1Les règles générales de répartition des fonctions entre la Fédération et les Länder posées par l’article 30 de la Loi fondamentale ont été précisées par les articles 70 et suivants. Selon ces dispositions, l’Etat fédéral dispose de compétences législatives exclusives et concurrentes (art. 71 et 73 : compétence exclusive ; art. 72, 74 et 74a : compétence concurrente). De plus, il est compétent sous certaines conditions et dans quelques domaines pour édicter des lois cadres (art. 75), lesquelles ne peuvent contenir des réglementations détaillées ou directement applicables que dans des cas exceptionnels (art. 75 al. 2). L’article 70 alinéa 1 reprend la règle générale de l’article 30 sous l’aspect particulier de la fonction législative, autrement dit, tant que la Loi fondamentale (c’est-à-dire la Constitution de la fédération) n’attribue pas à l’Etat fédéral la fonction législative, cette fonction revient exclusivement aux Länder.

2Les lois des Länder édictées dans ce cadre sont exécutées d’après les critères du droit interne de chaque Land par l’administration du Land en question. La Loi fondamentale elle-même ne contient pas de règle explicite pour l’exécution des lois des Länder ; ceux-ci sont présumés les exécuter eux-mêmes conformément à l’article 30. Par ailleurs, il faut indiquer que le domaine de compétence exclusive des Länder pour l’édiction de lois qui leur sont propres a diminué à cause de l’ampleur de la législation fédérale. Les domaines par excellence des Länder restent le droit de la police et du maintien de l’ordre, le droit culturel et communal ainsi que la législation relative à l’organisation et à la procédure de l’administration.

3Etant donné la forte position de l’Etat fédéral en ce qui concerne la législation, la manière très complexe dont les compétences d’exécution des lois fédérales sont réparties dans la Constitution est particulièrement importante pour l’équilibre des forces entre l’Etat fédéral et les Länder. Le constituant aurait pu attribuer à l’Etat fédéral la compétence pour l’exécution des lois fédérales. Il aurait aussi été envisageable qu’il attribue les compétences pour l’exécution des lois fédérales aux seuls Länder. La Loi fondamentale n’a choisi aucune de ces deux options. Au contraire, elle a crée un système extrêmement “sophistiqué”1, composé de différents types d’administrations. Bien que d’après la Constitution les lois fédérales soient exécutées par l’Etat fédéral (art. 86 et suivants), le Constituant témoigne d’une certaine retenue dans l’aménagement de cette règle. Autant dans la plupart des cas prévus par la Loi fondamentale que dans la réalité constitutionnelle, ce sont les Länder qui appliquent les lois édictées par le Parlement fédéral.

II – L’exécution des lois fédérales par les Länder

4Le principe applicable à l’exécution des lois fédérales est inscrit dans l’article 83 de la Loi fondamentale. Cette règle concrétise la présomption de compétence des Länder déjà établie à l’article 30 pour les trois fonctions étatiques et dispose que, pour le domaine de l’administration, les lois fédérales seront principalement exécutées par les Länder “à titre de compétence propre”. Ce n’est que dans la mesure où la Loi fondamentale dispose ou admet autre chose (article 83) qu’il peut y avoir une dérogation à cette compétence de principe. Il existe donc une présomption réfragable pour la compétence des Länder d’exécuter la loi fédérale selon une modalité déterminée, à savoir l’exécution au titre de leur compétence propre2. L’exécution des lois fédérales par les Länder par délégation de la Fédération (article 85) ou par l’Etat fédéral au moyen de sa propre administration (article 86) sont, par contre, des modalités d’exécution de lois fédérales qui dérogent au principe de l’article 83 et qui ne trouvent application que dans la mesure où la loi fédérale le prévoit expressément ou si la Loi fondamentale habilite l’Etat fédéral à prendre une réglementation différente.

5Font partie des lois fédérales au sens de l’article 83 les lois parlementaires (lois formelles) et les décrets d’application de ces lois. L’expression « compétence propre » joue un rôle particulièrement important pour la compréhension du système de compétence de droit commun de l’article 83. Elle doit être entendue comme signifiant que les Länder exécutent la législation fédérale comme s’il s’agissait d’une législation émanant de leurs propres organes3. Les lois fédérales sont donc exécutées par les Länder d’après les mêmes principes que ceux qui valent pour l’exécution de leur propre législation. Cela étant, ce mécanisme ne trouve pas application dans le cas où existent des règles particulières de l’Etat fédéral édictées sur le fondement de l’article 84 alinéa 5 de la Loi fondamentale.

III – L’exécution des lois fédérales par les Länder à titre de compétence propre (landeseigene Venvaltung – administration propre des Länder)

6L’article 84 de la Loi fondamentale organise l’exécution de la législation fédérale par les Länder dans le but de l’homogénéiser sur l’ensemble du territoire. Il définit les instruments à l’aide desquels l’Etat fédéral peut obtenir une exécution unitaire de la législation fédérale. L’esprit des règles de l’article 84 est de permettre une harmonisation de l’exécution de la loi par les différents Länder malgré le fait que la compétence législative et la compétence administrative ne sont pas confiées aux mêmes entités étatiques. L’article 84 permet à l’Etat fédéral d’exercer une certaine influence sur l’organisation administrative des Länder ainsi que sur la procédure administrative qu’ils doivent suivre (art. 84 alinéa 1), il lui permet d’édicter des prescriptions administratives générales (alinéa 2), de régler le contrôle de la légalité et la constatation de manquements (alinéa 3 et 4) et lui donne la possibilité de prendre des instructions spéciales (alinéa 5).

1 – Création de services administratifs et procédure administrative

7Tout d’abord, l’article 84 souligne que les Länder sont compétents pour créer les services administratifs et réglementer la procédure administrative qu’il convient de respecter lorsqu’ils appliquent la loi fédérale à titre de compétence propre. En principe, l’Etat fédéral pose les règles de fond sous forme de lois fédérales, tandis que l’organisation et la procédure restent de la compétence des Länder. Par dérogation à ce principe, l’article 84 alinéa 1 autorise l’Etat fédéral à réglementer l’organisation et la procédure administrative. Ces réglementations doivent correspondre aux compétences matérielles attribuées à l’Etat fédéral et doivent être adoptées sous forme de loi. Néanmoins l’accord du Bundesrat est nécessaire. A défaut de l’accord du Bundesrat de telles lois ne peuvent pas intervenir. Les Etats fédérés sont donc protégés, de par la participation de leur organe de représentation, contre une pénétration incontrôlée de l’Etat fédéral dans le domaine administratif qui leur est en principe réservé4.

8Si une loi fédérale ne contient que quelques dispositions pour lesquels l’accord du Bundesrat est requis d’après l’article 84 alinéa 1, cet accord est quand même nécessaire pour l’intégralité de la loi car elle est considérée comme un ensemble législatif unique. Comme l’Etat fédéral a un intérêt croissant à orienter l’exécution administrative au plan de l’organisation et de la procédure, le nombre de lois fédérales pour lesquelles l’accord du Bundesrat est requis a augmenté considérablement ; actuellement cela concerne pratiquement 60 % des lois fédérales. L’atteinte à l’indépendance administrative des Länder avec l’accord du Bundesrat n’est compensée que partiellement par l’influence que prend celui-ci sur les domaines de réglementation matérielle qui sont réservés à l’Etat fédéral. Les décisions du Bundesrat sont prises à la majorité. Les Länder qui veulent s’opposer à une ingérence de l’Etat fédéral dans leur liberté d’action et qui sont dans la minorité ne peuvent pas empêcher la diminution de leur autonomie d’Etat fédéré.

2 – Les prescriptions administratives générales

9D’après l’article 84 alinéa 2 de la Loi fondamentale, le Gouvernement fédéral est habilité à édicter des « prescriptions administratives générales » (Verwaltungsvorschriften). Cependant, il a besoin de l’accord du Bundesrat pour cela. Par « prescriptions administratives générales », on désigne les règles abstraites et générales5, édictées à l’intérieur de l’organisation administrative par des autorités administratives supérieures ou par des supérieurs hiérarchiques à l’adresse des autorités administratives subordonnées ou des agents publics et qui ont pour but de préciser l’organisation et le mode de travail de l’administration6. Dans la pratique de l’administration, les dénominations les plus diverses apparaissent et il existe toujours une multitude de terminologies ; cependant, la dénomination « prescriptions administratives générales » s’est finalement imposée comme notion générale.

10Une des finalités principales des prescriptions administratives générales est de guider le comportement décisionnel des agents publics. L’édiction de telles prescriptions est particulièrement nécessaire en matière d’exécution de lois. En sus des prescriptions concernant l’organisation et le fonctionnement du service, ces prescriptions édictent des normes de comportement. La réglementation des normes de comportement sert à diriger et orienter l’administration dans ses actions. Elle canalise, dirige et rationalise le processus de décision administrative et les autres mesures7. Dans la mesure où ces règles concernent l’exécution des lois par l’administration, elles peuvent être qualifiées de « prescriptions administratives accessoires aux lois ».

11Les prescriptions administratives accessoires apparaissent comme des règles interprétatives des lois ayant pour objet d’éclaircir des doutes, de définir des critères et des orientations pour l’exercice du pouvoir discrétionnaire ainsi que de guider la constatation des faits matériels en l’absence de dispositions législatives. De plus, elles servent à compléter, préciser et concrétiser les lois qui doivent être exécutées. Les prescriptions administratives accessoires en tant que nouvelle catégorie concernent des lois incomplètes qui sont caractérisées par l’utilisation de clauses générales et de termes juridiques imprécis. L’applicabilité et le degré d’efficacité de la mise en oeuvre de telles lois sont conditionnés par l’édiction de prescriptions de ce type.

12La doctrine ne distingue pas seulement les prescriptions administratives d’après leur contenu. Elle prend aussi en considération la relation entre l’autorité normative et le destinataire de la norme. Sur ce plan l’on différencie les prescriptions administratives “intersubjectives”, “interservice” et “internes au service”. Si ces prescriptions sont édictées par une personne de droit public à l’encontre d’une autre, l’on parle de prescriptions intersubjectives. Elles peuvent notamment être édictées pour l’exécution de la législation fédérale par les Länder à titre de compétence propre (article 84 alinéa 2), mais aussi d’après l’article 85 alinéa 2, phrase 1, pour l’exécution par les Länder par délégation de l’Etat fédéral.

13En ce qui concerne l’effet obligatoire des prescriptions administratives, on peut se demander dans quelle mesure celles-ci produisent des effets à l’intérieur de l’exécutif (effet interne), et par ailleurs, il faut s’interroger sur les répercussions qu’elles ont sur les citoyens et les juridictions administratives (effet externe). D’après le courant doctrinal majoritaire, les prescriptions administratives, en principe valables seulement à l’intérieur de l’administration, peuvent revêtir une signification considérable pour le citoyen. Un tel effet externe est également atteint par la pratique administrative et le principe d’égalité ancré dans l’article 3-1 de la Loi fondamentale. Concernant l’effet interne des prescriptions administratives à l’intérieur de l’exécutif, l’on peut constater sans difficultés qu’à l’intérieur de la hiérarchie administrative, les autorités inférieures sont liés par les règlements administratifs des instances supérieures valant comme droit d’application directe. Des dérogations ne sont admissibles que dans le cas où des règles juridiques matérielles seraient clairement violées. L’effet contraignant des règlements administratifs se présentant comme règles générales vaut pour tous les types de cette catégorie8. Etant donné que les services de l’administration des Länder ne sont pas considérés comme subordonnés à l’administration de l’Etat, la règle inscrite à l’art.84 alinéa 2 habilitant à l’édiction de prescriptions administratives générales était nécessaires pour pouvoir édicter des règles obligatoires pour les Länder. Comme la Loi fondamentale n’a pas érigé l’édiction de telles prescriptions en une obligation légale pour la Fédération (« peut édicter »), on en déduit une présomption de compétence pour les Länder dans ce domaine : tant que les organes fédéraux concernés n’ont pas édicté de règlements administratifs valables par une action commune, les Länder ont eux-mêmes le pouvoir d’édicter de telles prescriptions.

14L’article 84 alinéa 2 ne mentionne expressément que le Gouvernement fédéral et le Bundesrat en tant que participants à la procédure d’édiction de prescriptions administratives générales. D’après la définition légale de l’article 62, on entend par Gouvernement fédéral au sens de l’article 84 alinéa 2 le collège composé du chancelier et des ministres. D’après la jurisprudence antérieure de la Cour Constitutionnelle fédérale, un seul ministre pouvait également être habilité à édicter des prescriptions administratives générales relatives à l’exécution des lois fédérales par les Länder (articles 84 et 85). Mais une loi fédérale prise avec l’accord du Bundesrat était alors nécessaire9. Cependant, entre temps cette jurisprudence a été abandonnée et la compétence exclusive du gouvernement en tant qu’organe collégial a été remise en vigueur10.

3 – Contrôle de la conformité et constatation du manquement (Mängelrüge)

15Selon l’article 84 alinéa 3 de la Loi fondamentale, le Gouvernement fédéral contrôle la conformité de l’exécution des lois fédérales par les Länder au droit positif. Ce contrôle (Rechtsaufsicht) est de nature accessoire aux lois car il concerne l’exécution de la législation fédérale. La Loi fondamentale ne connaît aucun contrôle autonome indépendant de l’exécution des lois. Les moyens de ce contrôle juridique ne sont pas définis de manière exhaustive par la Loi fondamentale. D’après l’article 84 alinéa 3 phrase 2, le gouvernement fédéral peut envoyer des délégués aux autorités administratives suprêmes de chaque Land à des fins de contrôle de la conformité au droit. Il est également possible à ces délégués de contacter les autorités administratives inférieures, mais uniquement avec l’autorisation des autorités administratives supérieures du Land. Si cette autorisation est refusée, le contrôle des autorités inférieures ne peut être réalisé qu’avec l’accord du Bundesrat (article 84 alinéa 3 phrase 2). Au lieu d’envoyer des délégués on préfère souvent utiliser un moyen plus modéré, tel que le droit de s’informer auprès des autorités supérieures du Land.

16Si le gouvernement fédéral constate des irrégularités dans le cadre de ce contrôle, il peut demander par une réclamation que l’exécution fautive soit annulée. En cas de réclamation sans succès, le gouvernement fédéral ou le Land lui-même sont autorisés à demander au Bundesrat de dire s’il y a eu violation effective du droit lors de l’application du droit fédéral par le Land au titre de sa compétence propre (article 84 alinéa 4 phrase 1). Il est possible de faire appel auprès de la Cour Constitutionnelle fédérale contre la décision du Bundesrat (article 84 alinéa 4 phrase 2).

4 – Instruction spéciale (Einzelweisung)

17Avec l’accord du Bundesrat le gouvernement fédéral peut se voir attribuer par une loi fédérale la compétence de donner des instructions spéciales dans des cas particuliers pour l’exécution de lois fédérales. Ainsi, le gouvernement fédéral dispose d’une large marge de manœuvre pour influencer de façon contraignante sur l’exécution des lois fédérales par un Land au titre de sa compétence propre. Une telle instruction établit une relation de subordination entre l’Etat et les Länder et porte particulièrement atteinte à l’autonomie étatique des Länder. De plus, selon la doctrine, des possibilités moins contraignantes d’exercer une influence, telles que les droits à être entendu (Anhörungsrechte), ou à obtenir une approbation ou un accord, sont compatibles avec l’article 84 alinéa 5 de la Loi fondamentale. En principe, les instructions spéciales prévues par la loi doivent être adressées à une autorité administrative suprême. Dans les cas considérés comme urgents par le gouvernement, ce principe n’est pas valable (article 84 alinéa 5). La possibilité d’adresser des instructions spéciales lorsque les Länder exécutent une loi fédérale au titre de leur compétence propre a pour effet de transformer ceux-ci en de simples exécutants. Compte tenu des dangers pour l’autonomie des Länder, la possibilité de prendre des directives particulières n’a été employée que de façon ponctuelle.

IV – L’exécution des lois fédérales par délégation de l’Etat fédéral (Bundesauftragsverwaltung – administration pour le compte de l’Etat fédéral)

18L’exécution par délégation de l’Etat fédéral est un type d’exécution administrative qui se présente comme une dérogation au principe des articles 83 et 84 de la Loi fondamentale et qui nécessite donc une légitimation constitutionnelle particulière. Cette forme d’exécution est prévue dans des cas précis énumérés par la Loi fondamentale. Par exemple, les Länder ou des collectivités territoriales administrent les autoroutes et autres routes de l’Etat fédéral par délégation (article 90 alinéa 2 de la Loi fondamentale). Ici, la Loi fondamentale ordonne expressément que l’exécution se fera par délégation. Dans un autre cas, celui de l’énergie nucléaire, la Loi fondamentale se contente de prévoir qu’une simple loi prise avec l’accord du Bundesrat autorise l’exécution par les Länder de lois prises sur la base de l’article 74 n° 11a par délégation de la Fédération (article 87c). Si dans un certain domaine l’administration par délégation est prescrite, les relations entre l’Etat fédéral et les Länder s’organisent selon les règles de l’article 85 de la Loi fondamentale.

1 – Contrôle fédéral, droit d’instruction et personnel

19L’autonomie des Länder dans le domaine de l’exécution des lois fédérales par délégation est réduite. Le contrôle par l’Etat ne se limite pas au contrôle de légalité, mais il s’étend aussi aux questions d’opportunité (article 85 alinéa 4 phrase 1). Le gouvernement fédéral peut demander que soient établis des rapports et que des dossiers lui soient remis. De plus, les délégués de la Fédération ne sont pas nécessairement envoyés auprès des autorités administratives supérieures. Au contraire, des délégués peuvent être envoyés sans l’accord des autorités administratives suprêmes dans toutes les administrations du Land.

20En se fondant sur les informations recueillies sur l’exécution administrative dans les Länder dans le cadre de l’exercice de son contrôle, l’Etat fédéral est en mesure d’adresser des instructions (article 85 alinéa 3), afin que les lois fédérales soient exécutées selon ses propres idées. Ce droit ne nécessite aucune habilitation légale et n’est pas limité aux cas particuliers (article 85 alinéa 3, phrase 1). Les instructions doivent en principe être adressées à l’administration supérieure des Länder, exception faite des cas urgents (article 85 alinéa 3 phrase 2). Enfin, les administrations supérieures sont tenues de s’assurer de l’exécution de la directive (article 85 alinéa 3 phrase 3).

21Par ailleurs, le gouvernement fédéral peut réglementer de façon uniforme la formation des fonctionnaires et employés ; les responsables des autorités intermédiaires doivent être nommés avec son accord (article 85 alinéa 2 phrase 2 et 3).

2 – Création d’autorités et prescriptions administratives générales

22Dans le cadre de l’administration par délégation de la Fédération, la seule autonomie qui subsiste pour les Länder est le domaine de la création de nouvelles autorités. Celle-ci ne peut être réduite que par une loi fédérale adoptée avec l’accord du Bundesrat (article 85 alinéa 1, de la Loi fondamentale). De plus, les prescriptions administratives de la part de l’Etat fédéral ne peuvent être prises qu’avec l’approbation du Bundesrat. C’est aussi le cas dans le cadre de l’article 84, alinéa 2. Mais l’édiction de prescriptions administratives dans le cadre de l’article 84 a une autre signification que dans celui de l’article 85. En principe, la Fédération n’a pas de compétence d’instruction à l’égard d’un Land qui exécute une loi fédérale à titre de compétence propre. La Fédération peut orienter l’exécution seulement à l’aide de prescriptions administratives générales ayant obtenu l’approbation du Bundesrat. Par conséquent, les Länder se trouvent ainsi en position favorable dans le domaine de l’exécution des lois selon l’article 84. Ce n’est pas le cas pour le domaine de l’exécution des lois selon l’article 85, l’Etat fédéral n’est pas obligé de recourir à l’édiction de prescriptions administratives générales, car il peut également imposer ses idées concernant l’exécution en utilisant son droit de directive.

23Ainsi, dans le domaine du droit nucléaire, largement exécuté par les Länder par délégation de la Fédération, l’Etat fédéral n’a pratiquement pas fait usage de la possibilité d’édicter des prescriptions administratives pour réguler l’exécution des normes. L’Etat fédéral a commencé par édicter des directives qui ont été adoptées par consensus au sein de la commission des Länder relative aux questions nucléaires (une instance de coordination entre l’Etat et les Länder). Ces instructions n’ont de valeur obligatoire interne ni pour l’Etat fédéral ni pour les services d’autorisation ou de surveillance des Länder. C’est pourquoi la Fédération n’a pas recours à l’édiction de prescriptions administratives générales et qu’elle échappe ainsi à la nécessité d’obtenir l’approbation du Bundesrat. C’est sur les prescriptions administratives générales que les Länder peuvent prendre appui en cas de conflit avec l’Etat fédéral, car ces dispositions ont force obligatoire non seulement pour les Länder, mais aussi pour l’Etat fédéral lorsqu’il édicte des instructions ou lorsqu’il procède à un contrôle de régularité juridique ou d’opportunité.

3 – Procédure administrative

24Contrairement à l’article 84 alinéa 1, l’article 85 alinéa 1 ne contient pas de disposition expresse concernant la compétence de l’Etat à réglementer la procédure administrative. Cela étant, la Cour Constitutionnelle part du principe qu’il incombe à l’Etat de régler la procédure administrative également dans le domaine de l’administration par délégation de la Fédération. D’après la Cour, rien ne justifie que la compétence de l’Etat soit moins étendue dans le domaine de l’exécution des lois par délégation, qui lui est plus proche, que dans le domaine de l’exécution des lois par les Länder à titre de compétence propre11. A la question de savoir si de tels règlements procéduraux, à l’instar de l’article 84 alinéa 1, nécessitent l’approbation du Bundesrat, la doctrine majoritaire donne une réponse négative12.

4 – Administration par délégation de la Fédération et Cour constitutionnelle fédérale

25En 1990 la Cour Constitutionnelle fédérale a examiné certains aspects du domaine de l’administration par délégation de la Fédération. La Cour la considère comme une forme d’administration des Länder. D’après la Cour, les Länder exercent des pouvoirs qui leur appartiennent en propre et leurs autorités administratives agissent en tant qu’organes du Land, non de l’Etat fédéral. L’autonomie de chaque Land est nettement réduite dans le cas d’administration par délégation de la Fédération. Au contraire dans le domaine de l’exécution des lois fédérales par les Länder à titre de compétence propre, le seul contrôle possible est celui de la régularité juridique, lui-même lié avec la procédure de réprimande et de constatation en manquement et l’Etat fédéral ne dispose par ailleurs du droit d’adresser des instructions que dans les cas prévus par une loi fédérale, l’Etat fédéral a des possibilités d’influence beaucoup plus étendues dans le domaine de l’administration par délégation de la Fédération : son contrôle s’étend alors à la légalité et à l’opportunité de l’exécution des lois.

26Les explications de la Cour en ce qui concerne le droit d’adresser des instructions revêtent une importance particulière : “Les autorités administratives des Länder sont soumises dès le début aux instructions des autorités administratives supérieures de la Fédération de façon à ce que l’exécution des directives soit garantie par les autorités suprêmes des Länder, sans même qu ’une procédure particulière doive être suivi préalablement13.

27La Cour délimite les compétence des Länder et de la Fédération dans le domaine de l’administration par délégation de la Fédération de la manière suivante. Seule la compétence de gestion (Wahrnehmungskompetenz) appartient incontestablement au Land ; l’action et la responsabilité à l’égard des tiers est toujours l’affaire du Land ; l’immixtion de l’Etat fédéral n’est pas prévue par l’article 85 de la Loi fondamentale. Pour ce qui est des appréciations et des décisions de fond, ce que l’on appelle la compétence matérielle (Sachkompetenz), il en est autrement : bien que cette compétence incombe en premier lieu au Land, l’Etat fédéral peut décider de l’exercer en faisant usage du droit d’adresser des instructions ; cette décision n’est pas limitée à des cas d’exception et n’a pas à être motivée ; d’après l’article 85 alinéa 3, elle est conçue comme un moyen normal pour que les considérations d’intérêt général définies par l’Etat puissent s’imposer en cas de désaccord entre la Fédération et le Land concerné. Ainsi, la compétence matérielle n’appartient au Land que sous réserve de sa non-utilisation par l’Etat fédéral.

28La Cour insiste par ailleurs sur le contenu des instructions spéciales. Celles-ci peuvent concerner toute question d’exécution de la loi par délégation de la Fédération. La totalité de l’action d’exécution du Land se trouve concernée par la compétence d’émettre les instructions. Par exemple, une décision mettant fin à la procédure engagée envers un tiers peut être l’objet d’une telle directive autant que des mesures préparatoires à l’engagement d’une telle procédure ou encore l’adoption d’une interprétation précise de la loi. Une telle instruction se présente comme le moyen de guider l’exécution des lois par les Länder dans chacune de ses phases, même dans celle où sont retenus les critères d’après lesquels l’administration devra établir les faits justificatifs de sa décision14.

V – Conséquences financières

29D’après l’article 104a alinéa 1 de la Loi fondamentale, l’Etat et les Länder supportent séparément les frais qui découlent de la réalisation de leurs tâches. C’est ainsi que sont posés d’une part, le principe de la liaison entre l’exécution des tâches et la responsabilité financière (principe de connexité) et, d’autre part, la séparation de principe des tâches de l’Etat et des Länder ainsi que des dépenses de l’Etat et des Länder (principe de séparation). Les tâches, au sens de cette règle, sont les fonctions qui sont confiées par la Loi fondamentale et qui entraînent directement des dépenses, c’est à dire principalement les fonctions administratives ; les administrations parlementaires et judiciaires en font partie, mais pas les fonctions législatives (articles 70 et suivants), car les dépenses n’interviennent que lors de l’application des lois. En ce qui concerne la charge des dépenses, peu importe qui a édicté la règle entraînant les dépenses, ni même qui l’a provoquée15. Le lien entre la charge financière et la compétence d’exécution entraîne une délimitation claire et permet d’éviter une administration mixte (Mischverwaltung), un travail double et des pertes d’énergie. Cela conduit à attribuer la charge des dépenses à la collectivité offrant les meilleures garanties d’exercice économique de la compétence et assure au contraire que la répartition des dépenses tienne compte au cas par cas des intérêts en présence et de la situation financière et qu’ainsi de nouvelles discussions entre la Fédération et les Länder puissent avoir lieu. La combinaison de la charge financière avec la compétence administrative sert également le contrôle parlementaire qui ne peut jouer pleinement qu’à l’encontre d’une administration qui est responsable tant de l’exécution des tâches que de la fourniture des moyens nécessaires.

1 – Répartition des tâches administratives et répartition des charges

30La répartition de tâches administratives entre l’Etat et les Länder dépend des règles générales de compétence (articles 30, 83 et suivants de la Loi fondamentale). La répartition des charges dépend exclusivement de la répartition des tâches administratives réalisées par la Loi fondamentale. Dans le doute, les charges résultant de pouvoirs et tâches étatiques sont à supporter par les Länder (article 30 Loi fondamentale). La vaste compétence administrative que la loi attribue aux Länder signifie donc une large charge financière pour ceux-ci, mais elle fonde également le droit des Länder de percevoir une partie des recettes étatiques en fonction de la charge financière leur incombant.

31L’Etat fédéral ne doit pas décharger les Länder de leur responsabilité financière en leur attribuant des ressources fédérales pour l’exécution de tâches administratives leur incombant, car il pénétrerait volontairement ou involontairement dans des domaines de compétence qui ne lui sont pas attribués par la Loi fondamentale. Bien au contraire, la règle de répartition des charges délimite le domaine dans lequel l’Etat peut légitimement déployer une initiative administrative fondée sur son pouvoir financier. Par exemple, la Fédération ne peut accorder de subventions (zentrale Fondsverwaltung) que dans les domaines où les autorités fédérales possèdent une compétence administrative. A l’inverse, la Fédération ne peut demander ni aux Länder ni aux communes de cofinancer des tâches fédérales16 (par exemple en leur imposant une participation financière aux investissements relatifs aux voies fluviales ou ferroviaires comme cela s’est produit à plusieurs reprises). Lorsque la Fédération agit dans le cadre de l’aide en cas de catastrophe dans plusieurs Länder (article 35 alinéa 3 Loi fondamentale) ou pour la défense d’un danger imminent pour l’existence d’un Land (article 91 Loi fondamentale), il agit en dans le cadre de sa propre compétence. Par contre, dans le cas de la contrainte fédérale (Bundeszwang), exercée selon l’article 37 de la Loi fondamentale, la Fédération remplit des tâches incombant aux Länder et ceux-ci sont alors tenus de rembourser les coûts suscités par cette intervention, hormis le cas où le Land est dans l’impossibilité de le faire.

2 – Dépenses administratives générales – dépenses de personnel – dépenses spécifiques

32Tant qu’il s’agit de la réalisation de tâches de l’Etat par l’administration de l’Etat ou de tâches du Land dans le domaine de l’administration pure et simple du Land (hors législation ou régie par une loi du Land), le critère de la compétence administrative mène à une répartition des charges qui est claire et naturelle. Ceci est valable en particulier pour les dépenses administratives qui incombent principalement aux autorités compétentes d’après l’alinéa 5 de l’article 104a de la Loi fondamentale.

33Une réglementation différenciée est nécessaire pour répartir les dépenses ayant un but spécifique dans les domaines où coopèrent la Fédération et les Länder. Lorsque de telles dépenses sont imposées aux Länder pour l’exécution de lois fédérales ou de mesures fédérales, la règle de répartition de dépenses varie en fonction de l’intensité de l’influence de l’Etat (article 104a alinéa 2 et article 106 alinéa 8 de la Loi fondamentale) voire de la spécificité des dépenses. Selon le principe fondamental posé par l’article 104a (alinéa 1), les Länder supportent non seulement les coûts pour le personnel, mais aussi les dépenses spécifiques (Zweckausgaben) lorsqu’ils exécutent une loi fédérale à titre de compétence propre (articles 83 et 84 Loi fondamentale) : l’édiction d’une telle loi fonde automatiquement la pleine compétence administrative des Länder et l’exercice de cette compétence les oblige à assurer au plan administratif et financier l’exécution correcte de cette loi. Cette responsabilité financière des Länder n’est pas affectée par le fait que l’Etat fait usage de son pouvoir de surveillance et d’orientation, car la compétence administrative des Länder reste inchangée malgré l’exercice de tels droits d’ingérence interne. Le fait que les Länder subissent une charge financière lors de l’exécution de telles lois fédérales ne présente pas une ingérence illicite de la part de la Fédération dans l’autonomie du budget des Länder (article 109 alinéa 1 de la Loi fondamentale), mais il est la conséquence logique du principe de décentralisation inscrit dans la Loi fondamentale, qui a réservé la compétence administrative aux Länder pour la principale forme d’exécution des lois, tout comme elle leur a imposé les obligations qui en résultent17. D’un autre côté, du fait de l’étendue de sa compétence législative et de sa responsabilité générale en politique financière, la Fédération a le devoir de doter financièrement les Länder et les communes par la législation fiscale et les mécanismes de péréquation financière de sorte qu’ils puissent supporter les charges qui leur sont imposées. La possibilité pour l’Etat d’imposer des charges supplémentaires aux Länder ainsi que le devoir de compensation qui en résulte est fixé expressément à l’article 106 alinéa 4 phrase 2 de la Loi fondamentale.

34La responsabilité financière dans le domaine de l’administration par délégation de la Fédération de l’article 85 de la Loi fondamentale est réglée plus simplement et à l’avantage des Länder. L’article 104a alinéa 2 de la Loi fondamentale dispose en effet de façon brève et nette : “Si les Länder agissent par délégation de la Fédération, l’Etat supporte les dépenses qui en découlent”.