1Depuis 1982, une loi concernant la répartition des pouvoirs entre l’État et les collectivités locales est promulguée tous les trois ou quatre ans. En 1999, la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale dite, loi Chevènement, impulse un mouvement inédit de coopération entre les communes. En 2003, une loi constitutionnelle reconnaît le caractère décentralisé de la République. En 2004, la loi relative aux libertés et responsabilités locales transfère des compétences nouvelles aux collectivités locales. En 2010, la loi sur la réforme des collectivités territoriales propose l’achèvement de la carte intercommunale et exige une rationalisation des périmètres. Cette loi retire la clause de compétence générale aux Départements et Régions. Cette clause est réintroduite par la loi de modernisation de l’action publique territoriale du 27 janvier 2014, quelques semaines avant le dépôt d’un projet de loi qui propose sa suppression. La loi de janvier 2014 renforce également la métropole, structure de coopération intercommunale destinée aux plus grandes villes. L’organisation administrative est modifiée beaucoup plus fréquemment si l’on tient compte des lois sectorielles et des lois de finances.

1.1. Pourquoi les réformes territoriales ?

2Les réformes territoriales jouent sur trois dimensions de la notion de changement d’échelle (Géneau de Lamarlière, 2007) : un changement de périmètre des échelons administratifs, un transfert entre échelons de compétences et la recherche d’une meilleure articulation entre les différents échelons. Ces réformes territoriales visent à répondre à quatre types d’attentes.

3La première attente concerne l’évolution des périmètres de l’action publique. En France, où la taille des communes est particulièrement réduite, l’inadaptation des territoires institutionnels aux territoires fonctionnels est une antienne des discours politiques. L’action publique se déploie sur une portion de territoire circonscrite et dotée d’une certaine stabilité temporelle. Au contraire, les pratiques des individus et des entreprises se jouent des frontières et des limites institutionnelles. Les responsables de l’urbanisme et des transports ont donc toujours été d’ardents promoteurs des réformes administratives pour une gestion « à la bonne échelle » des territoires. Au cours des années 1980 et 1990, dans les sphères politiques, administratives et techniques, on rencontre un discours relativement unanime pour dénoncer l’émiettement communal et promouvoir le nécessaire saut d’échelle (Estèbe, Kirszbaum, 1999). Le changement de périmètre des régions est également souvent proposé.

4La deuxième attente est financière. L’efficacité et la rationalité des politiques publiques sont attendues d’un changement d’échelle qui doit permettre de substantielles économies, tant en gestion qu’en investissement.

5La troisième attente relève de la solidarité, tant par le partage des ressources fiscales et des dépenses que par l’exercice de certaines compétences dotées d’une légitimité « de valeur ». Comme le remarque Jean-Philippe Brouant (2005) à propos des réformes intercommunales, les groupements de communes ne doivent pas mettre en place une politique de logement ou d’habitat, mais une politique d’« équilibre social de l’habitat ». Les politiques d’urbanisme poursuivies doivent tendre à la lutte contre l’étalement urbain et à la mixité sociale. Le changement d’échelle, en permettant un changement de focale, doit entraîner une redéfinition des finalités de l’action publique locale.

6La quatrième attente est politique. L’établissement d’une régulation politique à l’échelle des territoires reliés par des interdépendances quotidiennes doit faciliter la maîtrise locale du territoire. Des élus refusent néanmoins la réforme communale au nom du caractère démocratique de la commune. La célèbre citation de Tocqueville est ainsi souvent rappelée : « Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple. » En vantant les communes, Tocqueville ne définit pas une taille idéale, mais se réfère à la nécessité de gouvernements locaux vivaces face aux gouvernements centraux. Aussi Jacques Caillosse critique-t-il « l’adhésion dogmatique à l’idée selon laquelle la commune serait en tant que telle, toujours et partout, un mode d’expression naturel de la démocratie » (Caillosse, 2001, p. 27) d’une grande partie du corps politique. Il y décèle l’expression d’un conservatisme des élus locaux plus que l’expression d’une réalité sociologique et politique.

7Enfin, la capacité d’orientation par l’État déconcentré des politiques menées par les collectivités locales est très réduite. Aussi la réforme territoriale est-elle considérée comme un moyen détourné de peser sur les orientations poursuivies par les collectivités locales.

8En définitive, les réformes territoriales portent en « bouquet » un ensemble très vaste d’attentes.

1.2. Une critique des concepts et des méthodes

9Peut-on évaluer de manière globale l’effet des réformes territoriales ? Si l’on prend le cas de l’intercommunalité, évolution majeure du système politique et administratif local, au nom de quelles attentes évaluer ses effets ? Et comment ? Sous le même vocable d’établissements publics de coopération intercommunale, des communautés de communes rurales de quelques milliers d’habitants côtoient des métropoles millionnaires aux services très étoffés. De plus, l’observation de la manière dont le local se saisit des dispositifs législatifs ne dit pas tout des effets de l’intercommunalité. En effet, dans un système public local marqué de longue date par une interdépendance très forte des différents échelons territoriaux, il est souvent difficile de détecter ce qui relève de l’intercommunalité stricto sensu (Vanier, 2005). Toutefois, une chose apparaît aujourd’hui évidente : un certain désenchantement se manifeste à propos des effets potentiels des réformes territoriales.

10L’ensemble des argumentaires en faveur des réformes a été mis en doute. La notion de « périmètre pertinent » est centrale dans l’argumentaire en faveur des fusions ou regroupements de collectivités. Toutefois, pour la planification territoriale, le « bon périmètre » n’est pas suffisant, si, par ailleurs, l’organisation de la délibération collective conduit à des arrangements entre communes et ne permet pas de trancher les questions importantes (Desjardins, 2009). La notion de « cohérence » a, elle aussi, fait l’objet de critiques. Caroline Gallez (2007) a étudié cinq trajectoires de politiques urbaines recomposées avec l’intercommunalité à Rennes, Saint-Étienne, Valenciennes, Caen et Saint-Brieuc. Elle souligne la faible proportion des communautés d’agglomération qui se sont saisies des compétences en matière de voirie ou de stationnement. Cela atteste, au-delà de la simple défense de prérogatives communales, l’absence de volonté de mettre en œuvre une politique de régulation de la demande de déplacements à l’échelle communautaire. Très préoccupés par les problèmes d’emploi, les élus locaux se soucient peu de la desserte pour concevoir des zones d’activités. La segmentation des politiques paraît tellement ancrée dans les modes de représentation que la création d’institutions aux compétences intégrées ne suffit pas à les faire les évoluer. Finalement, le changement d’échelle est peu producteur d’équilibres nouveaux quand, localement, le sens des politiques menées n’est pas redéfini. Par ailleurs, la cohérence obtenue entre différentes politiques sectorielles locales peut être simultanément mise à mal par des politiques nationales fonctionnant de manière relativement autonome (Hull, 2008).

11Dans les milieux savants, le procès des ressorts de la réforme territoriale classique semble fait : le « périmètre d’intervention idéal n’existe pas » ; « la capacité à exhumer, investir et défendre de façon cyclique les “mêmes” réformes, malgré l’échec des tentatives précédentes, évoque une ferveur toute religieuse » (Desage, Guéranger 2011, p. 43-44). À la logique de substitution d’une échelle territoriale par une autre, Martin Vanier oppose l’articulation : « Il ne s’agit plus de fusionner des territoires dans un ensemble au gouvernement naissant et alternatif de ceux qui le composent, mais au contraire de partager des stratégies, des responsabilités et des efforts d’action, tout en continuant à les exercer par soi-même. L’exclusivité territoriale est battue en brèche, la souveraineté est à partager, ce qui revient à en remettre en cause le principe même, mais les territoires demeurent, et peut-être même, c’est tout le pari, se revivifient à l’exercice de l’articulation interterritoriale » (Vanier, 2010, p. 72). Il faudrait faire le pari de l’intelligence territoriale et des coopérations souples et volontaires. Par ailleurs, les fondements méthodologiques des réformes sont remis en causes. En effet, ces réformes ne reposent bien souvent que sur des instruments juridiques et financiers : l’organisation concrète du travail des techniciens et des élus et l’agencement de leurs compétences passent au second plan quand ils ne sont pas tout simplement ignorés (Casteigts, 2010).