1« Dans les territoires de dispersion, c’est principalement à sa propre absence que l’urbaniste se voit confronté » disait Bernardo Secchi (1992, cité par Grosjean, 2010, p. 15). Ce fut effectivement le cas pendant longtemps en France. Depuis quelques années, une vigoureuse relance de la planification territoriale est promue en France, notamment suite aux lois Solidarité et renouvellement urbains de 2000 et la loi dite Grenelle 2 de 2009. Le législateur veut généraliser dans le territoire national les schémas de cohérence territoriale à l’échelle intercommunale et les plans locaux d’urbanisme à l’échelle communale. Mais que peut-on en attendre ? Peut-on lire l’effet des politiques d’urbanisme dans les territoires de faible densité ? Ces politiques peuvent-elles avoir un effet pour orienter le développement territorial afin d’offrir de meilleures potentialités aux alternatives à l’automobile ?

2Pour mesurer l’effet de ces politiques, nous proposons de comparer deux régions rurales française et allemande dans laquelle les pratiques de planification territoriale sont très différentes.

4.1. Regionalplan et schémas de cohérence territoriale

3Dans les deux « carrés » picard et franconien présentés ci-dessus, des documents de planification supra-communale visent, notamment, à mieux coordonner développement urbain et gestion des mobilités. Puisque ces documents ne sont pas, en eux-mêmes, objets de la présente réflexion, leur présentation se concentrera sur quelques points clés : les structures d’élaboration et une présentation succincte des documents aujourd’hui approuvés.

4En Allemagne, au sein du carré d’études, un seul document supra-communal est réalisé : le Regionalplan. Dans le Bade-Wurtemberg, douze unions régionales existent depuis 1972. Le Regionalverband est une collectivité au statut de personne morale de droit public. Elle se compose de l’Assemblée générale et de son agence. L’Assemblée générale, le principal organe politique, est constituée de 74 membres issus de la commune d’Heilbronn et des Landkreise d’Heilbronn, Hohenlohe, Schwäbisch Hall et Main-Tauber. Ses membres sont élus au sein de la population et pour un mandat de cinq ans. Ce « parlement » régional élit pour représentant le président bénévole pour cinq ans et le directeur professionnel pour huit ans. Le directeur gère l’agence. En France, les institutions en charge de documents d’urbanisme intercommunaux sont beaucoup plus récentes. Il s’agit de structures mises en place à la suite de la loi Solidarité et renouvellement urbains, qui a relancé la planification intercommunale avec le nouvel outil des schémas de cohérence territoriale (SCOT).

5Les contenus des documents de part et d’autre du Rhin sont assez convergents. La préconisation d’un urbanisme favorable au rail, plus soucieux des modes actifs, s’observe dans les deux pays. On note aussi une même attention à la distribution de la croissance démographique qui doit privilégier les pôles déjà dotés de services et d’équipements et qui peuvent bénéficier d’une bonne desserte par les transports collectifs. Toutefois, au-delà de ces points de convergence, avec l’apparition des mêmes recettes, imprégnées des mêmes préoccupations pour le « développement durable », une interprétation plus globale et générale des processus de planification fait ressortir deux différences majeures.

6La première concerne la précision et le contenu des documents. La comparaison des cartographies des différents documents d’urbanisme montre bien les différences entre les options retenues dans les deux pays. En Allemagne, le plan, accompagné d’une carte au 1/80000, est très précis, présentant un zonage rigoureux des territoires urbains et ruraux, des formes d’occupation du sol autorisées dans les zones urbanisées, etc. Au contraire, en France, les cartographies sont peu lisibles et les objectifs quantitatifs souvent indigents. En Franconie, le document propose non seulement un zonage, mais aussi une proposition de hiérarchie des services et commerces en fonction de la taille de la commune. Une telle hiérarchisation, opposable aux demandeurs de permis de construire, est inexistante en Picardie. Autre élément à retenir en Picardie : de très nombreuses dispositions sont renvoyées à d’autres procédures ou à d’autres documents. À titre d’exemple, la politique foncière est jugée prioritaire dans le SCOT de Soissons, qui renvoie à la création possible d’un établissement public foncier ou encore de l’établissement de zone d’aménagement différé. Toutefois, aucune précision n’est apportée dans le document sur ces dispositifs, alors qu’ils conditionnent fortement la réalisation des objectifs annoncés dans le SCOT. Dans la plupart des cas, le développement des réseaux destinés aux piétons et cyclistes est mentionné comme important, mais sa mise en œuvre est déléguée aux communes. Certes, il ne faut pas exagérer les différences et remarquer que sous l’apparente rigueur franconienne se cachent de nombreuses souplesses possibles pour modifier le document, notamment pour les installations industrielles et logistiques dont la localisation est souvent déconnectée de toute préoccupation relative au transport collectif ou à la qualité paysagère. Néanmoins, force est de constater la différence majeure en termes de précision et de rigueur entre les documents des deux pays.

7Cette première différence s’explique certainement par un intérêt différent pour la planification : à la constance planificatrice en Franconie s’oppose le long désintérêt pour cet exercice en Picardie. Un renouveau planificateur y est cependant perceptible et de nombreux SCOT se mettent en place depuis le début des années 2000. La Région elle-même encourage la réflexion dans ce domaine dans le sillage de l’élaboration de son schéma régional d’aménagement et de développement durable. Néanmoins, ces exercices sont relativement récents, ils datent souvent de moins d’une décennie. En la matière, l’aménagement en Franconie est marqué par une succession de plans régionaux, sur un périmètre inchangé, depuis 1972. Cette constance est un élément indéniable d’acculturation des élus et habitants aux enjeux d’aménagement du territoire. Autre élément important : la mise en œuvre d’une structure pérenne. Les différents schémas de cohérence territoriale sont réalisés par les établissements publics de coopération intercommunale ou par des syndicats mixtes créés ad hoc. Le personnel spécifiquement chargé de la réalisation du SCOT est soit très peu nombreux, dans les syndicats mixtes, soit, le plus souvent, détaché à temps partiel d’autres missions relevant des établissements publics de coopération intercommunale. En Franconie, une structure légère mais permanente est en place, qui regroupe environ huit temps plein, dont un directeur et un responsable de la cartographie et de la statistique, ainsi que différents chargés de mission et du personnel administratif. La longue durée et l’identification d’une structure dotée de moyens techniques sont deux éléments favorables à la constance des politiques planificatrices en Franconie.

4.2. Aménager les bourgs ruraux

8La comparaison des exercices de planification locale est délicate parce que les échelles d’exercice des compétences sont différentes. L’objectif n’est néanmoins pas de comparer terme à terme les pratiques locales de planification, mais de donner à voir les orientations différentes qui sont prises en matière d’articulation entre l’urbanisme et les réseaux de transport. Les deux cas comparés sont le territoire du SCOT des Deux Vallées et la commune de Schrozberg. La Gemeinde de Schrozberg s’étend sur 105 km² et comprend un peu moins de 6000 habitants, répartis dans six hameaux et un bourg de 4000 habitants. Le territoire du SCOT des Deux Vallées comprend 16 communes et 23500 habitants sur une superficie de 114 km². Ce territoire comprend deux bourgs de dimension comparable à celle de Schrozberg : Thourotte, un peu plus de 5000 habitants et Ribécourt-Dreslincourt, près de 4000. Ce dernier bourg est composé de deux entités, récemment fusionnées en une commune.

9Un des principaux enjeux du SCOT des Deux Vallées est l’insertion du futur Canal Seine Nord Europe. Le SCOT, approuvé en 2007, ne contient pas de cartes générales de projet, mais différentes illustrations au sein du document d’orientation générale. Des sites d’implantation de nouvelles zones d’activités sont ainsi définis en tenant compte de la simultanéité possible de dessertes fluviales et routières (le ferroviaire n’est pas pris en compte). Selon le SCOT, les documents d’urbanisme communaux, la planification des services à la population ainsi que celle des infrastructures et services de transports seront réalisés de façon à privilégier le renforcement des centralités de Thourotte et de Ribécourt-Dreslincourt. L’objectif annoncé dans le document consiste « à développer les logements, lieux d’emplois et équipements publics générateurs de trafic à proximité des gares et équipement de transports en commun » et « à viser à desservir en transports en commun les nouveaux quartiers d’habitation, lieux d’emplois et équipements publics dès que ceux-ci sont générateurs de trafic important ». Toutefois, ces différents éléments ne sont pas explicités clairement et de nombreuses orientations d’aménagement s’opposent à l’objectif général annoncé. Des développements commerciaux sont prévus à proximité de la RD 1032, anciennement nationale, qu’il est prévu de mettre à deux fois deux voies avec des diffuseurs à proximité de Ribécourt-Dreslincourt et de Thourotte. Aussi est-il prévu à Ribécourt-Dreslincourt que « des commerces pourront prendre place sur des emplacements prédéfinis du secteur d’activités ». Par ailleurs, « à Thourotte où est défini un site commercial de grande taille, destiné à accueillir des commerces de grandes surfaces. L’aménagement en sera de grande qualité, ce site devant constituer un élément majeur de visibilité du territoire des Deux Vallées12 ». Les principales implantations commerciales seront donc éloignées des centralités et des gares. La répartition des logements entre les communes n’est pas précisément définie. Les orientations plaident en faveur d’un renforcement de la densification des centres urbains et de la continuité du développement des villages, mais la déclinaison de ces principes est à la charge des communes. Il n’y a pas d’orientations contraignantes qui visent à rendre réaliste l’objectif de concentration du développement résidentiel dans les bourgs.

Schéma 2. Raumnutzungskarte du Regionalplan. Schéma 3. Strukturkarte du Regionalplan.

10L’évolution de l’urbanisation de Schrozberg illustre le processus de planification en Franconie. Schrozberg est une Gemeinde du Landkreis Schwäbisch Hall située au sud-ouest du Carré franconien. Après avoir connu un léger déclin démographique entre 1970 et 1990, Schrozberg a gagné de nombreux habitants à la suite de la réunification allemande. La croissance démographique s’est concentrée dans le bourg de Schrozberg, les hameaux de la Gemeinde restent stables.

11Schrozberg a connu deux vagues récentes d’urbanisation radicalement différentes l’une de l’autre. Des années 1960 au début des années 1980, l’urbanisation s’est poursuivie à l’est du centre ancien. Les nouveaux quartiers prenaient la forme de lotissements pavillonnaires organisés selon un plan orthogonal et reliés au cœur du village par de larges rues. Leur conception témoignait alors d’une société dans laquelle l’usage de la voiture se banalisait. La seconde vague d’urbanisation commence après la réunification pour l’accueil d’Allemands de l’Est et d’immigrés russes. En dix ans, la population de Schrozberg est passée de 4000 à 5300 habitants avant de se stabiliser au début des années 2000. L’extension du bourg vers l’est est alors interrompue et la croissance est orientée vers la gare et l’ouest du village. De plus, en rupture avec la conception des lotissements édifiés au cours de la période précédente, les nouveaux quartiers privilégient les déplacements actifs : pistes cyclables et chemins piétonniers sont aménagés en réseau afin que les habitants puissent rapidement rejoindre la gare ou le centre-ville depuis leur habitation. La circulation automobile est déviée sur une voie de contournement du bourg de manière à dégager une coulée verte en interface entre le centre ancien et le nouveau quartier.

12Cette politique de promotion des modes de déplacement alternatifs à la voiture se poursuit dans la partie ancienne du bourg. Pour accroître l’attractivité de Schrozberg, un plan de rénovation et de redynamisation du centre-ville a été lancé depuis 2009. Il se fonde sur un outil d’urbanisme opérationnel, le Sanierungssatzung Plan (Plan de réhabilitation du cadre bâti). Dans ce cadre, la place accordée à l’automobile est réduite au profit de larges trottoirs ou d’embellissements de l’espace public. Dans son ancienne configuration, la chaussée de la rue principale avait une largeur de 6,5 mètres contre 5,5 mètres après les travaux, ce qui porte à un total de 7 mètres la place accordée aux piétons et aux cyclistes. Pour inciter les automobilistes à réduire leur allure, la limite entre la chaussée et les trottoirs a d’abord été atténuée puis, aux alentours de l’église, supprimée pour laisser place à une « zone de rencontre ». Les nouveaux équipements tels que le groupe scolaire, la gare routière, le stade et la salle des sports communale ont été réunis dans l’espace compris entre la gare et le nouveau quartier. Leur localisation leur confère une excellente accessibilité depuis le centre de Schrozberg mais aussi depuis les autres communes desservies par le train.

13Ces deux exemples révèlent les différentes approches de la mobilité. En Franconie, la question des mobilités alternatives à l’automobile dans la planification n’est pas uniquement l’apanage des grandes villes ou des échelons supérieurs du système de planification allemand. Tout porte à croire que, en matière de planification et d’urbanisme, le système local allemand et, en particulier, l’existence d’un conseil régional de la planification composé de délégués des communes assurent une professionnalisation et une diffusion des connaissances des responsables locaux. En Picardie, si les documents reprennent les discours relativement standardisés sur la « mobilité durable », l’organisation du développement urbain dans les bourgs et autour de ceux-ci, notamment pour le commerce et les résidences, est largement déconnectée de toute préoccupation relative au transport public et très souvent indifférente aux modes actifs.

4.3. Les ingrédients d’une planification stratégique spatialisée pour les espaces de faible densité

14Que retenir de ces pratiques comparées de planification ainsi que des présentations de différents cas montrant les possibilités d’articulation favorable entre urbanisation et alternatives à l’automobile dans les espaces de faible densité ?

15Quatre éléments clés peuvent être retenus. Le premier est le temps long. La réorientation des politiques d’aménagement pour favoriser la marche, le vélo ou encore les transports collectifs ne peut avoir d’effet que si elle poursuivit sur une, voire deux, générations. La constance de la planification ne peut fonctionner que si elle est ancrée sur une adhésion forte des populations à ces principes. C’est un défi considérable, notamment pour un pays comme la France pour lequel, sur le temps long, l’automobile a été un outil majeur d’aménagement du territoire. En effet, l’automobile a permis un regain démographique des espaces de faible densité, dans un contexte d’offre foncière très abondante puisque la France, comparativement à ses voisins, est un pays peu densément peuplé.

16Le deuxième, très lié au premier, est un changement des conceptions préalables à l’action. Sans transformation du regard de la société (et d’abord de nombreux urbanistes eux-mêmes) sur les enjeux d’aménagement des espaces peu denses, il sera impossible d’espérer un soutien sur le temps long des politiques d’aménagement.

17Le troisième est la capacité à se saisir des opportunités. Pourquoi la marche et le vélo sont-ils si aisés en Franconie ? Parce que dans les années 1960, une politique de facilitation des déplacements des engins agricoles a soutenu la réalisation de voies dédiées, parallèles aux routes importantes. Ces voies sont temporairement utilisées par les agriculteurs. Elles sont beaucoup plus souvent empruntées par les promeneurs. Les exemples pourraient ainsi être multipliés avec les voies ferrées inutilisées, etc. Il est donc difficile de promouvoir des modèles : il n’y a que des réponses plus ou moins pertinentes à des situations territoriales singulières.

18La quatrième est l’investissement dans des structures pérennes pour l’aménagement du territoire. Sans cela, les plans restent bien sûr lettre morte. Difficile de faire de l’urbanisme sans urbaniste.