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    Plan

    Plan détaillé Texte intégral I – Les données historiques. II – Les données sociologiques. III – Les données juridiques. Auteur

    Les cinquante ans de la République fédérale d’Allemagne

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    II – Regard français

    Yves-Marie Doublet

    p. 19-35

    Texte intégral I – Les données historiques. II – Les données sociologiques. III – Les données juridiques. I – Les partis politiques occupent une place centrale dans les institutions Allemandes. 1 – Une fonction particulière dans les institutions. 2 – Les formations politiques jouissent aussi d’un statut particulier sur le terrain juridique et sur le terrain financier. II – Les partis politiques allemands exercent en effet une influence considérable dans la vie politique allemande, qui va au -dela des seules prescriptions constitutionnelles. 1 – Le système politique allemand conforte les partis politiques dans la conquête du pouvoir. – Les partis établis ont un monopole de candidature aux élections par rapport aux candidats indépendants et par rapport aux nouveaux partis.– Le deuxième exemple de ces privilèges dont bénéficient les partis touche à la répartition des sièges selon les listes de Land. 2 – Le système politique allemand garantit aux partis politiques la pérennité de la conservation du pouvoir. – Le pouvoir exécutif.– Le pouvoir législatif.– Le pouvoir judiciaire. III – Le poids des partis dans la vie politique est de plus en plus critiquée. 1 – Ils font l’objet de critiques politiques et intellectuelles. 2 – Le contenu des critiques. Auteur

    Texte intégral

    1Chaque société a ses rites. A cet égard les rites des réunions annuelles des grandes institutions allemandes n’ont pas d’équivalent ailleurs. Chaque année se tient pour les catholiques, le Kirchentag. Pour les juristes, le grand moment c’est le Juristentag. Les débats du premier Juristentag placé sous l’empire de la Loi fondamentale, en 1950, furent consacrés au thème du « Parteienstaat » (régime des partis). Le professeur Leibholz qui fut par la suite un membre influent de la Cour constitutionnelle fédérale se pencha sur cette question et ses critiques du Parteienstaat allemand ont trouvé récemment un écho chez d’autres observateurs, voire même chez certains acteurs éminents de la vie politique allemande. Cinquante ans après la Loi fondamentale, le thème du régime des partis est donc toujours d’actualité et s’interroger sur le rôle constitutionnel des partis, c’est s’interroger sur les mérites, mais aussi les faiblesses du Parteienstaat.

    2Pour prendre la mesure de la portée de cette caractéristique du système politique allemand, il apparaît utile cependant de rappeler au préalable trois données : des données historiques, sociologiques et juridiques .

    I – Les données historiques.

    3L’ancrage des partis politiques dans la société allemande est récent. Avant 1914, les partis politiques étaient rangés dans la sphère de la société et n’exerçaient aucune influence à l’intérieur de l’Etat, dans la mesure où le Parlement n’intervenait pas lui-même dans la formation des gouvernements.

    4La République de Weimar a été identifiée ensuite à un « Etat des partis malgré lui ». Si ce régime est en effet une démocratie des partis de type moderne, dès son avènement, les classes dirigeantes ont exprimé de grandes réserves à leur endroit. Ils ne sont évoqués que négativement dans la Constitution à travers son article 130, qui dispose que « les fonctionnaires servent la collectivité non un parti »,

    5Après la guerre, compte tenu du vide qui existait, les partis politiques, se sont imposés en ayant pour vocation de faire renaître les valeurs démocratiques étouffées par le nazisme et de rappeler aux allemands leurs responsabilités civiques et politiques.

    II – Les données sociologiques.

    6Elles permettent d’apprécier le poids des partis allemands dans la vie politique allemande. Même s’ils souffrent d’une désaffection croissante comme les églises ou les syndicats, les partis politiques sont des institutions très importantes, surtout lorsqu’on les compare à leurs homologues français.

    • Le SPD revendique 765.000 adhérents
    • La CDU 635.000
    • La CSU 182.000
    • Le PDS 94.000
    • Le FDP 65.000

    7Mais ces chiffres dissimulent des réalités différentes entre l’est et l’ouest. Dans les nouveaux Länder, l’implantation des partis politiques est beaucoup plus difficile. La C.D.U., le S.P.D. et le P.D.S. comptent respectivement 66.000, 27.000 et 83.000 membres ces derniers étant pour l’essentiel, les anciens caciques de l’ex-dictature de la zone d’occupation soviétique.

    III – Les données juridiques.

    8Les sources juridiques de la réglementation sur les partis politiques sont triples. II y a la Loi fondamentale, une loi sur les partis (Parteiengesetz) et la jurisprudence constitutionnelle.

    9L’article 21 de la Loi fondamentale définit leurs missions et le cadre juridique de leur action. Son premier alinéa est ainsi rédigé :

    « Les partis concourent à la formation de la volonté politique du peuple. Leur fondation est libre. Leur organisation doit être conforme aux principes démocratiques. Ils doivent rendre compte publiquement de la provenance et de l’emploi de leurs ressources ainsi que de leurs biens ».

    10Quant aux partis qui tendent à porter atteinte à l’ordre constitutionnel libéral et démocratique ou à le renverser ou à mettre en péril l’existence de la R.F.A., ils sont inconstitutionnels.

    11La première phrase du premier alinéa de l’article 2 de la loi du 24 juillet 1967 sur les partis précise les critères des partis :

    « Les partis politiques sont des associations de citoyens qui, sans limitation de temps ou pour une longue durée, exercent une influence sur la formation de la volonté politique et qui, à l’échelon fédéral ou d’un Land ; entendent participer à la représentation du peuple au Bundestag ou dans un Landtag. Ils doivent offrir une garantie suffisante pour atteindre ces buts en présentant une image d’ensemble de leur situation réelle et en faisant ressortir notamment l’ampleur et la solidarité de leur organisation, leur effectif et leur activité sur la scène publique ».

    12Sont exclus de ce statut les associations d’électeurs, les partis communaux, les associations politiques.

    13Aux termes de cette présentation générale, la réalité de la fonction constitutionnelle des partis politiques allemands livre trois enseignements :

    1. Les partis politiques occupent une place centrale dans les institutions allemandes
    2. Cette place leur permet d’exercer une influence considérable dans la vie publique qui va au-delà des seules prescriptions constitutionnelles
    3. Place qui est de plus en plus contestée.

    I – Les partis politiques occupent une place centrale dans les institutions Allemandes.

    14On peut s’en convaincre en rappelant leur fonction (A) et leur statut (B).

    1 – Une fonction particulière dans les institutions.

    15Ils ont été hissés très tôt au rang d’institutions constitutionnelles par la jurisprudence constitutionnelle, qui est depuis lors solidement établie. Celle-ci a affirmé qu’ils ne s’identifiaient ni à l’Etat ni au peuple. Ce ne sont pas des organes de l’Etat, mais des groupes qui se forment librement dans le cadre du pluralisme, se développent par leurs propres moyens et participent à la formation de la volonté politique (Bverf GE 20,56 (110) ; 52,63 (85).

    16Les partis politiques se situent dans une zone intermédiaire entre l’Etat et la société. D’un côté, en effet ce sont des groupes formés volontairement, qui agissent dans la société et ce ne sont pas des organes de l’Etat, dotés de prérogatives de puissance publique. D’un autre côté, ils sont insérés dans l’appareil de l’Etat et jouent à la fois un rôle dans la formation de la volonté politique et dans la prise de décision (arrêt du 9 avril 1992 Bverf GE tome 85, p. 264 (285)).

    17Mais que signifie « participer à la formation de la volonté politique » expression au détour de laquelle les partis politiques sont évoqués dans la Loi fondamentale ? L’expression de participation est en elle-même très floue. Quant à l’exercice consistant à définir la formation de la volonté politique, il est sans doute bien périlleux.

    18En fait, la définition de la formation de la volonté politique a été donnée par le législateur de 1967 et par le juge constitutionnel.

    19L’article 1er de la loi du 24 juillet 1967 précise en effet que les partis politiques sont appelés à participer à la formation de la volonté politique :

    « – En influençant la formation de l’opinion publique ;
     – En stimulant et en approfondissant l’éducation politique ;
     – En promouvant la participation active des citoyens à la vie publique ;
     – Enformant des citoyens capables d’assumer des responsabilités politiques ;
     – En participant par la désignation des candidats aux élections aux niveaux de la Fédération, des Länder et des communes ;
     – En influençant l’évolution politique du parlement et du gouvernement ;
     – En introduisant les buts politiques qu’ils ont élaborés dans le processus de formation de la volonté étatique ;
     – En veillant à une constante liaison entre le peuple et les organes de l’Etat ».

    20On retrouve là cette fonction d’intermédiation qui fait des partis ni des institutions de droit commun de la société ni des institutions publiques. Mais pour tenter de saisir cette expression de formation de la volonté politique, il faut sans doute moins faire appel à cette législation de 1967 – qui semble être bien ignorée par la jurisprudence et la doctrine – qu’à d’autres paramètres. Deux paraissent particulièrement éclairants : la place des partis dans la chaîne de la prise de décision politique et le droit comparé.

    21L’expression par excellence de la formation de la volonté politique, c’est l’élection. Mais celle-ci ne suppose pas uniquement un vote à l’abri de toute pression. C’est aussi l’expression d’une opinion dans un processus de formation des opinions politiques, qui est lui-même libre et ouvert. Dans une décision du 17 novembre 1994 (BVerf GE tome 91, p. 263 (266)), la Cour de Karlsruhe a souligné qu’il appartenait aux formations politiques de définir des objectifs politiques, d’en informer les citoyens et de leur exposer les problèmes et les solutions qu’elles proposaient. Le rôle des partis est bien de nourrir une espèce de feed-back entre l’Etat et le peuple. Mais dès que l’électeur a fait son choix, la Loi fondamentale ne connaît plus les partis.

    22La jurisprudence constitutionnelle n’est pas le seul éclairage qui permet d’appréhender cette fonction pédagogique, le droit comparé aussi. Alfred Grosser fait valoir que « concourir à l’expression du suffrage selon les termes de l’article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958 », c’est simplement canaliser des votes, alors que concourir à la formation de la volonté politique, c’est remplir de surcroît une double fonction de porte-parole permanent et d’éducateur politique.

    23Il est vrai qu’une telle conception fait peu de cas de la maturité politique de nos voisins d’outre-Rhin, mais, même si cette vision est historiquement datée, ce n’est pas trahir la réalité que de faire valoir cette vocation pédagogique des partis politiques allemands. Cela dit, on peut craindre que cette perception des choses, comme on va le voir, ne soit quelque peu réductrice et angélique.

    2 – Les formations politiques jouissent aussi d’un statut particulier sur le terrain juridique et sur le terrain financier.

    24Sur le terrain juridique, ce sont pas des associations mais pas davantage des organes intégrés dans l’Etat. Ils ont en effet une quadruple supériorité par rapport aux associations de droit commun.

    • Le principe de liberté de création des partis est la garantie constitutionnelle du multipartisme. Alors que les associations de droit commun ne peuvent pas être enregistrées en cas d’opposition des autorités administratives, les partis politiques allemands jouissent de la personnalité morale sans formalité. Non subordonnés à un régime de déclaration, ils ne sont pas davantage astreints à une obligation d’autorisation. Ils peuvent avoir aussi bien la forme d’associations déclarées que celle de groupements sans capacité juridique. D’ailleurs par exemple, la C.D.U. n’a pas le statut d’association, le S.P.D. a, quant à lui, le statut d’une association non déclarée. La C.S.U. est une association déclarée.
    • La définition du statut juridique des partis est de la compétence exclusive de la loi fédérale alors que le droit d’association entre dans le champ de la législation concurrente.
    • Alors que des organes gouvernementaux peuvent interdire une association, seul la Cour constitutionnelle fédérale peut interdire un parti.
    • Ils bénéficient du privilège de pouvoir intenter une action devant la Cour constitutionnelle fédérale et la Cour leur a reconnu la qualité de partie dans les litiges entre les organes constitutionnels, par un arrêt rendu le 20 juillet 1954 (BVerf GE tome 4 (27). Cette jurisprudence constante permet aux partis politiques et en particulier aux plus petits d’entre eux d’accéder à la justice constitutionnelle.

    25Ces droits ont également un important volet financier.

    26On a vu à l’énoncé de l’article 21 de la Loi fondamentale que les formations allemandes étaient de par la Constitution soumises à une obligation de transparence.

    27Les hésitations du législateur et du juge constitutionnel – qui dans ce domaine a été un véritable législateur bis – montrent que la question du financement public a toujours suscité un grand embarras chez les politiques et les juges. Dans un premier temps, la Cour constitutionnelle fédérale a interdit leur financement public puis elle a permis dans un deuxième temps le seul remboursement de leurs dépenses électorales. Devant les besoins croissants des partis, elle a admis dans une troisième étape en 1986 un financernent public par la petite porte avec le système de la compensation des chances. Et aujourd’hui nous sommes en présence d’un financement public encadré par des seuils fixés par le législateur. Depuis la loi du 17 février 1999, le total du financement public est de 245 millions de D.M. (c’est ce que l’on appelle la limite maximale absolue). Mais comme il a été déduit de la Loi fondamentale qu’un financement public prédominant des partis politiques était inconstitutionnel, le législateur allemand a introduit une seconde variable, la limite maximale relative. Elle postule que le financement public ne doit pas dépasser le total de l’autofinancement privé des partis. Ce qui est intéressant de retenir, c’est que lorsque la Cour de Karlsruhe a interdit le financement public des partis en 1965, elle s’est fondée sur l’idée que le processus de formation de l’opinion et de la volonté politique faisait obstacle à toute intervention de l’Etat.

    28Mais si à la lecture de la Loi fondamentale, l’intervention des partis politiques dans le processus de décision s’arrête théoriquement à l’issue des élections, si aucune disposition constitutionnelle n’évoque leur rôle dans l’Etat, doit-on considérer qu’ils s’accommodent de cette « abstinence » que leur prête l’interprétation littérale de la Loi fondamentale, doit-on s’en tenir à une vision exclusivement pédagogique de leur rôle ?

    29En fait, la réalité est toute autre car ils exercent une influence considérable dans la vie publique.

    II – Les partis politiques allemands exercent en effet une influence considérable dans la vie politique allemande, qui va au -dela des seules prescriptions constitutionnelles.

    30Le système politique allemand conforte les partis politiques établis dans la conquête du pouvoir et contribue à leur pérennité dans la conservation du pouvoir.

    1 – Le système politique allemand conforte les partis politiques dans la conquête du pouvoir.

    31Deux exemples illustrent cette réalité : ils portent sur la participation des partis politiques aux élections et sur la répartition des sièges selon les listes de Land.

    – Les partis établis ont un monopole de candidature aux élections par rapport aux candidats indépendants et par rapport aux nouveaux partis.

    32Un candidat aux élections au Bundestag ou au Landtag qui n’a pas été investi par un parti n’a aujourd’hui aucune chance aux élections. Les dernières élections au Bundestag qui ont vu l’élection de députés indépendants remontent à cinquante ans. Et la dernière tentative de candidature d’un candidat indépendant aux élections fédérales date de 1969 et concerne l’ancien maire de Bonn, le Dr. Wilhelm Daniels, qui n’avait recueilli que 20 % des voix, alors même qu’il était maire de Bonn depuis longtemps.

    33Ce monopole se vérifie aussi par rapport aux nouveaux partis. Les partis établis, c’est-à-dire ceux qui sont représentés au Bundestag ou au Landtag depuis la dernière élection de manière ininterrompue ont un accès plus facile à l’élection que les autres puisque la Commission électorale fédérale constate si ces derniers remplissent les conditions légales, au plus tard 37 jours avant le jour de l’élection. En revanche, les nouveaux partis qui ne satisfont pas à ces règles d’ancienneté ne peuvent présenter une liste de candidats que s’ils ont au plus tard 47 jours avant l’élection, informé le président de la Commission électorale fédérale de leur participation à l’élection et si la Commission électorale fédérale a constaté leur légalité. Elle doit vérifier s’il s’agit d’une simple association ou d’un parti répondant aux critères de la Loi fondamentale ou d’un parti. Si la qualité de parti lui est refusée, la liste de candidats n’est pas valable (article 25, alinéa 2, 2ème phrase du 3 de la loi électorale fédérale).

    – Le deuxième exemple de ces privilèges dont bénéficient les partis touche à la répartition des sièges selon les listes de Land.

    34Les termes du débat sont connus et étemels dans toute l’histoire des institutions : la loi électorale doit-elle être juste ou efficace ? Doit-elle refléter les opinions ou contribuer à la formation d’une majorité ? L’expérience de la République de Weimar a incité le législateur allemand à conjurer le risque d’une dispersion des partis et à exiger un seuil minimum de voix.

    35Celui-ci est prévu par le paragraphe 6, alinéa 6 de la loi électorale (Bundeswahlgesetz). Il signifie que ne peuvent participer à la répartition des sièges sur les listes de Land que les partis qui ont obtenu au moins 5 % des secondes voix valablement exprimées sur tout le territoire (Prozentklausel) ou un siège dans au moins trois circonscriptions (Grundmandatklausel). Si un parti ne parvient pas à atteindre ce seuil sous l’une ou l’autre de ces deux formes, il est exclu de la répartition des sièges sur les listes de Land sur la base des secondes voix. Ce dispositif a été validé à plusieurs reprises par la Cour constitutionnelle fédérale, au motif qu’il était compatible avec le principe fondamental de l’égalité électorale formelle. Il n’est pas davantage contesté par la doctrine qui y voit un facteur de stabilité politique. Si cette clause des 5 %, consacrée depuis les élections fédérales de 1953 est donc bien admise, elle est très rigoureuse. En effet, l’objectif de 5 % des voix sur tout le territoire est difficile à atteindre et le processus normal de création et de développement d’un nouveau parti est de s’appuyer d’abord sur une base géographique et de s’étendre par la suite. Ce système dissuade en réalité les électeurs de voter pour un nouveau parti, dans la mesure où ils estiment que leur voix sera perdue. Mais au niveau communal au moins, où cette clause est appliquée on assiste à une évolution. En effet, le seuil de 5 % est tombé à 3,03 % en Rhénanie-Palatinat depuis 1988, le nouveau gouvernement C.D.U. de Hesse a promis de le faire passer à 3 % et dans un arrêt du 6 juillet dernier la Cour constitutionnelle de Rhénanie du Nord-Westphalie a estimé que le maintien du seuil de 5 % ne reposait pas sur une base juridique suffisante.

    2 – Le système politique allemand garantit aux partis politiques la pérennité de la conservation du pouvoir.

    36L’article 20 de la Loi fondamentale dispose : « Le pouvoir législatif est lié par l’ordre constitutionnel, les pouvoirs exécutif et judiciaire sont liés par la loi et le droit ».

    37En réalité l’influence des partis politiques allemands est telle qu’elle pèse sur le pouvoir exécutif, législatif, judiciaire et audiovisuel.

    – Le pouvoir exécutif.

    38Il est inutile d’insister sur le rôle prépondérant des négociations entre partis dans les coalitions gouvernementales. C’est une évidence. Ce qui est moins connu en revanche, c’est le rôle des partis politiques au sein de la fonction publique.

    39Il convient de distinguer à cet égard la situation des fonctionnaires « politiques » des autres.

    40D’après la première phrase du 1er alinéa de l’article 31 du statut des fonctionnaires, les fonctionnaires politiques doivent être en accord avec les positions politiques fondamentales et les objectifs du gouvernement. Je serais tenté de dire que cette population recoupe grosso modo en France les emplois à la discrétion du gouvernement régis par le décret du 24 juillet 1985. Au niveau fédéral, cela vise les secrétaires généraux et les directeurs de ministère, les hauts fonctionnaires au Ministère des Affaires étrangères et de la surveillance du territoire à partir d’une certaine échelle de traitement, le chef de l’office fédéral de presse et d’information, le procureur général fédéral et le procureur fédéral auprès de la Cour fédérale de justice administrative, les directeurs du Bundestag et du Bundesrat ainsi que le responsable fédéral du service civil. Toutes ces personnalités peuvent être mises à la retraite temporaire et à tout moment par le chancelier fédéral sur la base de l’article 36 du statut de la fonction publique. Mais ce qu’il faut observer, c’est :

    41– Que ce cercle de hauts fonctionnaires est élargi par des lois particulières ;

    42– Que des lois des Länder contiennent des dispositions rangeant les procureurs généraux et les responsables de la police dans cette catégorie.

    43Prenons un exemple. Le Procureur général du Mecklenburg-Vorpommern, Prechtel, était en fonction depuis 1990. Il était assimilé à un fonctionnaire politique et il a été renvoyé le 3 août 1999 par le ministre-président S.P.D. du Land, élu en septembre 1998 et ayant formé une coalition avec le P.D.S. Il faut dire que ledit Procureur avait requis des poursuites contre 4 députés P.D.S. dont notamment une pour vol.

    44Une harmonie politique entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des Länder est compréhensible et nécessaire. Mais là où cette pratique devient plus contestable

    45– C’est, d’une part, lorsque l’on se remémore les termes de l’article 33, alinéa 2 de la Loi fondamentale qui affirme « Tous les allemands ont un droit d’accès égal à toutes fonctions publiques, selon leurs aptitudes, leurs qualifications et leurs capacités professionnelles ».

    46– C’est, d’autre part, lorsque les critères partisans jouent un rôle déterminant pour la carrière de fonctionnaires n’entrant pas dans la catégorie précédente qui est bien délimitée. Beaucoup de nominations sont en effet prises sur des critères politiques, avant que les procédures de vacance de poste soient officiellement engagées. On passe là au « Ämterpatronage » où le « Parteibuch » (la carte du parti) est nécessaire, l’université n’étant pas en reste dans ces pratiques.

    47Dans les Lânder S.P.D., 87,5 % des fonctionnaires auraient la carte du parti, dans les Länder C.D.U., ce taux serait de 87,2 %.

    48Ce qui est vrai de la fonction publique s’étend aux entreprises publiques de transport, aux concessions électriques jusqu’à l’ouverture du marché de l’électricité ou aux caisses d’épargne.

    49De plus, non seulement l’administration est politisée, mais en retour la politique recrute beaucoup chez les fonctionnaires (47 % des membres du Bundestag) et les organes dirigeants des partis font une large place aux fonctionnaires. Il faut dire que des fonctionnaires élus dans des Landtage peuvent continuer à exercer à temps plein ou partiel leurs fonctions. C’est vrai dans le premier cas pour le Baden-Württemberg, Berlin et la Saxe et dans le second cas pour le Mecklenburg-Vorpommern, le Saxe-Anhalt et le Schleswig-Holstein. On serait tenté de dire que les partis avec ces règles ont introduit en leur faveur le système du « closed-shop » pratiqué par les syndicats britanniques sous le travaillisme de l’après-guerre.

    – Le pouvoir législatif.

    50La pression des partis est également très forte dans l’enceinte du Parlement. Plusieurs illustrations permettent de s’en convaincre. Je voudrais évoquer à cet égard le cas des députés non-inscrits et la discipline de vote.

    51Le député non inscrit est une rareté en droit parlementaire allemand. Sous certaines législatures on en a compté 2, 3 maximum ; sous la présente législature, cette institution n’existe pas. Il faut dire que le statut du député non-inscrit n’est guère attractif. Il peut certes poser de brèves questions individuelles au gouvernement fédéral, déposer des amendements en deuxième lecture mais les propositions, les motions doivent être déposées par un groupe ou par 5 % des membres du Bundestag. N’appartiennent également aux commissions que les membres du Bundestag rattachés à un groupe parlementaire.

    52Cette pression des partis, on la retrouve dans le cadre des groupes parlementaires. Selon que l’on est plus ou moins individualiste, la discipline de vote reçoit plusieurs traductions :

    « Fraktionssolidarität »

    « Fraktionsloyalität »

    « Fraktionsdisziplin »

    « Fraktionszwang »

    53Pour l’opinion majoritaire, c’est le terme de « Fraktionszwang », qui convient le mieux, c’est-à-dire l’idée d’une contrainte. Quand on interroge les parlementaires en revanche, ceux-ci parlent de solidarité (« Fraktionsolidarität »). Mais il ne faut pas jouer sur les mots. Le constat est que hormis les scrutins où la liberté de conscience de chacun pèse le plus (loi sur l’interruption volontaire de grossesse) la discipline de vote est très forte, si le groupe parlementaire est en harmonie avec les positions du parti. Là où effectivement le parlementarisme reprend ses droits, c’est lorsque le parti s’efface derrière le groupe parlementaire. Mais la menace du non renouvellement d’une investiture aux élections – même si cela ne s’est jamais produit – pèse toujours sur l’élu. Elle fait que le principe consacré par l’article 38, alinéa I de la Loi fondamentale, selon lequel « les députés ne sont liés ni par des mandats ni par des instructions et ne sont soumis qu’à leur conscience » reçoit une application fragile.

    – Le pouvoir judiciaire.

    54Le principe constitutionnel de l’indépendance des magistrats est prévu à l’alinéa I de l’article 97 de la Loi fondamentale, à savoir que les « juges sont indépendants et ne sont soumis qu’à la loi ». Il est répété à l’article 25 de la loi allemande sur le statut de la magistrature.

    55Mais dans la réalité, le processus de désignation des magistrats est moins désincarné que ne le laissent croire les textes, comme le montrent les exemples de la magistrature ordinaire et de la Cour constitutionnelle fédérale. Aux termes de l’article 95, alinéa 2, de la Loi fondamentale, les juges des cinq Cours suprêmes, à savoir la Cour fédérale de justice, la Cour fédérale administrative, la Cour fédérale des finances, la Cour fédérale du travail et la Cour fédérale du contentieux social sont nommés par le Ministre fédéral compétent pour la matière considérée conjointement avec une Commission chargée de l’élection des juges. Cette commission est composée des ministres des Länder compétents pour la matière considérée et d’un nombre égal de personnes élues à la proportionnelle par le Bundestag qui n’ont pas forcément la qualité de députés, soit 16 membres de chaque côté. Cette commission n’élit pas à proprement parler des juges mais se met d’accord avec les ministres compétents et ce n’est qu’ensuite que les juges sont nommés par le Président fédéral. Un magistrat s’est essayé à déterminer l’influence des critères de l’appartenance politique sur la nomination de magistrats de la Cour fédérale de justice : sur 33 d’entre eux sans étiquette politique, 4 ont estimé que le critère partisan était déterminant, 18 important et 11 peu important.

    56Mais les règles de nomination destinées au départ aux juges des juridictions suprêmes des cinq ordres de juridiction se sont étendues au niveau des Länder. Ces derniers ont reçu en effet cette compétence de l’article 98, alinéa 4, de la Loi fondamentale « les Länder peuvent décider que la nomination des juges des Länder appartient au ministre de la justice conjointement avec une commission chargée de l’élection ». Tous les Länder pratiquent de même et cette situation peut provoquer des blocages. Ainsi le poste de président du Tribunal de grande instance de Lübeck est vacant depuis l’été 1998, parce que la commission des magistrats du Schleswig-Holstein ne parvient pas à se mettre d’accord sur un nom. Ces pratiques ne sont pas neuves. On a vu dans le passé des magistrats ayant exercé des présidences de juridiction assumer des responsabilités politiques sans états d’âme. Certains y ont réussi comme le Dr. Bickel en 1983 qui de Président du Tribunal constitutionnel et du Tribunal administratif de Rhénanie-Palatinat est passé Ministre de la justice du Land. D’autres comme le Dr. Bischopp en Rhénanie du Nord Westphalie ont échoué. Ce qui est sûr, c’est que la stabilité politique d’un Land (Bavière, Rhénanie-Palatinat et Hesse à moindre degré) favorise une stabilité du monde judiciaire.

    57Ce tableau serait incomplet si l’on n’évoquait pas le cas de la Cour constitutionnelle. Son mode de désignation, tel qu’il est pratiqué depuis 1951 est largement dans les mains des partis politiques, puisqu’une moitié d’entre eux est élue par le Bundestag et une autre moitié par le Bundesrat. Le processus électoral – particulièrement intéressant à suivre pendant une année de renouvellement comme factuelle avec le départ de MM. Kühling, Grimm et Kirchhof – commence avec une proposition. Celle-ci est double en réalité. L’une émane du Ministre fédéral de la justice et l’autre à titre subsidiaire de la Cour. Cette liste est transmise à une commission de 12 membres élue à la proportionnelle (WahlmännerausschuB) pour la durée de la législature, ce qui contrevient d’ailleurs à l’article 94, alinéa 1, de la Loi fondamentale qui prévoit une élection par les deux assemblées. Sous la 13ème législature (1994-1998), la C.D.U./C.S.U. a eu 6 sièges, le S.P.D ; 5 sièges et les Verts 1 siège dans cette instance. L’élection exige une majorité des 2/3. Au Bundesrat cette désignation revient à une commission informelle composée des ministres de la justice des Länder. Mais en réalité, ces commissions ne font que ratifier des choix qui ont lieu dans des cadres plus informels. On ne peut donc que citer Mme Limbach, présidente de la Cour, qui déclarait dans une interview cet été « les politiques doivent faire attention à la compétence qui est exigée dans chaque chambre de la Cour ».

    58S’agissant du pouvoir audiovisuel, les choix politiques dans la désignation des membres des organes de direction ne sont pas neutres non plus, mais obéissent parfois plus à une logique de proportionnelle qu’à une logique monolithique.

    59En fait les partis ont introduit une clef de répartition des postes de direction dans l’audiovisuel public. Sur 66 membres du Conseil de télévision de la 2ème chaîne ZDF dont le mandat expire en juin 2000, on compte 4 élus C.D.U., 3 élus S.P.D., 1 élu F.D.P., 1 C.S.U. et 1 vert. On observe la même chose à la radio. Cette influence numérique limitée n’est toutefois qu’une apparence. Il faut compter en effet dans les conseils des radios avec l’existence des cercles d’amis (Freundekreise) qui travaillent en étroite collaboration avec les groupes parlementaires des Landtage. Aujourd’hui par exemple du fait de la majorité S.P.D. des 4 Länder qui sont partenaires de la N.D.R., cette chaîne a une coloration socialiste tout comme le WDR qui à sa tête a une ancienne députée S.P.D.. (Von Rensen). Mais si son directeur est S.P.D., son suppléant est C.D. U, si le directeur des programmes de la radio est C.D.U., le directeur des programmes de la télévision est S.P.D. et ces croisements se retrouvent tout au long de la chaîne de commandement. A chaque élection s’accompagnant d’un changement politique, l’équipe dirigeante change au moins pour les trois postes importants et même au-delà, en fonction de l’établissement et de la pratique du Land.

    60Cette politisation a été particulièrement forte au moment de la réunification. On a vu par exemple avec la Mitteldeusche Rundfunk que les 2/3 du Conseil mis en place au moment de la création de la chaîne étaient dans les mains des partis au pouvoir dans les nouveaux Länder et c’est à cette instance qu’est revenu le soin de désigner le directeur de la chaîne, Udo Reiter, C.S.U., ancien directeur de la radio bavaroise. Toutes ces institutions auraient-elles oublié la jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle fédérale, selon laquelle tous les organes de l’Etat et ses responsables ont l’obligation de servir l’intérêt général ?

    III – Le poids des partis dans la vie politique est de plus en plus critiquée.

    61Par qui sont-ils critiqués ? Et pourquoi sont-ils critiqués ?

    1 – Ils font l’objet de critiques politiques et intellectuelles.

    62Les critiques politiques proviennent de courants qui ne font pas partie de l’establishment. En 1993, les Républicains qui aujourd’hui ont pratiquement disparu de la scène politique revendiquaient dans leur programme la lutte contre les abus des partis politiques pour investir des institutions publiques et occuper des places.

    63A gauche, les Verts qui au départ ne voulaient pas être comme les autres en pratiquant le turnover de leurs élus contestaient aussi à leur manière le régime des partis, avant de s’intégrer eux-mêmes dans l’establishement avec plus au moins de bonheur.

    64Les critiques intellectuelles sont d’autant plus vigoureuses qu’elles émanent de fortes personnalités. Deux anciens présidents de la République fédérale et un auteur brillant, le professeur Hans Herbert von Amim, en sont les porte-paroles les plus remarquables.

    2 – Le contenu des critiques.

    • Le président von Weizsäcker et le professeur von Amim font valoir notamment trois points :
    • D’abord l’Etat serait la proie des partis. Les partis auraient considérablement étendu leur influence, la carte du parti devenant un moyen d’accéder à des fonctions et les interpénétrations entre les partis politiques et l’administration seraient de plus en plus nombreuses. Le Président Herzog partage cette analyse en reconnaissant que cette influence des partis dans le secteur public est le sujet le plus délicat lorsque l’on évoque le régime des partis.
    • Les partis vivraient financièrement dans un pays de Cocagne en s’octroyant eux-mêmes les moyens qu’ils jugent utiles à leur fonctionnement. C’est ce que l’on a appelé la « Selbstbedienung ».
    • Ensuite, les partis remettraient en cause la séparation des pouvoirs. Le Président von Weizsäcker estime que les partis assureraient en réalité la direction des organes constitutionnels, les discussions au sein de la coalition l’emportant sur celles au sein du Bundestag. Aussi plaide-t-il pour un renforcement du parlementarisme classique individualiste.

    65Pour faire échec à ces tendances, le professeur von Amim revendique une plus grande participation des citoyens en recourant à la démocratie directe, sous forme de référendum. Il prône également l’élection directe des maires comme c’est le cas dans le Baden-Württemberg.

    66Pour répondre à ces arguments on peut avancer trois considérations qui viennent atténuer cette description, sans remettre pour autant en cause ses fondements :

    • D’abord, il faut distinguer entre une partitocratie organisée dès le départ comme pour la magistrature et des déviances qui lui sont postérieures comme c’est le cas pour la fonction publique et l’audiovisuel.
    • Ensuite, on peut faire valoir que le fédéralisme est un contrepoids, où s’annulent les excès de la partitocratie, chaque Land avec des couleurs politiques différentes recourant aux mêmes pratiques. Ce faisant, d’aucuns seront en droit d’estimer que cette généralisation revient dans les faits à instituer un système proportionnel, à l’autrichienne.
    • Enfin, on peut soutenir que les institutions où les partis politiques exercent par personnes interposées une influence, gagnent toujours mécaniquement une autonomie progressive, en s’affranchissant dans leur fonctionnement de leurs clivages politiques originels.

    67Le régime des partis a plusieurs options :

    • L’option autrichienne de la Proporz qui apparaît aujourd’hui être sérieusement remise en cause en Autriche ;
    • L’option allemande avec la variante de la prime au parti majoritaire, tendance qui s’est confirmée avec la désignation de deux membres de la Commission européenne appartenant à la coalition au pouvoir, contrairement à la tradition qui veut qu’il y ait un commissaire de la majorité et un de l’opposition et plus accessoirement la variante de la proportionnelle ;

    6848 ans après le Juristentag consacré au Parteienstaat, on peut craindre que les traits du régime des partis avec ses déséquilibres, ses atteintes à la neutralité ne se soient accusés. S’ils revendiquent le libéralisme en économie, les partis politiques ont construit une société politique autarcique et protectionniste, où la défense de leurs intérêts semble l’emporter sur toute ouverture extérieure voire sur toute autre considération. Conçus à l’origine en effet comme un facteur de structuration démocratique et civique de la société allemande, les partis politiques allemands ont été au-delà de leurs missions constitutionnelles d’origine, confortés – il faut le dire – dans cette démarche par un assez grand consensus, jusqu’à une époque récente.

    69Pour les ramener à une position plus discrète, plusieurs options sont possibles. Adhérer à des formules de démocratie directe, cela ne correspond pas à la tradition démocratique de la République fédérale et n’est pas gage en soi d’une démocratie plus vertueuse. Tempérer ou réduire l’influence des partis politiques, c’est certainement souhaitable, mais cela suppose une révision de la Loi fondamentale, de certaines législations comme le statut de la magistrature et du règlement du Bundestag. Or la classe politique n’ayant qu’un penchant modéré pour l’autoflagellation, il est à craindre qu’aucune de ces pistes ne soit suivie pour trois raisons : d’abord, parce que la classe politique sera toujours tentée d’agiter le danger de l’extrême droite voire de l’extrême-gauche pour justifier le maintien du statu-quo ; ensuite parce que la société allemande, par essence très organisée, laisse peu d’espace à l’individualisme ; enfin, parce que, cette crise des partis, cette lassitude des partis, qualifiée de « Krise der Volksparteien », de « Parteienverdrossenheit » remonte maintenant à sept-huit ans et les partis intéressés n’en ont pas tirés depuis lors de conséquences ; mieux même, les résultats des récentes élections aux Landtage qui éliminent peu à peu les petits partis (F.D.P., Grünen) ou ne permettent pas à de nouveaux partis d’émerger (Republikaner), confortent finalement le bipartisme établi et entretiennent ce tête-à-tête de droits acquis et de partage des dépouilles entre la C.D.U. et le S.P.D.. En d’autres termes, je crois que nous pouvons nous donner rendez-vous dans quelques années pour débattre encore des vertus et des faiblesses du Parteienstaat.

    Auteur

    • Yves-Marie Doublet

      Administrateur de l’Assemblée nationale.

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