Le conseil constitutionnel tunisien
p. 163-172
Texte intégral
1Si le Conseil constitutionnel français a atteint l’âge de raison, le Conseil constitutionnel tunisien n’en est encore qu’à ses premiers balbutiements. En effet, si nous considérons que le Conseil constitutionnel français a vu le jour en 1958 en vertu de la Constitution du 4 octobre 1958, il aurait le même âge que cette dernière et serait donc un quadragénaire.
2Ce n’est pas le cas du Conseil constitutionnel tunisien qui n’a vu le jour officiellement qu’en 1987 en vertu d’un décret présidentiel1 et qui donc ne serait qu’un enfant de douze ans.
3De même, si nous considérons que le Conseil constitutionnel français n’a vu véritablement le jour qu’en 1971 à la suite de sa décision fondatrice du 16 juillet 1971 sur la liberté d’association, et que la naissance du Conseil constitutionnel tunisien ne remonte qu’à 1995, suite à la révision constitutionnelle du 6 novembre 19952, voire à 1998, date de la révision constitutionnelle du 2 novembre 19983, force est de reconnaître que la différence d’âge entre les deux institutions est énorme, puisque la première (le Conseil constitutionnel français) aurait un âge réel de presque trente ans alors que la deuxième (le Conseil constitutionnel tunisien) ne serait âgée que de quatre ans.
4À elles seules ces différences d’âges chronologiques et réelles suffisent à mettre en évidence toute la différence qui existe entre les deux Conseils tunisien et français et qui serait tout à fait compréhensible. Dans un cas, nous sommes en présence d’une institution vénérable. Dans l’autre, il s’agit d’une institution jeune qui ne fait qu’entamer son activité.
5Pourtant, entre le Conseil constitutionnel français et le Conseil constitutionnel tunisien, il existe une parenté. En effet, nous pouvons affirmer que le Conseil constitutionnel tunisien, malgré des différences sensibles avec le Conseil constitutionnel français, se rattache à la conception française du contrôle de constitutionnalité des lois. Le constituant tunisien, sans adopter franchement le modèle du Conseil constitutionnel français, s’en est inspiré. D’abord, et ce n’est pas simplement formel, il a adopté la désignation française : Conseil constitutionnel. Ensuite et surtout, il a tenu à ce que la loi, une fois promulguée, publiée et entrée en vigueur soit incontrôlable et incontestable. Toute l’œuvre de contrôle doit se passer avant l’étape de la promulgation.
6Au-delà, il existe des différences importantes. Alors que le Conseil constitutionnel français a évolué d’un organe politique de contrôle de la constitutionnalité à un organe juridictionnel, le Conseil constitutionnel tunisien est encore au stade de l’organe politique. En effet, le Conseil constitutionnel tunisien est toujours présenté comme un organe appelé à aider le Président de la République dans l’exercice de ses fonctions de « garant du respect de la Constitution »4. Depuis l’adoption de la loi constitutionnelle du 2 novembre 1998, le Président a en quelque sorte délégué une partie de cette compétence au Conseil constitutionnel puisque, désormais, les avis de ce dernier « s’imposent à toutes les autorités publiques »5. De ce fait, les différences entre le Conseil constitutionnel tunisien et le Conseil constitutionnel français touchent aussi bien les règles de compétence (I) que les règles de fonctionnement (II).
I. Compétences du Conseil constitutionnel tunisien
7Depuis sa première création, le Conseil constitutionnel tunisien a vu ses compétences s’élargir progressivement6. Chargé en 1987 « d’examiner les projets de loi que lui soumet le Président de la République, garant du respect de la Constitution, dans le but de donner son avis sur leur conformité à la Constitution » ainsi que d’examiner « toutes questions touchant le fonctionnement des institutions de la République », le Conseil constitutionnel tunisien, au fur et à mesure du rehaussement de son statut7, a vu ses compétences s’élargir, se diversifier voire même changer de nature.
8Aujourd’hui, le Conseil constitutionnel tunisien est appelé à exercer trois types de compétences : il est d’abord appelé à se prononcer sur la conformité ou la compatibilité d’un certain nombre de textes à la Constitution (A). Il est par ailleurs chargé de veiller à la répartition des compétences législatives et réglementaires (B). Enfin, il peut être sollicité pour donner un avis sur des questions relatives à l’organisation et au fonctionnement des institutions constitutionnelles (C).
A. Le contrôle de la conformité ou de la compatibilité de certains textes à la Constitution
9Le contrôle du Conseil constitutionnel porte soit sur des textes qui ne sont encore que de simples projets (1), soit sur des textes adoptés par la Chambre des députés avant leur promulgation (2).
1. Le contrôle exercé sur les projets de loi
10L’une des caractéristiques fondamentales du Conseil constitutionnel tunisien est qu’il ne contrôle pas la constitutionnalité de textes déjà adoptés par la Chambre des députés et encore moins de textes promulgués et entrés en vigueur.
11Le Conseil constitutionnel tunisien « examine les projets de loi qui lui sont soumis [...] quant à leur conformité ou leur compatibilité avec la Constitution ». (Article 72 paragraphe 1 de la Constitution).
12Ainsi, les textes que le Conseil constitutionnel tunisien examine sont des projets de loi, c’est-à-dire des textes de loi encore en préparation dont l’initiative revient au chef de l’État. C’est donc un texte qui n’a acquis encore aucun caractère officiel et qui n’a pas encore été déposé sur le bureau du Président de la Chambre des députés.
13Les projets de loi examinés par le Conseil constitutionnel sont divers :
- il s’agit tout d’abord de tous les projets de lois organiques qui doivent être obligatoirement soumis à l’examen du Conseil ;
- il s’agit ensuite des projets de lois ordinaires. Mais pour ces dernières une distinction doit être faite entre les projets de loi qui doivent être soumis au Conseil constitutionnel et les projets de loi qui peuvent lui être soumis. Il examine obligatoirement tout d’abord les projets de lois ordinaires « relatifs aux modalités générales d’application de la Constitution, à l’état des personnes aux obligations, à la détermination des crimes et délits et aux peines qui leur sont applicables, à la procédure devant les différents ordres de juridictions à l’amnistie ainsi qu’aux principes fondamentaux du régime de la propriété et des droits réels, de l’enseignement, de la santé publique, du droit du travail et de la sécurité sociale ». Ce champ d’intervention touche pratiquement une très bonne partie du domaine de la loi. Il n’en demeure pas moins que certaines matières entrant dans le domaine de la loi échappent à cet examen obligatoire.
14Le Conseil constitutionnel examine obligatoirement ensuite les projets de loi prévus à l’article 47 de la Constitution, c’est-à-dire les lois que le Président de la République décide de soumettre à référendum. Il s’agit des « projets de loi ayant une importance nationale ou les questions touchant à l’intérêt supérieur du pays sans que ces projets et questions soient contraires à la Constitution ».
15Le Conseil constitutionnel examine obligatoirement enfin les traités relatifs à l’intégration maghrébine, prévus par l’article 2 de la Constitution et obéissant à une procédure de ratification exorbitante du droit commun. Ces traités, avant d’être soumis à référendum, sont examinés par le Conseil constitutionnel.
16Pour ce qui est des autres projets, la consultation est facultative. Par conséquent, le Conseil constitutionnel tunisien peut être appelé à examiner des projets de lois ordinaires se trouvant en dehors de l’énumération de l’article 73 § 2 de la Constitution. C’est le cas pour les projets de lois ordinaires relatifs à la création de catégories d’établissements et d’entreprises publiques, aux contraventions pénales sanctionnées par une peine privative de liberté, à l’assiette, aux taux et aux procédures de recouvrement des impôts, au régime d’émission de la monnaie, etc.
2. Le contrôle a priori exercé sur les propositions de loi et les amendements
17Depuis sa création officielle en 1987 et jusqu’en 1995, date de sa constitutionnalisation, le Conseil constitutionnel tunisien n’examinait que les projets de loi, c’est-à-dire les textes d’origine présidentielle, à l’exclusion des propositions de loi. De même, les amendements introduits en cours de discussion parlementaire échappaient à son examen.
18La loi constitutionnelle du 6 novembre 1995 est venue combler cette lacune et introduire dans le champ de compétence du Conseil constitutionnel un véritable contrôle a priori comparable à celui exercé par le Conseil constitutionnel français. Désormais, en vertu de l’article 73 § 2 « le Président de la République soumet au Conseil constitutionnel durant le délai de promulgation et de publication (...), les modifications concernant le fond apportées aux projets de loi adoptés par la Chambre des députés et qui ont été précédemment soumis au Conseil constitutionnel ».
19Quant aux propositions de loi, il appartiendra désormais au Président de la République, si les propositions font partie de la catégorie de textes qui doivent être obligatoirement soumis au Conseil constitutionnel, de saisir le Conseil dans le délai de promulgation.
20Au moment de son adoption, ce nouveau mécanisme est resté sans sanction. En effet, le texte constitutionnel comme la loi organique ont omis de tirer la conséquence de l’invalidation de l’amendement ou de la proposition par le Conseil constitutionnel. Ce vide a même provoqué un embarras procédural suite à l’amendement du projet de Code de la fiscalité locale par les parlementaires. Le Conseil constitutionnel ayant déclaré certains amendements non conformes ou non compatibles avec la Constitution, le Président de la République a dû recourir à son droit de veto législatif et renvoyer le texte du Code à la Chambre pour être adopté en deuxième lecture débarrassé de ses inconstitutionnalités. La révision constitutionnelle du 27 octobre 1987 est venue combler cette lacune en ajoutant à l’article 52 de la Constitution un nouveau paragraphe ainsi libellé : « Le Président de la République peut, pendant le délai prévu au paragraphe premier du présent article et sur avis du Conseil constitutionnel émis en application des articles 73 et 74 de la Constitution, renvoyer le projet de loi, ou certains de ses articles, à la Chambre des députés pour une nouvelle délibération.
21Après adoption des modifications par la Chambre des députés à la majorité de ses membres, le Président de la République promulgue la loi et en assure la publication dans un délai maximum qui lui en est faite ».
B. Le contrôle de la répartition des compétences
22Depuis la révision constitutionnelle du 27 octobre 1997, le domaine de la loi n’est plus simplement réservé, mais à la fois réservé et assigné. La Constitution tunisienne, presque quarante ans après la Constitution française, a fini par se ranger à la solution de la limitation du domaine de la loi et de l’affranchissement du pouvoir réglementaire général. De ce fait, le Conseil constitutionnel tunisien a été chargé d’une nouvelle compétence, semblable à celle que les initiateurs de la Constitution française avaient cru devoir être la compétence naturelle et primordiale du Conseil constitutionnel français.
23Ainsi, du fait de cette révolution constitutionnelle, l’article 35 § 2 et 3 introduit par la révision du 27 octobre 1997 institue d’une part, un mécanisme de délégalisation suite à un avis conforme du tribunal administratif et, d’autre part, un mécanisme d’exception d’irrecevabilité destiné à sanctionner le franchissement par le législateur des limites qui lui sont assignées dans l’article 34 de la Constitution. Aux termes de l’article 35 § 3 : « Le Président de la République peut opposer l’irrecevabilité de tout projet de loi ou d’amendement intervenant dans le domaine du pouvoir réglementaire général. Le Président de la République soumet la question au Conseil constitutionnel qui statue dans un délai maximum de dix jours à partir de la date de réception ».
24L’introduction de cette nouvelle disposition en 1997 a été un premier pas dans le sens de la reconnaissance au profit du Conseil constitutionnel tunisien d’un véritable pouvoir de décision. En effet, dans le cas de l’article 35 § 3, le Conseil constitutionnel ne se contente pas d’émettre un avis, mais il « statue », c’est-à-dire qu’il décide sur l’exception d’irrecevabilité. Nous traiterons ci-après de la nature juridique de cette décision.
C. La consultation relative aux questions touchant l’organisation et le fonctionnement des institutions constitutionnelles
25Il s’agit d’une compétence résiduelle en vertu de laquelle le Conseil constitutionnel joue le rôle de conseiller du Président dans l’exercice de ses fonctions de chef de l’État appelé à garantir l’indépendance nationale, l’intégrité du territoire, le respect de la Constitution, des lois et l’exécution des traités, à veiller au fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels et à assurer la continuité de l’État8.
26Le Conseil constitutionnel a été chargé de cette compétence depuis sa création en 1987. Cependant, à ses débuts la consultation pouvait concerner toutes sortes d’institutions. La limitation de la consultation aux « institutions constitutionnelles » uniquement est une innovation de la révision constitutionnelle de 1995.
27Jusque-là, le Conseil constitutionnel n’a eu à exercer cette compétence que de manière épisodique. Il a eu notamment à s’exprimer sur la question de la ratification des traités ou sur les modalités d’application de la loi relative à la déclaration des biens par les membres du gouvernement.
II. Le fonctionnement du Conseil constitutionnel
28La Constitution a prévu certaines règles générales relatives au fonctionnement du Conseil constitutionnel. Elle a cependant laissé le soin de réglementer cette question à une loi organique. Cette dernière, promulguée le 1er avril 1996, reprend pour l’essentiel une loi antérieure du 18 avril 1996. Elle a conservé la même composition de l’organe (9 membres nommés par le Président de la République) et surtout la même structure. En effet, le Conseil constitutionnel tunisien, aussi étonnant et curieux que cela puisse paraître, est « doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Son budget est rattaché à celui de la présidence de la République ».
29Pour saisir les modalités de fonctionnement du Conseil constitutionnel tunisien deux questions méritent d’être traitées. La procédure (A) et les actes rendus par le Conseil constitutionnel (B).
A. La procédure devant le Conseil constitutionnel
30La procédure devant le Conseil constitutionnel est déclenchée par le Président de la République et par lui seul. En effet, en vertu des articles 72, 73 et 74 de la Constitution, seul le Président de la République détient le droit de saisir le Conseil constitutionnel aussi bien des projets de lois ordinaires et organiques, que des projets de lois référendaires, que des propositions de loi ou amendements, que des questions touchant la marche des institutions constitutionnelles. Quel que soit le domaine de compétence du Conseil constitutionnel, il n’y a que le Président de la République qui soit habilité à mettre en œuvre la procédure. Il reste que la compétence du Président de la République est, dans un certain nombre de cas, une compétence liée, dans la mesure où la Constitution l’oblige à soumettre le texte au Conseil constitutionnel, alors que dans d’autres cas, il est maître de l’opportunité de saisir ou de ne pas saisir le Conseil constitutionnel. Il faut cependant relever que même dans les cas de compétence liée, le Président de la République dispose d’une latitude d’action assez appréciable en raison du vague qui caractérise la rédaction des dispositions constitutionnelles et du flou des catégories juridiques auxquelles elles renvoient. Il en est ainsi, par exemple, pour les amendements touchant le fond apportés aux projets de loi adoptés par la Chambre des députés et sur lesquels le Conseil constitutionnel a eu déjà à se prononcer. La notion d’amendement en soi peut donner lieu à interprétations. A fortiori la notion d’amendement de fond. Faire la distinction entre un amendement de forme et un amendement de fond est souvent une question de pure appréciation subjective.
31Le droit de saisine du Conseil constitutionnel est donc très fermé. Les vœux exprimés par les députés lors de la discussion du projet de loi constitutionnelle de l’ouvrir aux députés ont reçu une fin de non recevoir.
32Une fois saisi, le Conseil constitutionnel dispose d’un délai d’un mois à compter de la date de réception pour se prononcer sur le texte ou la question. La loi organique de 1996 n’a pas prévu l’éventualité d’une prorogation de ce délai en cas de loi trop longue ou d’encombrement de l’ordre du jour. Pratiquement, le Conseil constitutionnel a été dans certains cas amené à multiplier ses réunions pour respecter le délai d’un mois. Mais ce délai peut être raccourci à la demande du Président de la République. En effet, un délai d’urgence de dix jours a été prévu.
B. Les actes du Conseil constitutionnel
33Deux problèmes méritent d’être exposés : celui de la nature de ces actes (1) et celui de leur teneur (2).
1. La nature juridique des actes
34De 1987 jusqu’à 1997, le Conseil constitutionnel était un organe uniquement consultatif. De ce fait, il ne rendait que des avis non contraignants qu’il ne communiquait qu’au seul Président de la République.
35Depuis la révision constitutionnelle du 27 octobre 1997, le Conseil constitutionnel est demeuré essentiellement un organe consultatif. Désormais, il rend trois catégories d’actes n’ayant pas la même nature juridique.
36Il rend d’abord, et comme il l’a toujours fait, des avis simplement consultatifs et ce, sur les projets de lois pour lesquels sa consultation est facultative ainsi que sur les questions relatives à l’organisation et au fonctionnement des institutions constitutionnelles.
37Il rend ensuite des avis « qui s’imposent à tous les pouvoirs publics » relativement aux projets de lois organiques, ordinaires et référendaires à propos desquels sa consultation est obligatoire. Ainsi l’avis rendu en cette matière est un avis conforme qui lie le Président de la République, le gouvernement et la Chambre des députés. Il reste que le secret qui entoure les avis risque de réduire cette évolution à néant. L’absence de publicité des avis ne permet pas à toutes les autorités publiques d’en prendre connaissance et de se conformer aux orientations et directives du Conseil lors de l’élaboration de textes postérieurs.
38Le Conseil constitutionnel rend enfin des décisions puisque, en vertu de l’article 35 § 3, il « statue » sur les exceptions d’irrecevabilité. Certains auteurs considèrent que cette décision a une nature juridictionnelle. Le Professeur Yadh Ben Achour soutient ce point de vue lorsqu’il écrit : « L’arbitrage de ce conflit de compétence confié au Conseil constitutionnel aboutit à une véritable décision du Conseil (...). Cette disposition ne correspond pas à la compétence générale du Conseil, qui est une compétence consultative (...). Or voici que l’article 35 (...) crée au profit de ce même Conseil constitutionnel une compétence décisoire, c’est-à-dire en réalité, une véritable compétence juridictionnelle avec autorité de la chose “constitutionnelle” jugée. Nous n’irons pas jusqu’à reconnaître à la décision rendue sur un recours en irrecevabilité ce caractère ». Il nous semble que ni la composition du Conseil constitutionnel, ni son organisation, ni son fonctionnement, ni sa saisine, ni ses procédures d’instruction, ni le secret qui entoure la décision n’incitent à franchir le pas de la nature juridictionnelle de la décision en question.
2. La teneur des actes du Conseil constitutionnel
39Il est partout admis que le rôle des organes de contrôle de la constitutionnalité consiste à effectuer un contrôle juridique de la conformité des textes qui leur sont soumis à la Constitution, c’est-à-dire, pour reprendre les termes du maître de Vienne, Hans Kelsen, veiller à la régularité de la législation par rapport à la Constitution, et donc garantir « le rapport de correspondance d’un degré inférieur à un degré supérieur de l’ordre juridique »9.
40En ce qui concerne le Conseil constitutionnel tunisien, il a reçu pour mission, dans le paragraphe premier de l’article 72 de la Constitution, d’examiner les projets de loi « quant à leur conformité ou leur compatibilité avec la Constitution ».
41Ainsi, la teneur de l’avis demandé au Conseil constitutionnel ne manque pas de surprendre. Le Conseil constitutionnel, comme tout organe de contrôle, veille à la conformité à la Constitution des textes qui lui sont soumis, mais ne se contente pas de cela. Il examine aussi leur compatibilité avec Constitution.
42La notion de conformité constitue la mission normale de tout organe de contrôle juridique dans la mesure où, comme l’observe le Professeur René Chapus, « se conformer à la norme supérieure signifie ne rien faire qui soit en contradiction avec elle, et c’est cette obligation de non-contradiction que l’on désigne, usuellement et très normalement, comme une obligation de conformité ».
43Ainsi, examinant la conformité d’un texte à la Constitution, le Conseil constitutionnel ne fait que comparer les deux textes en s’en tenant à leurs termes et en s’assurant que les règles de fond et de procédure ont été respectées.
44Mais le Conseil constitutionnel est aussi appelé à se prononcer sur la compatibilité du texte examiné à la Constitution. Cette opération est beaucoup plus difficile et plus délicate que le contrôle de conformité. La notion de compatibilité est en effet beaucoup plus large et plus fuyante que la notion de conformité. Elle suppose que le contrôleur ne cherche pas la parfaite concordance de la lettre du texte inférieur à la lettre du texte supérieur, mais cherche simplement à ce que le texte inférieur s’accorde avec le texte supérieur ou, plus exactement, avec l’esprit et la tendance générale du texte supérieur. La compatibilité se contente de l’inexistence d’une contradiction manifeste entre les deux textes mais admet l’existence d’une certaine différence voire de certaines dérogations. Si la conformité suppose l’identité et la similitude, la compatibilité se contente de la ressemblance et de l’impression générale et laisse donc une assez grande liberté d’appréciation à l’autorité chargée d’effectuer le contrôle.
45Le Conseil constitutionnel tunisien a souvent recouru à la notion de compatibilité pour conclure parfois à la constitutionnalité de certains projets, le moins que l’on puisse dire discutables. Il en a été ainsi par exemple du projet de loi sur les associations. Ainsi le Conseil constitutionnel, n’osant pas déclarer conforme à la Constitution des procédés comme l’auto-classement ou l’adhésion obligatoire, a contourné le problème grâce à la manne de la compatibilité.
46Dans le sens contraire, le Conseil constitutionnel utilise la notion d’incompatibilité lorsqu’il n’arrive pas à déceler une non-conformité évidente ou lorsqu’il n’arrive pas trouver une règle expresse dans la Constitution qui pourrait fonder l’ inconstitutionnalité. Ainsi, par exemple, dans son avis du 9 janvier 1997, rendu en vertu de l’article 73 § 2 de la Constitution, à propos d’un certain nombre d’amendements introduits par les députés au projet de Code de la fiscalité locale, le Conseil constitutionnel a eu à déclarer incompatible avec la Constitution, et notamment avec le principe de séparation des pouvoirs, l’amendement relatif à la communication aux collectivités locales par tous les agents publics et conservateurs de documents, de tous contrats, écrits, registres... en leur possession du fait de leurs fonctions en vue de permettre aux communes d’évaluer la taxe locative. Le Conseil constitutionnel a considéré que cette obligation formulée en termes généraux pouvait concerner, entre autres, les magistrats, et que de ce fait, elle était incompatible avec le principe de la séparation des pouvoirs énoncé par le préambule de la Constitution.
47Ce sont là les principales caractéristiques du Conseil constitutionnel tunisien.
48Comme nous pouvons le remarquer, nous sommes en présence d’un organe assez curieux. Ce n’est plus à proprement parler un organe consultatif, mais ce n’est pas encore un organe décisionnel et ce n’est sûrement pas une juridiction. L’essentiel de son contrôle porte sur des projets de textes, et pourtant il statue sur les exceptions d’irrecevabilité... Il est clair que cet organe devra évoluer encore vers une forme juridique plus identifiable et vers des compétences plus rigoureuses.
Notes de bas de page
1 Décret n° 87-1414 du 16 décembre 1987, portant création du Conseil constitutionnel de la République.
2 Loi constitutionnelle n° 95-90 de novembre 1995, relative au Conseil constitutionnel.
3 Loi constitutionnelle n° 98-76 du 2 novembre 1998, portant modification du paragraphe premier de l’article 73 de la Constitution.
4 Article 41 de la Constitution.
5 Phrase ajoutée à l’article 75 de la Constitution.
6 Cf. Rafâa Ben Achour, « Le Conseil constitutionnel tunisien », Mélanges Jacques Robert, Paris, Montchrestien, 1998.
7 Doté de 1987 à 1990 d’un statut simplement réglementaire, le Conseil constitutionnel a été doté par la loi n° 90-39 du 18 avril 1990 d’un statut législatif, avant d’accéder en 1995 au statut constitutionnel.
8 Article 41 de la Constitution.
9 Hans Kelsen, « La garantie constitutionnelle de la Constitution », RDP, 1928.
Auteur
-
Rafâa Ben Achour
Professeur à la Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis. Secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Éducation nationale.
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