1L’intégration européenne ne préoccupe les constitutionnalistes que depuis relativement peu de temps. C’est pourquoi un bilan portant sur les 50 dernières années n’aurait ici aucun sens. Comme souvent, la discussion a débuté plus tôt en Allemagne qu’en France. Marquée par les arrêts Solange I de 19741 et Solange II de 19862, elle donnait l’impression à la fois d’une grande ouverture à cette intégration et de la recherche de ses limites, d’un seuil de tolérance.

2Par contraste, la discussion en France semblait comme bloquée dès ses débuts. Car le Conseil constitutionnel avait, dans sa décision de 1976 relative à l’élection au suffrage universel du Parlement européen3, utilisé l’ouverture inscrite dans le 15ème alinéa du Préambule de 1946 pour y opposer aussitôt des limites. La célèbre distinction entre les limitations de souveraineté permises et les transferts de souveraineté interdits paraissait en effet tellement obscure et tellement hostile au développement de l’intégration que la doctrine s’est beaucoup plus concentrée sur un effort d’éclaircissement et de définition de ces notions que sur l’analyse et la portée de l’interdiction des transferts de souveraineté.

3Si on reprend aujourd’hui la comparaison entre les jurisprudences constitutionnelles des deux pays sur ce sujet, les conclusions qui s’en dégagent sont très différentes, presque inversées. Alors que l’évolution en Allemagne est dominée par une fermeture progressive, marquée de manière brutale par l’arrêt du 12 octobre 1993 sur la ratification du traité de Maastricht, la jurisprudence française se caractérise au contraire par une ouverture progressive et une générosité certaine quant à la portée des réserves de constitutionnalité, donc quant à la portée de la déclaration de non-conformité constitutionnelle de certains engagements internationaux. Ainsi dans sa décision Maastricht I du 9 avril 19924, le Conseil constitutionnel abandonne l’opposition entre les limitations et les transferts de souveraineté pour vérifier d’une part si l’engagement international porte atteinte à une disposition constitutionnelle et d’autre part s’il touche aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté. Aux termes de cette jurisprudence, prolongée et approfondie par les decisions Maastricht II du 2 septembre 19925 et Maastricht III du 23 septembre 19926 et par celle relative au traité d’Amsterdam du 31 décembre 19977, sont donc désormais assez nettement fixés tant le domaine (I) que la portée (II) des réserves françaises de constitutionnalité.

I – Le domaine des réserves de constitutionnalité

4Ce domaine des engagements internationaux que le juge constitutionnel tient pour problématiques, qu’il déclare en conséquence incompatibles avec la Constitution se situent forcément au coeur de la Constitution. Le juge italien a utilisé à cet égard l’expression parlante de l’identité constitutionnelle. Ce noyau correspond en Allemagne aux limites matérielles de révision indiquées à l’art. 79-3, disposition qui significativement s’applique aujourd’hui aux progressions de l’intégration européenne. Ce sont donc les principes de l’Etat de droit démocratique, fédéral et social, ainsi que de la dignité humaine qui ne sauraient être atteints par la construction européenne.

5En France, c’est la souveraineté qui forme, depuis les débuts de ce débat, le noyau constitutionnel. Le Conseil constitutionnel y met l’accent dès la décision sur l’élection du Parlement européen ; il y revient dans la décision Schengen de 19718. A partir de sa décision du 22 mai 19859, il utilise le concept des conditions essentielles d’exercice de la souveraineté, évoqué également dans la décision Schengen. C’est cette dernière expression qui est mise en avant dans la décision Maastricht I, les transferts de souveraineté se transformant alors en de simples transferts de compétence. Enfin, la décision du 31 décembre 1997 relative au traité d’Amsterdam se situe dans le prolongement direct de la jurisprudence Maastricht et s’appuie donc principalement sur ces conditions essentielles.

6La place privilégiée qu’occupe la souveraineté est particulièrement explicitée dans la décision sur le traité d’Amsterdam. Se référant aux différentes strates qui composent le droit constitutionnel positif, le juge évoque successivement le Préambule de la Constitution de 1958, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et le Préambule de 1946. Les deux premiers textes doivent souligner l’attachement du peuple français au principe de la souveraineté et le dernier témoigner de l’ouverture du droit interne français au droit international. Faire de la souveraineté le centre de la Constitution procède évidemment d’une vision nettement plus étatiste et formelle que celle de la Loi fondamentale. Il n’en demeure pas moins que tant les textes ci-dessus cités que la jurisprudence du Conseil constitutionnel associent étroitement la souveraineté aux doits et libertés et à la démocratie ; en ce sens, les différences ne sont pas si grandes avec les préoccupations allemandes.

7Toutefois, cette différence d’optique se répercute sur la façon dont les juges allemand et français apprécient concrètement le seuil de non conformité à la Constitution. Si dans la jurisprudence allemande l’idée de perte de substance du régime institué par la Loi fondamentale joue le premier rôle dans cette évaluation et si le principe du vote majoritaire est alors normalement accepté10, le juge français se montre plus attaché à des indices formels du risque d’auto-aliénation. Cette tendance apparaît nettement dans la décision Maastricht I. Le Conseil constitutionnel y insiste sur les modes d’adoption des décisions au sein du Conseil européen ; il considère en particulier que seule l’unanimité est de nature à éviter la subordination de la France aux autres Etats membres et déclare pour cette raison non conforme à la Constitution la politique commune des visas ainsi que l’Union monétaire et économique. Certes, dans la décision Maastricht, d’autres considérations ont également joué un rôle ; ainsi le risque que des étrangers participent à l’exercice de la souveraineté nationale (pour le droit de vote et d’éligibilité des citoyens européens) ou l’abandon d’une compétence étatique très régalienne, la politique monétaire, au profit d’organismes indépendants. Mais l’accent mis sur les éléments formels s’approfondit dans la décision sur le traité d’Amsterdam. Outre les procédures de vote, le juge y met en relief l’importance de l’initiative des projets de texte et souligne, à propos de l’asile, de l’immigration et du franchissement des frontières intérieures des Etats membres, qu’au cours de la période transitoire les Etats membres conservent le pouvoir d’initiative. Au-delà de cette période, dès lors que l’initiative n’appartient plus aux Etats membres et que le Conseil européen peut décider à l’unanimité d’adopter le principe du vote majoritaire, ces mesures sont considérées comme pouvant affecter les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté. Enfin, en ce qui concerne les mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres, le Conseil critique à la fois le passage automatique au vote majoritaire et la procédure de la co-décision qui attribue au Parlement européen un rôle important. C’est à ce point où s’exprime la crainte du dessaisissement des autorités nationales au profit du Parlement européen que les jurisprudences française et allemande se rejoignent dans une certaine mesure. S’agissant en revanche de la portée des réserves de constitutionnalité, les analyses divergent à nouveau assez sensiblement.

II – La portée des réserves de constitutionnalité

8La portée des réserves de constitutionnalité se détermine d’une part en fonction de leur nature substantielle ou procédurale et d’autre part en fonction de l’étendue du contrôle que le juge constitutionnel accepte d’exercer sur les engagements internationaux.

9Quant à la nature des réserves, elle est d’ordre substantiel en R.F.A.. Les réserves de constitutionnalité sont donc absolues, ce sont des obstacles de fond à la ratification d’engagements internationaux. Même une révision constitutionnelle ne saurait donc surmonter cet écueil. Cette position est logique dans un système qui connaît des limites matérielles au pouvoir de révision.

10En France, les réserves sont simplement relatives ; ce sont des obstacles de procédure qu’une révision constitutionnelle préalable à la ratification peut écarter. Cette solution énoncée à l’art. 54 de la Constitution n’a pas été entourée de conditions plus sévères par le juge constitutionnel français alors que, lors de la ratification du traité de Maastricht, la doctrine avait discuté la question de savoir si la révision est entièrement libre ou s’il n’existe pas en droit français également des limites matérielles à la révision, rendant ainsi impossible la mise en oeuvre de la solution envisagée par l’art. 54. La décision Maastricht II, sans se prononcer explicitement sur le problème, semble néanmoins opter essentiellement en faveur d’un pouvoir de révision illimité (le pouvoir constituant est souverain), conformément à la conception française traditionnelle en la matière. De ce fait, les réserves de constitutionnalité ne peuvent affecter que la procédure mais non le fond du droit, ce qui signifie également que sur ce point la jurisprudence française se montre en définitive plus ouverte au droit international que la jurisprudence allemande.

11Il en va de même quant à l’étendue du contrôle du juge constitutionnel. Si l’arrêt Solange II suspend le contrôle du droit communautaire dérivé, l’arrêt sur le traité de Maastricht revient sur cette retenue et semble étendre les possibilités ou les velléités de contrôle juridictionnel à toute norme internationale susceptible de porter atteinte aux droits fondamentaux, aux principes fondamentaux de l’ordre constitutionnel allemand ou qui outrepasse les limites inhérentes aux traités institutifs de la Communauté ou de l’Union.

12Le Conseil constitutionnel français adopte au contraire une attitude constante dans ce domaine qui est celle de l’acquis communautaire. Seules sont donc contrôlées les normes internationales nouvelles avant leur ratification. Le Conseil constitutionnel refuse ainsi dans la décision Maastricht I le contrôle d’engagements anciens à l’occasion de leur modification. Cette solution est d’autant plus remarquable qu’elle s’écarte de celle applicable au contrôle des lois. Quant au droit international dérivé, il est couvert par l’engagement initial. Les engagements internationaux ratifiés bénéficient ainsi en France d’une immunité juridictionnelle considérable, les mettant à l’abri de toute constestation a posteriori. Là encore, il s’agit d’une attitude très favorable au droit international.

13En concluant, on pourrait ainsi dire que malgré des apparences contraires, la France possède aujourd’hui un droit plus ouvert au droit international que l’Allemagne si l’on ajoute à la Loi fondamentale la jurisprudence constitutionnelle. En France, ce n’est donc pas le droit constitutionnel qui opposerait des barrières à la construction européenne mais tout au plus la politique alors qu’en République fédérale d’Allemagne, on pourrait dire que si la Loi fondamentale ne s’y oppose pas, le juge le fait.