1Hors des agglomérations, l’articulation entre transport et urbanisme se met en place beaucoup plus difficilement. Les institutions qui permettraient une articulation sont encore peu opératoires (3.1). Les acteurs publics ont des intérêts relativement divergents (3.2) et peinent à s’accorder sur un projet territorial commun (3.3).

3.1. Des institutions inadaptées

2L’organisation des transports et de l’urbanisme a été transformée par les réformes territoriales, tant par les réformes générales que par de très nombreuses réformes sectorielles. En 1982, la loi d’orientation sur les transports intérieurs définit les compétences des différentes collectivités locales. Les transports urbains sont de la responsabilité des communes et de leurs groupements, les transports interurbains par route, scolaires et réguliers, sont de celle des Départements, et les transports ferroviaires et routiers d’intérêt régional sont de celle des Régions. Cette organisation a posé de nombreux problèmes de juxtaposition des périmètres et d’emboîtement des compétences.

3Rappelons tout d’abord quelques éléments de rugosité du réel. Étudiant les politiques de transport et d’urbanisme dans quatre villes de Champagne-Ardenne, Reims, Troyes, Charleville-Mézières et Châlons-en-Champagne, Ali Hasan (2010) rappelle les situations concrètes que provoquent les problèmes de limites territoriales et sectorielles de compétence. Un usager peut-il utiliser un même ticket pour prendre un autobus urbain et un autocar géré par le Département ? Non, dans trois des quatre villes, oui à Reims. Peut-il avoir un titre de transport qui combine plusieurs réseaux urbains ? Non, sauf à Charleville-Mézières. Les réseaux des départements desservent-ils les villes ? Oui. Peut-il utiliser le même titre de transport à l’intérieur du périmètre des transports urbains ? Non, hormis à Reims. Est-il possible d’avoir un billet combiné entre les réseaux urbains, départementaux et ferroviaires régionaux ? Non, sauf à Charleville-Mézières pour les TER internes au périmètre des transports urbains. Des abonnements combinés TER et réseau urbain existent-ils ? Seulement à Reims et à Châlons-en-Champagne. Au-delà de ces difficultés tarifaires pour les usagers, bien d’autres sont à mentionner : absence d’informations sur les différents modes de transports, insuffisante coordination de l’offre, etc.

4Dans ce contexte institutionnel compliqué, quelques territoires ont lancé des démarches de coopération inédites et intéressantes. Parfois de grands enjeux imposent de repenser la mobilité : c’est le débat autour d’un nouveau contournement autoroutier de Bordeaux (A’urba, 2013). Quelquefois, la mise en œuvre de projets d’urbanisme conduit à repenser l’articulation des interventions des différentes collectivités publiques, comme cela s’est produit avec le projet de « multipole » autour de Nancy. Les élus des 474 communes qui composent le Schéma de cohérence territoriale du sud de la Meurthe-et-Moselle ont initié une réflexion sur une organisation concertée des services publics avec le Département et la Région afin de conforter la mise en œuvre du schéma d’aménagement. Sylvain Barone, étudiant les projets de tram-train de Mulhouse et de Montpellier, mentionne d’autres exemples de dépassement « par le bas » des limites institutionnelles (Barone, 2010). La mise en place d’une coordination entre politique d’urbanisme et de transport précède ainsi le débat institutionnel. Dans le cas de Berne, haut lieu du modèle suisse de transport public, une association de municipalités de canton se met en place au cours des années 1970. C’est sous cette forme souple de coopération que se décident au cours des années 1980 les éléments structurants du modèle d’articulation entre transport public et urbanisme. L’association dont le nom est Verein Region Bern depuis 1991 voit ses prérogatives progressivement étendues. Après une loi de 1993 est mise en place une conférence des transports en 1994. Celle-ci inclut 89 municipalités et devient pérenne (Gallez et al., 2013). Il apparaît vite important de consolider les expériences de collaborations souples et flexibles en des institutions stables. En effet, la vertu spontanée reste rare et de nombreuses études montrent que l’intégration des compétences transport et urbanisme reste un levier facilitateur indéniable (Marsden, May, 2006).

5La coopération spontanée semble délicate, le législateur a donc proposé différents outils pour inciter à la coopération entre échelons emboîtés ou entre échelons du même rang. Le législateur a promu les syndicats mixtes de transports au moment de la loi SRU de 2010. Ces derniers constituent une véritable « innovation institutionnelle en matière de coordination des politiques de transport » (Kaufmann, Pattaroni, 2010) susceptible de faire coopérer différents échelons territoriaux. Rappelons leurs règles de fonctionnement. Sans se substituer à ses membres, un syndicat mixte SRU doit obligatoirement prendre en charge trois compétences : la coordination des services de transport ; la mise en place d’une communauté tarifaire de titres uniques ou unifiés ; l’organisation d’un système d’information multimodale à l’intention des usagers. L’objectif principal est de favoriser l’usage des transports collectifs quels qu’ils soient, en réduisant les obstacles que peut rencontrer un usager lors du passage d’un réseau de transport à un autre. Le syndicat peut aussi assumer des compétences optionnelles en lieu et place de ses membres, telles que l’organisation de services réguliers et de services à la demande ainsi que la réalisation et la gestion d’équipements et d’infrastructures de transport. Les syndicats mixtes SRU peuvent être dotés d’une ressource spécifique qui permet en particulier le financement des missions d’intérêt commun, le Versement transport additionnel (VTA).

6Quel est le bilan de ces syndicats ? Il est mince ! (Richer, Hasiak, Jouve, 2011). En 2010, on dénombre 11 syndicats mixtes de transport, référencés comme conformes à la loi SRU par le ministère des Transports. Les sept syndicats étudiés en 2011 ont des contenus très variables : la Région n’est présente que dans un cas (l’Oise), l’information multimodale n’est présente que dans cinq cas sur sept. En matière de billettique, loin de billets intégrés, il s’agit parfois de cartes d’abonnement compatibles ou de supports magnétiques identiques. Certains syndicats n’existent que pour maintenir certaines offres de transport préexistantes. Si d’aucuns ont quelques résultats intéressants, à l’échelle nationale et face à l’ampleur des questions, les résultats sont donc très décevants.

7Pour dépasser les limites de périmètre, une autre innovation a été tentée : les pôles métropolitains. Le pôle métropolitain est un syndicat mixte regroupant des intercommunalités à fiscalité propre, créé la loi de 2010 de réforme des collectivités territoriales, et destiné à favoriser la coopération entre grandes agglomérations proches, situées au sein de grandes régions urbaines complexes ou de « corridors » de développement. Ce nouveau type d’établissement public est destiné à fédérer l’action entreprise par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre d’une certaine taille, en rappelant le besoin exprimé par les élus de Metz, de Nancy, d’Épinal et de Thionville, fédérés par le projet du Sillon lorrain. Ces projets et actions relèvent des compétences suivantes : développement économique, promotion de l’innovation, de la recherche, de l’enseignement supérieur et de la culture, aménagement de l’espace par la coordination des schémas de cohérence territoriale, développement des infrastructures et des services de transport. Quelques pôles ont été créés : autour de Nîmes, Metz-Nancy, Strasbourg-Mulhouse, Lyon, Brest, Nantes et Rouen. Quelques autres sont en cours de constitution. D’autres sont en projet. En matière de coopération dans le domaine de la mobilité, marquée par une géographie discontinue, l’articulation des seuls réseaux urbains paraît peu probable : l’absence de la Région et du Département ôte beaucoup d’intérêt dans le domaine de la mobilité (Fnau, 2013).

8Dans le cadre du troisième acte de la décentralisation, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite MAPTAM, de janvier 2014 favorise la coordination entre les différentes échelles d’action publique locale. Elle institue des conférences territoriales de l’action publique, dont sont membres les Conseils régionaux et généraux ainsi que tous les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 30000 habitants. Dans le domaine des transports, ces conférences sont chargées de l’élaboration d’un schéma intermodal des transports. Toutes les autorités organisatrices de transport doivent ainsi se coordonner. La loi d’août 2015 qui porte nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe) transfère à la Région l’ensemble des compétences des Conseils départementaux en matière de transports collectifs interurbains de voyageurs.

9L’offre en outil de coordination entre autorités organisatrices existe donc. Ces dispositifs institutionnels sont peu utilisés parce que les intérêts des collectivités territoriales sont souvent divergents.

3.2. Des intérêts divergents

10Les oppositions politiques ou la défense d’un pré carré institutionnel expliquent bien des blocages. Mais au-delà de ce résultat attendu, on peut observer deux autres causes : des enjeux financiers et des conflits d’échelles.

11Les enjeux financiers sont des obstacles à la coopération entre échelons emboîtés et entre collectivités de niveau équivalent. Entre échelons emboîtés, les enjeux financiers sont les plus lisibles. Avant 2015, des lignes départementales ont doublé des lignes ferroviaires régionales. Les associations d’usagers des transports en citent régulièrement des exemples, comme celui-ci : le conseil général de Haute-Savoie a mis en service une ligne d’autocar sur autoroute entre Saint-Gervais et Genève qui est en concurrence frontale avec le train express régional (Fnaut, 2012). Aujourd’hui, de nombreuses lignes urbaines et interurbaines sont en concurrence. En effet, au moment de la loi Chevènement, de nombreux établissements de coopération intercommunale dotés de la compétence en matière de transports se sont étendus. Cette extension peut avoir des motifs divers : les petites communes autour de la ville-centre souhaitaient pouvoir bénéficier de services publics de meilleure qualité, les communes centrales pouvaient être disposées à partager une politique de développement économique avec des communes disposant d’un foncier important pour aménager des zones d’activités. Enfin, les élus pouvaient souhaiter créer une communauté d’agglomération pour dépasser le seuil de 50000 habitants ou viser la création d’une communauté urbaine en dépassant le seuil de 500000 habitants. Cette extension des périmètres de transports urbains a eu des conséquences financières majeures : un nombre plus important de communes est à desservir avec une offre « urbaine », c’est-à-dire relativement fréquente, alors même que ces communes périphériques sont souvent peu denses. Dans le même temps, le Département perd des communes qui fournissent de nombreux clients à ses lignes d’autocar. Ces modifications d’échelle ne sont pas non plus sans conséquence sur l’équilibre financier des transports urbains : si les extensions de périmètre permettent de relever et d’accroître le rendement du versement transport, l’efficacité commerciale des réseaux décroît dans les marges peu denses des agglomérations (Faivre d’Arcier, 2010).

12À ces enjeux financiers s’ajoutent parfois des visées géographiques concurrentes. Les priorités ne sont pas les mêmes aux différents échelons territoriaux. Une ligne ferroviaire périurbaine a été intégrée au plan de transport de l’agglomération toulousaine en tant que ligne C du réseau ferroviaire toulousain. Cette ligne rencontre un succès important, notamment dans sa partie incluse dans le périmètre des transports urbains. Le syndicat mixte des transports toulousains souhaite augmenter les fréquences et appuie les projets de densification autour des gares. La Région, autorité organisatrice des transports ferroviaires régionaux, se montre réticente à continuer à augmenter l’offre autour de Toulouse parce qu’elle veut assurer un maillage pertinent de son territoire (Maulat, 2012). Un tel conflit d’échelle se retrouve souvent entre une Région et sa ou ses plus grandes agglomérations : le périurbain métropolitain est le plus grand « pourvoyeur » de voyageurs, mais certaines Régions privilégient leur « échelle », c’est-à-dire les relations de ville à ville (Debizet, 2007). Les autorités organisatrices de transports urbains veulent donc être davantage partie prenante des discussions sur l’offre ferroviaire (Maulat, Passalacqua, 2014).

3.3. Des projets balbutiants

13Les différents acteurs publics ne partagent pas toujours les mêmes ambitions en matière de mobilité. Si la notion de « mobilité durable » est suffisamment floue pour pouvoir être utilisée par tous, le contenu qui en est déduit est très divers. Faut-il concevoir les transports publics et les modes actifs comme des alternatives réalistes à l’automobile ? Si presque tous les acteurs s’accordent sur la nécessité d’une telle politique pour les centres-villes des plus grandes agglomérations, pour les périphéries de celles-ci, les petites villes et les zones rurales, les objectifs visés varient de la fourniture d’un simple service minimal de transport public pour les exclus de l’automobile à la recherche d’alternatives réalistes pour des segments de population et des types de déplacements inégalement vastes. Cette absence d’explicitation claire des objectifs et du sens des politiques de mobilité, et les divergences entre collectivités publiques expliquent de nombreux blocages.

14Dans le même temps, si un certain nombre de slogans est diffusé (lutte contre l’étalement urbain, densification, etc.), peu d’objectifs sont réellement partagés en matière d’aménagement périurbain et rural. Les équilibres – politiques et financiers – qu’implique une concentration du développement sur les communes bien desservies par les transports publics sont difficiles à trouver. Si les schémas d’aménagement font apparaître une structuration périurbaine autour des pôles principaux, leur mise en œuvre est malaisée (Bonnin-Oliveira, 2012). Comment mieux associer l’organisation du développement urbain avec l’offre ferroviaire ? Les contrats d’axe apparaissent comme une solution intéressante : il s’agit de lier, dans un contrat, les investissements en matière de transport à des engagements en matière d’urbanisation (Bentayou et al., 2015). Des expériences se mettent en place entre Nîmes et Alès pour conforter l’offre ferroviaire entre Avignon et Carpentras, afin d’obtenir la réouverture d’une ligne ou entre Bayonne et Saint-Jean-Pied-de-Port en contrepartie d’investissements dans l’infrastructure (Maulat, Krauss, 2014). Si l’on peut inciter à construire près des gares, rien n’interdit de construire loin de celles-ci…