1Dans la littérature scientifique, on distingue souvent trois types de planification selon des modèles traditionnel, stratégique et collaboratif, qui correspondent à l’évolution des valeurs et des acteurs de la planification territoriale (Douay, 2013). Peut-on mettre le changement des modèles en relation avec une évolution du contenu concret des plans, notamment en ce qui concerne les infrastructures ? Après avoir brièvement présenté les modèles théoriques (1.1), nous étudierons les exercices de planification au regard du modèle dont ils apparaissent le plus proche : rationnel, global et collaboratif (1.2) et stratégique (1.3).

1.1. D’un modèle de planification à l’autre dans la littérature scientifique

2Les premières expériences de planification métropolitaine sont apparues au cours du xix^e siècle au moment où certaines villes connaissaient une forte croissance en lien avec une industrialisation rapide. Ce modèle se diffuse au sortir de la Seconde Guerre mondiale. La planification est dominée par une approche spatiale dont l’objectif est la régulation de l’usage des sols accompagnée de règlements, essentiellement quantitatifs. La constructibilité des espaces est conditionnée par des équipements existants ou prévisibles. Il s’agit de réguler la croissance en établissant des zonages, en définissant des densités de construction, et en les articulant à la réalisation ou à la mise à niveau des infrastructures et des équipements collectifs. L’approche rationnelle dans le développement des territoires est mise en œuvre par des politiques d’État sectorielles. Le modèle traditionnel fait principalement intervenir les responsables politiques et des planificateurs dont la légitimité repose sur la compétence technique. L’élaboration du plan est une question qui se règle entre experts et élus, sans ouvrir véritablement les arènes de négociation vers les acteurs privés ou la société civile (Friedmann, 1987). Ce modèle a été très critiqué. En effet, ces méthodes apparaissent peu démocratiques et conduisent parfois à des projets indifférents aux aspirations populaires.

3La notion de planification stratégique est ancienne et tire ses origines du domaine militaire. Le monde de l’entreprise se l’est ensuite appropriée. Le modèle stratégique s’inscrit en rupture par rapport au modèle traditionnel en focalisant l’action publique sur la recherche de résultats à travers la mise en œuvre d’actions précises. Dans cette perspective, la recherche d’efficacité à travers la réalisation de projets apparaît comme la valeur fondatrice de ces démarches stratégiques (Padioleau et al., 1989). Par rapport à la planification spatiale, le modèle stratégique s’ouvre davantage aux acteurs privés. Ceux-ci sont associés à l’élaboration des contenus de la planification, puis participent à la mise en œuvre des stratégies par l’intermédiaire de partenariats entre secteurs public et privé. Par la prise en compte des effets de la globalisation de l’économie et de la compétition entre les villes, les enjeux d’attractivité deviennent centraux. La planification stratégique se focalise en général sur la réalisation d’objets particuliers tels que les infrastructures de transport, des sites particuliers pour le développement économique ou la protection de l’environnement, quelques équipements comme des musées ou des universités.

4De même que la planification stratégique, l’approche collaborative constitue une remise en cause du modèle traditionnel de planification. Ce courant trouve son origine dans de nombreux mouvements sociaux et des luttes urbaines. L’approche collaborative propose de renouveler la planification à travers la communication et la participation des habitants. L’objectif de la planification collaborative est de parvenir à des consensus par l’intermédiaire d’une interaction réussie entre un grand nombre d’acteurs : « Dans l’idéal de la planification collaborative, les porteurs d’enjeux représentant des intérêts divergents se rencontrent et dialoguent pour travailler collectivement à une stratégie afin de faire face à un problème. Les participants dressent un état des faits, identifient un problème, conviennent d’une mission et d’actions. Les acteurs apprennent et évoluent ensemble. Dans de bonnes conditions, ce dialogue peut produire des résultats supérieurs à la somme des différentes parties » (Innes, Gruber, 2005, p. 183).

1.2. Rationnel, stratégique, collaboratif : une clé de lecture peu opérante

L’approche rationnelle et globale : une illusion rétrospective

5Trois plans pourraient être rapprochés du modèle de la planification « rationnelle et globale » : les schémas directeurs de 1965, 1976 et 1994. Nous verrons que cette grille de lecture est insuffisante.

6Le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne (SDAURP) de 1965 propose une véritable rupture dans la pensée de l’aménagement de la région (Délégation générale au district de laRégion de Paris, 1965). Il exprime l’ambition de faire de Paris une ville économique majeure à l’échelle du monde. Le schéma anticipe une population de l’agglomération de 14 millions d’habitants en l’an 2000. Pour réaliser cette ambition, le schéma propose la réalisation de huit villes nouvelles, dans la continuité de l’agglomération existante. Dans la première couronne, le schéma prévoit la réalisation de « centres restructurateurs » avec Créteil, Bobigny et Nanterre. Sur le plan des transports, il prévoit la réalisation d’un maillage d’autoroutes en banlieue et l’interconnexion de différentes lignes ferroviaires de banlieue par la création d’un RER (Réseau express régional). En 1976, le nouveau schéma directeur s’inscrit dans la continuité des objectifs de 1965. Toutefois, en raison d’un moindre taux d’accroissement naturel, le schéma révise à la baisse les ambitions. Le nombre de villes nouvelles est abaissé à cinq : Cergy-Pontoise, Saint-Quentin-en-Yvelines, Évry, Sénart et Marne-la-Vallée (Préfecture d’Île-de-France, 1976).

Schéma 4. Le schéma directeur de la région de Paris (1965).

Schéma 5. Le schéma directeur de la Région Île-de-France de 1994.

7En 1994, le nouveau schéma directeur rappelle la nécessité d’achever les villes nouvelles et le réseau de RER, mais présente des nouveautés. La protection de l’environnement apparaît comme une question plus importante et, surtout, l’idée d’un renouvellement des quartiers industriels de la première couronne (Plaine Saint-Denis, Boulogne-Issy, Seine-Arche autour de Nanterre et enfin, Seine-Amont) apparaît clairement. La désindustrialisation du cœur de l’agglomération conduit à projeter de vastes chantiers de renouvellement urbain (Préfecture d’Île-de-France, 1994).

8Pourquoi ces différents schémas s’apparentent-ils au modèle « rationnel-global » ? Tout d’abord, ils sont réalisés par l’État, en s’appuyant fortement sur les savoirs techniques des administrations. Pour atteindre ces ambitions, ce modèle traditionnel est focalisé sur la production de plans. Néanmoins, le modèle est loin d’être « pur ». Dès 1965, les procédures de débat ouvrent la scène au-delà des seuls techniciens et la montée en puissance progressive des collectivités territoriales, antérieure à la décentralisation comme l’a bien montré Pierre Grémion (1976), conduit à une écoute des intérêts locaux que confirme le cas des villes nouvelles (Vadelorge, 2006). La part du droit dans ces démarches de planification est également variable. Le schéma de 1965 n’a jamais eu de valeur juridique, ce qui n’a pas empêché le lancement des villes nouvelles et du RER. La réalisation des villes nouvelles et du RER montre également la capacité de cette planification dite « traditionnelle » à convaincre les acteurs économiques pour la mise en œuvre du schéma.

Le SDRIF de 2013, une approche qui se veut collaborative

9La loi dite Pasqua du 4 février 1995 confère à la Région la charge d’élaborer le schéma directeur. Cette décentralisation tardive est une reconnaissance de la situation spécifique de l’Île-de-France. La Région dispose d’un schéma régional directement opposable aux documents d’urbanisme des communes et de leurs groupements.

10Les travaux menés par la Région, à partir de 2004, reposent sur une nouvelle approche. L’élaboration a lieu sous l’égide d’une vice-présidence à l’aménagement du territoire appartenant au mouvement écologiste. Entre 2004 et 2010, Mireille Ferri occupe cette fonction. Depuis 2010, Alain Amedro s’en charge. Dans la lignée du courant collaboratif, mais aussi pour répondre aux nouvelles obligations légales sur la concertation, de nombreuses réunions publiques sont organisées3. Le processus est donc largement ouvert. L’objectif de la révision est de combattre les inégalités sociales et territoriales et de préparer l’Île-de-France à la crise énergétique et au changement climatique. Les controverses entre la Région et le gouvernement, alors à droite, se focalisent sur la volonté de la région de privilégier la densification de l’agglomération. Le désaccord porte sur les prévisions de croissance économique que le gouvernement juge trop faibles. De plus, le gouvernement ne souhaite pas que la volonté de rééquilibrage entre l’est et l’ouest de Paris se traduise par une limitation du développement du quartier d’affaires de La Défense, au cœur des Hauts-de-Seine, département dont le conseil général a été présidé par Nicolas Sarkozy (PréFectured’Île-de-France, 2007). L’élaboration du document se transforme alors en une « guerre des pastilles ». Chaque pastille sur la carte d’orientation générale représente environ 40000 habitants et différents maires s’opposent aux projets de densification de leurs communes (Région Île-de-France, 2008 ; Maulat, 2009). Le contenu de ce schéma a été adopté par le conseil régional le 28 septembre 2008.

11Toutefois, un conflit, se focalisant désormais sur les questions de transports, oppose de nouveau la Région à l’État. Le gouvernement finit par transmettre le document au Conseil d’État, mais par suite de l’adoption, en juin 2010, de deux lois relatives au « Grand Paris » et « visant à faciliter la mise en chantier des projets des collectivités locales d’Île-de-France », le SDRIF doit être révisé pour devenir conforme au nouveau cadre législatif. La Région a arrêté le nouveau schéma en octobre 2012, puis a réalisé l’enquête publique début 2013 et enfin l’approbation définitive est intervenue à l’automne 2013. Près de vingt ans après le SDRIF de 1994, la région dispose d’un nouveau document de planification.

12Ces quelques péripéties montrent combien l’idéal collaboratif paraît peu susceptible d’accoucher de consensus rapides issus de la délibération. La pratique révèle plutôt des processus itératifs où les conflits s’expriment au sein des arènes délibératives, mais aussi, et peut-être surtout, en dehors. La construction de consensus par la communication entre les acteurs apparaît alors comme un mirage et laisse la place à l’établissement de compromis entre eux. Ces échanges demandent alors du temps et de l’apprentissage collectif afin de trouver le compromis qui permette au plus grand nombre d’acteurs d’y trouver un intérêt.

1.3. Le Grand Paris : une approche qui se dit stratégique

13À partir de 2007, le gouvernement souhaite s’inscrire dans la continuité du modèle gaulliste, du moins quant à la place centrale qu’occupe alors l’État dans l’aménagement de l’Île-de-France. Le 26 juin 2007, lors d’un discours à l’aéroport de Roissy, la création d’une communauté urbaine apparaît comme l’ambition centrale du projet présidentiel. Nicolas Sarkozy déclare alors que « Paris est la seule agglomération de France à ne pas avoir de communauté urbaine. Alors qu’elle est la plus grande et la plus stratégique des régions, l’intercommunalité y crée des périmètres sans substance réelle ». Rapidement, face aux difficultés de mise en œuvre d’une telle réforme, développée dans le rapport de la commission présidée par Édouard Balladur sur l’avenir de la décentralisation (2009), le gouvernement abandonne cette idée au profit d’un projet de transport. Une consultation internationale d’architecture et d’urbanisme dite « Le Grand Pari(s) de l’agglomération parisienne », aboutit à des propositions variées, quelquefois farfelues, et « ringardise » au passage la vision régionale présentée par le SDRIF. À l’expertise pluridisciplinaire et largement dépersonnalisée qui a servi lors de la première phase d’élaboration du SDRIF est préférée la consultation d’équipes dirigées par des architectes souvent renommés (Roland Castro, Christian de Portzamparc, etc.). Leurs travaux sont exposés à la Cité de l’architecture et du patrimoine de Paris entre mars et novembre 2009. À l’issue de cette consultation, le président et son secrétaire d’État présentent un projet pour le Grand Paris articulé autour d’un nouveau réseau de transports, après une réduction importante des ambitions initialement affichées.

14Ce projet correspond à de nombreux aspects du modèle stratégique. Il remet en cause l’approche physico-spatiale de la planification. Il opère ainsi un basculement de la notion de plan à celle de projet. La vision globale du territoire qui est l’apanage des schémas directeurs passés ou actuels fait place à une vision sélective autour de quelques pôles stratégiques. Dans le projet du Grand Paris, le développement économique est l’élément déterminant dans l’identification de ces priorités d’intervention. Parmi ceux-ci, on trouve La Défense, Roissy ou encore le plateau de Saclay. L’articulation entre les futures infrastructures de transport et le territoire régional s’effectue par l’intermédiaire de contrats de développement territorial, passés avec les collectivités concernées par les futures gares (Marcou, 2010). Toutefois, le projet initial du « Grand Paris » s’écarte du modèle, dans la mesure où il rencontre un fort scepticisme tant dans les milieux d’affaires (Medefd’Île-de-France, 2010) que dans les entreprises de transport (Vivier, 2010).

15L’accord final entre l’État et la Région, signé le 26 janvier 2011, prévoit un tracé de compromis entre Arc Express et Grand Paris sous le nom « Grand Paris Express ». Le compromis s’est réalisé sur un tracé en proche couronne au sud, à l’ouest et au nord comme le voulait la Région, et, selon le souhait de l’État, sur un tracé prioritaire en franges d’agglomération à l’est pour desservir Clichy-sous-Bois, Chelles et la cité Descartes à Champs-sur-Marne. Même si des désaccords subsistent, notamment sur la desserte du plateau de Saclay, ce compromis marque l’hybridation des méthodes « collaboratives » et « stratégiques » de la planification. En mars 2013, le gouvernement socialiste confirme le projet en le nommant « Nouveau Grand Paris ».

Carte 7. Projet de Grand Paris Express en 2017.