La dyarchie : aspects juridiques et politiques
p. 183-200
Texte intégral
1Si la Constitution tunisienne du 1er juin 1959 a, aujourd’hui, 40 ans et demi, le bicéphalisme du pouvoir exécutif, quant à lui, vient tout juste d’atteindre la trentaine, tranche de vie qu’on qualifie généralement de bel âge. L’âge de l’accomplissement de la croissance de l’être, de l’équilibre entre la vigueur de la jeunesse et une certaine maturité de la personnalité. L’âge où l’on a fait ses grands choix de vie et où l’on a acquis suffisamment de maturité et d’expérience pour pouvoir se positionner solidement et clairement dans la société. Bref, l’âge d’une santé éclatante et d’une dynamique raisonnée.
2Le bicéphalisme à la tunisienne répond-il à ces caractéristiques ? Constitue-t-il une véritable dyarchie équilibrée ? Vit-il ce bel âge synthétisant accomplissement et dynamisme ? Sa position est-elle solidement ancrée dans le système constitutionnel et politique tunisien ? Son fonctionnement est-il désormais suffisamment dynamique et ses mécanismes bien huilés ?
3Avant de tenter de répondre à ces interrogations, il convient de s’arrêter sur le sens du terme-objet de ces quelques réflexions rapides et, somme toute, sommaires. Du point de vue étymologique, le terme dyarchie est l’assemblage des deux termes grecs : duo qui signifie deux, et arkhé qui désigne le commandement. Selon Le Petit Robert, dyarchie signifie « gouvernement simultané de deux rois, deux chefs, deux pouvoirs ». Le Larousse le définit, de son côté, comme étant « le régime politique dans lequel le pouvoir est exercé conjointement par deux personnes ou deux groupes ». Michel de Villiers définit, dans son Dictionnaire de droit constitutionnel, la dyarchie comme étant « le partage du pouvoir entre deux titulaires »1. Sur le plan de l’histoire politique, on présente le régime de Sparte avec ses deux rois comme étant la première dyarchie connue de l’histoire. La dyarchie renvoie donc à un pouvoir à deux têtes, à un dualisme de la direction politique2.
4 À ce niveau, on peut s’interroger sur la consistance, voire sur la possibilité même, de l’existence d’un régime politique à caractère dyarchique ou, même, plus simplement, dualiste. Un être vivant à deux têtes n’est-il pas, par essence, un être souffrant d’une grave malformation, peu viable et, donc, inévitablement condamné à périr ? Peut-il donc y avoir un régime politique à deux têtes, à deux chefs, deux meneurs aux pouvoirs partagés et équilibrés ?3
5On peut rétorquer que les avions, moyen de transport moderne des plus performants, sont propulsés par deux moteurs, deux réacteurs et qu’ils nécessitent un commandement par au moins deux pilotes et, enfin, que c’est là même une exigence de sécurité du fonctionnement de l’appareil et de ses occupants. La dyarchie n’est donc, a priori, pas une incongruité logique, ni une aberration pratique. N’est-elle pas une forme de collégialité de la direction ? Une manière de tempérer son fonctionnement et d’empêcher les éventuelles dérives de la personnalisation excessive ? Mais ne faut-il pas encore qu’elle soit bien conçue lors de sa mise en place, dès sa naissance ? Qu’elle ne souffre pas, dès le départ, de malformations graves, de conditions de naissance de nature à engendrer des déficiences organiques et des dysfonctionnements hypothéquant sa croissance, empêchant sa maturation et limitant sa signification politique et son éventuelle portée démocratique ?
6Il convient cependant de préciser, à ce niveau, que si l’on peut admettre que la dyarchie ne se définit pas nécessairement par l’équilibre des pouvoirs de ses deux têtes, elle exige en revanche, à notre sens au moins, une certaine autonomie organique et fonctionnelle de l’une par rapport à l’autre4. Il s’agit de la variante forte du bicéphalisme dont, sinon l’équilibre, du moins le rôle moteur des deux meneurs, doit être bien établi. Ils doivent, en effet, constituer deux pôles, certes complémentaires mais distincts.
7Or, le bicéphalisme de l’exécutif dans le système constitutionnel et politique tunisien est né précisément dans des conditions particulières, peu propices pour en faire une dyarchie solidement assise sur le plan organique, avec l’autonomie nécessaire du duo qui la compose, et réellement significative sur le plan de son fonctionnement.
8D’abord, les précédents historiques du bicéphalisme, qu’on retrouve antérieurement à la proclamation du régime républicain, ont souffert de malformations et de dysfonctionnements qui ont, d’une certaine manière, sensiblement contribué à l’assujettissement du pays aux puissances occidentales, puis à la soumission au protectorat français5. En effet, une forme de bicéphalisme primaire, n’obéissant à aucune construction théorique ni institutionnelle a priori, est apparue au sein du régime monarchique dès la seconde moitié du XVIIIe siècle. Il s’agit de l’apparition de la fonction de Saheb Ettabaà (Garde du sceau royal) sous le règne de Hammouda Bâcha (1782-1814). Le titulaire de ce titre exerçait des fonctions purement administratives subalternes, notamment de gestion des correspondances et des ordres du monarque qu’il devait sceller. Le poids du titulaire de cette fonction va, cependant, progressivement s’affermir, puis se transformer avec l’apparition du titre du Grand ministre (El Wazir al akbar) sous le règne du monarque Ahmed Bey. Cette apparition s’est faite de manière pragmatique, sans texte formel la consacrant et précisant les attributions du Grand ministre. La Wizara Kobra (Grand ministère) ne fut juridiquement consacrée et organisée qu’au milieu du XIXe siècle en vertu du décret beylical du 27 février 18606. Il ressort des dispositions de ce texte que ce Wizara Kobra englobait divers ministères notamment ceux de l’Intérieur, des Affaires étrangères et des Finances. Les attributions de ce méga-ministère s’avéraient essentiellement de nature administrative, centrées sur la gestion de la fonction publique et le règlement des litiges opposant celle-ci aux sujets de la régence. Ainsi, cette forme préliminaire de bicéphalisme confinait déjà le gouvernement à des tâches d’exécution et d’assistanat au Bey. En outre, plutôt que de consacrer un certain partage du pouvoir, le contreseing, innovation marquante de ce texte, ne faisait qu’endosser la responsabilité des actes ratifiés par le Bey, par le Grand ministre. La Constitution du 26 avril 1961 n’a pas modifié cette situation de grande précarité du Wazir Akbar qui demeura une personnalité choisie de manière discrétionnaire par le monarque7. Le pouvoir demeurait fortement personnalisé et absolu. Une certaine forme de dualisation, voire de dyarchie, aux contours et au fonctionnement fluctuants est, cependant, apparue avant même l’adoption de ces textes et s’est maintenue ensuite à leur marge, en fonction des personnalités plus ou moins fortes des Beys et de leurs Grands ministres. Ainsi, Mustapha Khaznadar, profitant de la faiblesse des personnalités des trois monarques successifs Ahmed, Mohamed et Mohamed Essadok Bey, a pu exercer l’essentiel du pouvoir entre 1838 et 1873, plongeant le pays dans une véritable situation de chaos politique et, surtout, financier. Il provoqua, ainsi, la grande révolte de 1864 et mit le pays à genoux devant les puissances étrangères, favorisant objectivement leurs convoitises coloniales. D’ailleurs, il ne quitta le pouvoir que sous leur pression.
9Son successeur, le Wazir Akbar Khereddine Pacha, marqua de son empreinte l’action de sauvetage par d’importantes réformes sans toutefois réussir à éviter l’instauration de la puissance coloniale française en 1881.
10Ces deux Premiers ministres ne pouvaient, néanmoins, affirmer leurs influences et asseoir leurs pouvoirs, en directions inverses cependant, que parce que les monarques se caractérisaient par leurs personnalités effacées et leurs ignorance et incompétence. Ainsi, un certain bicéphalisme dyarchique pouvait s’installer et fonctionner, de manière cependant fluctuante. Le Premier ministre ne pouvait prendre du poids que par défaut en quelque sorte, lorsque le Bey témoignait d’une réelle faiblesse.
11Ces grands traits modelés par l’histoire d’un exécutif marqué par une prééminence de principe du chef de l’État, voire par une forte personnalisation du pouvoir, conjugués avec des fluctuations, semblent avoir résisté à l’ensemble des bouleversements ultérieurs pour réapparaître, dans une certaine mesure, dans le régime politique tunisien post-colonial.
12À cet égard, on peut observer que la version initiale de la Constitution républicaine qui a fondé l’édifice du régime politique issu des accords du 20 mars 1956, celle adoptée le premier juin 1959, n’a nullement prévu une dyarchie, ni même un simple bicéphalisme du pouvoir exécutif8.
13En effet, au sortir du protectorat, la société tunisienne était marquée par la persistance des phénomènes du régionalisme et du tribalisme et des relations sociales reposant sur les liens du sang. Cette situation ne pouvait favoriser la solidité de l’État nouveau en construction et le jeune régime politique encore fragile. Dans ces conditions, l’Assemblée constituante, dont les travaux étaient fortement marqués de l’empreinte du leader charismatique Habib Bourguiba, était soucieuse d’abord de la consolidation de l’unité nationale et animée d’une volonté de mettre en place un régime politique fort. Ainsi, tout en consacrant le régime républicain fondé sur la séparation des pouvoirs et en cherchant à asseoir sa légitimité sur une souveraineté, certes démocratique, mais de nature ambivalente, faisant appel à la fois aux notions de souveraineté populaire et de souveraineté nationale, on a cherché à doter le pouvoir exécutif d’un poids particulier9 . Dans cette optique, le choix s’était finalement porté, au niveau du pouvoir législatif, sur un Parlement monocaméral et, au niveau du pouvoir exécutif, sur un commandement unique au profit du chef de l’État.
14Le choix initial de la constituante en faveur du régime présidentiel et l’éviction d’une organisation dyarchique préexistante du pouvoir exécutif étaient, outre le contexte socio-politique interne de l’époque, sans doute, également influencés par la dévalorisation du régime parlementaire aux yeux de nombreux hommes politiques et juristes10 . Cette dévalorisation était engendrée par les dysfonctionnements et les crises à répétition de la IVe République en France. Il faudrait y ajouter les visions propres à l’artisan le plus influent de la Constitution et du régime qu’elle met en place, en l’occurrence le leader H. Bourguiba, doté d’une forte légitimité historique et d’un charisme certain.
15La Constitution initiale de 1959 a, ainsi, naturellement opté pour le régime présidentiel. La dyarchie, qui avait été sensiblement revigorée durant les dernières années de la monarchie sous l’influence du chef du gouvernement H. Bourguiba11, fut écartée par la nouvelle Constitution inspirée par celui-là même qui avait rehaussé le prestige de la fonction de chef du gouvernement. Ainsi, dès le départ, le chef de l’État occupait une position particulièrement prééminente au sein du régime politique tunisien. Ce choix devait permettre d’éviter la dispersion et les risques de dissensions internes au régime mais, en favorisant un exercice solitaire du pouvoir, il devait mener à une impasse et s’avérer trop lourd pour celui qui l’exerçait.
16Ainsi, le bicéphalisme de l’exécutif fut réintroduit en 196912, dans une conjoncture politique particulière, de manière hâtive, à la fois comme solution pragmatique destinée à assurer la continuité du pouvoir13 et comme un paravent, un alibi, en marge de la Constitution. Celle-ci ne consacrant pas un pouvoir exécutif bicéphale et nécessitant, par conséquent, une révision qui demandait du temps vu sa nature rigide, le chef de l’État procéda à la nomination d’un Premier ministre par un simple décret du 7 novembre 1969 et le chargea, par le décret n° 69-407 du 17 novembre 1969, sans aucune base constitutionnelle, de la direction des affaires de l’État en cas d’absence du Président de la République.
17Ainsi, dès sa naissance ou si l’on veut sa renaissance, le bicéphalisme du pouvoir exécutif tunisien souffrait d’une malformation juridique, d’un vice de construction constitutionnel en quelque sorte. Sa consécration constitutionnelle par une loi constitutionnelle du 31 décembre 196914 et sa consolidation par la révision constitutionnelle du 8 avril 197615 n’en ont pas moins été marquées par les traces de cette malformation initiale. Il en résulta un bicéphalisme fortement inégalitaire et profondément déséquilibré (I). Cette naissance non voulue à l’origine, imposée par des circonstances particulières, n’a pas fondamentalement altéré l’essence monocratique du régime constitutionnel et politique au niveau de son fonctionnement (II). La révision constitutionnelle de 1988 témoigne, d’une certaine manière, d’un retour aux sources. On ne peut, dans ces conditions, trouver la moindre caractéristique de la dyarchie.
I. Une organisation fortement déséquilibrée
18Signe de déséquilibre et de fragilité, le chapitre III de la Constitution, consacré au pouvoir exécutif, est l’un des chapitres qui a connu la plus grande instabilité, le plus grand nombre de révisions et de modifications. En effet, dans un premier temps, la Constitution initiale du 1er juin 1959 opta pour un régime présidentiel avec un exécutif monocéphale fort. Elle réserva d’ailleurs un seul chapitre – le chapitre III relatif au pouvoir exécutif – au Président de la République, chef de l’État. En effet, on considérait ce monocéphalisme « comme une garantie d’efficacité de la fonction exécutive, à un moment où il fallait à la fois lutter contre les séquelles du colonialisme et édifier un État fort et stable »16.
19Cet état du droit positif va demeurer sans changement jusqu’en 1969, même si la réalité du fonctionnement du pouvoir exécutif a connu une certaine transformation. Ce sont ces évolutions du fonctionnement, conjuguées avec un certain nombre de données nouvelles se rattachant à la personne même du premier Président de la République, qui vont pousser celui-ci à réintroduire une forme spécifique de bicéphalisme. Ainsi, une sorte de bicéphalisme paravent, un « bicéphalisme d’appoint », « bouffée d’oxygène pour un pouvoir essoufflé »17, allait être instauré. Il s’agit d’une prétendue dyarchie « épiphénomène »18 de circonstances, fortement déséquilibrée puisque préservant la prééminence, voire l’omnipotence, conférée au chef de l’État par la Constitution initiale de 1959, fortifiant ainsi sa légitimité et consolidant son pouvoir, désormais mieux protégé.
20En effet, l’introduction de ce bicéphalisme apparaissait, à sa naissance, comme une réponse conjoncturelle et pragmatique à une réelle crise de légitimité du pouvoir, souffrant du phénomène classique d’usure, conjuguée avec la détérioration de l’état de santé du Président Bourguiba dès le milieu des années soixante.
21Très tôt, en effet, les limites de l’exercice solitaire du pouvoir sont apparues, et le Président Bourguiba éprouva devant le poids des tâches le besoin de se faire assister, conseiller et seconder. Dès lors, parmi son entourage, une personnalité s’était détachée, esquissant peu à peu une certaine dualité de l’exercice du pouvoir. Ainsi, on pouvait observer déjà, dès le début des années soixante, la surcharge du Président de la République et l’émergence à côté de lui d’une personnalité forte, en l’occurrence M. Ahmed Ben Salah, concentrant entre ses mains la gestion des secteurs de la planification, de l’économie et des finances, secteurs hautement sensibles dans un contexte de sortie du colonialisme et de besoins immenses de la population. Mais, sur le plan constitutionnel et politique, seul le chef de l’État apparaissait comme responsable. C’est lui qui détenait, constitutionnellement, l’exclusivité du pouvoir exécutif dans sa double dimension, aussi bien de commandement et d’orientation que de gestion.
22Dès lors, la responsabilité de l’échec de la politique collectiviste de généralisation des coopératives, mise en place durant cette décennie, ne pouvait incomber qu’au chef de l’État et rejaillir sur sa légitimité. D’ailleurs, le Président Bourguiba l’avait bien senti. Il déclara, alors, expressément assumer la responsabilité de cette politique et les erreurs et errements qu’elle avait connus. Il lui fallait ensuite en tirer les enseignements sur le plan politique et institutionnel. Il a, ainsi, senti le besoin de protéger son pouvoir et de préserver sa légitimité un peu usés. Fatigué et à la santé chancelante, il ne pouvait plus tout faire lui-même. Dès lors, le Président prit conscience qu’il ne devait plus gouverner seul. Il avait besoin, tout en gardant, voire en renforçant sa position de pivot du régime, de gouverner par l’intermédiaire d’un gouvernement qui lui servirait, à la fois, d’assistant et de paravent, de « gilet pare-balles » et, éventuellement, lorsque les circonstances l’imposeraient, de victime expiatoire19. Cette vision fut d’ailleurs développée dans son discours du 8 juin 1970 dans lequel il esquissa les grandes lignes de la révision constitutionnelle du 8 avril 1976. Mais auparavant, et dans l’urgence, il procéda, dans le silence, voire en violation du texte constitutionnel, à la désignation d’un Premier ministre par un simple décret le 7 novembre 1969.
23Ces circonstances vont engendrer, loin de toute dyarchie, une forme spécifique bicéphalisme-hiérarchie. En effet, la prétendue « dyarchie » dans le régime politique tunisien n’est nullement l’expression du bicéphalisme d’un régime parlementaire. Il s’agit d’un bicéphalisme vertical, d’une véritable hiérarchie plutôt que d’une dyarchie. En effet, les éléments de ce caractère apparaissent, d’abord et d’emblée, au niveau des rapports organiques entre le chef de l’État d’un côté, et le Premier ministre – son Premier ministre – et le gouvernement d’un autre côté. Ainsi, contrairement à la dyarchie existante dans les régimes parlementaires, où le gouvernement dispose d’une réelle autonomie par rapport au chef de l’État, puisqu’il dispose du soutien d’une majorité au Parlement dont il est l’émanation, ce qui permet un certain équilibre des deux têtes de l’exécutif, voire une dyarchie concurrentielle, le gouvernement dans le système tunisien ne dispose d’aucune légitimité propre, d’aucune autonomie vis-à-vis du chef de l’État. Il en est l’émanation. C’est le Président de la République qui nomme le Premier ministre (art. 50). Il détient à cet égard un pouvoir discrétionnaire sans limites. Le Premier ministre « est choisi en fonction de sa fidélité au chef de l’État et de son conformisme aux choix politiques de ce dernier. De ce fait, il ne peut constituer un contrepoids au pouvoir du chef de l’État »20. C’est également le chef de l’État qui nomme les autres membres du gouvernement, certes sur proposition du Premier ministre (art. 50). Mais, d’une part, cette proposition est loin d’être contraignante pour le chef de l’État, et, d’autre part, rien n’empêche le chef de l’État de suggérer au Premier ministre de lui proposer la personnalité qu’il souhaite lui-même nommer. Il semble d’ailleurs que le chef de l’État demande souvent qu’on lui propose deux voire plusieurs personnalités parmi lesquelles il aura la latitude du choix pour chaque poste ministériel.
24Par ailleurs, c’est au chef de l’État qu’appartient le pouvoir de nomination aux emplois supérieurs civils et militaires21. C’est également lui qui dispose du pouvoir réglementaire général22.
25Dès lors, il apparaît que le gouvernement n’a d’autre légitimité que celle qu’il tire de sa nomination par le chef de l’État. Le Parlement est complètement absent en matière de nomination et ne détient aucun pouvoir d’investiture.
26Quant à la révocation, c’est toujours le Président de la République qui met fin aux fonctions du gouvernement ou de l’un de ses membres ad nutum, de sa propre initiative ou sur proposition du Premier ministre23. Contrairement à ce qui existe dans les gouvernements parlementaires, cette responsabilité n’est, donc, nullement solidaire. Le gouvernement tunisien est une « œuvre interne à l’exécutif ». Il est le gouvernement du président, pour le Président et responsable devant le Président. C’est le chef de l’État qui, donc, maîtrise le Premier ministre et le gouvernement et contrôle leur action de mise en œuvre de sa politique, assisté dans cette tâche par le Parlement.
27À ce niveau de la révocation, il convient de signaler que, sur les plans juridique et théorique, le Parlement peut, certes, dans certaines conditions extrêmement difficiles à réunir dans le contexte politique tunisien, intervenir par le vote d’une motion de censure24. Mais, là encore, principalement en qualité d’assistant du Président. En effet, la Chambre des députés ne contrôle pas la politique du gouvernement, mais la mise en œuvre de la politique du chef de l’État par le gouvernement. Le Parlement ne contrôle pas le chef de l’État et ne censure pas sa politique. Il est réduit à une fonction d’assistant du chef de l’État. Ainsi, il ne peut mettre en cause la responsabilité du gouvernement, par une motion de censure, que s’il s’avère que ce dernier « n’agit pas en conformité avec la politique générale de l’État » que le chef de l’État détermine. La Chambre des députés est en effet appelée, dans l’article 62 de la Constitution tel qu’issu de la révision de 1976, à veiller à ce que le gouvernement agisse en conformité avec la politique générale de l’État dont les options fondamentales sont fixées par le chef de l’État, conformément aux dispositions des articles 49 et 5825. À cet égard, faut-il le rappeler, seul le chef de l’État dispose de la légitimité du suffrage universel direct issu de l’ensemble des citoyens, ce qui lui confère un poids que même le Parlement ne peut égaler, puisque les députés disposent, certes, de la légitimité des urnes, mais ils ne sont élus que dans le cadre de circonscriptions électorales plus restreintes.
28Cette légitimité porte nécessairement ombrage aux autres composantes de l’exécutif et étouffe même le Parlement. En effet, l’extension des pouvoirs du chef de l’État « ne se fait pas seulement au détriment du gouvernement et du Premier ministre. La dévalorisation des institutions affecte même le Parlement (...). De même que le gouvernement est réduit au rôle d’agent d’exécution, le Parlement est réduit au rôle de chambre d’enregistrement »26. Le système partisan, marqué pendant longtemps par le régime du parti unique, puis du parti ultra-dominant constituant un appareil de mobilisation et de contrôle étoffé et fortement structuré dirigé par le chef de l’État, ne peut que renforcer cette emprise de ce même double chef.
29Le chef de l’État dispose ainsi d’un gouvernement – son gouvernement – dirigé par un Premier ministre qui n’a rien à voir avec le gouvernement parlementaire et qui lui est organiquement et fonctionnellement subordonné. C’est un gouvernement qui émane de lui et qui est responsable devant lui.
30Le gouvernement n’est, ainsi, réellement responsable que devant le chef de l’État comme l’affirme expressément l’article 5927. Le paradoxe dans le système tunisien est que le gouvernement, alors qu’il ne dispose pas de légitimité propre ni de politique autonome, se trouve doublement responsable devant le Parlement et devant le chef de l’État pour une politique qui n’est pas la sienne. Il n’est responsable que de la gestion de cette politique (art. 59). Le chef de l’État, lui, n’est nullement responsable. Même dans l’hypothèse purement d’école – introduite en 1976 – de démission en cas de deux motions de censure successives adoptées dans les mêmes conditions et pour les mêmes motifs à la majorité qualifiée et portant sur le même objet dont l’une adoptée par la nouvelle Assemblée élue après dissolution en réaction à une première motion, cela n’est plus de mise depuis la révision de 198828. Ainsi, il apparaît que le chef de l’Etat détient tous les pouvoirs mais n’assume aucune responsabilité. On est bien dans une logique paradoxale de dissociation, de divorce entre pouvoir et responsabilité29 reposant sur le principe implicite d’infaillibilité du chef de l’État30.
31Toute crise politique susceptible de nuire à la légitimité du Président ou de déstabiliser le régime est d’ailleurs, par le mécanisme dualiste, facilement surmontée. Changer le gouvernement et la maîtrise de la situation est préservée. Tel fut le sort du Premier ministre Hédi Nouira après la crise sociale de 1978 et les événements de Gafsa 1980. Tel fut également le cas de son successeur Mohamed Mzali en 1986 suite aux événements dramatiques de l’année 1984 et à la crise sociale, syndicale et politique des années 1985- 1986. Mais tel fut déjà le cas de M. Ahmed Ben Salah, qui était une sorte de Premier ministre de fait, dès la fin des années soixante, puisqu’il portera finalement la responsabilité de la politique collectiviste.
32Le bicéphalisme à la tunisienne apparaît, dès lors, non seulement profondément déséquilibré, mais surtout comme un bicéphalisme alibi, « un bouclier », « gilet pare-balles », confectionné sur mesure pour le chef de l’État. En effet, ne pouvait-on pas affirmer que cet « élément permanent et stable de l’exécutif doit être à l’abri de tout changement »31 ?
33Dans ces conditions, l’idée même de dyarchie apparaît comme un non-sens, il ne s’agit que d’une apparence de bicéphalisme, d’une construction juridique formelle couvrant une structuration véritablement verticale, fortement hiérarchisée. Les rapports entre chef de l’État et chef du gouvernement se trouvent ainsi inversés, pervertis par rapport au modèle parlementaire de la dyarchie. Il ne s’agit, en réalité, que de mécanismes plus ou moins perfectionnés de défense du chef de l’État. Le bicéphalisme tunisien est, donc, essentiellement destiné « à corriger les imperfections du monocéphalisme et, assez paradoxalement, à préserver l’autorité même du chef de l’État »32.
34Dans cette situation de profonde précarité de la condition juridique du Premier ministre et du gouvernement, le bicéphalisme tronqué révèle un système de nature essentiellement monocratique au niveau fonctionnel.
II. Un fonctionnement fondamentalement monocratique
35Sur le plan fonctionnel, depuis les années 1960, le chef de l’État occupe une position si prééminente au sein du régime politique tunisien qu’il écrase toutes les autres institutions de l’État. Il hiérarchise le système et le polarise autour de lui.
36Comme le soulignait un membre de l’actuel gouvernement33, « il renverse même le schéma de légitimité. Celle-ci provient de lui et elle devient descendante. Ne possède du pouvoir que celui qui a la confiance du Président et, une fois acquise, l’agent peut en disposer et la distribuer à ses propres collaborateurs (...) mais tout restait attaché au Président qui, seul dans le jeu politique distribuait les cartes. Une stratégie très habile puisque c’est le Président qui agit toujours, mais à visage couvert. Il dresse sur la scène politique un homme qui gouverne par sa confiance, aménageant ainsi pour lui une position confortable : conduire sans subir les risques du conducteur ».
37C’est dans cette logique que, en 1959 comme en 1976, monocéphalisme comme bicéphalisme paraissent avoir été conçus pour le Président Bourguiba. L’actuel chef de l’État, moyennant quelques réaménagements introduits notamment par la révision constitutionnelle du 25 juillet 1988, se trouve également bien servi par cet aménagement du pouvoir exécutif. Le chef de l’État, et il s’agit d’une constante du régime politique tunisien, est le pivot du système. Dans ce domaine constitutionnel et politique, on ne procède pas vraiment par mimétisme mais bien par confection sur mesure34.
38Ainsi, la consécration constitutionnelle de la fonction du Premier ministre et sa consolidation par la révision de 1976, si l’on peut ainsi dire, répond à ce désir, voire ce besoin, pour le chef de l’État de se décharger d’une partie de ses activités sans perdre pour autant sa place de pivot, sa position prééminente, son contrôle quasi absolu des rouages de l’État. Il est, de la sorte, moins directement exposé aux risques d’un éventuel échec politique.
39Sur le plan des attributions, le chef de l’État apparaît en permanence comme le chef incontestable, le maître détenant exclusivement le pouvoir de commandement. L’unité de commandement reste la règle, et elle ne saurait « s’accommoder d’un agencement pouvant provoquer une rivalité entre le chef de l’État et le Premier ministre. Afin de conjurer ce risque, les constituants ont donc assorti le bicéphalisme par une hiérarchisation expresse »35. La « dyarchie » à la tunisienne ne peut, dès lors, être équilibrée et encore moins concurrentielle. Il n’y a pas de véritable dédoublement du pouvoir. Ainsi, depuis 1959, c’est le chef de l’État qui épuise l’essentiel du pouvoir exécutif. C’est lui qui « oriente la politique générale de l’État » et « en définit les options fondamentales » (article 49). Le gouvernement dirigé par le Premier ministre se limite à des tâches d’assistance et d’exécution. Les articles 37 et 58 de la Constitution consacrent clairement cet état de la répartition des fonctions et des attributions. Reste à savoir si dans sa fonction d’exécution des orientations et des options définies par le chef de l’État et constituant la politique générale de l’État, le gouvernement dispose d’une marge de manœuvre permettant au Premier ministre de marquer de son empreinte son action. La formulation et la combinaison des dispositions de ces articles apparaissent, en effet, non dépourvues d’ambiguïté. Selon quels critères, en effet, distinguer ce qui est fondamental de ce qui ne l’est pas ? Où s’arrêtent les fonctions d’orientation de la politique générale et où commencent celles de mise en œuvre ?36 La pratique s’avère, à cet égard, mouvante en fonction de divers paramètres. Mais, même si des situations mouvantes sont observables dans la pratique, il n’en demeure pas moins que ce fonctionnement reste marqué du sceau de la monocratie. L’arrivée au pouvoir d’un nouveau chef de l’État depuis 1987 semble avoir favorisé un retour à la situation antérieure à la révision de 1976, dépassant ainsi la séparation, quelque peu ambiguë et artificielle, entre orientation et action inscrite dans le texte constitutionnel.
40Depuis le changement du 7 novembre 1987, on observe d’ailleurs un déplacement du pouvoir gouvernemental vers les rouages de la présidence où le Cabinet présidentiel et les conseillers du Président semblent s’apparenter à un gouvernement parallèle, voire constituer, sur le plan pratique, un véritable gouvernement officieux.
41Ainsi, le régime politique tunisien reste fortement marqué par l’unité et la concentration du pouvoir de commandement entre les mains du chef de l’État alors que le Premier ministre et le gouvernement sont relégués à des tâches subalternes d’exécution, d’assistance et de gestion quotidienne. En effet, même si le Premier ministre dispose, juridiquement, de quelques attributions propres, la majeure partie de ses attributions lui est déléguée par le chef de l’État. Attributions propres comme attributions déléguées ont d’ailleurs connu, depuis la fin des années quatre-vingt, un certain rétrécissement de leur champ.
42D’abord, au niveau des attributions propres, celles dont bénéficie le Premier ministre ont toujours été limitées. Pourtant, ces attributions ont évolué, depuis la fin des années quatre-vingt, sensiblement dans le sens d’une plus grande compression.
43La première de ces attributions consiste en la proposition par le Premier ministre, au chef de l’État, des personnalités à nommer au gouvernement. C’est également lui qui propose les nominations aux emplois supérieurs civils et militaires. Il est, en outre, obligatoirement consulté sur les décisions présidentielles de mise en œuvre des pouvoirs de crise prévus par l’article 46 de la Constitution. En revanche, depuis la révision de 1988, il n’est plus consulté en cas de recours à la dissolution de la Chambre des députés.
44Mais le Premier ministre dispose, surtout, du pouvoir de diriger et de coordonner l’action du gouvernement. Ce pouvoir se trouve, cependant, affaibli par la prolifération des Conseils ministériels restreints puis des Conseils ministériels37, présidés directement par le chef de l’État.
45Il bénéficie également du pouvoir de contreseing, notamment des décrets à caractère réglementaire38. Mais ce pouvoir est, en réalité, plutôt une responsabilité. En effet, dans la logique du système constitutionnel tunisien, la technique du contreseing, plutôt qu’une arme entre les mains du Premier ministre, sert à faire endosser par celui-ci la responsabilité de l’acte ainsi contresigné. Elle sert à protéger le Président des éventuelles conséquences négatives qui peuvent découler de l’acte en question.
46Quant aux attributions déléguées, il faut relever d’abord, qu’en cas d’empêchement provisoire, le Président peut déléguer par décret ses attributions au Premier ministre, à l’exception toutefois du pouvoir de dissolution de la Chambre des députés39. Cette exclusion est, somme toute, logique. Il est, en effet, inconcevable qu’une autorité ne bénéficiant d’aucune légitimité populaire puisse dissoudre la représentation nationale.
47D’autre part, en vertu de l’article 53 de la Constitution, le Premier ministre peut bénéficier d’une délégation totale ou partielle du pouvoir réglementaire général dont dispose le chef de l’Etat.
48En outre, en vertu des dispositions de l’article 60, le Premier ministre peut suppléer le chef de l’État pour présider le Conseil des ministres ou tout autre conseil. À cet égard, il convient de souligner que, dans les années soixante-dix, le Premier ministre H. Nouira a pu bénéficier, parfois largement, de ces attributions en raison de la santé chancelante du Président Bourguiba, ce qui a permis à une certaine dyarchie de l’exécutif de s’affirmer et d’atteindre même un certain équilibre40. L’actuel chef de l’État, en revanche, semble exercer la plénitude de ses attributions. Depuis novembre 1987, le Premier ministre n’a plus eu aucune occasion de présider le Conseil des ministres. Ce dernier a, d’ailleurs, lui-même beaucoup perdu de son importance face à la concurrence que lui fait la prolifération des Conseils ministériels restreints, désormais dénommés simplement Conseils ministériels. Ceux-ci empêchent, de fait, le Premier ministre d’assurer la coordination et la cohérence de l’action du gouvernement dont l’unité se trouve ainsi, indirectement, mise en cause.
49La portée de l’article 60 de la Constitution lui confiant ce pouvoir de diriger et de coordonner l’action du gouvernement se trouve, dans ces conditions, sensiblement réduite. Le Premier ministre n’occupe même plus, sur le plan pratique, la position de primus inter pares.
50En effet, étant détenteur de la légitimité électorale et de la puissance de l’État, le Président de la République manifeste une tendance à réduire le Premier ministre et les membres du gouvernement « au rôle d’auxiliaire docile, de chef d’état major », pour reprendre une phrase de R. Capitant.
51Ainsi peut-on affirmer avec certains41 que la dualisation du pouvoir exécutif apparaît comme une forme d’aménagement du pouvoir monocratique qui consiste à placer, auprès du « roi élu », un organe chargé de seconder le détenteur de l’autorité monocratique, sous son autorité et dans un domaine d’action limité. Le détenteur du pouvoir monocratique garde toujours la plénitude d’une autorité originaire. Son second n’a qu’une autorité dérivée. La « dyarchie » ne peut exister et le bicéphalisme apparaît ainsi essentiellement comme une forme inégalitaire de répartition des pouvoirs sur les plans à la fois organique et fonctionnel.
52Néanmoins, tout en étant fondamentalement déséquilibré organiquement et sur le plan de la répartition des compétences, le bicéphalisme a connu un fonctionnement mouvant et des rapports fluctuants entre ses deux composantes sans toutefois jamais constituer, réellement, une dyarchie. La permanence du phénomène de concordance de l’appui partisan, constitué par le Parti socialiste destourien devenu Rassemblement constitutionnel démocratique, explique et permet l’effectivité du caractère vertical du bicéphalisme tunisien et l’impossibilité de fait d’instaurer une quelconque dyarchie équilibrée. La verticalité des rapports des deux composantes de l’exécutif tunisien n’empêche cependant pas une certaine souplesse dans le fonctionnement et dans la répartition des tâches. La combinaison des dispositions des articles 49 et 58 de la Constitution laisse envisager une telle souplesse. Les données extra-juridiques, notamment d’ordre politique, renforcent cette ambiguïté-souplesse. Elles ont ainsi permis des lectures différenciées des dispositions constitutionnelles, dont certaines ont favorisé l’élargissement du champ d’action du gouvemement et un déséquilibre moins marqué entre les deux composantes. D’autres lectures, plus strictes notamment, des dispositions de l’article 58, ont, au contraire, renforcé l’emprise présidentielle et la verticalité du pouvoir.
53Ainsi, durant les années soixante-dix, le gouvernement, profitant de la détérioration de l’état de santé du Président Bourguiba, a bénéficié de nombreuses et larges délégations de pouvoirs. Ainsi, le Premier ministre a pu notamment présider tous les Conseils des ministres entre 1976 et 1984. Cette situation a permis, d’abord, au Premier ministre M. Hédi Nouira, personnalité forte, de marquer de son empreinte la politique de l’État et lui a permis de gouverner en fait le pays durant les années soixante-dix. Ainsi, il a suppléé le Président et a pu présider la quasi-totalité des Conseils des ministres, notamment à partir de 1976 et jusqu’à son remplacement à la tête du gouvernement en 1980. Cette présidence des Conseils lui a offert la possibilité de maîtriser et de marquer les grandes décisions de son empreinte et de contrôler, voire de commander, le gouvernement. Ce rééquilibrage relatif du bicéphalisme se rapprochant d’une certaine forme de dyarchie de l’exécutif était, en outre, facilité par les dispositions de l’article 60 lui permettant, outre la direction et la coordination de l’action du gouvernement, de disposer de l’administration et de la force publique. Ainsi, le Premier ministre a pu exercer la plénitude de ses pouvoirs sous le regard un peu détaché d’un Président à vie vieillissant. Toutefois, celui-ci pouvait toujours congédier un Premier ministre usé et contesté. Les évolutions ultérieures ont d’ailleurs démontré que le Premier ministre ne pouvait exercer ces pouvoirs que par défaut en quelque sorte, en cas de défaillance du chef de l’État. Tel fut le cas notamment pour M. Mohamed Mzali entre 1980 et 1984. L’effacement du Premier ministre depuis 1987 en constitue une confirmation incontestable. À cet égard, sans constituer un retour pur et simple à la case de départ de 1959, sans supprimer formellement les institutions du premier ministère et du gouvernement, la révision du 25 juillet 1988 consacre, incontestablement, un retour à la logique présidentialiste et fonctionnellement monocéphale, voire monocratique, du pouvoir exécutif qui a été celle de la constituante tunisienne à la fin des années cinquante42. Ceci apparaît clairement dans la restriction très nette des attributions du Premier ministre et dans l’affaiblissement sensible de son poids : suppression de la succession automatique au chef de l’État en cas de vacance de la présidence au profit d’un intérim assuré par le Président de la Chambre des députés ; suppression du pouvoir de disposer de l’administration et de la force publique et le retour de ce pouvoir, implicitement mais nécessairement, au chef de l’État43.
54Par ailleurs, à l’inverse de ses prédécesseurs, le nouveau Premier ministre nommé en novembre 1999, M. Mohamed Ghannouchi, et c’est une nouveauté non dépourvue de signification, n’occupe aucune fonction au sein du Parti. Il n’est même pas membre du bureau politique. Or, depuis la création de la fonction, le Premier ministre a toujours été le numéro deux du parti avec des dénominations variables – notamment Secrétaire général ou Vice-Président. Ceci est de nature à aggraver l’affaiblissement et la vassalisation du Premier ministre qui perd un des piliers qui lui permettait de bénéficier d’une certaine assise politique. En outre, cette situation tend à approfondir le déséquilibre et à renforcer la verticalité du bicéphalisme de l’exécutif tunisien. Celui-ci s’avère aujourd’hui purement formel, dépourvu de portée effective. Il ne peut même plus servir de simple alibi, de paravent commode et être instrumentalisé comme fortification susceptible de protéger le chef de l’État, en cas de crise politique ou d’usure de légitimité, tant celui-ci intervient, directement et visiblement, dans tous les aspects de l’action de l’État.
55Ainsi, le régime politique tunisien reste marqué par l’unité et la concentration du pouvoir de commandement entre les mains du chef de l’État, consacrant une certaine forme d’exercice solitaire du pouvoir. Quant au Premier ministre et au gouvernement, ils sont vassalisés, relégués à des tâches subalternes d’exécution, d’assistance et de gestion quotidienne44.
56Depuis le changement du 7 novembre 1987, on observe d’ailleurs un déplacement du pouvoir gouvernemental vers les rouages de la présidence où le Cabinet présidentiel et les conseillers du Président semblent, d’ailleurs, s’apparenter à un gouvernement parallèle, voire constituer, sur le plan pratique, un véritable gouvernement officieux.
57L’observation de l’expérience tunisienne du bicéphalisme depuis une trentaine d’années, nous révèle une organisation fortement hiérarchisée, plutôt qu’une dyarchie. En effet, malgré un fonctionnement fluctuant, le pouvoir exécutif reste « marqué par une répartition inégalitaire des pouvoirs, qui ne modifie pas fondamentalement la nature monocratique » de l’exercice de ce pouvoir45. Celui-ci reste marqué par une grande personnalisation et une forte concentration entre les mains d’une seule personne : le chef de l’État. Ceci apparaît tant au niveau de son organisation institutionnelle que dans la réalité de son fonctionnement. L’introduction du bicéphalisme aurait pu contribuer à tempérer ce phénomène et constituer un vecteur, certes très secondaire, d’une plus grande démocratisation. Elle s’est cependant faite, il y a trente ans, sur la base de l’incontestabilité de l’autorité du chef glorifié et de son infaillibilité46. Le respect de la personne du chef et de sa prééminence était placé au rang de principe supra-constitutionnel implicite. Sur ce plan, la culture politique séculaire marquée du sceau de l’autoritarisme a eu la peau dure. Elle s’est avérée toujours vigoureusement agissante. Sur ce plan, parmi d’autres, les différentes mises à niveau tentées, depuis le démarrage de l’œuvre de construction de l’État moderne à la fin des années cinquante, n’ont visiblement pas réussi à transformer le paysage. La Tunisie a, pourtant, les moyens de mieux faire.
Notes de bas de page
1 Michel de Villiers, Dictionnaire de droit constitutionnel, Paris, A. Colin, coll. cursus, 1998. Voir également : O. Duhamel et Y. Mény (dir.). Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, p. 81 ; P. Avril et J. Gicquel, Lexique. Droit constitutionnel, Paris, PUF, 1996.
2 Le dualisme a une signification historique et politique, certes voisine, mais néanmoins différente. Il correspond historiquement à une phase de l’évolution du régime parlementaire, responsable à la fois devant le Parlement et devant le chef de l’État. Il renvoie à la coexistence, voire à l’affrontement, de deux légitimités : la légitimité monarchique et la légitimité démocratique fondée sur le suffrage. En France, il est également dit régime orléaniste, en référence à la Monarchie de juillet 1830-1848, détenue par la famille des Orléans. Cf., par exemple, D. Turpin, Droit constitutionnel, Paris, PUF, 3e édition, 1997, pp. 187 et 295 et suiv. ; J. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, PUF, 14e éd., 1995, pp. 127 et 450 et suiv.
3 En France, le général de Gaulle déclara dans une conférence de presse du 31 janvier 1964 : « on ne saurait accepter qu’une dyarchie existât au sommet (...). Il doit être évidemment entendu que l’autorité indivisible de État est confiée toute entière au Président par le peuple qui l’a élu, qu’il n’en existe aucune autre, ni ministérielle, ni civile, ni militaire, ni judiciaire, qui ne soit conférée et maintenue par lui ». Voir : J. Massot, « La présidence de la République en France », Notes et études documentaires, n° 4801, Paris, 1986, pp. 107 et suiv. Également, du même auteur : « Chef de l’État et chef du gouvernement : dyarchie et hiérarchie », Les Études de la Documentation française, Paris, 1993, pp. 13 et suiv., surtout p. 38.
4 Encore que certains auteurs semblent considérer l’équilibre des attributions des deux chefs comme l’une des caractéristiques de la dyarchie. Ainsi, Ph. Ardant définit la dyarchie comme étant « un pouvoir à deux têtes dont les composantes exercent des attributions distinctes mais d’importance comparable, au point qu’une relative égalité s’établit entre elles ». Cf. Ph. Ardant, Le Premier ministre en France, Paris, Montchrestien, coll. clefs politiques, 1991, p. 7.
5 Sur ces précédents historiques, voir Mohamed Ridha Ben Hammed, Le pouvoir exécutif dans les pays du Maghreb, Tunis, CERP, 1995, pp. 241 et suiv. ; Abdelfattah Amor, « La Constitution tunisienne de 1861 », Servir, n° 15, II, 1974, p. 51 ; M. Kraiem, La Tunisie précoloniale, Tunis, STD, 1973 ; J. Ganiage, Les origines du protectorat en Tunisie, Tunis, STD, 1968 ; Salsabil Klibi, « Le bicéphalisme du pouvoir exécutif, de la Tunisie husseynite à la Tunisie républicaine », in Mélanges H. El Ayadi, CPU, 2000.
6 Voir le texte de ce décret dans A. Amor et K. Saied, Textes et documents politiques tunisiens, Tunis, CERP, 1987, pp. 19 et suiv. (langue arabe).
7 Abdelfattah Amor, « La Constitution tunisienne de 1861 », précité ; également H. Jegham, La Constitution tunisienne de 1861, mémoire DES droit public, Faculté de droit de Tunis, 1975.
8 Le choix en faveur de l’exécutif monocéphale a été immédiatement adopté dès le premier gouvernement de la République et avant même l’adoption de la Constitution. En effet, le gouvernement formé le 29 juillet 1959 n’en était pas vraiment un puisqu’il était composé du Président de la République et d’un certain nombre de secrétaires d’Etat dont l’action était coordonnée par le secrétaire d’Etat à la présidence. Ce modèle d’organisation est resté inchangé jusqu’à la fin de l’année 1969.
9 Voir les travaux de l’Assemblée constituante et, en particulier, le rapport général de Ali Belhouane, JO, 12 février 1958, p. 45.
10 Parmi ces derniers, on peut citer R. Capitant, G. Vedel, G. Burdeau et M. Prélot. Cf. J. Georgel, Critiques et réformes des Constitutions de la République, 1960 ; P. Avril, La Ve République. Histoire politique et constitutionnelle, Paris, PUF, 2e éd., 1994.
11 Notamment par le décret beylical du 21 septembre 1955.
12 Par le décret n° 69-400 du 7 novembre 1969, JORT, n° 46.
13 Le Président Bourguiba, malade, devait partir à l’étranger pour se soigner. Il se trouvait, dès lors, dans l’obligation de désigner une personnalité qui assurerait la gestion des affaires de l’État pendant son absence.
14 Loi constitutionnelle n° 69-63 du 31 décembre 1969, portant modification de l’art. 51 de la Constitution, JORT, n° 57 du 30-31 décembre 1969, p. 1500.
15 Loi constitutionnelle n° 76-37 du 8 avril 1976, modifiant et complétant la Constitution du 1er juin 1959, JORT, n° 26 du 9-13 avril 1976, pp. 858-860.
16 Mohamed Ridha Ben Hammed, Le pouvoir exécutif dans les pays du Maghreb, Tunis, CERP, 1995, p. 237.
17 Selon l’expression de notre collègue S. Klibi, « Le bicéphalisme du pouvoir exécutif, de la Tunisie husseynite à la Tunisie républicaine », in Mélanges H. El Ayadi, CPU, 2000.
18 Selon l’expression du Doyen S. Belaïd, « Le leadership dualiste dans la société moderne : essai de typologie », RTD, 1986, pp. 67 et ss.
19 Sadok Châabane, « Le système constitutionnel tunisien à travers la réforme de 1976 », AAN, 1978, pp. 31 et suiv. ; Hafedh Ben Salah, « L’exécutif tunisien, quel bicéphalisme ? », RTD, 1980, pp. 95-112.
20 Sadok Belaïd, « Le leadership dualiste dans la société moderne : essai de typologie », op. cit.
21 Article 55 de la Constitution.
22 Article 53 de la Constitution.
23 Article 51 de la Constitution.
24 L’article 62 de la Constitution dispose que « la Chambre des députés peut mettre en cause la responsabilité du gouvernement, par le vote d’une motion de censure, s’il s’avère à la Chambre qu’il n’agit pas en conformité avec la politique générale de l’État et les options fondamentales » que fixe le chef de l’État. En outre, cet article subordonne la recevabilité de la motion aux deux conditions de la motivation et de la signature par la moitié au moins des membres de la Chambre. Enfin, la motion doit être votée à la majorité qualifiée pour que le Président de la République « accepte la démission du gouvernement présentée par le Premier ministre ». Inutile de souligner que ces conditions ne peuvent être envisageables dans le contexte politique et, notamment, le système partisan tunisiens.
25 Ainsi, la compétence discrétionnaire du chef de l’État en matière de nomination et de révocation éloigne l’exécutif – comme l’ensemble du régime politique tunisien – aussi bien des régimes parlementaires, où le chef de l’État certes détient formellement le pouvoir de nommer les membres du gouvernement, mais où son pouvoir effectif de choix est fortement diminué, car déterminé par la volonté de la majorité parlementaire, que des régimes présidentiels, où le chef de l’État ne détient pas, par définition, de tels pouvoirs.
26 Sadok Belaïd, « Le leadership dualiste dans la société moderne : essai de typologie », précité. Cette dernière affirmation concernant la Chambre des députés semble cependant devoir être plus nuancée depuis l’introduction d’une certaine dose de pluralisme dans sa composition. Les débats semblent parfois désormais plus animés.
27 L’article 59 dispose que « le gouvernement est responsable de sa gestion devant le Président de la République ».
28 Loi constitutionnelle n° 88-88 du 25 juillet 1988, JORT, n° 50 du 26 juillet 1988, p. 1066.
29 Le chef de l’ État n’encourt, en effet, actuellement, aucune responsabilité ni pénale, ni politique. Ainsi, sur le plan pénal, l’article 68 de la Constitution ne prévoit la haute trahison justiciable devant la Haute Cour que pour les membres du gouvernement, à l’exclusion du chef de l’État, alors que sur le plan politique, le chef de l’État n’est responsable ni devant la Chambre des députés, ni devant le peuple. Même la possibilité, purement théorique et peu imaginable dans le contexte politique tunisien, prévue par l’ancien article 63 alinéa 4 issu de la révision de 1976 est, depuis la révision de 1988, écartée. L’ancien article 63 alinéa 4 envisageait, en effet, la démission du chef de l’État en cas de vote d’une seconde motion de censure du gouvernement par le Parlement nouvellement élu, suite à une dissolution consécutive à une première motion de censure du gouvernement ; les deux motions étant votées dans les mêmes conditions et pour les mêmes motifs. Cette hypothèse n’est plus envisagée dans le texte constitutionnel depuis 1988. Le peuple ne dispose, de son côté, d’aucun moyen pratique de sanctionner le chef de l’État autre que le non-renouvellement de sa confiance, dans le cadre d’éventuelles élections transparentes et impartiales, lorsque le Président décide de solliciter de nouveau une telle confiance. Mais, même dans ce cas, on peut considérer qu’il s’agit d’une véritable responsabilité politique, au sens technique et juridique du terme. Sur cette question, voir la contribution du Professeur S. Ben Halima infra.
30 Sur ce point, Cf. Sadok Belaïd, « Le leadership dualiste dans la société moderne : essai de typologie », précité, notamment pp. 95-96.
31 Discours du Premier ministre, feu Hédi Nouira, prononcé le 30 avril 1971 à Sfax, journal L’action du 1er mai 1971.
32 Mohamed Ridha Ben Hammed, Le pouvoir exécutif dans les pays du Maghreb, op. cit., p. 240.
33 Sadok Châabane, op. cit.
34 Dans ce sens, Sadok Châabane, « Le système constitutionnel tunisien à travers la réforme de 1976 », AAN, 1978, pp. 31 et suiv.
35 Mohamed Ridha Ben Hammed, Le pouvoir exécutif dans les pays du Maghreb, op. cit., p. 279.
36 Il semble que les expressions « oriente la politique générale de l’État » et « en définit les options fondamentales », introduites dans l’article 49 par la révision de 1976, sont influencées par le contexte de l’époque, caractérisé par l’impossibilité pour le Président Bourguiba, vieillissant et malade, d’assumer un exercice solitaire de la totalité du pouvoir exécutif, ainsi que par la montée du poids du Premier ministre de l’époque, feu Hédi Nouira. Dès lors, on a voulu tenir compte de ces données pour tenter d’introduire un nouvel équilibre – délicat – entre orientation et choix fondamentaux réservés au chef de l’État et le reste des aspects de l’action politique confiée au gouvernement. L’ambiguïté de la formulation et de la combinaison répondrait ainsi au souci de ne pas effaroucher le Président Bourguiba, tout en ménageant une certaine souplesse pour le gouvernement. Le texte aurait, dans cette optique, une nature et des ressorts purement conjoncturels.
37 En effet, depuis 1998, on ne les désigne plus « Conseils ministériels restreints » mais « Conseils ministériels » tout court.
38 En vertu de l’article 54 alinéa 2 qui dispose que « les décrets à caractère réglementaire sont contresignés par le Premier ministre et le membre du gouvernement intéressé ».
39 Article 56 de la Constitution.
40 En présidant le Conseil des ministres, où sont discutés les projets de loi et de décret notamment à caractère réglementaire, par suppléance du chef de l’Etat, le Premier ministre dirigeait les débats et pouvait maîtriser les grandes décisions et contrôler l’action du gouvernement. Ceci lui permettait d’avoir une grande influence.
41 Sadok Belaïd, « Le leadership dualiste dans la société moderne », précité.
42 Dans le même sens, Salsabil Klibi, op. cit.
43 Sur cette évolution des rapports entre le chef de l’Etat et le Premier ministre dans les premiers mois qui ont suivi la prise du pouvoir par le Président Ben Ali, voir : Mohamed Ridha Ben Hammed, « Les rapports entre le Président de la République et le Premier ministre », ATDC, Journées tuniso-françaises de droit constitutionnel, Tunis-Sousse, 11-16 mars 1988, CERP, 1990, pp. 219-239 et la même contribution traduite en langue arabe à la RTD, 1990, pp. 12-32.
44 « Instrument d’exécution d’une politique », affirmait l’ex-Premier ministre H. Nouira dans son discours prononcé à Sfax, précité.
45 Sadok Belaïd, « Le leadership dualiste dans la société moderne : essai de typologie », précité.
46 Sanctionnée par le principe de son irresponsabilité.
Auteur
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Mustapha Ben Letaïef
Agrégé en droit public. Maître de conférences à la Faculté de droit et des sciences politiques de Tunis.
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