1François Luchaire m’a souvent cité cette phrase de Louis Jacquinot, ancien ministre de la France d’outre-mer : « C’est en refusant de faire des chefs de bureau qu’on fait des Premiers ministres. » Par cette boutade, pourtant sérieuse, qui visait nos anciennes colonies, son auteur entendait expliquer que la promotion des cadres africains et, partant, l’autonomie des territoires dont ils étaient issus, était une nécessité pour qui voulait garder ces derniers sous l’influence de la métropole.

2 Mutatis mutandis, cette phrase peut servir de fil conducteur pour présenter la pensée de François Luchaire en matière de décentralisation.

Une définition juridique

3La décentralisation se situe à deux niveaux, qui finalement s’entremêlent.

4La décentralisation est d’abord un projet politique : en ce sens, elle vise à la construction d’un nouveau type de société, témoignant ainsi de l’évolution des idées et des institutions par rapport à la situation précédente de centralisation. Il en veut pour preuve la définition qu’en donnait Littré en 1866 : « néologisme désignant la destruction de la centralisation ».

Décentralisation et fédéralisme

5La décentralisation est ensuite un phénomène juridique dont les limites peuvent être imprécises, notamment par rapport au fédéralisme.

6Pour François Luchaire, le droit comparé montre que fédéralisme et décentralisation sont séparés par une différence de nature plus que de degré. Il remarque en effet que, dans certains États fédéraux, le gouvernement central peut donner des instructions aux États fédérés (Union indienne), désigner les exécutifs locaux (Venezuela) ou se substituer aux organes locaux (Brésil, Mexique et Argentine) ; à l’inverse, certains États unitaires voient leurs régions disposer de compétences législatives garanties par la constitution, comme en Italie ou même en France où les assemblées des territoires d’outre-mer ont compétence dans des matières qui, en métropole, relèvent de la loi. Il en conclut que la réalité de la décentralisation est une question de seuil : celui à partir duquel on quitte la décentralisation pour entrer dans le fédéralisme.

7Pour François Luchaire, le fédéralisme suppose une autonomie de la collectivité caractérisée par cinq éléments :

• une représentation propre au parlement fédéral ;
• une garantie constitutionnelle de l’autonomie de la collectivité ;
• un pouvoir législatif et juridictionnel ;
• la liberté de s’organiser elle-même ;
• l’absence de contrôle des agents de l’État fédéral.

8Mais le seuil séparant fédéralisme et décentralisation n’est pas précisément déterminable. Il se trouve seulement franchi lorsque, pour plusieurs des éléments distinguant fédéralisme et décentralisation, on se trouve plus près de l’une ou l’autre de ces deux notions. La décentralisation est alors affaire d’appréciation d’une situation donnée, mais encadrée malgré tout par des repères, certes fluctuants, mais cependant réels ; de ce fait, le degré de décentralisation dépend beaucoup plus de la loi que de la constitution.

Décentralisation et autonomie limitée

9Pour l’éminent constitutionaliste, « la décentralisation consiste à remettre à des autorités autres que celles de l’État, des pouvoirs limités qu’elles exercent sous un certain contrôle ». Encore faut-il déterminer ces limites et ces contrôles.

10François Luchaire remarque que les limites mises à la décentralisation sont plus importantes qu’il n’y paraît au premier abord. Il note ainsi le maintien d’un contrôle d’opportunité d’une part, des brèches dans le principe d’unité de la République ensuite.

Le maintien d’un contrôle d’opportunité

11Les limites constitutionnelles résultent des textes et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

12Les textes, d’abord, exigent la présence, dans les départements, d’un délégué du gouvernement chargé des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. Lorsque le législateur remplace l’ancienne tutelle par un contrôle de légalité, le Conseil constitutionnel admet que le contrôle d’opportunité soit remplacé par ce nouveau contrôle ; mais pour François Luchaire, cette interprétation n’est pas évidente, car si le contrôle administratif se réduit à un contrôle de légalité il se confond avec le respect des lois entraînant un pléonasme dans la constitution et donc une disposition inutile.

13Pourtant, la décentralisation n’a pas supprimé tout contrôle d’opportunité. François Luchaire observe en effet, que la charge des intérêts nationaux confiée au délégué du gouvernement semble impliquer que, dans le domaine des relations avec l’étranger, le contrôle de l’État dépasse la légalité pour atteindre l’opportunité. Le juge constitutionnel constate que telle est bien la volonté du législateur lorsqu’il adopte une disposition, d’une part interdisant toute convention entre une collectivité territoriale et un État étranger et, d’autre part, soumettant à autorisation donnée par décret en Conseil d’État l’adhésion d’une collectivité territoriale à un organisme public de droit étranger ou sa participation au capital d’une personne morale de droit étranger.

La relativité du principe d’unité de la République

14La jurisprudence constitutionnelle ensuite a dégagé la règle selon laquelle le principe de libre administration des collectivités territoriales ne saurait conduire à ce que les conditions essentielles de mise en œuvre des libertés publiques et, par suite, l’ensemble des garanties que celles-ci comportent, dépendent des collectivités territoriales et, ainsi, puissent ne pas être les mêmes sur l’ensemble de la République. Mais ce principe n’est pas respecté sur tout le territoire : il en va ainsi pour l’exercice de la liberté de religion, facilité en Alsace et en Moselle, mais aussi en Guyane ; dans l’est de la France, c’est l’État qui rémunère prêtres et pasteurs ; en Guyane, c’est le conseil général qui assume cette charge.

15De la même manière, ce sont des magistrats professionnels qui président les tribunaux de commerce en Alsace et Moselle et dans les départements d’outre-mer, mais par des élus dans les autres départements.

16C’est aussi le cas pour la vignette automobile, condition de la liberté de circulation automobile, qui a un taux différent selon les départements, ou encore pour la prestation spécifique dépendance pour le montant de laquelle chaque conseil général dispose d’une certaine liberté d’appréciation, ou, enfin, les taux d’impositions locales.

17Tous ces éléments prouvent, pour François Luchaire, que le principe d’égalité limite la décentralisation et inversement.

Un objet politique

18La décentralisation est, pour François Luchaire, un phénomène politique au sens le plus élevé du terme, en fait, un choix de société.

19Trois éléments fondamentaux conduisent l’État démocratique à se décentraliser :

• en premier lieu, la décentralisation lui apparaît comme une sauvegarde d’individu ; il l’analyse comme une réaction devant l’emprise envahissante de l’État ; à la suite de Tocqueville et Proudhon, il considère la décentralisation comme un antidote à la tendance à l’uniformisation de la société ainsi qu’à la puissance de l’État : la décentralisation est donc d’autant plus nécessaire que l’État grandit ;
• en deuxième lieu, la décentralisation s’impose comme indispensable à la démocratie : parce que les problèmes croissent et se complexifient avec la taille de la circonscription territoriale à gouverner, les dirigeants d’un État centralisé ne peuvent saisir les réalités dans leur complexité, voire leurs antagonismes ; de leur côté les citoyens ne peuvent avoir de réels contacts avec leurs gouvernants ; au contraire, la décentralisation permet aux élus locaux d’avoir une compréhension plus concrète des problèmes, comme elle permet aux citoyens d’être davantage au contact de leurs élus, parce que plus proches ;
• enfin, la décentralisation permet l’expression des particularismes ; une aspiration nouvelle pousse nombre de citoyens à réclamer un droit à la différence, et donc des règles variables selon les groupes humains : la décentralisation permet seule cette diversité. Force est de constater, que les revendications entendues, en Corse, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie, dans les départements français d’Amérique, mais aussi, bien qu’en très moindre mesure, en Savoie, en Bretagne, en Alsace et ailleurs encore, ne peuvent que donner raison à François Luchaire.

Les bénéficiaires de la décentralisation

20La décentralisation, dans la conception classique, peut s’opérer territorialement ou par service. Mais ces modes de décentralisation sont-ils identiques ? Pour François Luchaire, la réponse est plutôt négative.

21Partant du principe que la décentralisation consiste à remettre à des autorités autres que celles de l’État des pouvoirs limités qu’elles exercent sous un certain contrôle, il exclut d’abord les autorités administratives indépendantes du champ de la décentralisation, car leurs dirigeants ne sont pas nécessairement choisis parmi ceux auxquels s’appliquent leurs décisions.

22Il observe ensuite que les établissements publics, moyens de la décentralisation par service, doivent être distingués selon qu’ils ont ou non un caractère national. Les établissements publics nationaux ne peuvent avoir la même autonomie que les autres, car la constitution permettant au gouvernement de disposer de l’administration, c’est-à-dire de l’administration nationale, s’y oppose : on ne comprendrait pas en effet une autonomie à la discrétion des gouvernants. En revanche, le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales ouvre un réel champ d’action à la décentralisation territoriale, qui apparaît ainsi plus complète que la décentralisation par service. De ce tait, la décentralisation territoriale sera privilégiée dans la pensée de François Luchaire.

Les adversaires de la décentralisation

23François Luchaire distingue deux catégories d’opposants à la décentralisation :

• en premier lieu, ceux qui, dans les administrations centrales, répugnent à se séparer des compétences et des financements qui les accompagnent ; ceux aussi qui pensent que les élus territoriaux gèrent moins bien qu’eux les fonds publics ;
• ceux, ensuite, qui craignent que la décentralisation ne débouche sur des excès et conduise à un émiettement de la société politique et menace ainsi l’unité de l’État.

24Aux premiers, François Luchaire répond qu’il est difficile de savoir si les risques de dilapidation ou de corruption sont plus importants au niveau local qu’au niveau national ; s’ils sont plus nombreux au niveau local, ils risquent aussi d’être plus onéreux au niveau national.

25Aux seconds, il rétorque que le sentiment national est aujourd’hui suffisamment fort pour rendre illusoire pareil danger.

26De fait, force est de reconnaître que la décentralisation n’a pas entraîné d’exacerbation des sentiments indépendantistes dans les régions françaises : le nationalisme corse, révélé à la suite des événements dramatiques de la plaine d’Aléria en 1976, est donc bien antérieur aux lois voulues par Gaston Defferre et le seul président de conseil régional indépendantiste, le Martiniquais Marie-Jeanne, ne prône ni la désobéissance aux lois françaises ni l’insurrection libératrice d’un grand soir hypothétique. Remarquons en outre que dans ces deux collectivités insulaires, les votes en faveur des formations non indépendantistes oscillent, au pire pour ces dernières, entre 75 et 85 %.

27La décentralisation n’est qu’un moment, une action, et non un état permanent. Son évolution est parfois rapide, et François Luchaire observe que depuis 1958 bien des choses ont changé. Pourtant, la décentralisation n’a pas modifié le cadre général de l’État car les règles constitutionnelles relatives aux collectivités territoriales ont été maintenues dans le cadre d’un État unitaire.

28Cependant, l’évolution de la France d’outre-mer peut faire apparaître cette évolution sous un jour différent. Les réformes réalisées, en cours ou en gestation, tendent à donner à la France une forme fédérale, comme en témoigne les nouveaux statuts de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie. En effet, ces nouvelles formes d’organisation entraînent une diminution progressive de l’uniformité des statuts et des règles.

29Cette évolution, fort bien perçue par François Luchaire, se confirme chaque jour à travers la législation et la réglementation. Les règles d’aménagement, depuis la loi d’orientation de 1995, différencient les territoires avec les directives territoriales d’aménagement couvrant des entités humaines (agglomération marseillaise) ou naturelle (littoral de la Côte d’Azur). L’uniformité juridique s’émiette petit à petit : la décentralisation en constate les effets mais n’en est pas la cause ; celle-ci est à rechercher ailleurs, peut-être dans l’aspiration de l’homme à être semblable à son voisin, tout en recherchant à être différent.