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Les institutions politiques au Royaume-Uni

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Suzy Halimi

Au fil de l'actualité

La nouvelle Autorité du Grand Londres et la crise du logement

David Fée

Texte intégral

1L’histoire récente de Londres a été marquée par deux paradoxes. Capitale européenne la plus peuplée, Londres ne possède plus d’administration et de gouvernement unifiés entre 1986 et 2000. La ville n’est plus représentée à l’échelon national ou international, n’est plus en mesure de s’exprimer d’une seule voix. Capitale européenne de la finance, Londres attire chaque année des dizaines de milliers de nouveaux habitants fascinés par les lumières de la Grande Ville. Or, cet afflux engendre un marché immobilier au bord de l’explosion, qui menace la croissance même de la ville. C’est à ces deux paradoxes que tente de répondre le gouvernement travailliste de Tony Blair après son élection en 1997, en suggérant d’établir une nouvelle administration, l’Autorité du Grand Londres (Greater London Authority). C’est à la genèse de cette institution, à ses pouvoirs, à ses projets mais aussi à ses limites que nous nous intéresserons dans les pages ci-dessous.

L’administration londonienne et le logement avant 1997

  • 1 On pouvait ainsi encore lire en 1855 dans The Times “There is no such thing as London [it] is rent (...)

2Paradoxalement, ce n’est que durant la première moitié du XIXe siècle que la nécessité d’unifier administrativement Londres s’impose aux gouvernants1. La première tentative de définition des limites de la ville ne date en effet que de 1829 et découle du vote du London Police Act qui créait le Metropolitan Police District, à savoir le territoire inclus dans un rayon d’une vingtaine de kilomètres autour de Charing Cross. Cette unité géographique fut confirmée officiellement par le recensement de 1851 qui créait une commune distincte.

  • 2 Le Metropolitan Building Act de 1844 réglementait pour la première fois la largeur des rues, l’esp (...)

3Il fallut cependant attendre la loi de 1855 (Metropolis Local Management Act) pour que cette entité géographique soit dotée d’un gouvernement unique. La loi remplaçait le chaos administratif antérieur et créait un système à deux niveaux : le territoire de Londres était désormais administré par 15 conseils de paroisse (vestries) et 23 conseils de district (district boards), la City demeurant indépendante. Le tout était chapeauté par un Metropolitan Board of Works (MBW) de 45 membres élus par les vestries et district boards. Les compétences du MBW étaient limitées mais comprenaient cependant la lutte contre l’insalubrité, la destruction des taudis ainsi que l’application des règlements d’urbanisme spécifiques à Londres2.

4Des accusations de corruption ayant pesé sur le MBW, une nouvelle administration fut créée en 1888, directement élue et constituée d’un directoire de 124 conseillers et 20 échevins, le London County Council. Pour faire contrepoids à celui-ci, le gouvernement conservateur de Salisbury fit voter en 1899 le Local Government Act qui remplaçait les vestries et boards par 28 bourgs municipaux (municipal boroughs), la corporation de la City demeurant inchangée. Ceux-ci se virent confier la responsabilité du logement, la construction de logements publics demeurant cependant facultative jusqu’en 1919. À ces pouvoirs de construction s’ajoutèrent des pouvoirs en matière d’urbanisme après 1909. Cette année-là le Housing and Town Planning Act accorda au gouvernement local la possibilité de préparer un plan pour réguler l’extension de la banlieue. Cette mesure facultative devint statutaire en 1919 avec le Housing and Town Planning Act qui imposa aux bourgs (boroughs) et districts urbains (urban districts) de plus de 20 000 âmes d’évaluer leurs besoins, de préparer un plan d’extension, de faire bâtir pour réduire la pénurie de logements ouvriers. Le London County Council se lança d’ailleurs après 1900 dans des programmes de construction en banlieue afin d’accroître le parc des logements sociaux destinés aux ouvriers, après y avoir été autorisé par le Housing of the Working Classes Act de 1890.

5La population de la région londonienne n’ayant cessé de croître et les structures du LCC ne reflétant plus du tout la distribution de la population, une commission d’enquête, dirigée par lord Ullswater, fut nommée en 1921 (Royal Commission on the Local Government of Greater London) mais son rapport en 1931 devait rester lettre morte. Le comité dirigé par Clement Davies en 1946 ne connut pas davantage de succès. Il fallut attendre dix-sept ans pour qu’une nouvelle réforme intervienne, inspirée du rapport de la commission Herbert publié en 1960. En 1963 donc, neuf ans avant le reste du pays, le London Government Act réorganisa le gouvernement de Londres et créa le Greater London Council (GLC) (Conseil du Grand Londres). Le GLC, composé de 100 membres élus directement, reçut la responsabilité de coordonner le travail de 32 boroughs londoniens, plus la City.

  • 3 Tels ceux prévus par le Town and Country Planning Act de 1947 qui créait des programmes urbains de (...)

6Les boroughs conservèrent la responsabilité du logement public et de la gestion des permis de construire privés. Le GLC quant à lui demeurait l’autorité de planification responsable du développement du Grand Londres et était en droit d’intervenir en matière de logement lorsque plusieurs boroughs étaient concernés par de vastes programmes de construction ou démolition3. La séparation des pouvoirs en matière d’urbanisme fut d’ailleurs renforcée par la loi de 1968 Town and Country Planning Act. Celle-ci instituait deux niveaux de planification : un premier niveau général consistant en un plan structurel (structure plan), le deuxième en un plan local (local plan) plus détaillé portant sur le district, un thème précis ou encore un programme de réhabilitation urbaine. Le GLC et les boroughs se partagèrent ces deux niveaux de planification.

  • 4 Yvonne Rydin, 1998, Urban and Environmental Planning in the UK, London, Macmillan, p. 55.

7En 1986, l’histoire du Grand Londres fut soudainement interrompue, un peu moins de cent ans après sa création. Par le biais du Local Government Act, le gouvernement de Margaret Thatcher abolit le GLC pour des raisons politiques et financières, laissant aux boroughs, aux organismes non élus (quangos) et à certains ministères (Government Office for London) le soin d’administrer Londres. Le Local Government Act abolissait les comtés métropolitains, et parmi eux le GLC, et supprimait donc les plans structurels. C’est pourquoi la loi de 1986 ainsi que la circulaire 30/85 prévoyaient la préparation dans les comtés métropolitains de plans d’urbanisme unitaires (unitary development plans) à l’échelle du conseil de district ou des boroughs à Londres. Ces plans devaient comprendre des dispositions précises conformes aux directives du gouvernement central, les Policy Planning Guidances4.

La nouvelle Autorité du Grand Londres

8Le Parti travailliste ayant protesté contre l’abolition du GLC, il était naturel que ses dirigeants se penchent sur l’avenir de l’administration londonienne. Il fallut attendre 1992 cependant pour que la création d’une autorité élue pour Londres devienne politique officielle avec la publication de An Elected Voice for London, suivi quatre ans plus tard par A Voice for the People. L’objectif du parti était défini dans son programme électoral de 1997 en ces termes :

  • 5 New Labour, 1997, Because Britain Deserves Better, London, The Labour Party, p. 34, “London is the (...)

Londres est la seule capitale occidentale sans gouvernement élu. Après un référendum pour confirmer la volonté populaire, il y aura un nouvel arrangement pour Londres, avec une autorité stratégique et un maire, chacun directement élu. Tous deux défendront les besoins de la ville et planifieront son avenir. Ils ne feront pas double emploi avec les bourgs, mais auront la responsabilité des questions à l’échelle du Grand Londres […]5.

9La formulation insistait sur les deux traits originaux du projet : la division des pouvoirs entre les deux échelons ainsi qu’entre les deux composantes de la nouvelle autorité.

10Conformément à ses promesses électorales, le gouvernement de Tony Blair entama dès juillet 1997 le processus qui devait mener en juin 2000 à l’élection du maire, en publiant un livre vert intitulé New Leadership for London : The Government Proposals for a Greater London Authority. Ce document exposait les propositions du parti, qui furent par la suite soumises à un référendum le 7 mai 1998 et acceptées par une majorité des votants. Ces propositions, détaillées dans un livre blanc publié en mars 1998, A Mayor and an Assembly for London, The Government’s Proposals for Modernising the Governance of London, constituent le socle du Greater London Authority Act de 1999. Finalement, le maire Ken Livingtsone et les membres de l’Assemblée furent élus le 4 mai 2000.

  • 6 Department of the Environment, Transport and the Regions, 1998, A Mayor and an Assembly for London (...)
  • 7 Ibid., p. 8, “to increase public confidence in the democratic process, engender enthusiasm and res (...)
  • 8 Department of the Environment…, 1998, op. cit., p. 19, “to devise strategies and action plans, fol (...)

11Comme l’annonçait le premier chapitre du livre blanc6, la structure de la nouvelle autorité n’a pas de précédent en Grande-Bretagne. L’Autorité du Grand Londres (GLA) couvre les 32 bourgs londoniens et la Corporation de Londres et comprend un exécutif et un législatif. Alors que l’exécutif politique en Angleterre, que ce soit à l’échelon local ou national, est habituellement issu des rangs des élus, le gouvernement a souhaité que le maire soit élu directement afin d’« accroître la confiance publique, engendrer l’enthousiasme et restaurer la fierté des Londoniens pour leur ville »7. Le rôle du maire consiste officiellement à définir une stratégie pour le Grand Londres dans divers domaines, proposer le budget, coordonner les stratégies acceptées pour promouvoir le développement de la ville, parler pour Londres et pourvoir certains postes8. Le législatif est incarné par une assemblée de 25 membres (Assembly), élue par un système semi-proportionnel, qui doit faire contrepouvoir. Son rôle, clairement distinct de celui du maire, est avant tout un rôle de contrôle et est défini officiellement comme :

  • 9 Ibid., p. 9, “A prime duty of the Assembly will be to hold the Mayor to account on London’s behalf (...)

[…] faire répondre le maire de ses actions devant Londres. Elle examinera toutes les activités du maire, […] Elle aura aussi le pouvoir de lancer des enquêtes sur d’autres thèmes qu’elle jugera suffisamment importants pour Londres. L’Assemblée aura un rôle clef dans la désignation du budget. […] À la fin du processus l’Assemblée sera capable d’accepter ou de rejeter le budget du maire […]9.

  • 10 Ibid., p. 47.
  • 11 Department of the Environment, Transport and the Regions, 1999, Strategic Planning in London, circ (...)

12À la différence des administrations antérieures, la fonction du nouveau GLA est donc exclusivement une fonction de stratégie et de planification à l’échelle du Grand Londres10. La mission du GLA est de manière générale de « promouvoir le développement social et économique et d’améliorer l’environnement du Grand Londres »11. Cette limite s’explique par la volonté du gouvernement travailliste de séparer stratégie et services, planificateurs et fournisseurs, afin de ne pas répéter les erreurs des administrations précédentes souvent critiquées pour la confusion de leurs structures et de leurs responsabilités.

Le GLA et le logement

  • 12 Department of the Environment…, 1999, op. cit., p. 6, “The SDS […] should also incorporate the spa (...)
  • 13 Ibid., p. 8, “matters that are of strategic importance to Greater London”.

13Ce strict cloisonnement des rôles entre législatif et exécutif ainsi que les limites fixées au GLA se reflètent dans la division des responsabilités en matière de planification et donc de logement. C’est en effet au maire, selon le Greater London Authority Act de 1999, qu’incombe le devoir d’élaborer une stratégie en matière de développement urbain par le biais d’un Spatial Development Strategy (SDS). Celui-ci, également nommé London Plan, offre au maire un cadre pour élaborer des stratégies en matière de construction, usage des sols, transport, environnement et développement économique à l’échelle du Grand Londres12. Le SDS ne doit traiter que de questions d’« importance stratégique pour le Grand Londres »13 par opposition aux questions locales. Cette limite doit, encore une fois :

  • 14 Loc. cit., “This should enable the Mayor to exert real, effective and timely influence in matters (...)

[…] permettre au maire d’exercer une influence réelle, rapide et efficace sur les questions d’importance pour l’ensemble de Londres, tout en minimisant les possibilités de conflits et de retard et le risque d’interférence dans des questions dont les bourgs sont mieux à même de se charger14.

  • 15 Ibid., p. 5, “The boroughs remain the local planning authorities in their areas. They continue to (...)
  • 16 Ibid., p. 8.

14Ainsi, ces derniers demeurent-ils les autorités de planification à l’échelon local et les seuls responsables de la formulation de leur plan d’urbanisme (UDP)15. Ils doivent désormais agir néanmoins en conformité avec la stratégie spatiale du maire (SDS), qui se substitue aux anciens Strategic Planning Guidance for London Planning Authorities (RPG 3) du gouvernement et à l’ex-Strategic Advice de feu le London Planning Advisory Committee. Le SDS doit être lui-même en conformité avec les directives nationales (National Planning Policy Guidances) et la directive régionale pour le Sud-Est (Regional Planning Guidance 9)16.

  • 17 Regional Development Act, 1998, section 4, “the furthering of economic development and regeneratio (...)

15Le maire est aidé dans la rédaction du SDS par un nouvel organisme, la London Development Agency, issue de la fusion de l’ancien London Planning Advisory Committee (LPAC) et du London Research Center, dont la fonction est semblable à celle des Regional Development Agencies créées en 1998 pour les régions17, fonction qui inclut en particulier la gestion des terrains à Londres.

  • 18 Circular 1/2000, op. cit., p. 13.

16Parmi les questions stratégiques dont doit traiter le SDS figure le logement. Le maire est en effet tenu de formuler dans ce document des stratégies permettant la construction du nombre annuel de logements fixé par le gouvernement pour Londres18. Là encore les responsabilités et pouvoirs sont soigneusement séparés. La loi précise qu’il est interdit au GLA, et donc au maire, d’engager des dépenses dans le domaine du logement, comme dans le cas des trois autres services publics fournis par les boroughs. Il lui est cependant possible d’engager des dépenses dans le but de faciliter et de coordonner le travail des boroughs. Ceux-ci demeurent les seuls responsables des permis de construire. On retrouve donc derrière cette dichotomie l’opposition fournisseur/habilitateur (provider/enabler) introduite par les conservateurs en 1988 dans certains services publics et maintenue par les travaillistes.

  • 19 Arden Chambers, op. cit., p. 244.
  • 20 Cm 3897, op. cit., § 5. 91-93.

17Le maire possède cependant certains pouvoirs spéciaux en matière de logement et d’urbanisme, qui viennent renforcer le pouvoir symbolique émanant de son mandat démocratique. La section 344 (9) de la loi confère au maire le droit d’imposer aux boroughs de refuser un permis de construire dans certains cas qui doivent lui être référés. Il s’agit de programmes de plus de 500 logements ou couvrant plus de 10 hectares, de programmes concernant les infrastructures, de programmes qui auraient des conséquences pour les politiques stratégiques du maire, c’est-à-dire qui entraîneraient la perte de plus de 200 logements ou encore de programmes qui modifient la vue et les perspectives19. Le maire possède aussi la responsabilité de la gestion du Single Regeneration Budget, qui inclut des fonds destinés à la réhabilitation de terrains industriels20. Enfin, comme tout citoyen, le maire peut s’opposer à un projet de construction.

18Le maire, conformément à ses responsabilités, a publié en mai 2001 Towards the London Plan, une série de propositions qui a débouché sur une consultation des Londoniens. Les réponses ont été incorporées dans un nouveau document, The Draft London Plan publié en juin 2002. Celui-ci a donné lieu à une nouvelle phase de consultation avec le public début 2003 puis à la publication du SDS final le 10 février 2004.

La situation du logement à Londres

  • 21 Greater London Authority, 2000, Homes for a World City: The Report of the Mayor’s Housing Commissi (...)

19Dès son élection à la mairie de Londres en mai 2000, Ken Livingstone a établi une commission spéciale afin de faire le bilan sur le logement à Londres, et plus particulièrement sur les besoins en logements à prix modérés. Le maire se fonde sur l’état critique de l’immobilier dans la capitale et sur sa responsabilité légale de promouvoir le développement de Londres. Le rôle de la commission est crucial, car son enquête doit permettre de jeter les bases des politiques de logement du Grand Londres dans le cadre du Spatial Development Strategy, et de fixer des objectifs dans le Grand Londres en matière de logements abordables21. Chris Holmes, le directeur de l’association pour le logement Shelter, a reçu la tâche de diriger la commission. Celle-ci s’est appuyée sur les enquêtes de consultants extérieurs et sur celle du groupe de recherche du GLA, elle-même fondée sur une banque de données constituée par les études de 13 boroughs en matière de besoins locaux ainsi que l’échantillon du Government’s Survey of English Housing portant sur Londres.

  • 22 Greater London Authority, 2000, op. cit., 19 % des Londoniens vivent dans de mauvaises conditions (...)
  • 23 Ibid., p. 16.
  • 24 Ibid., p. 7.

20Le rapport de la commission publié en novembre 2000 est alarmiste et attire l’attention sur le paradoxe de l’immobilier londonien. Malgré la croissance économique de la capitale, le nombre de Londoniens connaissant de mauvaises conditions de logement est supérieur à la moyenne nationale22. Le marché immobilier londonien, à l’image de la population londonienne, est de plus en plus schématisé : seuls les très riches qui bénéficient de l’économie de services florissante et les pauvres qui survivent grâce à l’aide de l’État peuvent aujourd’hui se loger à Londres23. En revanche, pour les classes moyennes la situation n’a cessé d’empirer. Comme le précise le rapport, on estime à 25 800 livres le salaire nécessaire pour devenir propriétaire dans la capitale, alors que 57 % des employés à Londres gagnent moins de 24 000 livres par an24.

  • 25 Loc. cit.
  • 26 Ibid., p. 23, la croissance de la population est évaluée à 62 000 personnes par an, soit plus 31 8 (...)
  • 27 Ibid., p. 19-20.

21Cette situation s’explique par l’envolée de l’immobilier qui est plus marquée encore à Londres que dans le reste du pays : le prix moyen y est supérieur de 150 % à celui du pays, les prix ayant augmenté de 116 % depuis 199525. Cette hausse s’explique elle-même par le déséquilibre entre l’offre et la demande, car tandis que la demande ne cesse d’augmenter, l’offre, elle, stagne à 19 000 logements par an26. Cette demande est alimentée pour les deux tiers par la croissance naturelle, amplifiée par la réduction de la taille moyenne des foyers, et pour un tiers par les mouvements migratoires internationaux27. La combinaison de ces deux facteurs explique des prévisions de taux de croissance annuel pour Londres supérieur à celui connu depuis les années 1940, lequel porterait la population de 7,4 millions en 2001 à 8,15 en 2016.

  • 28 Ibid., p. 23.

22Compte tenu de l’inflation dans l’immobilier, la commission évalue à 24 % le pourcentage des nouveaux foyers dans l’impossibilité de payer le prix du marché et ayant besoin de logements abordables28 :

  • 29 Greater London Authority, 2000, op. cit., p. 45, “As housing for people on low or moderate incomes (...)

Des logements pour des personnes ayant un revenu faible ou modéré, qui ne peuvent se permettre d’acheter ou de louer un logement sur le marché normal. Ceci peut prendre la forme de logement locatif social mais peut aussi inclure d’autres formes de logements, qui sont soit subventionnés soit à un prix réduit bien en dessous de celui du marché, telles que la propriété partagée et la location à prix coûtant […]29.

  • 30 Mayor of London, 2002, The Draft London Plan, London, GLA, p. 124.
  • 31 Greater London Authority, 2000, op. cit., p. 32.

23La définition inclut donc le logement social, le logement intermédiaire et dans certains cas le logement privé à prix modéré (low cost market housing). Alors que le besoin en logements sociaux et à prix modéré se fait de plus en plus criant, la part de ce secteur n’a cessé de décliner. Si le secteur social représentait 30 % du parc immobilier londonien en 1980 il n’en représente plus que 27 % aujourd’hui, en raison des démolitions et de la vente depuis 1981 de plus de 175 000 HLM à leurs propriétaires30. En effet, ces ventes n’ont pas été compensées par une politique active de construction, le nombre de logements sociaux en chantier ayant chuté de 21 % depuis deux ans. La commission évalue à 5 000 en moyenne le nombre de nouveaux logements sociaux bâtis à Londres, en majorité par le secteur associatif, alors que dans les années 1970, la moyenne se situait à 20 00031.

  • 32 Ibid., chiffrés à 46 160 en août 2000, p. 8.
  • 33 Ibid., 43 % de la population nationale souffrant de surpeuplement se trouve à Londres, p. 9 ; quan (...)
  • 34 The Draft London Plan, p. 122.

24Un nombre croissant de nouveaux logements abordables est donc nécessaire pour loger les foyers incapables de payer le prix du marché, les foyers sans domicile et ceux logés temporairement par la municipalité32, ainsi que pour réduire le surpeuplement et reloger les mal-logés33. Ce nombre est évalué à 25 700 par an pour les dix ans à venir, soit le résultat de l’addition de 2 000 logements pour remplacer les HLM vendus, 11 200 pour combler le retard pris depuis seize ans, 7 500 logements sociaux et 5 000 logements intermédiaires (intermediate housing) pour les personnes incapables de se loger dans les circonstances actuelles34. Ce total vient confirmer une autre estimation réalisée en 2 000 pour Shelter, qui avait abouti au chiffre de 26 600. Le maire a récemment accepté comme objectif minimum le chiffre de 23 000 par an contenu dans la directive régionale RPG 9. Le nombre global de logements à faire bâtir chaque année est quant à lui estimé à 43 000 par la commission.

  • 35 Il s’agit de six grands employeurs londoniens venus rencontrer le maire durant le colloque London (...)

25La nouvelle autorité londonienne n’est d’ailleurs pas la seule à se pencher sur ce problème. La pénurie en logements bon marché est devenue si préoccupante que les employeurs privés et publics se sont émus de la difficulté à recruter et retenir le personnel nécessaire35. Tous sont également persuadés que l’avenir économique de Londres est grevé par la pénurie de logements.

Le cadre légal en matière de logement

26Bien qu’investie d’importants pouvoirs, la nouvelle Autorité de Londres est tenue de respecter le cadre légal fixé par les directives nationales pour le logement (PPG 3) et pour la planification régionale (PPG 11) ainsi que par la directive régionale pour le Sud-Est (RPG 9), qui ensemble président à l’élaboration des politiques d’urbanisme et de logement. À ces textes il faut ajouter la circulaire 6/98 Planning and Affordable Housing.

27Le concept de « logement abordable », si important à Londres aujourd’hui, a vu le jour dans la rhétorique gouvernementale dans les années 1990. Dès 1990, une clause de la loi sur l’aménagement de la ville et de la campagne (Town and Country Planning Act, section 106) donne le droit aux autorités locales d’imposer un pourcentage de logements sociaux en échange de permis de construire.

28En 1992 dans la directive PPG 3 Housing apparaît pour la première fois le concept de logement abordable. Le gouvernement y explique comment la planification peut contribuer à la construction de logements abordables dans le cadre de programmes immobiliers d’envergure, afin de garantir une diversité de type et de taille de logements suffisante.

  • 36 Department of the Environment, Transport and the Regions, Circular 06/98, Planning and Affordable (...)
  • 37 Department of the Environment…, Circular 06/98, op. cit., p. 4.

29La circulaire 6/98 Planning and Affordable Housing du DoE est venue compléter et préciser cette notion. Elle précise que le terme « abordable » (affordable) doit inclure des logements subventionnés mais aussi des logements privés à bas prix36. Obligation est faite aux autorités locales souhaitant mettre sur pied une politique de logements abordables d’évaluer leurs besoins et d’apporter la preuve de l’existence d’un besoin local. Les plans locaux doivent alors préciser le nombre de logements nécessaires et les sites choisis. Hormis dans les communautés rurales de moins de 3 000 âmes les programmes susceptibles d’inclure un pourcentage de logements abordables sont définis par des critères précis : sites d’un demi-hectare minimum ou de 15 logements prévus dans le centre de Londres, un hectare ou 25 logements en banlieue et en province37. L’autorité locale est fondée à refuser un permis de construire à tout promoteur immobilier ne tenant pas compte de ces exigences.

  • 38 Department of the Environment, Transport and the Regions, 2000, PPG3, Housing, London, DETR, p. 6,(...)
  • 39 Ibid., p. 7., “mixed and balanced communities”.
  • 40 Ibid., p. 6, “Economic growth should not be frustrated by a lack of homes for those wishing to tak (...)
  • 41 Ibid., p. 11, “more sustainable patterns of development”.

30La révision de PPG 3 en 2000 a permis au gouvernement travailliste de donner une inflexion aux directives en matière de logement et d’urbanisme. Le gouvernement y insiste sur la nécessité pour les autorités locales de garantir à tout Britannique « un logement correct »38 et sur la nécessité d’améliorer la mixité sociale et de créer « des communautés mélangées et équilibrées »39. Le gouvernement affirme de manière générale que la construction de logements abordables est indispensable à la croissance économique locale, confirmant ainsi le diagnostic du maire de Londres40. Surtout la volonté du gouvernement d’introduire un « modèle durable de construction »41 est soulignée. Ceci implique de porter à 60 % le pourcentage des logements bâtis sur d’anciens terrains industriels, d’intégrer transport public et logement, et d’accroître la densité des programmes immobiliers. La directive reconduit l’encouragement fait aux autorités locales de bâtir des logements abordables si les circonstances locales le nécessitent.

  • 42 Department of the Environment, Transport and the Regions, 2000, PPG 11, Regional Planning, London, (...)

31La directive PPG 11 de 2000 consacrée à la planification régionale (Regional Planning) influe elle aussi sur les politiques de logement à Londres, car elle demande aux autorités locales de planification, et donc au GLA, de formuler une stratégie spatiale régionale incluant « une approche intégrée, stratégique, pour planifier la construction de logements, qui sous-tende une renaissance urbaine et assure un développement durable »42. Cette approche doit donner la priorité à la construction en milieu urbain et non sur des sites vierges en banlieue ou à la campagne, mettre l’accent sur le recyclage des terrains et bâtiments déjà utilisés, promouvoir un meilleur équilibre entre marché privé et logement abordable, évaluer le besoin en logements régionaux et les répartir entre les divers plans d’urbanisme locaux, fixer un taux de construction annuel, et des objectifs à l’échelle sous-régionale.

  • 43 Government Office for the South East, East of England, for London, 2001, Regional Planning Guidanc (...)

32La directive régionale RPG 9 de 2001, fruit des réflexions de l’ancienne autorité de planification du Sud-Est, a des conséquences pour le développement du Grand Londres, tant les deux entités géographique et administrative sont liées l’une à l’autre. Le document demande aux autorités locales londoniennes de faire meilleur usage de leurs terrains urbains afin de créer des programmes immobiliers durables et mixtes et d’aider à la régénération des zones défavorisées, afin de garantir ainsi la renaissance urbaine recherchée par le gouvernement43. Tout en insistant pour que Londres continue à optimiser sa contribution au parc immobilier régional, le document met l’accent sur d’autres zones de croissance possibles dans le Sud-Est, telles que Milton Keynes, Ashford, et le couloir Londres-Stanstead-Cambridge.

  • 44 Department of the Environment, Transport and the Regions, 2000, Quality and Choice: a Decent Home (...)

33À ces directives nationales, il faut ajouter les mesures annoncées dans le livre vert de 2000 sur le logement. Le gouvernement y insistait sur sa volonté non seulement de rattraper le retard en matière de logement en dix ans et d’assurer « un logement convenable pour tous »44 mais aussi d’aider une catégorie de la population que le gouvernement travailliste définissait comme travailleurs clefs (key workers). Ces employés des services publics constitueraient selon le maire de Londres le gros des Londoniens ne pouvant se loger et le gouvernement se proposait d’aider ceux-ci à accéder à la propriété.

  • 45 European Commission, 1999, European Spatial Development Perspective.

34Finalement, les politiques doivent aussi s’inscrire dans le cadre posé par le European Spatial Development Perspective, qui vise à la cohésion économique et sociale et au développement durable au sein de l’Union européenne45.

Les projets du maire

35Alors que les années comprises entre 1986 et 2000 avaient été marquées par un émiettement du pouvoir peu propice à des projets d’envergure, la recréation d’une autorité pour le Grand Londres a permis au nouveau maire Ken Livingstone d’offrir une vision cohérente et coordonnée pour l’avenir de Londres. Ses propositions, contenues dans le SDS, s’inscrivent clairement dans le cadre national et européen fixé aux politiques de logement et d’urbanisme rappelé ci-dessus.

  • 46 The Draft London Plan, p. xi.
  • 47 The Draft London Plan, p. 112.
  • 48 Ibid., p. 70.

36Comme le souligne le projet de développement spatial, le maire entend rompre avec les politiques d’urbanisme héritées des années 1960, qui privilégiaient la dispersion de la population et des emplois, loin de Londres46. Il s’inspire en cela des conclusions du rapport de la Commission Rogers Towards an Urban Renaissance. Ce rapport publié en 1999 avait conclu à l’urgence de modifier les politiques d’urbanisme afin de protéger la campagne, l’environnement en général et assurer le renouveau des centres-villes. Aussi la localisation des nouveaux programmes de logements doit-elle permettre désormais de tirer meilleur parti des faibles ressources foncières, d’économiser l’énergie et d’utiliser les équipements existants47. Ces objectifs impliquent de densifier Londres et de trouver des terrains à bâtir à l’intérieur de la ceinture verte, afin de réduire la pollution liée aux trajets entre domicile et travail. Pour ce faire, le maire propose d’accroître la densité dans les quartiers périphériques en bâtissant autour des noyaux urbains de banlieue ou en créant de nouveaux noyaux et de maintenir la même densité dans les quartiers centraux, tout en respectant les normes de durabilité (Sustainable Residential Quality) définies après consultation entre les boroughs et feu le London Planning Advisory Committe48.

  • 49 Government Office for London, 2000, Strategic Planning in London, Circular 1/2000, London, GOL, p. (...)
  • 50 The Draft London Plan, p. 126.
  • 51 Ibid., p. 130.
  • 52 Homes for a World City, p. 61.

37Confronté à l’urgence de la situation immobilière, et conformément aux pouvoirs qui lui sont accordés par la circulaire 1/200049, le maire a fixé à 50 % (35 % de logements sociaux et 15 % de logements intermédiaires) le pourcentage de logements abordables à atteindre par an pour l’ensemble des programmes immobiliers du Grand Londres50. Des objectifs individuels ont été fixés pour chaque borough en fonction de l’estimation de leurs besoins réalisée pour le SDS. Le maire n’ayant pas de pouvoir direct, ces directives contraignent les boroughs à négocier avec les promoteurs privés tout permis de construire en échange du pourcentage fixé par le maire. Autre avancée significative, le maire a décidé que tout programme immobilier, quelle que soit sa dimension, devrait désormais inclure un pourcentage de logements abordables51, faisant ainsi siennes les recommandations de la Housing Commission en faveur d’un abaissement du seuil fixé par la circulaire 6/98 pour l’inclusion de logement sociaux dans un programme immobilier52.

  • 53 Le programme gouvernemental Starter Homes Initiative lancé en septembre 2001 offre 270 millions de (...)

38Une partie de ces logements abordables, soit 15 %, devra être réservée aux classes moyennes incapables de se loger à Londres et qui travaillent dans les services publics. Le maire rejoint ainsi les conclusions du livre vert de 2000 sur la nécessité d’offrir un logement aux « travailleurs clés », en particulier dans le secteur de la santé, de l’éducation, des transports et de la police, sans pour autant exclure d’autres catégories des classes moyennes susceptibles d’être entravées dans leur accès au logement, selon les conditions locales53.

  • 54 “Mayor Confident of Affordable Funding”, The Guardian, 5 juillet 2002.
  • 55 Le SRB existe depuis 1993 et regroupe une vingtaine de programmes urbains. Il est géré par les Gov (...)
  • 56 Homes for a World City, p. 47.

39Pour aider à la construction de ces logements, le maire réclame une augmentation de 150 millions du budget de la Housing Corporation, l’organisme en charge du financement du secteur social54, dont le budget était de 557,8 millions de livres pour la rénovation et construction de logements à Londres en 2002-2003. Il a lui-même accordé récemment 4,5 millions de livres, pris sur le Single Regeneration Budget55, à un programme immobilier du Peabody Trust afin d’offrir à 400 travailleurs clefs londoniens des logements à mi-chemin entre logements sociaux et prix du marché, en collaboration avec les employeurs56.

  • 57 Ibid., p. 133.
  • 58 “Clamp down on council houses sales”, The Guardian, 23 janvier 2003.

40Cependant, conscient que la construction de logements neufs ne saurait suffire à pallier les besoins en logements abordables, le maire recommande également de réduire le nombre de logements vides (évalué à 3,3 % à Londres), d’acquérir des logements sur le marché privé, de moderniser le marché locatif privé, d’exiger l’inclusion de logements dans tout programme immobilier à vocation commerciale57 et de limiter les pertes de logements sociaux en restreignant le droit des locataires de se porter acquéreurs de leur logement social (Right to Buy). Cette dernière recommandation semble d’ailleurs avoir poussé le gouvernement à annoncer le 23 mars 2003 une restriction du Right to Buy dans 42 « zones critiques » dont Londres58.

  • 59 282 000 logements sur 459 000 prévus d’ici 2016, The Draft London Plan, p. 55.
  • 60 Government Office for London, circular 1/2000, op. cit., p. 12-14.
  • 61 PPG 3, op. cit., p. 7, et Recommandations de la Social Exclusion Unit “national strategy for neigh (...)
  • 62 Circular 1/2000, op. cit., § 2.13.

41C’est dans les quartiers du centre et de l’est de Londres59 que le maire a choisi de concentrer les nouveaux logements. Ces choix s’expliquent par les ressources foncières, les prévisions en matière d’emplois mais aussi par le cadre fixé par les directives nationales, qui imposent au maire de promouvoir la rénovation urbaine, de réduire l’exclusion sociale60 et d’accroître la mixité sociale de Londres61. Pour cela le découpage administratif du Grand Londres a été revu et un niveau sous-régional a été défini comme le préconisait la circulaire 1/200062. Un objectif de construction a été attribué à chacune des cinq sous-régions londoniennes, à l’intérieur desquelles les boroughs doivent identifier des zones d’opportunités (opportunities area). Ces zones, concentrées dans l’est, incluent de vastes terrains industriels (brown sites) qui offrent des possibilités pour un minimum de 5 000 emplois et 2 500 logements. Les boroughs sont tenus par le SDS d’identifier également les zones qui bien que n’ayant pas le même potentiel que les précédentes, offrent des perspectives d’emplois et de logements (areas for intensification). À ces deux types de zones viennent s’ajouter les 22 zones de régénération londoniennes (Areas for Regeneration) définies par le gouvernement selon des indicateurs de pauvreté, qui reçoivent déjà des fonds du Neighbourhood Renewal Fund, programme national de lutte contre l’exclusion dans les 88 autorités locales les plus pauvres d’Angleterre.

  • 63 “Eastward Ho!”, The Guardian, 19 janvier 2003 et Office of the Deputy Prime Minister, Sustainable (...)

42C’est tout naturellement dans la région Est que l’on trouve le projet phare de ces cinq sous-régions, le programme Thames Gateway. Dans cette zone située le long de la Tamise, qui concentre la majorité des 22 zones à régénérer et qui inclut la City, les Docklands et la péninsule de Greenwich, le maire a le projet de développer un centre d’affaires européen à Stratford près de la nouvelle ligne Eurostar. Ceci viendrait s’ajouter à la City et au quartier des affaires des Docklands, appelé lui aussi à s’étendre. La création de nouveaux emplois doit aller de pair avec la construction de nouveaux logements, voire la création de nouvelles communautés urbaines durables comme à Barking Reach et à Greenwich près du Dôme. Le gouvernement de Tony Blair a donné son feu vert au projet en janvier 2003 et s’apprête à créer de nouveaux organismes pour rassembler les multiples partenaires impliqués et gérer les 4,46 milliards de livres débloquées63, sur le modèle des Urban Development Corporations des années 1980.

  • 64 À savoir passer de 8 % à 50 % de logements abordables pour tout nouveau programme, comme le recomm (...)
  • 65 Entretiens réalisés auprès du GLA en février 2003.
  • 66 Shelter, 2003, The Draft London Housing Strategy: Comments from Shelter and the Voluntary Sector S (...)

43La décision prise en 1997 de recréer une autorité administrative unitaire marque donc une nouvelle ère dans l’histoire de la ville de Londres. Après dix-sept années de silence le Grand Londres est de nouveau doté d’une voix en la personne de son maire. Celui-ci peut non seulement légitimement s’exprimer au nom des Londoniens, mais encore impulser d’ambitieux projets en arguant de son devoir légal de promouvoir le développement économique, le développement social et l’amélioration de l’environnement de Londres. Cette nouvelle structure doit permettre de mettre un terme à l’absence de vision et de concertation des années passées. En particulier elle offre la possibilité de relancer une véritable politique foncière et immobilière qui tienne compte de l’offre et de la demande et qui canalise le secteur privé. Les ambitions du maire se heurtent à de nombreux obstacles cependant : ainsi en dépit des mécanismes existants, les responsables du logement s’accordent à dire que sans une hausse des subventions gouvernementales, sans une participation des employeurs, les objectifs de construction64 seront difficilement atteints. Leur pessimisme se fonde sur une enquête de l’université de Nottingham concluant qu’il faudrait 61 milliards de livres pour garantir la construction de 50 % de logements abordables et donc une forte augmentation de l’enveloppe de la Housing Corporation pour Londres. De plus la structure du gouvernement local est elle aussi souvent critiquée. Une grande partie des fonds alloués à la régénération urbaine passe par le Government Office for London, qui administre en particulier le Neighbourhood Renewal Fund pour les 20 boroughs éligibles. Ce ministère, aux dires de certains responsables londoniens du logement65, manque de personnel, de ressources financières et ne constitue donc pas un partenaire efficace. Surtout, toujours selon ces responsables, il est difficile de contraindre un borough à appliquer le SDS, malgré les divers recours légaux. Enfin certaines associations pour le logement, telle Shelter, se montrent très critiques quant aux choix budgétaires effectués par le maire. Cette dernière association craint en effet que l’accent mis sur le logement des « travailleurs clefs » ne conduise à détourner l’attention et les fonds du logement social, dont les sans-abri et les familles relogées temporairement dépendent pour vivre à Londres66.

  • 67 Mayor of London, 2005, London Housing Strategy, London, GLA, p. 33.

44Il est trop tôt pour évaluer les retombées de la réforme sur les politiques de logement londoniennes, même si les premiers chiffres semblent indiquer que le nombre de logements abordables n’a guère augmenté en trois ans67. Un bilan s’imposera cependant dans quelques années, afin de déterminer si le maire de Londres est parvenu à mettre un terme à la pénurie et à imposer ses choix fonciers et immobiliers. Alors, peut-être, les erreurs commises en matière de logement à Londres durant les années de gouvernement conservateur au nom du caractère sacré du marché auront été corrigées.

Notes

1 On pouvait ainsi encore lire en 1855 dans The Times “There is no such thing as London [it] is rent into an infinity of divisions, districts and areas […]”, in Arden Chambers, Barristers, 2000, A Guide to the London Authority, London, Sweet and Maxwell, p. 3.

2 Le Metropolitan Building Act de 1844 réglementait pour la première fois la largeur des rues, l’espace à l’arrière des bâtiments, leur hauteur et leurs structures. Le Artizans’and Labourers’Dwellings Act de 1866 et celui de 1875 permettaient aux autorités locales le désirant, de faire démolir des logements, puis des quartiers insalubres en 1875, voire de rebâtir elles-mêmes après 1875, faute de constructeurs privés, à condition que ces logements soient revendus après dix ans.

3 Tels ceux prévus par le Town and Country Planning Act de 1947 qui créait des programmes urbains de longue haleine sur vingt ans, les Comprehensive Development Areas (CDAs) destinés à remodeler les zones urbaines frappées par la guerre, in Tony Byrne, 1994, Local Government in Britain, London, Penguin, p. 115.

4 Yvonne Rydin, 1998, Urban and Environmental Planning in the UK, London, Macmillan, p. 55.

5 New Labour, 1997, Because Britain Deserves Better, London, The Labour Party, p. 34, “London is the only Western capital without an elected city government. Following a referendum to confirm popular demand, there will be a new deal for London, with a strategic authority and a mayor, each directly elected. Both will speak up for the needs of the city and plan its future. They will not duplicate the work of the boroughs, but take responsibility for London-wide issues […].”

6 Department of the Environment, Transport and the Regions, 1998, A Mayor and an Assembly for London, The Government’s Proposals for Modernising the Governance of London, Cm 3897, London, DETR, p. 7, “A New Style of Government”.

7 Ibid., p. 8, “to increase public confidence in the democratic process, engender enthusiasm and restore Londoners’pride in their city”.

8 Department of the Environment…, 1998, op. cit., p. 19, “to devise strategies and action plans, following consultation with the Assembly and other interested parties, the Mayor will set strategic direction for London in a series of strategic plans addressing London-wide issues, to propose a budget, to coordinate action to implement the agreed strategic plans, to act as a voice for London, to make appointments”.

9 Ibid., p. 9, “A prime duty of the Assembly will be to hold the Mayor to account on London’s behalf. It will scrutinise all of the Mayor’s activities, […] It will also be able to initiate scrutinies of other issues of its choice which it judges to be of importance to London. The Assembly will have a key role in setting the GLA’s budget. […] at the end of the process the Assembly will be able to agree or reject the Mayor’s budget […]”.

10 Ibid., p. 47.

11 Department of the Environment, Transport and the Regions, 1999, Strategic Planning in London, circular 1/2000, London, Government Office for London, p. 7, “promoting economic development and wealth creation; promoting social development in Greater London; and promoting the improvement of the environment in Greater London”.

12 Department of the Environment…, 1999, op. cit., p. 6, “The SDS […] should also incorporate the spatial – that is geographical and locational – elements of transport, economic development, environmental and other strategic policies for London […]”.

13 Ibid., p. 8, “matters that are of strategic importance to Greater London”.

14 Loc. cit., “This should enable the Mayor to exert real, effective and timely influence in matters of importance to London as a whole, whilst minimising the scope for conflict and delay and the risk of interference in matters with which the boroughs can better deal”.

15 Ibid., p. 5, “The boroughs remain the local planning authorities in their areas. They continue to be responsible for preparing UDPs but these must be in general conformity with the Mayor’s SDS”.

16 Ibid., p. 8.

17 Regional Development Act, 1998, section 4, “the furthering of economic development and regeneration, the promotion of business efficiency, the promotion of employment and to contribute to the achievement of sustainable development”.

18 Circular 1/2000, op. cit., p. 13.

19 Arden Chambers, op. cit., p. 244.

20 Cm 3897, op. cit., § 5. 91-93.

21 Greater London Authority, 2000, Homes for a World City: The Report of the Mayor’s Housing Commission, London, GLA, p. 1.

22 Greater London Authority, 2000, op. cit., 19 % des Londoniens vivent dans de mauvaises conditions contre 13 % des Anglais et 5 % souffrent de surpeuplement contre 2 % au niveau national, p. 22.

23 Ibid., p. 16.

24 Ibid., p. 7.

25 Loc. cit.

26 Ibid., p. 23, la croissance de la population est évaluée à 62 000 personnes par an, soit plus 31 800 foyers par an, p. 21.

27 Ibid., p. 19-20.

28 Ibid., p. 23.

29 Greater London Authority, 2000, op. cit., p. 45, “As housing for people on low or moderate incomes who cannot afford to buy or rent general market housing. This may take the form of social rented housing but also include other forms of housing which are either subsidised or discounted well below market prices such as shared ownership and cost rented”.

30 Mayor of London, 2002, The Draft London Plan, London, GLA, p. 124.

31 Greater London Authority, 2000, op. cit., p. 32.

32 Ibid., chiffrés à 46 160 en août 2000, p. 8.

33 Ibid., 43 % de la population nationale souffrant de surpeuplement se trouve à Londres, p. 9 ; quant aux mal-logés ce sont souvent des personnes âgées qui habitent 32 % des logements insalubres de Londres, p. 13.

34 The Draft London Plan, p. 122.

35 Il s’agit de six grands employeurs londoniens venus rencontrer le maire durant le colloque London First, et d’un rapport des London Chief Education Officers pour le ministre de l’Éducation en juin 2000, Ibid., p. 14-15.

36 Department of the Environment, Transport and the Regions, Circular 06/98, Planning and Affordable Housing, London, DETR, p. 2, “both low-cost market housing and subsidised housing”.

37 Department of the Environment…, Circular 06/98, op. cit., p. 4.

38 Department of the Environment, Transport and the Regions, 2000, PPG3, Housing, London, DETR, p. 6, “everyone has the opportunity of a decent home”.

39 Ibid., p. 7., “mixed and balanced communities”.

40 Ibid., p. 6, “Economic growth should not be frustrated by a lack of homes for those wishing to take up new employment opportunities”.

41 Ibid., p. 11, “more sustainable patterns of development”.

42 Department of the Environment, Transport and the Regions, 2000, PPG 11, Regional Planning, London, DETR, p. 28, “an integrated, strategic approach to planning housing development which supports an urban renaissance and delivers sustainable development”.

43 Government Office for the South East, East of England, for London, 2001, Regional Planning Guidance for the SE, RPG 9, London, GOSE, GOEE, GOL, p. 14.

44 Department of the Environment, Transport and the Regions, 2000, Quality and Choice: a Decent Home for All, Summary, London, DETR, p. 4, “help to ensure that everyone has the opportunity of a decent home”.

45 European Commission, 1999, European Spatial Development Perspective.

46 The Draft London Plan, p. xi.

47 The Draft London Plan, p. 112.

48 Ibid., p. 70.

49 Government Office for London, 2000, Strategic Planning in London, Circular 1/2000, London, GOL, p. 13.

50 The Draft London Plan, p. 126.

51 Ibid., p. 130.

52 Homes for a World City, p. 61.

53 Le programme gouvernemental Starter Homes Initiative lancé en septembre 2001 offre 270 millions de livres à 10 000 travailleurs clefs pour les aider à devenir propriétaires pour la première fois par le biais de programmes tels que shared ownership (achat d’une quote-part) et equity loans (remboursement du prêt à la revente). En outre, le gouvernement a décidé en août 2002 d’octroyer 200 millions de livres à la Housing Corporation pour prêter aux associations disposées à construire des logements locatifs à loyer intermédiaire.

54 “Mayor Confident of Affordable Funding”, The Guardian, 5 juillet 2002.

55 Le SRB existe depuis 1993 et regroupe une vingtaine de programmes urbains. Il est géré par les Government Offices for the Regions. Les fonds se divisent en deux parties : fonds engagés dans des programmes préexistants de rénovation urbaine et fonds consacrés au nouveau Challenge Fund.

56 Homes for a World City, p. 47.

57 Ibid., p. 133.

58 “Clamp down on council houses sales”, The Guardian, 23 janvier 2003.

59 282 000 logements sur 459 000 prévus d’ici 2016, The Draft London Plan, p. 55.

60 Government Office for London, circular 1/2000, op. cit., p. 12-14.

61 PPG 3, op. cit., p. 7, et Recommandations de la Social Exclusion Unit “national strategy for neighbourhood renewal” 2000 et Forum of the Future of Social Housing, “Housing United”, IPPR, 2000.

62 Circular 1/2000, op. cit., § 2.13.

63 “Eastward Ho!”, The Guardian, 19 janvier 2003 et Office of the Deputy Prime Minister, Sustainable Communities in London, Building for the Future, London, HM Government, 2003, p. 7.

64 À savoir passer de 8 % à 50 % de logements abordables pour tout nouveau programme, comme le recommandait le rapport de Nottingham University, Affordable Housing in London, 2001, p. 49.

65 Entretiens réalisés auprès du GLA en février 2003.

66 Shelter, 2003, The Draft London Housing Strategy: Comments from Shelter and the Voluntary Sector Sub-Group of the Housing Forum for London, London, Shelter, p. 1.

67 Mayor of London, 2005, London Housing Strategy, London, GLA, p. 33.

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