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Les institutions politiques au Royaume-Uni

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Suzy Halimi

Au fil de l'actualité

New labour et la réforme électorale : le scrutin majoritaire uninominal en sursis ?

Bernard Lefebvre d’Hellencourt

Texte intégral

  • 1 “First-past-the-post” (FPTP) en anglais.
  • 2 Cf. Monica Charlot, La Démocratie à l’anglaise, Paris, Presses de la Fondation nationale des Scienc (...)

1Une telle interrogation peut surprendre. En effet, si l’on considère la longue période, la place dominante et structurante du scrutin majoritaire uninominal (SMU)1 dans la vie politique britannique est patente, et si l’on observe la période récente, le Parti travailliste, au pouvoir depuis 1997, dispose d’une majorité parlementaire très confortable grâce à ce mode de scrutin et à l’évolution de l’électorat dans ce cadre. La gestion d’une éventuelle réforme lui appartenant pour l’heure, le maintien du statu quo paraît relever du bon sens politique. Il est cependant opportun de s’interroger sur l’avenir du SMU, et plus précisément sur l’évolution du contexte d’un débat qui ponctue la vie politique britannique depuis plus d’un siècle. En effet ce contexte a considérablement changé depuis les années quatre-vingt-dix. Les Nouveaux Travaillistes ont proposé, et en partie mis en place, un programme de réforme constitutionnelle d’une ampleur sans précédent. Le mode de scrutin pour l’élection des membres de la Chambre des communes – encore inchangé – occupe une place essentielle dans le système politique britannique et toute réforme en la matière est de nature à infléchir considérablement le fonctionnement de la « démocratie à l’anglaise »2.

2L’interrogation retenue ici n’entend pas prédire, et encore moins préconiser, une éventuelle réforme du mode de désignation des députés britanniques. Elle vise à éclairer l’enjeu de la réforme et le débat qu’il suscite, l’influence des autres volets de la réforme constitutionnelle entreprise jouant, à l’évidence, un rôle très important.

L’ancrage historique du SMU

  • 3 Monica Charlot, La Démocratie à l’anglaise, p. 13.

3Il est indéniable que les élections législatives sont bien le « site décisif »3 du fonctionnement du système politique et façonnent largement la culture politique au Royaume-Uni. Cependant lorsque les défenseurs du SMU tirent argument de son enracinement historique, ils font l’économie d’un commentaire restrictif sur son monopole et sur les vicissitudes de son maintien. En effet, jusqu’en 1885 le scrutin n’était uninominal que dans moins de la moitié des circonscriptions et il faut attendre 1948 pour que soit totalement aboli le vote pluri-nominal. Le SMU a coexisté avec des scrutins préférentiels et proportionnels, avec le « vote limité » dans 13 villes de 1867 à 1885 (les électeurs ne pouvant choisir que deux députés sur les trois à désigner) et dans les quatre sièges universitaires élisant trois députés, chacun au moyen du vote unique transférable, jusqu’à leur abolition en 1948.

4Si, depuis 1885, il y a bien continuité dans l’utilisation du SMU pour élire les membres de la Chambre des communes, il est difficile d’y voir un choix harmonieux et pleinement assumé par les principaux acteurs politiques. En 1910 une Commission royale recommande l’adoption de la représentation proportionnelle et, en 1917, une Speaker’s Conference préconise le vote alternatif. Un désaccord entre les deux chambres empêche en 1918 le vote d’une réforme électorale. La divergence ne portait pas sur l’opportunité d’abandonner le SMU, mais sur le mode de scrutin qu’il convenait de retenir pour le remplacer. La Chambre des communes avait choisi le vote alternatif et la Chambre des lords lui préférait le vote unique transférable. Les travaillistes obtiennent en 1923 une proportion des sièges aux Communes supérieure à celle des voix obtenues au plan national et forment le gouvernement, minoritaire ; deux ans plus tard une proposition de loi de réforme visant à introduire la représentation proportionnelle est repoussée par une majorité des députés travaillistes et le congrès annuel du parti abandonne le projet d’introduction du vote unique transférable ; dans le même temps ce mode de scrutin devient le projet des libéraux soucieux d’endiguer leur déclin électoral. C’est sous leur pression que le gouvernement travailliste dépendant de leur soutien réunit une nouvelle Speaker’s Conference consacrée à la réforme du mode de scrutin et le résultat est une solution de compromis : le système du vote alternatif, acceptable par l’un et l’autre partis, mais n’étant le système préféré d’aucun des deux. Les réserves et amendements de la Chambre des lords ont facilement raison de la volonté réformatrice peu enthousiaste du gouvernement. Les revendications de réforme du mode de scrutin sont ensuite essentiellement portées par les libéraux.

5La victoire écrasante des travaillistes en 1945 leur permet de former leur premier gouvernement majoritaire et les réconcilie pleinement avec le SMU. Leur défaite en 1951, avec un plus grand nombre de voix au plan national que les conservateurs pourtant victorieux, ne suffit pas à entamer leur confiance dans un mode de scrutin qui offre la perspective d’un retour au pouvoir sans partage lors d’une alternance attendue. Le consensus avec les conservateurs est total en la matière. Le tiers parti et les petites formations extraparlementaires prêchent la réforme électorale dans le désert. La légitimité du SMU est renforcée par la domination des deux grands partis ; de 1945 jusqu’aux années soixante-dix, ils obtiennent à eux deux plus de 90 % des sièges et le pourcentage de leurs voix cumulées est encore plus élevé (96,8 % des suffrages en 1951 par exemple).

6Bien que historiquement l’adoption du SMU résulte moins d’un choix positif et d’une volonté affirmée et argumentée que de l’absence d’accord sur les alternatives pouvant être retenues, jusqu’au milieu des années soixantedix les partisans de ce mode de scrutin dans les deux grands partis de gouvernement peuvent souligner sa capacité de dégager une majorité parlementaire garante de l’efficacité gouvernementale, avec une opposition confortée par la perspective d’un retour au pouvoir.

Le SMU battu en brèche

7À partir des années soixante-dix, l’érosion du soutien électoral obtenu par les deux grands partis alternant au pouvoir fragilise la légitimité du SMU, dès lors que 90 % des sièges leur reviennent encore, avec une proportion des suffrages exprimés en leur faveur réduite à environ 75 %. Le résultat des élections organisées en février 1974 (par Edward Heath soucieux d’obtenir un soutien populaire dans sa confrontation avec les syndicats) ne correspond pas à la qualité première du SMU puisque aucune majorité absolue en sièges ne se dégage, et les défauts du système sont exacerbés : le Parti travailliste obtient davantage de sièges que le Parti conservateur malgré un nombre de voix moins élevé au plan national, les libéraux n’obtiennent que 14 sièges contre 297 et 301 pour les conservateurs et les travaillistes avec un nombre de voix supérieur à la moitié de celui obtenu par chacun d’eux. Malgré leur hostilité aux coalitions, les conservateurs essayent – en vain – d’obtenir des libéraux le soutien nécessaire à leur maintien au pouvoir et le dysfonctionnement du système politique traditionnel n’est résolu que de justesse, lors d’une seconde élection en octobre, la même année, qui donne aux travaillistes une majorité absolue en sièges, mais tellement faible qu’elle s’effrite en cours de mandat et impose une alliance parlementaire avec les libéraux. L’année suivant les deux élections, une innovation électorale majeure est introduite : le premier référendum, portant sur les termes renégociés de l’adhésion britannique à la CEE, enjeu qui divisait les deux grands partis en leur sein même, rendant impossible une consultation classique fondée sur les manifestes concurrents lors d’élections générales.

8Les difficultés rencontrées par le Parti travailliste au pouvoir, minoritaire à deux reprises entre 1974 et 1979, et la chute du gouvernement à cette date, imposant une élection perdue au profit des conservateurs dirigés par Margaret Thatcher, étaient de nature à enhardir les voix travaillistes favorables à une réforme du mode de scrutin. Cependant l’organisation des premières élections directes des membres du Parlement européen avait permis de vérifier la force de l’attachement britannique au SMU, malgré l’exemple des partenaires utilisant la représentation proportionnelle, la Grande-Bretagne choisit d’adapter le mode de scrutin des législatives (le SMU) pour élire ses députés européens.

  • 4 Les conservateurs obtiennent 61 % des sièges avec 42,4 % des voix, les proportions étant de 27,6 % (...)

9Le groupe de travail créé en 1974 par quelques députés travaillistes favorables à une réforme du mode de scrutin prend son essor en 1979, lorsque est formellement constituée la Labour Campaign for Electoral Reform (LCER), qui va jouer un rôle moteur dans l’évolution sur cet enjeu. Le combat mené par la LCER doit rapidement prendre en compte un changement important dans le paysage politique britannique : la dissidence d’une partie de la droite travailliste et la création du SDP qui choisit très vite d’entrer en alliance avec le Parti libéral. Le rééquilibrage électoral qui s’ensuit conduit en 1983 à un écart particulièrement flagrant entre la proportion des suffrages et des sièges obtenus4. Les arguments des tenants d’une réforme s’en trouvaient renforcés. En revanche le poids de cette argumentation au sein du parti travailliste était très amoindri par la rancœur nourrie envers ceux qui étaient considérés comme les « traîtres » du SDP et l’amalgame entre réforme électorale et « trahison droitière » ne permettait guère à la LCER de progresser. Trois facteurs principaux, concomitants, devaient permettre une évolution en la matière : la troisième victoire conservatrice d’affilée en 1987, la modernisation du Parti travailliste à partir de l’élection de Neil Kinnock à sa tête au lendemain de l’élection traumatisante de 1983, la fusion de la majeure partie du SDP avec les libéraux, ce qui atténuait, avec le passage du temps, l’hostilité rancunière des travaillistes envers la défection des fondateurs du SDP.

10La victoire de Margaret Thatcher, farouchement opposée à l’abandon du SMU, marginalise les députés conservateurs favorables à une réforme du mode de scrutin et l’association conservatrice pour la réforme électorale, jamais aussi active que son homologue travailliste, adopte un profil encore plus bas. Les réformateurs travaillistes sont eux particulièrement actifs à la fin des années 1980 tant dans le parti qu’à l’extérieur. 1988 notamment voit la création de Charter88, qui fait de la représentation proportionnelle une de ses principales revendications et offre aux travaillistes et aux libéraux démocrates, entre autres, un lieu de collaboration hors de la structure partisane. Neil Kinnock, alors chef du Parti travailliste, se démarque avec condescendance du mouvement à sa création mais il choisit d’en devenir membre quatre ans plus tard. (Anderson, 1997 : 295, 429.)

  • 5 En matière de réforme de la Chambre des lords, de création d’Assemblées régionales en Angleterre ai (...)

11La décision du Parti travailliste écossais de ne pas retenir le SMU dans le projet d’Assemblée écossaise ouvre une brèche que les pressions de la LCER sur les instances du parti, et sur les syndicats en particulier, ne laissent pas se refermer. Le Comité exécutif national du parti décide de créer un groupe de travail sur le mode de scrutin pour informer les projets de réforme constitutionnelle5. Il choisit cependant d’exclure explicitement l’élection des membres de la Chambre des communes du champ devant être examiné. Le Congrès annuel en décide autrement et le groupe de travail se voit finalement chargé de se pencher aussi sur les élections générales.

L’évolution de l’opposition travailliste

  • 6 Additional Member System (AMS) en anglais. Ce système combine l’élection de députés au SMU comme de (...)

12Le choix même d’un examen formel du fonctionnement du SMU lors des élections à Westminster constituait une étape importante sur la voie d’une éventuelle réforme. Le politologue Raymond Plant (devenu depuis lord) préside le groupe de travail. Les divisions évoquées entre les tenants des différentes alternatives au SMU rendent difficile le passage de l’analyse scientifique à la recommandation politique. Outre le vote alternatif et le vote unique transférable, déjà envisagés au début du siècle, un troisième mode de scrutin est devenu une alternative crédible : le scrutin mixte avec compensation6, inspiré du modèle allemand. Deux rapports provisoires puis le rapport final sont publiés entre 1991 et 1993. La prudence déployée et l’évolution des rapports provisoires au rapport final montrent la difficulté rencontrée pour dégager un consensus au sein du groupe de réflexion.

  • 7 Democracy, Representation and Elections/The Plant Report: A Working Party on Electoral Reform, Lond (...)

13Le premier rapport provisoire7 est publié avant les élections de 1992, il n’offre pas de préconisation tranchée, les critères retenus, notamment la préservation du lien entre une circonscription et son député, permettent de défendre tout autant le statu quo que l’introduction du vote alternatif, voire du scrutin mixte avec compensation. Neil Kinnock dont la position personnelle a évolué – il envisage l’adoption du scrutin mixte avec compensation pour les Communes également – laisse transparaître sa préoccupation réformatrice pendant la campagne et il annonce notamment qu’il compte renforcer le rôle du groupe de travail autour de Raymond Plant.

14Finalement, le scrutin mixte avec compensation est recommandé pour le futur Parlement écossais, le scrutin proportionnel avec des listes régionales pour une réforme de la deuxième chambre et pour l’élection des députés européens. Le vote alternatif est préconisé pour la Chambre des communes, mais Plant ne dissimule pas que sa préférence personnelle va au scrutin mixte avec compensation. John Smith, qui a succédé à Neil Kinnock à la tête du Parti après la défaite de 1992, n’est personnellement pas favorable à l’abandon du SMU et, soucieux de calmer le débat interne relancé par la publication du rapport final du groupe de travail, il préconise une consultation référendaire pendant le premier mandat du prochain gouvernement travailliste. Lorsque Tony Blair lui succède, il rappelle son opposition à la représentation proportionnelle, mais la promesse de référendum est maintenue.

15La forme même de la future consultation opposait les tenants du statu quo et les réformateurs. En effet les divisions du camp réformateur entre les différentes alternatives étaient de nature à affaiblir les chances de succès. Les partisans de l’abandon du SMU souhaitaient donc un référendum en deux étapes : un premier scrutin portant sur le principe même du changement et un second, si ce principe recueillait une adhésion majoritaire, portant sur les différentes alternatives. Les partisans du statu quo ne pouvaient accepter une telle consultation, injustement avantageuse pour les alternatives au SMU. Tony Blair et Paddy Ashdown, chef des libéraux démocrates, confient au Comité consultatif sur la réforme constitutionnelle réunissant leurs deux partis (derrière Robin Cook pour les travaillistes et Robert Maclennan pour les libéraux démocrates) le soin de trouver un compromis. Ils préconisent un référendum unique offrant le choix entre le maintien du SMU et un mode de scrutin proportionnel ; cette alternative proportionnelle devant être fondée sur la recommandation faite par une commission ad hoc qui serait constituée rapidement après l’arrivée au pouvoir. C’est ce compromis qui figure dans le manifeste électoral travailliste de 1997 :

  • 8 “We are committed to a referendum on the voting system for the House of Commons. An independent com (...)

Nous nous engageons à organiser un référendum sur le mode de scrutin pour la Chambre des communes. Une commission indépendante chargée d’examiner les modes de scrutin et de recommander une alternative proportionnelle au scrutin majoritaire uninominal sera nommée rapidement8.

Le gouvernement travailliste : une politique novatrice

16Après une victoire écrasante en mai 1997, les travaillistes mettent très vite en chantier leur programme de réforme constitutionnelle ample et ambitieux. Plusieurs de ces réformes sont de nature à influencer le débat sur la réforme du mode de scrutin pour la Chambre des communes.

17Le gouvernement organise rapidement des consultations référendaires sur plusieurs réformes importantes. Le procédé même introduit un usage constitutionnel significatif, en l’absence de constitution écrite, celui de consulter les électeurs directement en matière de réforme constitutionnelle majeure. Les électeurs concernés approuvent ainsi dans l’année qui suit l’élection du nouveau gouvernement la création de nouvelles institutions et fonctions électives. Le choix des modes de scrutin employés reflète et influence à son tour le débat sur l’enjeu de la réforme électorale.

18La nouvelle Assemblée en Irlande du Nord est élue en juin 1998 en utilisant le vote unique transférable dans 18 circonscriptions élisant chacune six députés. Il y a là continuité dans l’exception nord-irlandaise, ce mode de scrutin étant également utilisé pour les élections locales et pour l’élection des députés européens.

19C’est en position de force que le Parti travailliste a choisi de payer, en Écosse, le prix d’un mode de scrutin désavantageux pour lui afin de faire aboutir son projet de dévolution. L’adoption du SMU, sur le modèle national existant, aurait conféré aux travaillistes une majorité confortable et sans partage mais cette perspective même rendait improbable l’adoption populaire du projet de dévolution. La procédure retenue est le scrutin mixte avec compensation. 73 circonscriptions élisent un député au SMU et un scrutin proportionnel de liste régionale permet d’ajouter 56 autres députés en prenant en compte le résultat du vote de circonscription. La procédure adoptée pour l’Assemblée élue au pays de Galles est la même, avec une répartition différente, 40 circonscriptions élisent un député au SMU et le scrutin proportionnel de liste régionale permet de désigner 20 députés supplémentaires. Les premières élections ont eu lieu en mai 1999 et les deuxièmes en mai 2003.

20Le projet de réforme du gouvernement local à Londres – avec création d’une Assemblée et élection directe d’un maire – également soumis à approbation par référendum, requérait lui aussi un choix de procédure électorale. C’est un système préférentiel, le vote supplémentaire, qui est adopté pour l’élection du maire et les 25 membres de l’Assemblée sont élus au scrutin mixte avec compensation, 14 d’entre eux au SMU, les 11 autres au scrutin proportionnel.

21Diversité donc des modes de scrutin depuis 1999 : scrutin mixte avec compensation, vote unique transférable, vote supplémentaire et scrutin proportionnel de liste sont dorénavant utilisés en plus du SMU traditionnel déchu de son monopole en Grande-Bretagne. On peut noter cependant que le scrutin mixte avec compensation est le plus utilisé dans les institutions nouvellement créées. Ce mode de scrutin maintient le SMU pour une part des élus et cette part est dominante, le scrutin proportionnel contribuant à la désignation d’une minorité d’élus. Si l’on agrège artificiellement l’ensemble des élus du Parlement écossais, de l’Assemblée galloise et de celle de Londres – tous trois utilisant le scrutin mixte avec compensation – on constate que 127 sont élus au SMU et 87 à la représentation proportionnelle. Les effets du SMU sont profondément modifiés, mais il ne disparaît pas pour autant dans ces nouvelles procédures électives mixtes.

22En revanche l’élection des députés européens a connu un abandon total du SMU au profit de la représentation proportionnelle. En 1999 la Grande-Bretagne – seul membre de l’Union européenne à ne pas recourir à la représentation proportionnelle pour désigner ses représentants au Parlement européen – choisit de changer de mode de scrutin et adopte la représentation proportionnelle à scrutin de liste régionale. Le choix arrêté par le gouvernement est celui de listes bloquées, ne permettant pas à l’électeur d’exprimer une préférence pour un candidat de son choix sur la liste du parti recueillant son suffrage. Un tel choix a été vivement controversé et la Chambre des lords a retardé l’adoption de la loi réformant le mode de scrutin. Les deux dernières élections ont été organisées en 1999 et 2004 selon cette nouvelle procédure avec 84 députés élus dans 11 régions, les trois députés européens d’Irlande du Nord étant toujours choisis au moyen du vote unique transférable.

23Deux ans après leur élection au gouvernement, les travaillistes ont entamé la plupart des réformes constitutionnelles importantes annoncées dans leur manifeste et le quasi-monopole du SMU a laissé la place à une diversité de modes de scrutin, variable selon les nations composant le Royaume-Uni. Le débat sur les mérites respectifs des différents modes de scrutin n’est plus étranger ou théorique mais a pris une dimension concrète en entrant, avec une double légitimité parlementaire et référendaire, dans le système et la culture politiques britanniques contemporains. Le mode de scrutin pour Westminster demeure toutefois inchangé.

Westminster dernier bastion du SMU : une tactique dilatoire

24L’engagement pris dans le manifeste de nommer rapidement une commission indépendante chargée d’examiner les modes de scrutin et de recommander une alternative proportionnelle au scrutin majoritaire uninominal pour préparer la consultation référendaire également promise est tenu en décembre 1997. Une commission, indépendante, de cinq membres, présidée par lord Jenkins, libéral démocrate, ancien ministre travailliste et cofondateur et chef du SDP, est nommée. Elle est chargée de recommander la meilleure alternative possible au SMU pour préparer le référendum annoncé. Il lui est demandé de prendre en compte trois critères : une certaine proportionnalité, le besoin de stabilité gouvernementale, un choix plus grand pour l’électeur et la préservation du lien entre députés et circonscriptions géographiques.

25Le compromis proposé dans le rapport, publié moins d’un an plus tard (en octobre 1998), est novateur. Selon ses propres termes, il s’inspire de la tradition du scrutin de circonscription et préconise des modifications – qualifiées de limitées – afin de rendre le résultat moins aléatoire, moins injuste pour les petits partis et moins diviseur, en évitant de créer de vastes déserts électoraux pour chacun des deux grands partis.

26Le mode de scrutin recommandé est une création originale combinant le vote alternatif pour élire la plupart des députés, dans les circonscriptions, et une compensation proportionnelle par scrutin de liste régionale pour compléter la représentation parlementaire. Le compromis préconisé par lord Jenkins pousse aux limites de ce qui lui semblait acceptable par le gouvernement. Le vote préférentiel, en effet, n’est pas rejeté avec autant de force par les tenants du statu quo que ne l’est la représentation proportionnelle. La correction proportionnelle apportée par les sièges supplémentaires peut de surcroît être dosée en choisissant le nombre de ces sièges, de 15 à 20 % du total étant recommandé par la Commission.

27Une telle proposition diffère du scrutin mixte avec compensation retenu pour le Parlement écossais et les Assemblées du pays de Galles et de Londres, en ce que le vote alternatif est retenu pour le scrutin de circonscription alors que c’est le SMU qui est maintenu dans les trois autres cas. Le rapport justifie cette préconisation par le souci d’augmenter le choix offert aux électeurs (par un scrutin préférentiel) et ainsi de les mobiliser davantage. Outre une participation accrue, un autre effet positif attendu serait une confrontation plus policée entre des candidats soucieux de ne pas s’aliéner l’électorat de leurs adversaires dont ils brigueront le deuxième choix.

28Le rapport lui-même admet que l’introduction d’une telle réforme, si elle devait être proposée aux électeurs et adoptée, demanderait une préparation importante, notamment dans le redécoupage des circonscriptions pour en réduire le nombre et que son application éventuelle ne pourrait donc être envisagée qu’après les élections au terme du mandat en cours.

29L’accueil réservé au rapport était largement prévisible. Le Parti conservateur demeure opposé à toute réforme ; les groupes de pression réformateurs considèrent le compromis trop peu proportionnel mais le soutiennent, conscients de l’importance de l’abandon éventuel du SMU et avec l’espoir d’une évolution ultérieure vers un système plus proportionnel comme le vote unique transférable : c’est notamment la position de Charter88. La réaction du Parti travailliste, divisé sur la réforme, reflète ces divisions et le paradoxe qu’aurait constitué une adhésion enthousiaste, suivie d’une prompte matérialisation de la promesse d’un choix par référendum, pour un parti aussi nettement avantagé par le SMU en 1997, et pouvant raisonnablement espérer de l’être à nouveau lors des élections suivantes. On ne pouvait guère attendre de Tony Blair, lui-même défavorable à la représentation proportionnelle et satisfait du statu quo, qu’il affronte un courant d’opposition résolue au sein de son parti, majoritaire au sein du groupe parlementaire et plus encore au sein du cabinet et ce pour promouvoir une réforme contraire aux intérêts de son parti, à court et moyen termes au moins. Le parti se montre réservé et le gouvernement opte pour une stratégie dilatoire dont il ne s’est pas départi à ce jour. Restait cependant à gérer la promesse électorale de 1997, certes tenue en partie : une Commission indépendante nommée et une recommandation d’alternative au SMU élaborée par elle mais impliquant également une consultation référendaire. Le recul en la matière est patent entre les manifestes de 1997 et de 2001. Ce dernier se contente en effet d’affirmer :

  • 9 “The government has introduced major innovations in the electoral systems used in the UK – for the (...)

Le gouvernement a introduit des innovations importantes dans les modes de scrutin utilisés au Royaume-Uni – pour la dévolution, le Parlement européen, et l’Assemblée de Londres. La Commission indépendante sur le mode de scrutin a fait des propositions pour la réforme électorale à Westminster. Nous examinerons l’expérience des nouveaux systèmes et le rapport Jenkins pour déterminer si des changements pourraient être introduits dans le mode de scrutin pour la Chambre des communes. Un référendum reste le moyen approprié pour adopter tout changement concernant Westminster9.

Un bilan provisoire

30Le bilan que le gouvernement entend dresser, dans une démarche clairement dilatoire, semble effectivement s’imposer dans la mesure où, après une longue période d’immobilisme relatif en matière de réforme constitutionnelle en général, et dans le domaine du mode de scrutin en particulier, le paysage politique et institutionnel britannique a connu de profonds changements, introduits à un rythme rapide depuis 1997 avec, depuis 1999, une diversité des modes de scrutin utilisés, qui tranche avec le monopole du SMU auquel la Grande-Bretagne était habituée.

  • 10 Voir bibliographie.

31Prenant les devants de l’évaluation officielle annoncée et attendue pour l’automne 2004, le Centre de recherche sur la constitution de University College London a formé une Commission indépendante chargée de tirer les leçons de l’introduction de scrutins proportionnels au RU et notamment les implications pour la réforme éventuelle du mode de scrutin pour les élections à Westminster10. Cette étude, dirigée par David Butler, politologue de Nuffield College à Oxford et autorité incontestée en matière de pséphologie au Royaume-Uni, et Peter Riddell, journaliste politique au Times, a été publiée en 2004 et elle constituera sans aucun doute un point de référence privilégié dans le travail d’évaluation que le gouvernement s’est engagé à entreprendre.

32Le rapport est méticuleusement documenté et cette démarche est d’autant plus utile qu’il s’agit là d’une évaluation immédiate et que les travaux universitaires récents ne sont pas très nombreux et n’ont pas encore donné lieu à diverses synthèses critiques. La position de recherche adoptée est celle de la neutralité dans le débat sur la réforme ; les membres de la Commission sont d’ailleurs connus soit pour défendre des positions contradictoires, soit pour s’être abstenus de toute prise de position publique en la matière.

  • 11 “The pluses and minuses of various systems have to be balanced against the merits of securing conse (...)
  • 12 “The adoption of a regional list system for the election of a substantial minority of the Lords mig (...)
  • 13 “Independent Report to Have Significant Influence on Government’s Voting Systems Review.”, Communiq (...)

33Le souci de neutralité objective et scientifique proclamé par les auteurs du rapport laisse cependant la place à quelques choix significatifs et partiellement explicités. Ainsi la place faite aux propositions du rapport Jenkins est-elle faible et incidente. Leur rejet par les travaillistes est implicitement considéré comme irréversible et le caractère mixte du vote alternatif avec compensation est exploré beaucoup plus rapidement et sommairement que les autres modes de scrutin. Le maintien du statu quo pour Westminster n’est jamais préconisé ouvertement et sa probabilité n’est jamais explicitement affirmée non plus, mais à plusieurs reprises la plume du rapporteur laisse transparaître une position éditoriale, par exemple lorsqu’il écrit « les avantages et les inconvénients des différents systèmes doivent être rapportés à la faculté de produire un gouvernement jouissant de l’assentiment populaire. Même imparfaits, des systèmes bien enracinés peuvent être mieux à même de le faire »11. Ou encore « l’adoption d’un scrutin de liste pour l’élection d’une minorité substantielle de la Chambre des lords pourrait renforcer, et non affaiblir, l’argumentation en faveur du maintien du traditionnel SMU qui permet à un parti de former seul un gouvernement majoritaire »12. Ces écarts par rapport au bilan scientifique parfaitement neutre annoncé éclairent la tonalité générale d’un rapport qui escompte bien exercer « une influence significative sur l’évaluation par le gouvernement des différents modes de scrutin »13.

34Les conclusions sont nuancées et le rapport souligne que l’expérience de la représentation proportionnelle au Royaume-Uni incite à relativiser les arguments jugés trop péremptoires du camp réformateur comme de celui des partisans du maintien du SMU. Ainsi, la représentation proportionnelle n’apparaît pas trop compliquée aux yeux des électeurs et les coalitions produites ne sont pas nécessairement fragiles et inefficaces, mais en revanche elle ne suffit pas à assurer une meilleure mobilisation de l’électorat.

35L’introduction de nouveaux modes de scrutin n’a pas modifié profondément les caractéristiques de l’opinion publique en matière de réforme électorale pour Westminster. Plusieurs tendances lourdes peuvent être notées, qui rendent particulièrement difficile la lecture des résultats de sondages. Il apparaît clairement sur la longue période que l’enjeu n’est pas parmi les plus importants pour l’électorat et ce même lorsque l’effort de communication du camp des réformateurs est important. Le caractère technique des termes du débat et, jusqu’à la période récente, l’absence de pratique d’autres modes de scrutin que le SMU, rendent difficile la formulation de questions nécessairement chargées en informations et dont la formulation neutre est souvent difficile. Les résultats montrent des attentes contradictoires et inconciliables, ce qui permet aux deux camps de trouver des sondages pour conforter des argumentations opposées. La mesure de l’opinion sur l’enjeu interdit toute prédiction du résultat d’un éventuel référendum, quelle que soit l’alternative au SMU proposée. On peut cependant noter une acceptation du scrutin mixte avec compensation plus grande en Écosse et au pays de Galles, où il est utilisé, qu’en Angleterre où son emploi est très limité. Le jugement émis par les utilisateurs écossais et gallois est plus positif, y compris pour ce qui est des gouvernements de coalition (ICPR, 2004 : 63).

  • 14 “That does not make PR inevitable, or automatically desirable, for the House of Commons. What has h (...)

36Le bilan du fonctionnement des nouveaux modes de scrutin qu’entend dresser le gouvernement ne pourra guère être concluant et la nature des alternatives a déjà été amplement explorée dans les rapports Plant, Jenkins, et plus récemment dans celui de l’ICPR. Il est clair que ce bilan annoncé vise davantage à justifier le report d’une consultation référendaire promise en 1997 qu’à en préparer les modalités. On voit mal comment il serait plus instructif et incitatif que le rapport de l’ICPR qui conclut que l’introduction de la représentation proportionnelle à Westminster n’est ni inévitable ni même nécessairement désirable et que la pertinence pour Westminster des expériences nouvelles en matière de modes de scrutin est limitée, et qui souligne enfin que le débat est encore ouvert !14

Quel avenir ?

37Aucune des consultations électorales utilisant des modes de scrutin différents du SMU ne peut apporter d’enseignements totalement pertinents pour Westminster, même si le Parlement écossais s’en rapproche un peu plus que les autres. C’est globalement que ces réformes contribuent à infléchir la culture politique britannique et affectent le débat sur le maintien du SMU pour Westminster. Les élections générales et Westminster demeurent le site décisif de la vie politique britannique mais leur place, si elle est toujours dominante, a néanmoins été réduite par les réformes constitutionnelles du New Labour, création de nouvelles institutions et fonctions électives et recours répété au référendum notamment.

38La dynamique de la dévolution et de l’introduction du scrutin mixte est sans doute la plus importante. En effet, contrairement à l’élection des députés européens (scrutin de liste régionale) et à celle du maire de Londres (vote préférentiel), toutes les autres élections introduites depuis 1999 utilisent le scrutin mixte avec compensation. Un scrutin mixte qui retient le SMU pour le vote de circonscription et en corrige les défauts de proportionnalité par un second vote fondé sur la représentation proportionnelle avec un scrutin de liste dans des regroupements de circonscriptions. Le SMU est donc bien partiellement maintenu. Cette mixité est loin de satisfaire les tenants de la représentation proportionnelle, mais ils y voient une étape importante sur la voie d’une proportionnalité plus grande, que pourrait conférer notamment l’adoption du vote unique transférable, utilisé jusqu’à présent au Royaume-Uni par les électeurs d’Irlande du Nord seulement.

39Sous la pression des libéraux démocrates, leurs partenaires dans la coalition qui gouverne l’Écosse, les travaillistes ont accepté d’adopter le vote unique transférable pour les élections locales écossaises (ICPR, 2004 : 113). Une recommandation parallèle concernant le pays de Galles a subi un sort inverse. Les travaillistes ayant obtenu une majorité de sièges en 2003, et pouvant donc se passer de leurs anciens partenaires libéraux démocrates, ont choisi de ne pas changer le mode de scrutin pour les élections locales galloises (ibid. : 114). La dynamique induite par la dévolution et l’introduction de nouveaux modes de scrutin apparaît bien dans ce contraste. Les tenants de la représentation proportionnelle, libéraux démocrates en tête, maintiennent leur pression sur le Parti travailliste pour que le processus d’introduction de la représentation proportionnelle soit poursuivi, des élections locales jusqu’à Westminster, mais le succès de la démarche dépend à l’évidence du rapport de force électoral et parlementaire et relève essentiellement d’accords négociés pour mettre en place une coalition, lorsque l’absence de majorité absolue en sièges le rend nécessaire.

40Les choix opérés par le gouvernement travailliste lors de la mise en place des nouvelles institutions (Parlement en Écosse et Assemblées au pays de Galles et à Londres) continuent d’être privilégiés pour les réformes à venir, ainsi le projet d’assemblées régionales anglaises (dans le Nord dans un premier temps), s’il devait se concrétiser après le référendum, utiliserait le même scrutin mixte avec maintien du SMU pour le vote de circonscription. Dans la diversité des modes de scrutin utilisés dorénavant au Royaume-Uni, ce scrutin mixte avec compensation apparaît bien comme le modèle alternatif dominant face au traditionnel SMU déchu de son monopole.

41L’interrogation retenue en titre appelle sans doute une réponse nuancée et prudente. Westminster demeure le dernier rempart du SMU (non corrigé par un scrutin mixte) dans la culture et la pratique politiques au Royaume-Uni, et une reconduction tacite semble aujourd’hui plus probable qu’une consultation référendaire proche. Le SMU a assuré une victoire très large au Parti travailliste lors des deux dernières élections ; par ailleurs l’opinion publique ne considère pas que l’enjeu de la réforme soit important ou urgent, l’opposition conservatrice est favorable au statu quo – craignant une marginalisation permanente face à une coalition des travaillistes et des libéraux démocrates – la stratégie dilatoire du gouvernement semble donc s’imposer comme une évidence. Seule une majorité introuvable donnerait aux libéraux démocrates une prise suffisante sur le gouvernement pour obtenir que soit mené à terme le processus de consultation sur le mode de scrutin pour Westminster.

  • 15 Ils évoquaient notamment les exemples historiques du nazisme en Allemagne et du fascisme en Italie, (...)

42On aurait sans doute tort cependant de ne voir dans ce projet inabouti qu’un nouvel avatar des réformes avortées évoquées plus haut. En effet le contexte politique et institutionnel du débat a beaucoup changé et il est devenu difficile, notamment, de diaboliser15 la représentation proportionnelle comme les conservateurs le faisaient encore au début des années quatre-vingtdix. Dorénavant les électeurs britanniques peuvent comparer leurs pratiques électorales diversifiées et les résultats induits.

Bibliographie

Bibliographie sélective

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Plant, Raymond, 1991, The Plant Report: A Working Party on Electoral Reform, London, The Guardian.

Notes

1 “First-past-the-post” (FPTP) en anglais.

2 Cf. Monica Charlot, La Démocratie à l’anglaise, Paris, Presses de la Fondation nationale des Sciences politiques, 1972.

3 Monica Charlot, La Démocratie à l’anglaise, p. 13.

4 Les conservateurs obtiennent 61 % des sièges avec 42,4 % des voix, les proportions étant de 27,6 % des sièges avec 32,1 % des voix pour les travaillistes et de 3,5 % des sièges avec 25,4 % des voix pour l’alliance entre les libéraux et le SDP. Cf. Robert Blackburn, The Electoral System in Britain, Londres, St. Martin’s Press, 1995, p. 365.

5 En matière de réforme de la Chambre des lords, de création d’Assemblées régionales en Angleterre ainsi que d’Assemblées en Écosse et au pays de Galles.

6 Additional Member System (AMS) en anglais. Ce système combine l’élection de députés au SMU comme de coutume mais corrige le défaut de proportionnalité par l’élection d’un deuxième groupe de députés élus à la représentation proportionnelle et prenant en compte le vote et le résultat dans les circonscriptions. Il améliore la proportionnalité et permet de conserver un lien entre une circonscription et son député mais il crée deux types de parlementaires élus différemment.

7 Democracy, Representation and Elections/The Plant Report: A Working Party on Electoral Reform, Londres, The Guardian, 1991.

8 “We are committed to a referendum on the voting system for the House of Commons. An independent commission on voting systems will be appointed early to recommend a proportional alternative to the first-past-the-post system.”, Manifeste électoral du Parti travailliste, 1997.

9 “The government has introduced major innovations in the electoral systems used in the UK – for the devolved administrations, the European Parliament, and the London Assembly. The Independent Commission on the Voting System made proposals for electoral reform at Westminster. We will review the experience of the new systems and the Jenkins report to assess whether changes might be made to the electoral system for the House of Commons. A referendum remains the right way to agree any change for Westminster.”, Manifeste travailliste, 2001.

10 Voir bibliographie.

11 “The pluses and minuses of various systems have to be balanced against the merits of securing consent for government. Well-established, even if imperfect, systems may do this better.”, ICPR, op. cit, p. 117.

12 “The adoption of a regional list system for the election of a substantial minority of the Lords might strengthen, rather than weaken, the case for continuing to elect the Commons on the familiar first-past-the-post system to produce single party majority governments.”, ibid., p. 126.

13 “Independent Report to Have Significant Influence on Government’s Voting Systems Review.”, Communiqué de presse de l’ICPR, 26 mars 2004.

14 “That does not make PR inevitable, or automatically desirable, for the House of Commons. What has happened with the devolved bodies is not precisely relevant for the Commons […] The debate about electoral systems is still open.”, ICPR, op. cit. p. 126.

15 Ils évoquaient notamment les exemples historiques du nazisme en Allemagne et du fascisme en Italie, ou encore les sièges de députés obtenus par le Front national en France lorsque la représentation proportionnelle a été utilisée.

Auteur

Institut du Monde anglophone
Sorbonne nouvelle – Paris 3

© Presses Sorbonne Nouvelle, 2006

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