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Entre convictions et obligations

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Nathalie Champroux

Conclusion

Texte intégral

1Le présent ouvrage s’est attaché à éclairer les décisions gouvernementales apparemment contradictoires qui ont jalonné les relations que le Royaume-Uni a entretenues avec le SME, et plus précisément avec le mécanisme de change du système.

2La première contradiction fut qu’une fois au pouvoir, le premier gouvernement conservateur rejeta l’idée d’adhésion britannique au mécanisme de change, alors que plusieurs de ses membres influents, et notamment le chancelier de l’Échiquier Geoffrey Howe, s’étaient prononcés en faveur de cette adhésion lorsqu’ils étaient dans l’opposition. L’ouvrage a montré que, face à l’état de dégradation avancée de l’économique britannique en mai 1979, le gouvernement entrant s’en tint à sa stratégie indépendante élaborée de longue date. En réponse à la « stagflation », il choisit d’appliquer des principes monétaristes et de libéralisme économique que le FMI cautionnait et qui firent obstacle à la stabilisation monétaire externe et a fortiori, à une adhésion britannique au mécanisme de change. Ce mécanisme présentait, en outre, le triple défaut de ressembler au Serpent monétaire européen dont les Britanniques gardaient un souvenir cuisant, de ne pas encore avoir fait ses preuves et d’être une institution européenne, au moment où le Royaume-Uni était victime des principes régissant le budget européen.

3La Stratégie financière à moyen terme (SFMT) du gouvernement fut clairement défendue jusqu’en 1983. À partir de cette date, la deuxième contradiction fut la juxtaposition de la politique officielle monétariste, consistant à maîtriser l’inflation par le ciblage de la croissance de différents agrégats monétaires, et d’une politique des taux de change officieuse dont l’application fut difficilement avouée. L’ouvrage a révélé que l’origine de cette contradiction tenait aux tentatives répétées du deuxième chancelier de l’Échiquier, Nigel Lawson, de réorienter la politique monétaire britannique vers un objectif intermédiaire de stabilité externe. Le chancelier recherchait en effet une politique de maîtrise de l’inflation moins contraignante et plus efficace que la SFMT, notamment en raison de la difficulté de trouver des agrégats monétaires fiables. Il penchait progressivement vers la stabilisation externe au sein du mécanisme de change européen, ce à quoi le Premier ministre continuait de s’opposer fermement.

4La troisième décision contradictoire constatée fut celle d’intégration de la livre au mécanisme de change que Margaret Thatcher prit soudain en octobre 1990, alors que son refus farouche jusque-là inaltérable lui avait valu la démission de deux de ses plus proches collaborateurs, Geoffrey Howe et Nigel Lawson. L’ouvrage a dressé la liste détaillée des justifications économiques britanniques et des justifications de politique intérieure, mais aussi des justifications inhérentes aux relations du pays avec l’Union européenne en marche, qui indiquent que la décision soudaine du Premier ministre et de son chancelier de l’Échiquier, John Major, releva davantage de l’obligation que du choix. Une fois cette décision prise, le message du gouvernement, défendu à partir du 28 novembre 1990 par le nouveau Premier ministre, John Major, et son chancelier de l’Échiquier, Norman Lamont, fut que la pleine participation britannique au SME était devenue le centre de la politique de lutte contre l’inflation et engageait le gouvernement à maintenir la livre dans le mécanisme de change. Le retour définitif de la livre au flottement en septembre 1992 vint contredire ce message. Mais la crise généralisée du mécanisme de change à l’automne 1992, puis l’orientation efficace de la politique monétaire britannique vers le ciblage direct de l’inflation, justifièrent ce dernier revirement de situation.

5Il ressort de notre étude que les gouvernements conservateurs britanniques cédèrent souvent au pragmatisme, au détriment d’une ligne idéologique claire. L’interprétation divergente d’événements internes et externes au Royaume-Uni, de commentaires s’y rapportant et de théories économiques et monétaires ne fut pas l’unique responsable de la diversité des convictions, du déroulement des négociations interministérielles et des décisions finales. Les considérations d’ordre politique, telles que le calendrier des congrès du Parti conservateur, l’emportèrent parfois sur le bon sens économique. De plus, au fil de l’ouvrage, il est apparu que les constantes idéologiques identifiées ne furent pas spécifiques aux gouvernements de Margaret Thatcher et John Major.

6Ainsi, en matière de politique monétaire, l’objectif de maîtrise de l’inflation, s’il a quelque peu perdu son caractère prioritaire, a été conservé par le New Labour qui, afin de l’atteindre dans le respect de la croissance économique, procéda à une réforme approfondie du cadre de politique monétaire en 1997 (Balls & O’Donnel, 2002). L’application de principes monétaristes, pour sa part, ne fut pas l’exclusivité des gouvernements Thatcher et Major puisque les premières expériences monétaristes au Royaume-Uni furent menées en 1967 par le gouvernement travailliste d’Harold Wilson, en 1973 par le gouvernement conservateur d’Edward Heath puis en 1976 par le gouvernement travailliste de James Callaghan.

7De même, la défense des intérêts britanniques n’a pas guidé que la politique des gouvernements Thatcher et Major. En effet, en mars 1979, ce fut la crainte d’engager pleinement le Royaume-Uni dans un système dont les effets restaient incertains qui motiva le refus du gouvernement travailliste de James Callaghan de participer au mécanisme de change, alors que les principes du SME, stabilisation des taux de change comprise, avaient émané d’une proposition de ce même gouvernement. Depuis 1997, les gouvernements New Labour ont eux aussi refusé d’intégrer le Royaume-Uni dans la zone euro en brandissant l’argument de l’incertitude des conséquences que cette intégration pourrait avoir sur l’économie britannique. Avec l’élaboration des cinq tests économiques, l’ancien chancelier de l’Échiquier Gordon Brown a d’ailleurs posé comme condition à l’adoption de l’euro la certitude d’un gain de long terme, en matière de développement de l’investissement étranger au Royaume-Uni, de croissance économique, de stabilité et de création d’emplois (HM Treasury, 1997). Parallèlement, il se félicite d’avoir confié la responsabilité du ciblage de l’inflation au Conseil de politique monétaire de la Banque d’Angleterre, une institution britannique relativement indépendante qui n’agit que dans les intérêts du pays.

8Dans le prolongement de la constante précédente, la sauvegarde de la souveraineté nationale, c’est-à-dire de la liberté de décision du gouvernement, quand la participation au mécanisme de change impliquait le respect d’une politique monétaire communautaire imposée par la Bundesbank, s’inscrit plus largement dans la tradition britannique que dans une idéologie particulière des gouvernements Thatcher et Major. La preuve en est que depuis 1997, les gouvernements New Labour ont pris soin de préserver leur indépendance de décision monétaire en refusant d’adhérer à la zone euro. Ils ont ainsi évité au Royaume-Uni de devoir accepter qu’une politique monétaire unique leur soit dictée par le Système européen des banques centrales de la Banque centrale européenne et que leur politique budgétaire soit régie par le Pacte de stabilité et de croissance.

9Une autre raison importante du refus de la pleine participation britannique au SME fut la croyance en la suprématie du libre-échange sur le protectionnisme comme garantie de la prospérité. Les gouvernements conservateurs souhaitaient libéraliser les échanges de façon à faire jouer la libre concurrence motivant l’industrie nationale, ce qui se traduisit notamment par leur contribution active à la réalisation du Marché unique. Or, le mécanisme de change du SME, en favorisant la stabilité des monnaies communautaires entre elles, semblait pénaliser les échanges avec les pays demandeurs de l’Europe de l’Est et les États-Unis. L’attachement au libre-échange est toutefois une caractéristique britannique que l’on peut faire remonter aux merchants du XVIIe siècle.

10Enfin, la méfiance vis-à-vis des institutions européennes, qui consiste à ne pas croire dans la réalisation harmonieuse et durable des projets européens, et qui a contribué au refus d’adhérer au mécanisme de change, est un signe distinctif des Britanniques. Le Royaume-Uni intègre souvent les institutions européennes avec retard, et plus par obligation que par choix. L’adhésion de la livre au mécanisme de change est une illustration de ce phénomène. L’ouvrage a souligné combien en 1990, le gouvernement de Margaret Thatcher fut contraint d’accepter cette adhésion. Il ne trouvait pas d’autres solutions lui permettant d’apaiser les tensions croissantes à l’intérieur de son parti, de gagner en influence dans les négociations sur la construction de l’UEM, et de faire face à l’inflation galopante en période de récession. La suspension de la participation britannique au mécanisme en 1992 présenta également un caractère obligatoire certain. Certes, le chancelier de l’Échiquier Norman Lamont affirme qu’il nourrissait l’intention d’annoncer cette suspension. Mais il n’en reste pas moins que la décision de retour au flottement le 16 septembre lui fut imposée par l’évolution des conjonctures économiques divergentes des États membres, le refus d’accepter un réalignement sans doute salvateur, et une crise structurelle du SME aggravée par la brusque chute du dollar. Il apparaît donc que les décisions de 1990 puis de 1992 n’entraient pas dans le cadre d’une ligne de conduite soigneusement élaborée et scrupuleusement suivie, mais répondaient, à chaud, à l’accumulation de difficultés politiques et économiques dont ces mêmes gouvernements étaient en partie responsables.

11Enfin, même la division gouvernementale au sujet de l’adhésion britannique au mécanisme de change, qui caractérisa les gouvernements conservateurs de 1983 à 1992, ne leur fut pas propre. À la création du SME, les travaillistes encore au pouvoir n’étaient pas unanimement d’accord sur cette question d’adhésion. Depuis 1997, les gouvernements de Tony Blair, puis de Gordon Brown, ne présentent pas un front uni sur la question de l’intégration de la livre au mécanisme de change du SME bis et sur celle de l’adoption de l’euro. En plus d’être fidèles aux différents principes britanniques soulignés ci-dessus, bon nombre de travaillistes restent marqués par les fâcheuses expériences des sorties humiliantes de la livre du Serpent monétaire européen et du mécanisme de change. De prime abord, ce qui différencie la gestion conservatrice de la question de la pleine participation au SME, de la gestion travailliste de la question de l’adoption de l’euro, a trait au domaine de la communication. Il est indéniable que Tony Blair a eu un discours bien plus tempéré que celui de Margaret Thatcher à l’égard des institutions monétaires européennes. Cette tempérance a peu laissé de prise aux extrémistes, quel que soit leur bord. Les travaillistes restent donc partagés sur la question de l’adoption britannique de l’euro, mais ils n’en sont pas à risquer l’éclatement de leur parti. De plus, l’initiative de Gordon Brown de conditionner la proposition gouvernementale d’une adoption de l’euro à la vérification préalable de ses cinq tests économiques, à laquelle seul le gouvernement a les moyens techniques de se livrer, a muselé le débat national.

12La différence de gestion gouvernementale des questions monétaires européennes tient également à des éléments que l’on pourrait qualifier de conjoncturels. À la priorité absolue de la maîtrise de l’inflation a succédé celle, modérée avant l’automne 2008, de la croissance économique et de la création d’emploi. Les tâtonnements à la recherche d’une politique monétaire optimale ont pris fin depuis le développement des théories prônant le ciblage direct de l’inflation. Avec des cycles économiques plus longs et de moindre ampleur, la plupart des pays développés, parmi lesquels le Royaume-Uni, n’ont pas connu de crises graves au cours des quinze dernières années. Les gouvernements New Labour se sont ainsi trouvés exempts de devoir accepter le cadre salvateur d’une union monétaire. Mais à l’heure où l’on s’interroge sur l’opportunité d’une résurrection du système de Bretton Woods, les crises financière et économique pourraient remettre les constantes idéologiques britanniques à l’épreuve.

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