entre les pouvoirs, montre que ce reproche ne doit pas être adressé au régime présidentiel lui-même, mais bien au principe de la séparation des pouvoirs.

32En effet, en France, devant les impasses auxquelles conduisait un régime d’indépendance absolue entre les organes, les constituants et les politiciens de la politique ont été conduits à subordonner les organes les uns aux autres. Comme la répartition absolue des fonctions juridiques entre les organes était impraticable, comme il fallait que les organes puissent collaborer pour exercer des fonctions qui étaient en réalité similaires, il a fallu les hiérarchiser.

333. – Politiquement, le résultat de l’utilisation de la distinction juridique des fonctions est donc très net, il conduit à subordonner les organes les uns aux autres ; il a conduit au régime parlementaire dans lequel trop souvent le gouvernement n’est que le commis de l’assemblée ; or le régime parlementaire comporte de gros inconvénients ; il n’assure pas, à notre avis, la satisfaction complète des intérêts de l’État, c’est du moins ce que nous nous efforcerons d’expliquer.

34Ainsi notre partie critique sera double : d’une part, nous montrerons que la distinction juridique et classique des fonctions est inutilisable pour une répartition correcte des fonctions politiques entre les organes gouvernementaux ; d’autre part, nous montrerons que le régime parlementaire auquel on a abouti en France, pour avoir utilisé cette distinction juridique, comporte en lui-même suffisamment d’inconvénients pour que l’on y renonce en tout état de cause.

35De cette double critique, nous essaierons de tirer les enseignements correspondants, nous rechercherons une nouvelle répartition des fonctions politiques d’une part, et un régime constitutionnel différent du régime parlementaire, d’autre part. Cet autre régime sera un gouvernement présidentiel qui, ne s’appuyant pas sur la séparation des pouvoirs, mais sur une nouvelle répartition des fonctions politiques, échappera donc à des critiques qui ne s’adressaient en réalité qu’à la séparation des pouvoirs.

CHAPITRE PREMIER. ERREURS ET INCONVÉNIENTS DE LA CONCEPTION TRADITIONNELLE FRANÇAISE

364. – La conception traditionnelle française comprend deux données fondamentales : la distinction juridique des trois fonctions législative, exécutive et judiciaire d’une part, le régime parlementaire d’autre part. Ces deux données nous semblent contenir un potentiel d’inconvénients qui doit suffire à les faire condamner dans l’avenir.

37Que demande-t-on à un gouvernement ? On lui demande d’agir avec efficacité, dans l’intérêt de l’État.

38Il faut donc, en premier lieu, pour cela, que les différents organes gouvernementaux puissent agir et possèdent les moyens d’action nécessaires pour conduire à bien une politique déterminée. Pour cela, il faut que chacun de ces organismes soit suffisamment indépendant pour pouvoir agir librement, et il faut que sa compétence soit nettement déterminée et séparée pour qu’il n’ait pas besoin, à tous moments, de demander le consentement d’un autre organisme.

39Nous verrons que la distinction juridique des fonctions ne permet pas, ou plutôt ne permet plus, aujourd’hui, d’assurer l’indépendance des organes gouvernementaux exerçant des fonctions différentes.

40En second lieu, il faut que les organismes gouvernementaux agissent dans l’intérêt de l’État ; or nous verrons que le régime parlementaire conduit nécessairement à sacrifier certains de ses intérêts.

Section I. – Distinction juridique des fonctions

41La doctrine de la séparation des pouvoirs fut élaborée par l’Assemblée nationale constituante de 1789. Dans l’idée des premiers constituants, la séparation des pouvoirs permettait d’éviter la tyrannie et garantissait la liberté. Si un seul organe exerce la totalité de la souveraineté, il sera despotique ; par contre, si le pouvoir est partagé entre trois organes, aucun d’entre eux ne pourra opprimer les citoyens, car il serait freiné par les deux autres, pensait Montesquieu. Mais, pour cela, il laut qu’aucun de ces organes ne puisse dominer les autres. Il faut qu’ils soient indépendants d’abord.

42Ensuite, pour que l’anarchie ne règne pas, il faut limiter avec précision les fonctions réparties entre les organes gouvernementaux. Or, à cet égard, il faut constater que, si la distinction classique des fonctions est séduisante du point de vue juridique, ce n’est plus aujourd’hui en raison de cette distinction que les fonctions sont réparties entre les organes, car, en réalité, elle ne peut, de nos jours, servir de base à une répartition utile des fonctions politiques.

§ 1. – La distinction classique des fonctions

43Depuis cent cinquante ans, les fonctions s’identifient tellement avec les organes qui en étaient responsables que, souvent, on a défini la fonction par l’organe au lieu de s’en tenir au contenu matériel des actes entrant dans cette fonction. L’effort de la doctrine depuis un demi-siècle a précisément consisté à donner une définition matérielle aux fonctions qui sont trop souvent définies par leur aspect organique ou formel.

445. – a) La fonction législative consiste à faire des lois. Qu’est-ce que la loi ? Lorsque l’on dit que la loi est l’œuvre du législateur ou du Parlement, on dit quelle est son origine, on ne dit pas ce qu’elle est. Lorsqu’on affirme qu’elle est l’expression de la volonté générale, d’abord on se trompe souvent, ensuite on ne dit pas encore quel est son contenu matériel.

45En réalité, la loi est une disposition par vote générale et impersonnelle, c’est ce que la technique juridique moderne appelle un acte règle. Cette fonction fut, en 1789, confiée exclusivement à une assemblée.

466. – b) Quant à la fonction exécutive qu ’on peut également appeler fonction administrative, il ne suffirait pas non plus, pour la définir, de dire qu’elle se compose des actes accomplis par des administrations. Exercer la. fonction exécutive ou administrative, c’est, pour un agent public, accomplir des actes qui n’ont pas de portée générale. Lorsque ces actes juridiques sont accomplis par un agent public, en cette qualité, on les appelle actes administratifs.

47Les premiers révolutionnaires confièrent la fonction administrative au monarque. Elle ne fut pas donnée au Corps législatif, puisque, disait Montesquieu : « Tout serait perdu si le même homme ou le même corps des principaux des nobles ou du peuple exerçait ces trois pouvoirs de faire les lois de les faire exécuter et de juger les crimes ou les différends des particuliers. » (Esprit des lois, titre XI, chap. vi)

487. – c) Quant à la fonction juridictionnelle, on la définit aussi par son contenu plus que par son auteur. Assurer une fonction juridictionnelle, cela consiste, pour un juge, à donner, dans un cas particulier et à une question de droit qui lui est posée, une solution qui a force de vérité légale et ensuite à prendre la décision qui est nécessairement entraînée par cette solution. Ainsi le juge auquel on demande si un individu est coupable d’assassinat, lorsqu’il répond affirmativement, doit condamner à mort le coupable par application de l’article 302 du code pénal. Sa réponse à la question posée, accompagnée de la condamnation qu’il est obligé de prononcer, constitue l’acte juridictionnel.

498. – Cette distinction des fonctions publiques est exacte, puisqu’elle correspondra une analyse correcte de l’activité juridique. La répartition des fonctions entre les organismes gouvernementaux semblait judicieuse, puisque ces fonctions paraissent nettement distinctes.

50Cette répartition aurait donc dû permettre aux organismes gouvernementaux d’agir selon une relative indépendance les uns par rapport aux autres. La Constitution de 1791 ne fut pas appliquée plus de deux années. Par contre, la Constitution de 1875 dura soixante-cinq ans. C’est que ses auteurs avaient su assouplir les principes jusqu’à les faire céder.

§ 2. – Répartition des fonctions dans le régime constitutionnel de 1875

519. – Si les constituants de 1789 voulaient bâtir une constitution monarchique éternelle sur des principes rationnels et parfois métaphysiques, ceux de 1875 rédigèrent, d’après les données essentiellement empiriques, une constitution républicaine qu’ils voulaient éphémère.

52Dans le désir d’entretenir peut-être une certaine confusion, ils ne définirent pas les mots qu’ils employèrent, mais, cependant, il est certain qu’ils voulurent conserver la séparation des pouvoirs2.

53Or, malgré ce principe bien souvent rappelé, si la Constitution de 1875 semble conserver le principe de la séparation des pouvoirs, elle a organisé un régime dans lequel les institutions gouvernementales sont hiérarchisées aussi bien dans leur organisation que dans leur fonctionnement.

54En effet, si le corps législatif est bien indépendant, l’organe exécutif dépend de lui, car son chef, le président de la République, est désigné par la réunion, en Assemblée nationale, du Sénat et de la Chambre des députés, et les ministres doivent être choisis conformément au désir de la majorité du Parlement et sont responsables devant chacune des Chambres ; de plus, comme il n’y a pas de juge de la constitutionnalité des lois, le Parlement peut imposer au gouvernement une obligation inconstitutionnelle3. Enfin, une seule des Chambres peut être dissoute, mais seulement sur l’avis conforme de l’autre Chambre.

55Certes, le magistrat chargé de juger possède une garantie qui, à première vue, paraît solide, c’est l’inamovibilité. Il ne peut être déplacé que s’il y consent et ne peut être révoqué que dans des conditions très spéciales, après avis conforme des principaux personnages de la magistrature. Mais, si le magistrat trouve ainsi une garantie, d’ailleurs suspendue pendant les périodes de crises (ordonnance du 10 septembre 1943), les justiciables n’en ont aucune. En effet, les magistrats sont nommés en partie à la suite d’un concours, mais très souvent directement par le gouvernement, et tiennent de lui leur avancement ; les tribunaux ne jouissent pas d’une indépendance complète dans l’exercice de leur fonction.

56D’abord ils ne peuvent pas se saisir eux-mêmes, l’action pénale répressive est mise en branle par le procureur de la République, fonctionnaire du gouvernement. Ce dernier est donc juge de l’opportunité des poursuites. Seules les victimes peuvent contraindre le procureur à agir. Mais, là encore, ce dernier peut influer sur la décision finale en confiant l’instruction de l’affaire au juge de son choix, ou en retardant la transmission du dossier. Enfin, lorsque la peine a été prononcée, le chef de l’État, en utilisant le droit de grâce, peut encore intervenir et peut, en toute liberté, supprimer ou réduire la peine. Quant à l’application de la peine elle-même, c’est le gouvernement qui en est chargé, et même, dans certains cas, il peut suspendre l’exécution du jugement (art. 121 du code de justice militaire pour l’armée de mer).

57Toutefois, comme il faut tenir compte de la hiérarchie établie entre le gouvernement et le Parlement, en cas de conflit entre une décision du gouvernement et une décision du Parlement, c’est l’autorité de ce dernier qui, aux yeux du juge, l’emporte.

58En résumé, approximativement, on peut dire, d’une part, que, si le député est désigné par le peuple, le gouvernement est désigné par le député et le magistrat par le gouvernement, et, d’autre part que, si la décision du Parlement est souveraine, celle du président de la République peut être mise à néant par le Parlement et le juge, et celle du juge peut être privée de toute efficacité par le gouvernement. Nous sommes loin de l’indépendance des « pouvoirs » comme la concevaient les hommes de 1791.

59Cette hiérarchie des organismes gouvernementaux ne doit pas étonner, elle était rendue nécessaire par le fait que les différents « pouvoirs » prévus pour exercer des fonctions différentes ont été conduits à exercer des fonctions similaires.

60D’après la conception révolutionnaire de 1791, l’assemblée devait faire des lois, le gouvernement administrer et le corps judiciaire juger. Or, en fait, dans notre régime constitutionnel, l’assemblée ne fait pas que des lois, le gouvernement ne fait pas que des actes administratifs et le juge ne fait pas que des actes juridictionnels.

6110. – a) Le corps législatif ne fait pas que légiférer. La loi est une règle générale et impersonnelle. Or tels ne sont pas toujours les caractères des décisions du Parlement. Lorsque la Chambre des députés vérifie les pouvoirs de ses membres, décide l’accusation du président de la République ou d’un ministre, vote une motion de confiance ou de défiance au gouvernement, décide des obsèques nationales, elle n’accomplit pas un acte législatif, elle n’énonce pas de règles générales et impersonnelles.

6211. – b) L’exécutif ne fait pas qu’administrer. – Administrer, c’est émettre des actes juridiques sans portée générale, à l’exclusion des actes règles qui constituent matériellement le contenu des lois. Or, aujourd’hui, l’exécutif est investi d’une compétence réglementaire. Il peut émettre des actes règles, il peut statuer par voie générale et impersonnelle.

63Depuis la Constitution du 5 février an IV, qui donnait à l’exécutif le droit de faire des « proclamations conformes aux lois pour en assurer l’exécution », le chef de l’État exerce le pouvoir réglementaire dans un grand nombre de cas4.

64Le règlement est donc maintenant un des actes courants de la fonction attribuée au gouvernement. Or son caractère général et impersonnel en fait matériellement une véritable loi5.

65Ainsi l’exécutif ne se limite donc plus à la confection d’actes administratifs, mais pénètre profondément sur le domaine de la fonction législative.

6612. – c) Le juge ne fait pas que juger. – D’abord, il y a toute une partie de sa fonction qui lui échappe, c’est celle qui consiste à examiner la régularité des actes du Parlement. Ensuite, le rôle du juge a bien changé depuis 1791. Il s’est élargi grâce à la jurisprudence et à la confiance de plus en plus grande que le législateur lui a accordée. Certes, le juge ne fait pas toujours comme sous la monarchie absolue des arrêts de règlement, mais la continuité des arrêts de la Cour de cassation et des cours d’appel forme la jurisprudence qui, si elle ne s’impose pas juridiquement à la volonté du juge, finit cependant par déterminer sa décision. Il est même une part importante de la justice qui ne repose que sur la jurisprudence, c’est la justice administrative6.

67Par ailleurs, dans la conception révolutionnaire, le juge ne faisait qu’exécuter la loi ; il se contentait de dire que tel ou tel fait rentrait dans la définition légale, son rôle était presque automatique. Aujourd’hui, la loi ne fait que lui tracer des grandes lignes d’action en laissant à sa conscience le soin de choisir7.

68Lorsque le juge agit avec une si grande liberté, il participe à la fonction législative en dégageant lui-même les principes juridiques qu’il doit appliquer. La jurisprudence lui permettra de donner une portée générale à la règle qu’il a émise pour un cas particulier.

69D’un autre côté, le juge n’est pas dépourvu de toute attribution exécutive. Il peut, en matière civile et commerciale, infliger des astreintes qui ne sont, en réalité, que des moyens de pression pour forcer un individu à accomplir tel ou tel acte.

70Ainsi, souvent, le juge dégage lui-même la règle de droit, il s’assure lui-même de l’exécution de sa décision.

71Est-il possible, est-il souhaitable de revenir à la conception révolutionnaire, c’est-à-dire de répartir strictement les fonctions d’après leur contenu juridique entre des organes auxquels on pourra alors rendre leur indépendance ?

§3. – L’ inutilité politique de la distinction juridique des fonctions

72Le but à atteindre consiste à assurer aux organismes gouvernementaux une indépendance et une liberté d’action suffisantes pour qu’ils puissent avoir une action efficace. Or, tant que les fonctions politiques sont confondues, il est nécessaire que les organes soient hiérarchisés pour qu’il y ait une vie gouvernementale possible.

73La confusion actuelle des fonctions vient de ce que le législatif fait souvent autre chose que des lois, l’exécutif autre chose que des actes administratifs, le juge autre chose que des actes juridictionnels, les mots « lois, actes administratifs et juridictionnels » étant pris dans leur définition matérielle.

7413. – a) Si l’on se place sur le terrain strictement doctrinal de l’analyse juridique, si l’on fait abstraction des actes nécessités par le régime parlementaire, qui n’est qu’un palliatif à l’insuffisance de la séparation des fonctions, les actes administratifs accomplis par le Parlement sont négligeables et n’affectent pas le fonctionnement même des rouages gouvernementaux.

75Quant aux actes juridictionnels accomplis par le Parlement, ils peuvent facilement être dévolus à un organisme judiciaire. Seul le juge devrait pouvoir apprécier la régularité d’une élection au Parlement. Ainsi le Corps législatif pourrait voir ses attributions réduites au seul exercice de la fonction législative.

76Pourrait-il en avoir l’exclusivité ?

7714. – b) Il est sans inconvénient que le juge continue à jouer le rôle qu’il joue actuellement. Il serait même utile qu’il se développât. En effet, faire échapper les actes du Parlement au contrôle du juge, c’est assurer aux Chambres un privilège inacceptable par rapport au gouvernement.

78Quant à l’œuvre législative du juge, elle reçoit dans le jugement une application immédiate, mais unique. Certes, la continuité des jugements, c’est-à-dire la jurisprudence, peut rendre cette œuvre durable, mais le corps législatif, si cette règle lui déplaît, peut la faire disparaître en prenant une loi qui impose aux tribunaux le point de vue du législateur8.

79Ici, par conséquent, l’exercice de fonctions similaires n’entraîne pas nécessairement une hiérarchie fonctionnelle entre les organes qui les exercent.

80II en va tout différemment pour la confusion des fonctions administratives et législatives.

8115. – c) En effet, s’il paraît possible d’assurer à la magistrature une indépendance de corps, pour qu’elle ne dépende plus organiquement de l’exécutif, s’il paraît possible de supprimer le droit de grâce9, prérogative qui s’explique plus par la tradition que par la logique, il est impossible, par contre, de réduire le rôle de l’exécutif au seul exercice de la fonction administrative. En effet, depuis 1791, l’activité politique a changé de but et la technique constitutionnelle a dû changer de moyens.

82En 1791, gouverner, c’était assurer la tranquillité publique. Les hommes vivaient grâce aux échanges matériels et aux conventions juridiques qu’ils pratiquaient librement. Le gouvernement n’intervenait que pour faire des lois destinées à suppléer aux conventions ou à les faire exécuter, ou encore pour assurer la liberté de chacun. Seules les questions d’État étaient réglementées, mais, en tout, cinq codes seulement devaient suffire pour régir la France. L’activité législative était donc faible, elle n’avait pas besoin d’être rapide, elle pouvait être exercée par une assemblée.

83Quant à l’activité administrative, elle était vue avec défaveur. Les citoyens n’avaient pas besoin de l’État pour vivre. On craignait que son intervention ne soit inutile, nuisible, tyrannique. Aussi les moyens d’action de l’exécutif étaient-ils fort limités. En 1791, les administrateurs locaux étaient élus et ne pouvaient recevoir que difficilement les ordres du roi, et la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen promit soin de garantir les libertés humaines contre les empiétements éventuels des administrations. C’est pourquoi l’exécutif ne devait agir que rarement, et seulement dans les cas prévus par la loi. L’exercice de la seule fonction administrative lui suffisait donc amplement pour n’intervenir seulement que dans les hypothèses déterminées par le législateur.

8416. – En 1945, gouverner, ce n’est plus seulement assurer la tranquillité publique, mais bien la subsistance de l’individu et non seulement sa subsistance, mais aussi ses loisirs, ses transports, sa santé, sa reproduction même, c’est donc assurer la vie même du citoyen. À chaque instant de sa vie, l’individu a besoin de l’État : c’est l’État qui protège sa naissance en lui fournissant un service d’hygiène et en lui servant des allocations familiales que l’on voudrait plus substantielles encore. C’est l’État qui assure son éducation dans des écoles, lycées, universités ; c’est l’État qui assure le travail à une immense partie du peuple, soit directement, soit indirectement ; c’est lui qui l’entretient lorsqu’il est au chômage ; les programmes politiques actuels prévoient même que l’État prendra à sa charge de le soigner et de le garantir s’il lui arrive un accident, de lui avancer de l’argent s’il en manque en nationalisant l’assurance et le crédit. Il n’est pas enfin jusqu’aux services des pompes funèbres et de l’hébergement des cadavres qui ne soient assurés par des concessions administratives.

85En définitive, le budget de l’État comprend environ les deux tiers du revenu national. On peut donc dire que l’État draine les deux tiers de l’activité économique du pays.

86Le but de l’activité gouvernementale étant totalement modifié, ses procédés techniques se sont nécessairement transformés. On a vu se multiplier à l’infini le nombre des règles. Le corps législatif n’a pu garder l’exclusivité de la confection des dispositions générales et impersonnelles, il s’en est déchargé sur le gouvernement en l’invitant à faire des règlements, puis en lui permettant de faire des décrets ayant force de loi. Le chef de l’État n’a pas d’ailleurs conservé pour lui seul ces attributions, il n’a pu y suffire, c’est pourquoi, aujourd’hui, une grande partie de la réglementation est faite par arrêtés ministériels, préfectoraux, régionaux ; on a dû déconcentrer par région, on a aussi déconcentré par service. Aujourd’hui, nombre de chefs de services peuvent faire des règlements (répartiteurs de produits industriels ou alimentaires, par exemple) et les administrateurs qui ne sont pas formellement pourvus du pouvoir réglementaire exercent cette compétence par voie de circulaire.

87En définitive, l’activité législative – au sens matériel du mot – d’une seule journée suffirait à remplir un des codes Napoléon, sinon les cinq. Il ne saurait donc être question de redonner aux assemblées l’exclusivité de la fonction législative. C’est pourquoi on est conduit à partager cette fonction entre le législatif et l’exécutif.

8817. – Par ailleurs, si, en 1791, Pacte législatif n’était pas suivi d’une action immédiate, l’acte administratif n’avait que des répercussions limitées à un individu ou à une catégorie d’individus. En fait, ce sont les crises extérieures et intérieures qui expliquent ces coups d’État qui, en période normale, n’auraient peut-être pas eu lieu. L’État n’était qu’un gendarme dont, en temps normal, chacun des actes n’avait qu’une portée soit lointaine, soit limitée.

89Aujourd’hui, au contraire, chaque acte gouvernemental a une portée immédiate considérable. À tout moment, un acte quelconque peut compromettre le ravitaillement, les transports, la subsistance, la sécurité de tout le pays. Toute loi, tout décret est en lui-même une action au sens dynamique du mot. L’État est aujourd’hui une vaste entreprise politique, industrielle et commerciale dont le fonctionnement a besoin d’une unité d’action. Priver le gouvernement de toute compétence législative ou réglementaire, c’est lui interdire l’action. Le partage d’attributions entre le gouvernement et l’Assemblée ne peut donc se faire sur la base de la distinction des actes législatifs et des actes administratifs.

90Or, cette nécessité de taire exercer par ces deux organes des actes similaires va entraîner le régime parlementaire. En effet, les attributions de l’Assemblée et du gouvernement n’étant pas partagées, le second a dû être subordonné à la première pour qu’une unité d’action soit possible. Telle est l’explication du régime parlementaire10.

9118. – Nous en arrivons donc à la conclusion suivante : la séparation des pouvoirs repose sur une répartition, entre les organes gouvernementaux, des fonctions publiques selon leur contenu juridique. Cette répartition est impossible à réaliser en raison d’une évolution du but de l’action gouvernementale. On ne peut pas aujourd’hui répartir les fonctions d’après leur analyse juridique. Il faut rechercher un autre mode de répartition des fonctions publiques.

92Mais la conception traditionnelle française repose sur un autre principe qui était commandé par l’inconvénient du premier. Du fait que les mêmes fonctions étaient exercées par des organes différents, il a fallu trouver un mode de collaboration entre les organes ; ce mode de collaboration, c’est le régime parlementaire. Permet-il aux institutions gouvernementales d’agir efficacement dans l’intérêt de l’État ?

Section II. – le Régime parlementaire

93Comme les pouvoirs publics exerçaient des fonctions similaires, il a fallu établir entre eux une certaine collaboration qui aurait dû assurer l’unité de l’action gouvernementale. En France, le procédé constitutionnel technique qui permet d’assurer cette collaboration est le régime parlementaire, ainsi dénommé parce que les ministres sont politiquement responsables devant le Parlement qui peut les contraindre à se retirer.

94Mais, en réalité, ce procédé est destructif de toute action, ou plutôt l’action qui résultera de la collaboration entre le Parlement et les ministres n’est jamais exactement conforme à tous les intérêts de la Nation. Quels sont ces intérêts ?

95On ne peut qu’être frappé par l’opposition des intérêts d’un même pays. C’est qu’en effet il y en a de deux sortes.

9619. – II y a d’abord, en premier lieu, les grands intérêts permanents de l’État et qui font la grandeur d’un pays. Chaque homme les sent, du fait qu’il appartient à une Nation, parfois d’une manière confuse au fond de lui-même, souvent d’une manière violente lorsqu’il occupe un poste de direction, ou bien en période de crise. Les objectifs à atteindre sont lointains, on ne peut les atteindre qu’après avoir vécu plusieurs vies d’hommes.

97Ils sont particulièrement nets dans le domaine international. C’est l’intérêt d’un pays d’être garanti par des frontières naturelles, à pratiquer avec tel ou tel pays une politique d’entente qui assure l’équilibre d’un continent. L’acquisition, la conservation, le développement d’un vaste empire colonial, sont nécessaires à un grand État.

98Ces grands intérêts ne se manifestent pas seulement en matière internationale ou coloniale, mais dans tous les autres domaines : le développement industriel d’une Nation, qui se manifeste par des plans de longue durée, peut entraîner le sacrifice d’une autre activité économique du pays. Il y a une politique agricole à longue vue, comme il y a une politique de l’urbanisme à longue échéance. Les exemples sont multiples.

99Qui peut mieux voir et comprendre ces grands intérêts, sinon le gouvernement qui est placé en face des réalités du pouvoir ? Souvent, la nécessité de servir ces intérêts échappe au public. Elle échappe aussi aux Chambres. Jules Ferry fut renversé en raison de sa politique coloniale. Cependant, son successeur pratique la même politique. Le député, en effet, s’il veut conserver des chances à sa réélection, doit sans cesse rester en contact avec ses électeurs et faire valoir constamment leurs aspirations immédiates. Le peuple connaît ces grands intérêts ; il éprouve les sentiments correspondants qui font partie de ce complexe psychologique qui forme le sens patriotique. Mais, le plus souvent, il n’aperçoit pas qu’il est nécessaire de faire des sacrifices pour servir ces grands intérêts. Cela ne veut pas dire qu’il n’accepte pas ces sacrifices, mais il n’en comprend la nécessité que trop tard. C’est à certains moments, brusquement, comme si un voile s’était déchiré, que le service de ces grands intérêts apparaît soudainement comme devant primer tout autre service. La guerre éclate, chacun est prêt à faire son devoir et à consentir à tous les sacrifices de temps et d’argent. La faillite menace le pays, et chacun accepte les mesures financières les plus draconiennes qu’il faut prendre. Mais, avant la guerre, avant la faillite, l’ensemble du public ne voit pas la nécessité des sacrifices indispensables à la préparation d’une guerre ou d’une réforme financière. Seul l’homme d’État comprend cette nécessité.

100Le peuple connaît donc ces grands intérêts. C’est pour cela qu’il faut être démocrate. Il n’est pas un Français qui ne veuil le pour son pays un vaste empire et une situation internationale solide et respectée. Mais, en dehors du temps de crise, ces sentiments ne se manifestent pas aussi violemment par eux-mêmes que les autres désirs du peuple. Or le Parlement est mal placé pour lui expliquer la présence de ces grands intérêts.

10120. – C’est qu’en effet, en second lieu, à côté des grands intérêts permanents de l’État, il y a les désirs et les possibilités des divers éléments de la Nation. Ce sont des intérêts immédiats et provisoires. Ce sera, par exemple, le désir d’un meilleur ravitaillement, d’une hausse des salaires, d’un protectionnisme agricole, d’un ralentissement des progrès du machinisme, etc. Le peuple sent très bien, naturellement, ces intérêts, puisque c’est sur sa vie courante qu’ils portent. Par contre, le gouvernement est mal placé pour les connaître, car il est loin du peuple. Ce sont ces intérêts que l’élu, dans la mesure où il est près de ses électeurs, est particulièrement bien placé pour défendre. Constamment, ses électeurs viennent l’entretenir de leurs desirata et lui demander de les faire valoir. Le gouvernement qui, par la force des choses, se trouve éloigné du peuple, ne peut pas aussi bien que l’élu comprendre ces désirs. Or l’élu a une tendance naturelle et bien humaine à flatter ces désirs, plutôt qu’à demander au peuple de les oublier pour ne songer qu’aux intérêts transcendantaux de la Nation.

10221. – Le malheur est que les grands intérêts permanents et les intérêts immédiats et provisoires d’un même peuple s’opposent trop souvent, car le service des uns nécessite le sacrifice des autres. La meilleure politique pour un pays ne consiste pas à abandonner les uns pour ne penser qu’aux autres. Le pays qui abandonnerait tout plan d’armement pour éviter de surcharger d’impôts sa population courrait à la catastrophe. Inversement, le pays dont le ravitaillement dépend, même momentanément, de nations étrangères et qui pratiquerait une politique d’isolement irait au suicide. En revanche, si les difficultés, pour aussi aiguës qu’elles puissent paraître, ne sont que très passagères, il peut y avoir intérêt à les supporter plutôt qu’à lier définitivement l’avenir politique d’un pays.

103Or, on peut constater que cet équilibre entre les deux catégories d’intérêts que nous venons de définir s’établit plus facilement dans un pays où le gouvernement jouit d’une grande indépendance par rapport aux Chambres que dans un pays où fonctionne le régime parlementaire.

104Aux États-Unis de l’Amérique du Nord, par exemple, le citoyen américain préférait certainement une politique de neutralité à l’égard du conflit européen de 1939 plutôt qu’une intervention. Par contre, le président des USA sentait que cette intervention était inéluctable. Malgré une opposition considérable, le président Roosevelt sut préparer son pays à la guerre et donner à ses futurs alliés les ballons d’oxygène qui permirent à l’Angleterre d’attendre l’intervention des USA. Il est probable qu’un acte aussi contraire à la neutralité que la cession à un belligérant de cinquante torpilleurs eût entraîné une crise ministérielle, si les États-Unis n’avaient connu le régime parlementaire.

105En Angleterre, par contre, si le citoyen anglais accepte tous les sacrifices imposés par la guerre, il ne semble pas pouvoir aujourd’hui consentir à une lutte économique ou même simplement diplomatique contre les États-Unis. Aussi le gouvernement parlementaire britannique semble-t-il toujours céder devant les prétentions américaines. La presse anglaise du parti conservateur, même sous le cabinet Churchill, en est réduite à admirer la politique française, qui, elle, serait peut-être impossible avec un régime parlementaire.

106Il ne faut pas croire que le président élu, qui pratique une politique qu’un Parlement n’accepterait pas, accomplit un acte illégal. Le président agit au nom de la Nation tout comme le Parlement, et, tout comme lui, il a le devoir d’agir et de servir les intérêts de l’État. Il a donc ses propres responsabilités ; de même que le monarque qui, uniquement soucieux des grands intérêts permanents de l’État, oublierait les désirs et les possibilités immédiats du peuple, pratiquerait une politique à la fois impopulaire et mauvaise, de même une assemblée qui, ne pensant qu’aux besoins immédiats du peuple, oublierait les grands intérêts permanents de l’État, pratiquerait une politique démagogique et mauvaise.

107La meilleure politique doit donc résulter d’un compromis entre ces deux courants d’intérêts. La collaboration entre les pouvoirs qu’établit le régime parlementaire favorise-t-elle ce compromis ?

108Nous ne le croyons pas. En période normale, le régime parlementaire conduit à sacrifier les grands intérêts permanents ; en période exceptionnelle, il conduit à oublier les besoins populaires ; et ces inconvénients ne sont pas spéciaux au régime parlementaire de 1875, mais ils sont inhérents à ce régime lui-même. Aucun des remèdes proposés pour la correction du régime parlementaire ne peut donner satisfaction.

§ 1. – Fonctionnement du régime parlementaire en période normale

109Le jeu normal du régime parlementaire conduit à mettre le gouvernement dans l’impossibilité d’agir efficacement selon les grands intérêts permanents du pays. Cette impuissance gouvernementale s’explique par l’origine fragile, les conditions difficiles du travail des ministres et l’incessance du contrôle auquel ils sont soumis.

11022. – a) L’origine du gouvernement est particulièrement fragile, puisque le président du Conseil et les ministres doivent être choisis dans la majorité du Parlement. La sanction de l’observation de cette règle constitutionnelle se trouve dans le vote de confiance qui doit suivre la lecture de la déclaration ministérielle par laquelle le gouvernement, au moment où il prend le pouvoir, annonce aux Chambres son programme politique. La présence des ministres au gouvernement repose donc sur un vote des Chambres. Un autre vote de n’importe laquelle des deux Chambres peut obliger à se retirer, soit le gouvernement dans son entier, soit tel ou tel ministre.

111La fragilité de la durée gouvernementale est encore accentuée par la composition de la majorité. Jamais, en France, un parti n’a obtenu la majorité dans les deux Chambres, bien rarement dans une seule. La majorité a donc presque toujours été une majorité de coalition prête à se défaire, non pas seulement à la suite d’élections nouvelles, mais à la suite de divergences de vue entre les dirigeants des partis associés11.

112En définitive, le pouvoir d’un ministre paraît bien fragile, puisqu’il dépend soit d’un vote des Chambres, parfois aussi brutal qu’inattendu, et qui peut le toucher, soit individuellement, soit comme membre du gouvernement, soit d’une mésentente entre les partis de la majorité qui l’empêche de rester membre d’un gouvernement auquel son parti retire tout appui.

11323. – b) Les conditions de travail des ministres sont très difficiles, car chaque ministre représente la circonscription qui l’a élu député ou sénateur, le parti politique qui a patronné son élection et qui le soutient au gouvernement, le Parlement qui lui permet de gouverner, l’administration dont il est le chef vis-à-vis des autres administrations, le pays dont il est le ministre, le chef du gouvernement dont il reste tout de même le subordonné, et trop souvent la classe sociale ou le groupe économique dont il est originaire ; et il lui est impossible de consacrer son temps à la direction effective de son ministère, car il doit :

1. Aller souvent dans sa circonscription, répondre et donner autant que possible satisfaction à tous ceux dont dépend sa réélection ; il est d’ailleurs souvent investi pour cela de fonctions municipales ou départementales ;

2. Justifier constamment sa politique devant son parti ou parfois diriger l’activité politique de son parti pour qu’à la suite du renouvellement électoral celui-ci soit assez puissant pour lui permettre de rester ministre ;

3. Se rendre sans cesse devant le Parlement, Sénat et Chambre des députés et leurs commissions, pour y rendre compte de son administration recevoir constamment les interventions des parlementaires et de leurs amis ;

4. Aller sans cesse au Conseil des ministres ou dans des réunions interministérielles pour défendre les intérêts de ses services ;

5. Représenter son pays dans un grand nombre de manifestations officielles en France ou à l’étranger ;

6. Être en contact constant avec le chef du gouvernement, dont il doit respecter la politique générale et l’assister lorsqu’un débat, mettant en cause cette politique, s’engage devant l’une des deux Chambres.

114Dans ces conditions, on peut se demander comment le ministre peut avoir le temps de diriger son ministère. Le plus souvent, il ne le fait pas ; au lieu d’être le chef de son département, il n’en est que l’avocat. Ses services lui donnent des dossiers tout préparés qu’il devra discuter. Si, parfois, il a des idées nouvelles, ses services ne les exécuteront pas ou comptent sur le temps et les changements ministériels pour que ces idées soient oubliées. D’ailleurs, le ministre sera porté à servir d’abord les intérêts de ceux auxquels il doit des comptes, c’est-à-dire de ses électeurs, de son parti et des Chambres, plutôt que les grands intérêts permanents de son pays.

11524. – c) Comment d’ailleurs pourrait-il faire autrement, si l’on songe à la fréquence et à la multiplicité des contrôles que lui font subir ceux qu’il représente et plus particulièrement les Chambres. Dès le début de l’année, il doit s’expliquer devant les Chambres à l’occasion du vote du budget. Ensuite, à chaque instant, son administration peut être mise en cause. Sans cesse, les interventions se multiplient, l’obligent à revenir sur ses décisions et l’empêchent pratiquement de prendre une mesure impopulaire.

116En définitive, ce sont les Chambres par la grâce desquelles le ministre reste au pouvoir qui détermineront sa politique. Si l’on songe que les députés et sénateurs subissent les mêmes interventions et les mêmes pressions que les ministres eux-mêmes de la part de leurs électeurs et de leurs partis, il est évident que la politique d’un ministre sera déterminée par ce qui intéresse le plus immédiatement l’ensemble des électeurs, c’est-à-dire ses intérêts immédiats, ses besoins, souvent temporaires, que nous avons précédemment analysés. Le gouvernement se trouve dans l’incapacité absolue de prendre les mesures impopulaires nécessaires au salut futur du pays. Il lui est impossible de suivre une politique à longue échéance.

117Mais il y a des moments où l’existence des grands intérêts permanents de l’État se révèle brusquement. Alors, la pratique gouvernementale va changer du tout au tout, – on se trouve en temps de crise.

§ 2. – Fonctionnement du régime parlementaire en période de crise

11825. – Si la période normale se caractérise par l’absorption, par les Chambres, de tous les pouvoirs et la soumission nécessaire de la politique gouvernementale aux besoins populaires immédiats, la période de crise au cours de laquelle se manifeste brusquement l’existence de ces grands intérêts permanents se caractérise par un abandon souvent total de tout autre but à la satisfaction de ses grands intérêts.

119Les Chambres vont se dépouiller de leurs pouvoirs et donner un blanc-seing au gouvernement. Telle est l’explication politique des décrets-lois.

120Si l’homme ou le gouvernement en faveur duquel cet abandon est consenti est capable de remplir cette tâche, le salut du pays sera sans doute assuré ; mais, en contrepartie, le gouvernement oubliera les simples possibilités du peuple et compromettra ainsi toute son œuvre. C’est, en réalité, ce qui eut lieu pendant la première partie de la guerre 1914-1918. Après que les Chambres se furent désintéressées, pendant près de deux ans, de tout ce qui avait trait à la guerre elle-même, elles durent revenir sur cet abandon et s’immiscer même dans la conduite des opérations et le choix des généraux.

121Si l’homme ou le gouvernement qui a reçu la confiance des Chambres ne mérite pas cette confiance, la catastrophe est inévitable ; c’est un peu l’histoire du gouvernement de Vichy.

12226. – Cette impuissance des Chambres à assurer par elles-mêmes la défense des grands intérêts permanents de l’État s’explique par l’origine du Parlement et les conditions de son travail.

123a) Les Chambres sont élues et soumises à réélection tous les quatre ans ; les députés, surtout s’ils sont élus au scrutin uninominal, s’efforcent de satisfaire, parmi les intérêts en présence, ceux qui se manifestent le plus violemment. Or, à cet égard, il est évident que, quelle que soit la théorie juridique, l’électeur demandera à celui qu’il a désigné de défendre les intérêts locaux plus que les intérêts généraux. Le député est donc moins bien placé que le gouvernement pour défendre les intérêts permanents du pays.

124Par ailleurs, et bien que la théorie juridique proscrive le mandat impératif, le député a été élu pour réaliser un programme, pour accomplir certaines réformes politiques. Lorsqu’une crise, ou un danger national oblige à un renversement de cette politique, il sera difficile pour les Chambres d’opérer ce renversement. Elles laisseront cette tâche au gouvernement. Ainsi elles ne participeront pas à l’élaboration des mesures impopulaires que, dans l’intérêt du pays, le gouvernement devra prendre.

125b) D’ailleurs, le fonctionnement même du Parlement l’empêche matériellement de prendre lui-même de pareilles mesures. Le secret qui doit présider à leur élaboration, la rapidité avec laquelle doivent être prises les mesures destinées à redresser une situation critique d’ordre militaire ou financier interdisent de les faire discuter et décider par une ou deux assemblées. Une dévaluation, comme une offensive, ne peuvent être ordonnées que par le gouvernement.

126C’est donc ce dernier qui, en temps de crise, recueillera l’effectivité du pouvoir ; réalisant alors la solidité de sa situation politique, il n’acceptera aucune pression parlementaire, aucune intervention, aucun contrôle. Muni des pleins pouvoirs, il sera tenté d’en abuser. D’ailleurs, les parlementaires, comprenant que l’intérêt national exige que le gouvernement soit libre, éviteront toute pression. De plus, ils ne seront plus mis au courant des véritables difficultés ni des remèdes envisagés par le gouvernement. Souvent, ils n’en seront que trop heureux, afin de ne pas avoir à s’associer à des mesures impopulaires.

12727. – En résumé, les élus qui, quels que soient les principes juridiques, sont choisis pour défendre les intérêts de leurs électeurs, sont mal placés pour défendre les intérêts généraux du pays lorsque ces derniers sont en contradiction avec les premiers. Tout ce qu’ils peuvent faire, c’est laisser le gouvernement agir librement lorsqu’il apparaît clairement aux yeux de tous que les intérêts immédiats et particuliers des citoyens doivent céder le pas devant les nécessités de l’intérêt général.

128Au contraire, le gouvernement, qui a normalement en vue cet intérêt, ne peut le servir en période normale parce qu’il est placé sous la direction du Parlement. Lorsqu’en période de crise il récupère tous les pouvoirs, il est à craindre que ce ne soit trop tard et qu’en tout cas il néglige tous les autres intérêts du pays qui, pour n’être pas aussi importants, n’en sont pas moins nécessaires à considérer et à servir.

129Aussi l’on a songé à corriger le régime parlementaire pour permettre aux différents organes de la Nation d’agir efficacement suivant tous les intérêts du pays.

§ 3. – Inutilité des remèdes proposés

130Les remèdes proposés sont de deux ordres. Tous, ils tendent à modifier les rapports des organismes gouvernementaux pour lui permettre d’agir efficacement dans la période normale selon les intérêts permanents du pays. Mais, pour cela, les uns veulent renforcer l’indépendance du gouvernement par rapport aux Chambres, les autres veulent renforcer l’indépendance des élus par rapport aux électeurs.

A. – Renforcement de l’indépendance de l’exécutif

131L’idée générale consiste à limiter ce contrôle parlementaire soit dans sa durée, soit dans son efficacité.

13228. – a) On peut chercher d’abord à limiter le contrôle parlementaire à certaines époques. Par exemple, la responsabilité ministérielle du gouvernement ne pourrait être engagée qu’un certain nombre de fois chaque année. S’il en était ainsi, le gouvernement se hâterait de faire critiquer sa politique au besoin par ses propres partisans, au moment opportun, pour épuiser le droit de contrôle parlementaire. On pourrait convenir également que, seulement à dates fixes, une fois ou deux fois par an, le Parlement aurait le droit d’apprécier la politique gouvernementale. Cette pratique serait tout à fait inefficace, car le Parlement, détenteur de la puissance législative, aurait toujours, à tout moment, la possibilité de faire une loi contraire aux directives du gouvernement, et qui, par conséquent, paralyserait ce dernier. Enfin, cet automatisme dans l’époque du contrôle parlementaire risque de taire renvoyer le gouvernement en plein milieu d’une réforme importante. On pourrait songer aussi à n’obliger un ministère à démissionner que s’il avait contre lui une majorité renforcée, les deux tiers par exemple. Ce serait contraire à l’essence même du régime parlementaire, qui veut que les ministres ne gouvernent que conformément aux désirs de la majorité de la Chambre.

13329. – b) Le remède le plus intéressant consiste à limiter l’efficacité du contrôle parlementaire en accordant au gouvernement le droit de dissolution.

134Ainsi, lorsque le gouvernement serait mis en minorité, il pourrait soit se retirer, soit dissoudre le corps législatif. Cela nécessiterait d’abord une réforme des moeurs, car, à l’heure actuelle, la dissolution est considérée comme équivalente à un coup d’État. Mais surtout cette possibilité, d’une part, ne diminuerait en rien la subordination du gouvernement par rapport à l’assemblée et, d’autre part, ne renforcerait nullement la stabilité gouvernementale.

135En premier lieu, ce n’est pas la possibilité de la dissolution qui mettrait un terme àla multiplicité des interventions parlementaires auprès des ministres. Ensuite le Parlement pourrait toujours utiliser sa compétence législative en votant une loi qui mettrait à néant l’action gouvernementale. Certes, le gouvernement pourrait s’y opposer en posant la question de confiance. Mais l’expérience politique du régime parlementaire prouve qu’il est dangereux de poser trop souvent la question de confiance, car, ce faisant, le gouvernement énerve sa majorité.

136En second lieu, et surtout, la dissolution ne renforcerait en rien la majorité gouvernementale. En effet, en France, cette majorité est toujours une majorité de coalition formée par l’entente de plusieurs partis. Cette union de partis aboutit soit au gouvernement de la coalition, soit au gouvernement d’un seul parti, mais avec soutien parlementaire des autres partis alliés. Dans le premier cas, la chute du gouvernement sera entraînée par une mésentente entre les partis qui se partagent les ministères, et la possibilité de la dissolution n’y changerait rien, puisque le conflit éclate au sein même du gouvernement, et non à la Chambre. Dans le second cas, les partis qui soutiennent le gouvernement sans y participer hésiteraient-ils à lui retirer leur soutien s’ils se sentaient menacés par la dissolution de la Chambre ? Cela est douteux, car un parti n’accepte pas de soutenir un gouvernement qu’il n’approuve plus et de prendre ainsi la responsabilité d’une politique qu’il juge ne plus être conforme aux buts de la coalition.

137En réalité, si quelqu’un hésite, ce sera plutôt le gouvernement qui y regardera à deux fois avant de prononcer la dissolution, et cela pour plusieurs raisons : d’abord parce qu’il est prouvé qu’en cas de dissolution c’est l’opposition qui revient renforcée et non pas le parti du gouvernement. Cela est d’autant plus vrai que, si le gouvernement a été mis en minorité, c’est parce qu’il a sans doute commis une erreur qui sera exploitée par ses adversaires. C’est donc pour le gouvernement le plus mauvais moment pour recourir à des élections.

138Ensuite, il faut bien comprendre que, si la coalition est brisée, ce n’est pas la dissolution qui la ressoudera, et le parti qui détient le gouvernement se trouvera, avant comme après les nouvelles élections, seul et impuissant à gouverner. De plus, les ministres qui sont eux-mêmes députés hésiteront à courir les risques d’une nouvelle élection et surtout à encourir les reproches de leurs collègues qui leur feront grief de les avoir fait retourner devant leurs électeurs, et se garderont bien, la fois suivante, de leur permettre d’accéder à un poste gouvernemental.

139En réalité, la dissolution n’est concevable que s’il n’y a, dans un pays, que deux grands partis dont l’un détient à la Chambre la majorité. La dissolution est alors prononcée pour renforcer cette majorité et museler ainsi l’opposition. C’est le cas en Angleterre, où le premier ministre fait dissoudre la Chambre basse pour faire approuver sa politique passée et étayer sa politique de l’avenir. C’est donc précisément au moment où il juge que sa majorité est le plus considérable que le gouvernement anglais dissout la Chambre et non pas parce qu’il n’a plus de majorité. Ces conditions politiques ne sont pas réalisées en France. Certes, elles pourront l’être. Mais il n’en reste pas moins que, si la dissolution est un procédé de technique constitutionnelle utile, elle ne peut être employée que si le gouvernement est fort, et cela ne présente pour lui aucun intérêt au moment d’une crise ministérielle12. En d’autres termes, c’est avec l’accord de la majorité de la Chambre qu’un gouvernement peut se permettre de prononcer la dissolution et non contre cette majorité, et cela se comprend, car on ne peut demander à un gouvernement qui, par hypothèse, dépend du Parlement de dissoudre ce dernier contre son gré.

140En résumé, ceux qui prétendent vouloir améliorer le régime parlementaire en renforçant l’exécutif paraissent vouloir résoudre un problème semblable à celui de la quadrature du cercle. Comment, en effet, peut-on, dans le cadre du régime parlementaire rendre l’exécutif indépendant, puisque, par définition, le régime parlementaire subordonne l’exécutif au législatif.

B. – Renforcement de l’indépendance du législatif

14130. – Constatant que les députés sont trop soumis à la pression de leurs électeurs, certains proposent d’assurer l’indépendance de l’élu en l’éloignant de l’électeur. Ainsi le député ne sera pas obligé de se livrer à des interventions démagogiques et pourra mieux servir les intérêts généraux du pays.

142C’est dans cette idée que l’on propose d’instituer le scrutin proportionnel. Mais ce scrutin paraît contraire à l’objet même du suffrage électoral.

143On prétend, en effet, que, grâce à la proportionnelle, les Français voteront non plus pour des hommes, mais pour des idées ; cela est certainement exact, mais l’élection, c’est précisément un procédé de recrutement des députés, de nomination des représentants et non pas le choix d’idées politiques. Certes, les députés doivent avoir un programme, certes, leur désignation aura une signification politique, mais il n’en reste pas moins que le choix de l’homme est essentiel. En effet, les circonstances politiques et économiques peuvent changer, les programmes se révéler inadéquats à la nouvelle situation ; il ne peut être question de renouveler une Chambre chaque fois qu’un fait nouveau se produit, chaque fois qu’une crise imprévue, parfois rapide, surgit, car on se trouverait, pendant la période électorale, devant une absence totale de direction politique.

144Ce sont donc les élus du peuple qui se trouveront avoir à résoudre des problèmes qui ne se posaient pas à ceux qui les ont élus. Cela est inéluctable, et c’est pourquoi l’élection doit rester une marque de confiance des électeurs envers un homme.

145On répondra, il est vrai, que dans un régime démocratique, il est indispensable que le peuple se prononce le plus souvent possible sur les grandes questions qui mettent en jeu la vie même du pays. Cela est vrai, mais il n’est pas nécessaire pour cela de rechercher la volonté populaire uniquement dans les élections. Il y a d’autres modes de consultation de la volonté populaire, qui sont d’ailleurs plus démocratiques parce que plus directs, ce sont les différents procédés techniques de référendum.

146En effet, pour choisir une doctrine politique, il n’est pas nécessaire de désigner neuf cents parlementaires, il suffit d’exprimer clairement ce choix.

147D’un autre côté, l’élu a aussi pour tâche d’exprimer la volonté du peuple, mais non pas seulement tous les quatre ans, au moment de son élection, mais à chaque instant. Pour cela, il doit être près du peuple, de façon à mieux connaître sa volonté.

148C’est pourquoi, dans la mesure où la proportionnelle éloigne l’électeur de l’élu, elle empêche ce dernier de se tenir au courant des désirs et de la volonté du premier. Cet inconvénient se trouve multiplié par le fonctionnement des partis politiques. En effet, votant pour un programme, l’électeur vote pour le parti, et c’est celui-ci qui lui impose ses candidats. Le peuple ne choisit donc qu’indirectement son représentant13. Dans le cours de son mandat, celui-ci cherchera beaucoup plus les directives de son parti que celles de ses électeurs, car c’est de son parti, plus que de ses électeurs, qu’il doit attendre sa réélection. Or, le parti politique est guidé par sa doctrine plus que par les désirs du peuple.

149En résumé, le suffrage proportionnel, en éloignant l’élu de l’électeur, lui permet certainement de pratiquer une politique plus conforme aux grands intérêts permanents de l’État, car il n’est pas soumis sans cesse aux pressions des intérêts particuliers. Mais cette politique, c’est plutôt au gouvernement qu’il appartient de la réaliser, car, comme nous l’avons vu, les Chambres y sont mal préparées. Par contre, la proportionnelle empêche les individus de faire valoir leurs désirs et leurs besoins auprès de quiconque. Si l’individu ne peut plus s’adresser à son député, à qui s’adressera-t-il ? Le Parlement risque alors de s’engager dans une politique doctrinale, voulue certainement par le peuple lors de l’élection, mais qui peut devenir impossible à poursuivre, et ne plus être conforme aux volontés populaires par la suite.

15031. – D’une manière générale, il nous semble impossible de corriger le régime parlementaire d’un grave défaut qui en est l’essence même : ceux qui sont responsables devant le peuple, c’est-à-dire les députés, ne sont pas les chefs du pays. Au contraire, le gouvernement qui, lui, est à la tête de tous les services publics, qui doit faire face à toutes les exigences de la vie politique, n’est pas directement responsable devant le peuple, mais seulement devant deux assemblées qui, souvent, ignorent ses difficultés. Nous ne croyons pas que ce soit cela que veut la démocratie.

151Ainsi, il nous semble d’abord qu’il faut donner au gouvernement une structure telle qu’il soit directement responsable devant le peuple et qu’il puisse défendre les grands intérêts permanents de l’État. Il nous semble ensuite qu’il faut conserver au Parlement une structure telle qu’il puisse continuer à défendre les intérêts immédiats, les désirs et les besoins, même momentanés, du peuple qu’il représente. Il faut, enfin, qu’entre ces deux grandes catégories d’intérêts un équilibre puisse s’établir. Cela exige une réforme complète de nos institutions gouvernementales.

CHAPITRE II. LA RÉFORME GOUVERNEMENTALE

15232. – Il nous est apparu que la séparation des pouvoirs reposait sur une conception de la distinction des fonctions qui interdisait de les répartir entre des organes indépendants. Comme l’indépendance et la liberté d’action des institutions gouvernementales semblent nécessaires pour qu’il y ait une action gouvernementale solide, il faut donc distinguer les fonctions d’une manière telle qu’elles puissent être convenablement réparties. Mais comme, d’une part, cette nouvelle répartition des fonctions n’est utile que si les organes sont indépendants les uns des autres, et comme, d’autre part, le gouvernement et le Parlement représentent des intérêts nettement distincts, leur indépendance doit être complètement assurée pour qu’ils puissent défendre également chacun de ces intérêts. Seul le régime présidentiel, à l’encontre du régime parlementaire, permet d’assurer cette égalité et cette indépendance.

153Il faut donc rechercher une nouvelle distinction des fonctions politiques et, ensuite, répartir ces fonctions dans le cadre du régime présidentiel.

Section I. – La distinction des fonctions politiques

15433. – La distinction classique des fonctions repose sur l’analyse juridique qui distingue les actes règles, les actes administratifs et les actes juridictionnels. Elle ne repose ainsi que sur un des caractères du fait social, que sur son contenu juridique, et non pas sur son contenu politique ou social, sur son but ou sur son origine. Or ce qui donne de l’importance au fait social, ce n’est pas tant son contenu juridique que son contenu politique, son origine ou son domaine d’application. Une réglementation municipale a une importance bien différente de celle d’une réglementation législative. Une sanction pénale est une mesure qui diffère profondément d’une réforme sociale.

155Mais surtout cette distinction est incomplète, car la vie politique ne se compose pas exclusivement d’actes juridiques. Cette distinction omet les mesures de simple exécution qui sont des gestes matériels et non des actes juridiques. Elle omet aussi toute une série de manifestations ou d’attitudes qui, bien qu’elles ne modifient pas l’ordonnancement juridique, ont, en fait, une importance politique considérable. Il en est ainsi pour les discours ministériels, les débats parlementaires lorsqu’ils ne sont pas suivis d’un vote, les déclarations de principe d’un parti politique, les vœux des assemblées, conseils généraux ou autres, et plus simplement encore le vote d’une Chambre qui repousse un ordre du jour de méfiance contre le gouvernement.

156Il était donc à craindre qu’en voulant répartir les fonctions d’après une distinction reposant sur l’analyse juridique on aboutisse à gêner l’exercice des fonctions politiques qui ne devraient être réparties qu’en tenait compte d’une distinction plus exacte.

157Comment opérer cette distinction ? Dans un régime démocratique idéal, toutes les décisions, de quelque nature qu’elles soient, devraient être prises par l’ensemble des citoyens. Cela est évidemment impossible, surtout dans un pays de quarante millions d’habitants. Mais c’est cette impossibilité même qui va entraîner une certaine répartition des fonctions.

158Puisque le peuple ne peut pas agir lui-même, il faut que ceux qui agissent en son nom le fassent conformément à sa volonté. Il faut donc connaître sa volonté. L’expression de la volonté populaire est donc là première manifestation de l’activité politique d’un pays.

159Il faut ensuite que les organismes de l’État mettent en œuvre cette volonté, l’action gouvernementale constitue la deuxième fonction de l’État.

160Mais il est à craindre que cette fonction ne soit pas toujours effectuée conformément à la volonté nationale. Il est donc nécessaire de prévoir un contrôle de cette action et des procédés techniques pour briser l’action gouvernementale contraire à la volonté nationale.

161La conception constitutionnelle classique ne permet pas à la volonté nationale dé se dégager d’une manière suffisamment claire ; elle ne donne pas à l’action gouvernementale une efficience suffisante ; elle n’assure pas enfin un contrôle satisfaisant de la conformité de l’activité gouvernementale par rapport à la volonté nationale.

§1. – La volonté nationale

16234. – L’expression de la volonté nationale ne correspond pas, dans la conception traditionnelle, à une fonction juridique particulière. Elle est, en réalité, dissimulée sous des procédés techniques divers, répondant le plus souvent à un autre objet. Ce n’est que dans certaines techniques de démocratie directe que la volonté populaire s’exprime clairement et directement.

163La Constitution de 1875 n’a pas laissé de place aux institutions de démocratie directe. Cependant, les deux procédés techniques par lesquels la volonté populaire s’exprime directement, c’est-à-dire le plébiscite et le référendum, étaient connus de certaines de nos précédentes constitutions.

164Le plébiscite, pratiqué en France par le régime césarien, associait le nom de l’Empereur avec telle ou telle mesure proposée au peuple. Ainsi les électeurs votaient pour l’homme parce qu’il était populaire et, par-là même, acceptaient la mesure qu’il proposait, même si elle ne correspondait pas exactement à leur volonté.

165Le référendum qui fonctionne en Suisse, dont le régime a profondément subi l’influence de la Constitution française du 24 juin 1793, permet au peuple d’énoncer clairement son opinion sur tel ou tel sujet, soit que le peuple déclare accepter un projet établi à l’avance (référendum de ratification), soit que le peuple se déclare favorable à telle ou telle réforme qu’ensuite le gouvernement devra réaliser (référendum de consultation).

16635. – La Constitution française, qui répartit les fonctions entre les organes gouvernementaux, restreint le peuple à un rôle purement électoral ; s’il est admis à énoncer des volontés sur les affaires de l’État, ce n’est que par un mode dissimulé, c’est par le choix de ses représentants.

167Dans un régime présidentiel, dans lequel le peuple désigne le chef de l’État, cette désignation permet de dégager la volonté du peuple dans la mesure où l’élu se sera engagé à suivre tel ou tel programme politique. Il est à remarquer que le programme choisi par le chef de l’État ainsi élu sera presque nécessairement conforme aux grands intérêts de l’État et fera abstraction des intérêts particuliers des petits groupes d’électeurs. Le programme du chef de l’État doit être mesuré sur un échelon national. Au contraire, la désignation des assemblées donnera une idée des intérêts plus restreints de chacune des circonscriptions électorales ; le député est contraint de chercher à servir les besoins immédiats de ses électeurs ; il en est de même, à plus forte raison, pour les élections plus locales, comme les élections municipales ou cantonales.

168C’est la dissolution d’une assemblée au moment où une question politique nouvelle se pose devant le pays qui permet en gros de déterminer la volonté du peuple en regard de ce nouveau problème. Mais il y a là un moyen de consultation de la volonté populaire très détourné et qui ne donne que des résultats approximatifs. Il serait beaucoup plus normal, beaucoup plus économique, de poser directement, par la voie de référendum, la question au peuple, plutôt que de mélanger en une unique opération deux choses aussi dissemblables que le choix d’une doctrine et le choix d’un homme.

16936. – Dans les pays qui n’admettent pas ces procédés de démocratie directe que sont le plébiscite et le référendum, la volonté nationale ne s’exprime en dehors des élections que par représentation. Elle est alors dégagée par les représentants du peuple, c’est-à-dire une ou deux assemblées et le chef de l’État. Le chef de l’État devra pouvoir normalement assurer la continuité de la politique d’un pays. Il a été choisi pour défendre les grands intérêts permanents de l’État. Ces intérêts, par hypothèse, restent les mêmes pendant une grande période de temps. Il y a donc intérêt à ce que la situation du chef de l’État soit assez stable, tout au moins tant qu’il continue à servir ces grands intérêts. Par ailleurs, l’application des principes démocratiques devrait conduire à ce qu’il soit désigné par le peuple. Malheureusement, dans ce régime constitutionnel français, l’effectivité du pouvoir est confiée à un gouvernement qui est subordonné à l’assemblée, et dont la situation est précaire ; la volonté nationale française concernant ces grands intérêts s’exprime donc très mal,

170L’assemblée, de son côté, dans l’intervalle des élections, dégage la volonté nationale, chaque député étant constamment en liaison avec ses électeurs, subissant constamment la pression des intérêts particuliers de ceux-ci, cherchant à satisfaire leurs désirs et leurs besoins immédiats. L’assemblée ressent, d’une manière particulièrement vive, tous les changements de courant politique ; elle est particulièrement apte à exprimer la volonté nationale sur les problèmes d’intérêt immédiat.

171Si ces grands intérêts permanents et ces intérêts immédiats s’opposent, un compromis devra être effectué, qui donnera une image exacte de cette volonté nationale. Malheureusement comme, dans notre régime parlementaire français, l’assemblée domine le gouvernement, ce compromis n’est pas réalisé, ou plutôt, en période normale, il se réalise au profil des intérêts immédiats du peuple et au détriment des grands intérêts permanents de la Nation.

172En définitive, la volonté nationale s’exprime d’après la conception constitutionnelle classique française, d’une manière détournée ou indirecte et jamais d’une manière bien exacte. Il est nécessaire qu’elle puisse être dégagée avec exactitude par les représentants du peuple et que, s’il y a doute, le peuple intervienne lui-même pour faire connaître sa volonté.

§ 2. – L’action gouvernementale

17337. – Dans un grand pays, la démocratie directe est impossible. Le peuple ne peut pas agir et gouverner par lui-même, il agit par ses représentants Mais la conception classique a brisé l’unité de l’action gouvernementale par cette distinction des fonctions. Elle a donné, en effet, l’action législative au Parlement, l’action administrative au gouvernement.

174Certes, le régime parlementaire a eu pour résultat de reconstituer quelque peu cette unité d’action en assurant la subordination du gouvernement à l’Assemblée, mais il n’en reste pas moins que l’action gouvernementale est difficile et lente dans la mesure où elle exige le concours du législateur, du gouvernement et de l’administration. Bon nombre d’actions, au sens dynamique du mot, ne peuvent être prises que par une loi, ne peuvent donc être décidées, exécutées que par l’Assemblée. L’organisme est trop lourd pour pouvoir agir comme il conviendrait.

175On pourrait songer à élargir le domaine réglementaire et à restreindre le domaine purement législatif (en prenant ces adjectifs dans leur signification formelle non plus matérielle), c’est-à-dire à décider que le Parlement ne légiférerait que sur quelques grandes questions, et le gouvernement sur toutes les autres. Mais ce ne serait là qu’une barrière de papier, un effet, la valeur juridique des lois étant supérieure à celle des décrets, le Parlement conserverait la possibilité d’imposer sa volonté au gouvernement, ou tout au moins disposerait, devant l’action gouvernementale, d’un certain nombre de lois, qui seraient autant de pièges dans lesquels viendraient se buter les décrets gouvernementaux.

176L’activité gouvernementale est, aujourd’hui, un ensemble d’attitudes interdépendantes qui ne peuvent être séparées les unes des autres que si, à la tête de l’organisme, l’unité d’action est réalisée.

177Il faut d’ailleurs remarquer que, dans le régime présidentiel de type classique, la difficulté est encore plus grande, puisque ni l’assemblée ni le gouvernement ne sont dans une situation subordonnée par rapport à l’autre. Chacun d’entre eux peut donc faire échec à toute initiative, à toute action de l’autre. L’action gouvernementale ne semble possible et efficiente que si elle est concentrée en une seule main, ou tout au moins sous une seule direction. Mais cette unité d’action n’est souhaitable que si elle est très strictement contrôlée.

§ 3. – Le contrôle de l’action gouvernementale

17838. – Ce contrôle se présente sous un double aspect qui correspond aux deux catégories d’erreur que le gouvernement peut commettre.

179En premier lieu, en effet, le gouvernement peut avoir cru prendre une décision conforme à la volonté nationale et s’être trompé, ou bien peut avoir sciemment négligé cette volonté, mais sans commettre une illégalité formelle. Il aura mal obéi à la volonté nationale telle que celle-ci pouvait se présumer. Seul le peuple, ou tout au moins une autorité politique capable de dégager la volonté nationale, pourra contrôler l’action gouvernementale ; ce sera alors un contrôle d’opportunité, c’est-à-dire un contrôle politique.

180En second lieu, le gouvernement peut avoir pris une décision contraire à la volonté nationale telle que celle-ci a déjà été établie dans un texte formel. Ce sera alors une autorité judiciaire qui devra sanctionner cette décision en effectuant un contrôle de légalité, c’est-à-dire un contrôle juridique.

18139. – A. Dans la conception classique, le contrôle politique est exercé soit par l’Assemblée, soit par le peuple.

182a) Dans le régime parlementaire, le contrôle des Chambres sur le gouvernement est poussé à un tel point qu’il retire toute l’action au gouvernement pour la réserver presque exclusivement à l’Assemblée. Parfois, cependant, ce contrôle est inexistant. En effet, il n’a lieu que sur les problèmes d’une actualité immédiate, et il ne s’elfectue pas sur l’action gouvernementale plus courante. Avant la dernière guerre, il y avait à la Chambre des débats fréquents sur la politique internationale, sur la politique intérieure, parfois sur la politique militaire, souvent sur la politique sociale, très rarement sur la santé publique ou l’organisation de la justice. Les derniers législateurs ne connurent aucun débat sur l’éducation nationale. Très rapidement, les problèmes oubliés pendant le cours de l’année étaient passés en revue lors du vote du budget. On en arrivait enfin à ce que, dans les moments critiques, l’Assemblée renonce à effectuer tout contrôle.

183Dans le régime présidentiel du type classique, le contrôle politique paraît nul, puisque l’Assemblée doit se contenter de l’exercice de la fonction législative et ne peut pas pénétrer dans le domaine de l’action administrative.

184b) Quant au contrôle politique effectué par le peuple, il est, avec la conception classique, presque toujours insuffisant, parfois trop brutal.

185Il est anormalement insuffisant lorsqu’il ne se manifeste que tous les quatre ans à l’occasion de la réélection des Chambres. Il est trop brutal et anormalement injuste lorsqu’il se manifeste d’une manière brusque par une émeute ou une révolution.

186Le contrôle politique de la conformité de l’action gouvernementale vis-à-vis de la volonté nationale doit être une opération technique qui s’effectue d’une manière normale, régulière et sereine, au même titre que le contrôle juridique. Il ne l’est pas dans la conception traditionnelle.

18740. – B. La conception classique interdisait le contrôle de la conformité de l’action législative vis-à-vis de la volonté nationale. En effet, on considère que, du moment que le Parlement a l’exclusivité de la fonction législative, le juge ne peut pas intervenir dans l’exercice de cette fonction, même pour sanctionner une loi contraire à la Constitution. Par suite, aucun organisme juridictionnel ne pouvait vérifier si les compétences étaient exercées conformément à la Constitution : le gouvernement lui-même pouvait se soustraire à une obligation constitutionnelle avec l’autorisation du Parlement : une loi peut, en effet, permettre au gouvernement d’agir contrairement à la constitution, et le juge ne peut pas annuler la décision gouvernementale contraire à la constitution lorsque cette décision est conforme à une loi.

188De plus, le juge, dont la tâche traditionnelle consiste à faire appliquer la loi, doit exercer cette mission, même si la loi est contraire à la Constitution. Il est donc obligé d’être le complice des empiétements du législateur.

189Dans un régime présidentiel du type classique, le contrôle juridique est beaucoup plus large.

190Aux États-Unis, les tribunaux peuvent refuser d’exécuter une loi qui leur paraît contraire à la Constitution. Seulement, comme le contrôle politique exercé par le peuple est insuffisant, puisqu’il n’a lieu que tous les quatre ans, le contrôle juridique du juge a tendance à dégénérer en un contrôle politique. C’est ainsi que la Cour suprême, aux États-Unis d’Amérique du Nord, s’est opposée pendant longtemps au New Deal. Elle a fini par l’accepter lorsque, à la suite de nouvelles élections, le New Deal lui eut paru conforme à la volonté populaire.

191Il faut donc que les deux sortes de contrôle coexistent mais soient nettement séparées.

19241. – En définitive, on est donc conduit à constater que la volonté nationale se dégage mal, que l’action gouvernementale est difficile, parfois contradictoire, sinon inexistante, et que le contrôle politique comme le contrôle juridique sont le plus souvent inefficaces. C’est que la conception traditionnelle de la distinction des fonctions a conduit à les répartir suivant leur contenu juridique, et non pas suivant la réalité politique. Il faut donc chercher à répartir les compétences entre les différentes institutions gouvernementales de telle façon que la volonté nationale puisse clairement s’exprimer, l’action gouvernementale se faire jour effectivement et le contrôle politique et juridique s’effectuer normalement. Le régime présidentiel du type classique, pas plus que le régime parlementaire traditionnel, ne permet d’arriver à ce résultat, mais puisque l’action n’est possible que si les organes qui en sont chargés sont suffisamment indépendants, c’est encore sur la base du régime présidentiel, dans la mesure où il assure l’indépendance des organismes gouvernementaux, qu’une réforme constitutionnelle peut être envisagée.

Section II. – Le régime présidentiel

193Le régime présidentiel, tel que nous le concevons, doit être construit en dehors du cadre étroit qui nous a été légué par la conception révolutionnaire, de la séparation des pouvoirs. Ce régime doit pouvoir assurer l’expression complète de la volonté nationale et la liberté de faction gouvernementale d’une part ; l’efficacité du contrôle politique et du contrôle juridique, d’autre part.

§ 1. – L’expression de la volonté nationale

19442. – Ce doit être la préoccupation constante de tous ceux qui concourent à la vie publique, mais il ne faut pas oublier que la volonté nationale résulte, croyons-nous, d’un compromis entre les grands intérêts permanents de l’État, d’une part, les intérêts immédiats, les désirs et les besoins du peuple, d’autre part. C’est pourquoi les représentants de ces deux grandes catégories d’intérêts doivent avoir une situation égale. La désignation du chef de l’État élu au suffrage universel permet, grâce au programme qu’il aura exprimé auparavant, de connaître quelle est la volonté du peuple sur les grands problèmes permanents qui se posent à la Nation. Il nous semble nécessaire que celui qui a la charge de ces intérêts, qui sera le chet du gouvernement de la France, soit choisi par le peuple. La démocratie l’exige.

195La désignation au suffrage uninominal des membres de l’Assemblée législative permettra de connaître quels sont les intérêts immédiats et particuliers, les désirs et les besoins des électeurs.

196La première tâche qui incombera au président et à l’Assemblée sera de déterminer ces intérêts et de réaliser le compromis nécessaire entre eux deux. Une large discussion aura lieu, au cours de laquelle sera choisie une ligne politique générale correspondant à la volonté nationale.

197Si la majorité de la Chambre et le chef de l’État appartiennent au même parti, cette ligne politique sera facilement établie. Dans le cas contraire, la situation sera certainement plus délicate. Il ne faut pas oublier que le peuple a exprimé sa volonté aussi bien en choisissant le chef de l’État qu’en désignant l’Assemblée. L’un et l’autre sont égaux ; s’ils sont divisés sur une question, seul le peuple peut trancher cette difficulté. Par suite, si le président et l’Assemblée sont en désaccord sur un point quelconque de la politique générale, chacun d’eux doit désigner une commission, et la réunion de ces deux commissions doit s’efforcer de trouver un terrain d’entente et de déterminer une politique qui satisfasse les intérêts en présence.

198Si elles n’y aboutissent pas, la question devra être posée au peuple par voie de référendum. Le peuple aura le choix entre la solution proposée par l’Assemblée et celle proposée par le président. La sanction sera brutale, car, suivant la décision du peuple, le chef de l’État devra démissionner ou l’Assemblée sera dissoute.

199Cette hypothèse sera d’ailleurs assez rare en pratique. En effet, pour que la Chambre et le chef de l’État consentent à voir leur situation politique remise en cause, il faut que la difficulté qui les sépare revête une importance extrêmement grave, et, s’il en est ainsi, elle mérite vraiment d’être soumise au peuple. Ensuite, ce ne sont certainement pas les conceptions initiales de la Chambre ou du président qui seront soumises au choix populaire. Le chef de l’État, sentant que l’Assemblée interprète certains désirs du peuple, comprendra qu’il doit en tenir compte dans son projet définitif s’il veut que celui-ci récolte une majorité. Il en sera de même pour l’Assemblée.

200En fait, l’Assemblée et le chef de l’État rechercheront certainement tous les moyens possibles d’entente plutôt que de recourir à l’arbitrage populaire, si celui-ci est assorti d’une sanction aussi grave, et cela est d’autant plus vrai que la volonté nationale pourra être recherchée par un procédé moins brutal que le précédent, qui est le référendum.

201Le président et l’assemblée pourront, en effet, s’entendre pour soumettre au peuple un problème important, certes, mais qui n’est tout de même pas suffisamment grave pour engager toute la situation politique du chef de l’État. Le peuple doit pouvoir être ainsi consulté par la voie du référendum.

20243. – Ensuite, chaque année, dans chacun des grands domaines de la vie publique, l’assemblée et le président devront dégager la volonté nationale, le président représentant les intérêts permanents de l’État, l’assemblée connaissant et cherchant à défendre les intérêts immédiats, les désirs et les besoins du peuple. Obligatoirement devra avoir lieu tous les ans un débat sur chacune des grandes questions politiques (affaires internationales, affaires intérieures, politique coloniale, politique financière, questions sociales, questions rurales, problèmes de l’enseignement, problèmes de l’hygiène, etc.).

203Chaque fois, la réunion des représentants désignés par l’assemblée, d’une part, le chef de l’État, de l’autre, devra s’efforcer de définir une politique commune. Le référendum pourra être employé, et l’on pourra recourir au peuple si aucune solution d’entente n’est possible.

204En définitive, la volonté nationale sera donc ainsi clairement dégagée, soit directement, soit par les représentants du peuple. De grandes lignes politiques seront tracées, c’est dans le cadre ainsi fixé que le gouvernement devra agir.

§ 2. – L’action gouvernementale

20544. – L’action gouvernementale est tout entière confiée au chef dé l’État. Pour cela, il est muni des plus larges pouvoirs : il peut émettre des actes à caractère législatif comme des actes administratifs.

206En ce qui concerne le fonctionnement de son gouvernement, il y a lieu de se référer au régime présidentiel du type classique. Le président choisit librement ses ministres, ceux-ci sont responsables devant lui et seulement devant lui. Le président est leur supérieur hiérarchique et peut leur imposer ses décisions.

207Pour que l’influence du président soit la seule prépondérante, il y a intérêt à prévoir deux catégories de réunions ministérielles. Il y aurait le conseil des ministres qui délibérerait des graves questions et prendrait les décisions législatives les plus importantes qui pourraient garder le nom de lois14. À côté du Conseil des ministres, il y aurait des conseils plus restreints présidés par le chef de l’État et ne comprenant que les ministres intéressés à un groupe de questions. Il y aurait, par exemple, un comité de Défense nationale, un comité économique, etc. Les décisions prises lors de ces réunions pourraient s’appeler décrets.

208Chacun des ministres pourrait d’ailleurs partager les responsabilités du chef de l’État, ou plutôt le président pourrait laisser à certains ministres une certaine indépendance, par exemple le président pourrait laisse à un ministre le soin de participer aux discussions avec l’Assemblée et ce ne serait que si les ministres n’aboutissaient pas à un accord avec l’Assemblée que le président aurait à intervenir, le président pouvant se rallier à l’opinion de l’Assemblée et renvoyer son ministre.

209Ce système donnerait une certaine souplesse à l’organisation gouvernementale, permettrait au président qui serait un très grand homme d’État de concentrer tout le pouvoir et, au contraire, à un moins grand personnage de laisser plus d’indépendance aux ministres. Ceux-ci ne dépendront plus de leurs électeurs ou d’un parti politique. Chacun d’eux n’aura à sou tenir annuellement qu’un seul débat devant l’Assemblée. Il pourra donc se consacrer à la direction effective de son ministère.

210L’Assemblée ne devra pas intervenir dans l’exercice de l’action gouvernementale, c’est, à notre avis, la condition essentielle pour que cette action puisse être libre et efficace. Mais, en contrepartie, l’Assemblée pourra exercer un contrôle politique extrêmement strict.

§ 3. – Le contrôle politique

21145. – C’est un contrôle d’opportunité. Il faut vérifier si l’action gouvernementale a été opportune eu égard à la politique générale dont les débats devant l’assemblée auront tracé les grandes lignes. Certes, le gouvernement aura pu s’écarter de ces grandes lignes sous l’influence d’événements imprévisibles. Mais il devra alors s’en expliquer.

212Ce contrôle sera effectué par les commissions de l’Assemblée, l’Assemblée ensuite et le peuple en dernière analyse.

213a) Les commissions, composées de membres de l’Assemblée désignés par elle, sont chargées de suivre pas à pas l’action du gouvernement. Elles peuvent citer les ministres et leur demander toutes explications utiles ; chaque année, elles déposent un rapport complet montrant de quelle manière le gouvernement a été fidèle à la volonté nationale déterminée l’an passé.

214b) Devant l’assemblée un débat s’engage alors, le ministre vient défendre sa politique. Si celle-ci n’est pas approuvée, la parole est alors au président de la République, chef de l’État. Celui-ci a la possibilité d’exiger la démission du ministre, ou de venir lui-même devant la Chambre et prendre à son compte la politique de son ministre.

215Les débats au cours desquels sera examinée la politique gouvernementale dans un département déterminé devront être groupés avec ceux dans lesquels sera déterminée la politique générale pour l’année suivante. Ainsi, chaque année, chacun des grands domaines de l’activité gouvernementale fera l’objet d’un vaste débat public dans lequel les électeurs pourront puiser des éléments d’information et où le pays pourra prendre conscience de sa propre volonté.

216L’intervention du président dans ce débat sera rare et grave. En effet, si les critiques adressées à un ministre sont légères, celui-ci pourra accepter qu’elles figurent dans le programme politique de l’avenir. Si elles sont plus graves, le président pourra considérer qu’elles n’affectent pas la politique générale de son gouvernement et remplacer le ministre. Le nouveau ministre pourra alors accepter que, dans le programme nouveau, la politique de son prédécesseur soit condamnée. Dans les deux cas, l’accord entre la Chambre et le gouvernement sera donc possible. Ainsi, le président n’intervient que si la politique générale de son gouvernement est mise en cause, ou s’il n’accepte pas le programme de l’Assemblée. Une réunion de représentants du président et de l’Assemblée tentera de concilier les points de vue opposés et, si elle n’y arrive pas, si vraiment existe, entre le président et l’assemblée une divergence profonde, le peuple se prononcera.

217c) C’est dans ces conditions qu’en un seul vote le peuple peut approuver la politique passée et le programme futur du gouvernement, ou, au contraire, acceptera les critiques et les conceptions de l’assemblée. Selon ce vote, le président ou l’Assemblée devront se retirer.

218Ainsi, en dernière analyse, c’est le peuple qui est maître du pays. Certes, le rôle de l’Assemblée est considérable puisqu’elle peut forcer le président à modifier sa politique ou à la soumettre au contrôle populaire. Mais ce n’est que le peuple qui peut obliger le chef de l’État à quitter le pouvoir.

219En pratique, son intervention ne sera pas très fréquente, car le gouvernement et l’Assemblée préféreront s’accorder plutôt que de courir le risque de la démission ou de la dissolution.

220L’équilibre ainsi produit s’établira au profit de celui de l’Assemblée ou du gouvernement qui sentira avoir le plus la confiance du peuple. Plus l’un d’entre eux se sentira fort, et plus l’autre souhaitera le compromis.

221Mais l’intervention du peuple ne pourra avoir lieu que dans des conditions telles que le gouvernement comme l’Assemblée puissent librement exposer leurs conceptions.

222L’observation de ces règles, qui devront être établies par la Constitution, sera assurée par les juges.

§ 4. – Le contrôle juridique

22346. – Il s’agit d’un contrôle de légalité ; le juge devra apprécier si les différentes autorités gouvernementales et administratives ont agi conformément aux lois et règlements qui définissent leurs fonctions ». Mais ce contrôle ne peut être sérieusement effectué que si le juge est indépendant et s’il est muni de larges pouvoirs.

224a) L’indépendance du juge ne peut être assurée que si le recrutement et l’avancement des juges sont retirés aux agents du gouvernement. Les juges ne devraient être recrutés que par une commission composée en majorité de magistrats et comprenant des représentants du gouvernement et de l’Assemblée. Certes, ils pourraient, avant et même après avoir été admis dans la magistrature, occuper d’autres fonctions publiques administratives ou mêmes privées, mais ils ne pourraient le laire que pour des missions limitées, sur ordre et sous le contrôle des chefs de leur corps qui pourraient à tout moment interrompre leur mission. Ainsi serait assurée l’indépendance du magistrat, qui ne serait cependant pas pour cela privé de tout contact avec la vie administrative ou professionnelle. Il serait alors à même d’exercer les larges pouvoirs qui lui seraient confiés.

225b) La fonction juridictionnelle devra être restituée au jugé dans son intégralité

226Il devra pouvoir sanctionner l’illégalité de toutes les décisions administratives aussi bien que la constitutionnalité des décrets ou des lois. Une Cour de justice constitutionnelle pourra annuler ces dernières si elles sont contraires à la Constitution.

227Toutefois, si le juge a annulé pour inconstitutionnalité une disposition législative que le gouvernement estime importante, celui-ci pourra, après l’avis de l’Aassemblée, la soumettre au peuple par voie de référendum. Si celui-ci l’accepte, le juge devra considérer que la disposition constitutionnelle contraire à la loi acceptée par le peuple a été implicitement abrogée.

228Mais le contrôle juridique doit aussi garantir que le gouvernement ne s’écarte pas du programme politique annuellement tracé pour chaque département ministériel. Si la Cour de justice constitutionnelle estime qu’une loi est contraire à ce programme, elle aura le devoir d’ordonner la suspension de l’application de cette loi. Celle-ci ne sera à nouveau applicable que si elle a été acceptée lors de la discussion ordinaire au cours de laquelle la politique du département ministériel est examinée, ou si auparavant, et dans les cas d’urgence, le gouvernement a pu la faire adopter par l’Assemblée.

229Toutefois, comme il s’agit là d’un contrôle plus délicat, tenant le milieu entre le contrôle juridique et le contrôle politique, et qui risquerait d’être dangereux s’il était trop fréquent, il conviendrait de ne permettre au juge de l’effectuer que s’il en était requis par la commission compétente de l’Assemblée.

230Le juge devra aussi vérifier la légalité de l’exercice des compétences gouvernementales. Si la Constitution n’a pas été respectée par le gouvernement, si, par exemple, celui-ci a passé outre à un vote de l’Assemblée sans consulter le peuple, la Cour de justice constitutionnelle pourra condamner son attitude et donner ordre aux tribunaux de ne plus appliquer ses décisions.

231Ainsi, en définitive, le juge pourra sanctionner le coup d’État. Sa condamnation aura en effet une double conséquence : d’une part, elle pourra conduire les gouvernements étrangers à ne plus voir dans le gouvernement qui est sorti de la légalité qu’une simple autorité de fait, et, dans la mesure des accords internationaux en vigueur, à suspendre toutes relations diplomatiques avec lui ; d’autre part, elle privera le gouvernement de la possibilité de faire exécuter ses décisions par les juges.

CONCLUSION

23247. – C’est certainement dans la nécessité du contrôle politique et dans l’efficacité du contrôle juridique que l’on trouvera la garantie de l’impossibilité du coup d’État. Mais il ne faut pas se dissimuler que toutes les constructions constitutionnelles, aussi subtiles soient-elles, ne sont que des barrières de papier devant la volonté d’un homme résolu à dominer par la force malgré le droit ou les lois. Seule la force pourra empêcher un tel homme d’arriver à ses fins.

233On objectera cependant que le régime constitutionnel tel que nous l’envisageons concentrerait, dans les mains d’un homme, une force matérielle tellement puissante que le coup d’État ne serait qu’un jeu pour lui. Cette objection nous paraît manquer de fondements solides. Notre conception conduit à augmenter les pouvoirs du gouvernement en lui donnant la compétence législative et en en privant l’assemblée. Or ce n’est pas la concentration des fonctions juridiques qui permet le coup d’État, mais bien la concentration des forces matérielles.

234À cet égard, la compétence législative n’ajoute rien à la force matérielle du gouvernement, pas plus qu’elle ne diminue la force matérielle d’une assemblée si on l’en prive. Le Conseil des Cinq-Cents aurait pu édicter n’importe quelle loi, cela n’aurait pas empêché les grenadiers de Bonaparte de forcer les portes de l’assemblée

23548. – Par ailleurs, nous avons pris le mot loi dans son sens matériel en le définissant comme un acte de règle. Mais, comme le fait remarquer Carré de Malberg, la loi, c’est essentiellement l’expression de la volonté générale. C’est là une définition formelle de la loi, mais c’est aussi la définition qui permet le plus de comprendre sa valeur. Or, de cette fonction d’exprimer la volonté générale, l’assemblée n’est point privée dans notre conception. Bien au contraire, c’est là sa tâche essentielle. En réalité, l’originalité de notre conception consiste à ne pas faire exprimer la volonté générale sous forme d’actes règles, mais sous forme d’objectifs à atteindre, « Je veux telle politique », diront le peuple ou ses représentants, qui pourront d’ailleurs, en même temps, préciser d’une manière générale les moyens qu’ils désirent voir employer. C’est au gouvernement qu’il appartiendra d’appliquer cette politique en utilisant les cadres qui lui sont imposés, mais en choisissant librement les modalités et l’opportunité des mesures à prendre. Mais nous croyons que la démocratie exige que celui qui est le chef de l’État, qui a la responsabilité du pouvoir, soit effectivement choisi par le peuple.

236En outre, ce qu’il convient d’assurer dans un régime démocratique, c’est le respect de la volonté générale. Mais, pour cela, il faut que cette volonté puisse librement se dégager. Il faut que des garanties solides empêchent les gouvernants de s’écarter de la volonté générale. Or, précisément, notre conception renforce le contrôle des actes du gouvernement, tout en assurant à ce dernier une plus grande stabilité. La possibilité de consulter le peuple par voie de référendum, lorsque sa volonté est indécise, permet de mieux connaître cette volonté. La nécessité d’une consultation populaire, lorsque l’assemblée et le gouvernement s’opposent, réduira les risques d’opposition entre ces deux institutions.

23749. – Enfin, si l’on veut vraiment que la France ait une politique, une grande politique, si l’on veut qu’elle se reconstruise et que, dans cet effort, elle donne un nouvel exemple au monde de ce que sont les possibilités françaises, si l’on veut qu’elle puisse, dans ce monde, conserver la place qui lui revient, il est indispensable qu’à la tête du pays soit placé un gouvernement qui ait les moyens de gouverner. La démocratie, ce n’est ni l’anarchie, ni l’inaction, mais, au contraire, l’action selon la volonté générale.

238En d’autres termes, il faut que la constitution future de notre pays sache concilier l’équilibre et le mouvement, l’autorité et la liberté, l’idéal et la réalité. Il ne semble pas que le régime parlementaire le permette.