Le droit au logement : enseignements d’une approche historique

Claire Lévy-Vroelant

p. 239-256


Texte intégral

1Vaincre les insécurités sociales et civiles par des protections individuelles et collectives est un objectif fondateur des sociétés. Si un certain droit au logement s’est construit en Europe (Boccadoro, 2001) et en France au cours des décennies précédentes, et s’est consolidé, au moins dans les textes, à la fin du XXe siècle, participant de la « société assurantielle » (Ewald, 1986, Castel, 2003 ; Murard, 2004), il demeure un droit flou et peu effectif. Il faudra donc, d’abord, tenter de définir ce que peut recouvrir la notion de droit au logement, qui n’est compréhensible que dans la dynamique des contextes successifs qui l’ont vu se déployer. Il faudra pour cela retourner aux origines de la question sociale, pour voir comment le mouvement social est parvenu à arracher des protections à partir, essentiellement, du travail. Nous montrerons que l’évolution des rapports sociaux issus du travail explique en partie l’évolution des statuts d’occupation dans le logement. Nous montrerons aussi que la loi, et donc l’État, renforce son intervention sur le demi-siècle, et en particulier contre les propriétaires et les patrons logeurs. Faute d’un tel parcours historique, le risque serait grand de se laisser emporter par le « côté droit du logement » (Laé, 1999), c’est-à-dire son émergence dans le champ juridique (revendication d’opposabilité du droit, dénonciation des discriminations dans l’accès au logement, etc.) qui participe du mouvement plus général de judiciarisation de la société (collectif, 2003).

2Depuis les années 1990, la demande de droit semble donc avoir pris le pas sur d’autres mobilisations, telles que l’action sur les loyers, sur le statut et l’usage du foncier et de la propriété, sur la construction. Nous développerons l’idée que le registre de l’action juridique, qui institue les parties comme des partenaires (plaignants, garants et pourvoyeurs de logements) égaux en droit, participe et consolide la fiction d’une égalité devant l’usage de ce droit. C’est ainsi que, tout récemment, sous l’influence de revendications portées à la fois par le mouvement associatif, le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées (9e rapport, 2003) et les partis politiques de droite comme de gauche, le législateur a été conduit à adopter une loi garantissant l’opposabilité de ce droit, alors même que le logement reste au cœur des phénomènes d’exclusion. Mieux – ou pire –, on assiste aujourd’hui à une fragmentation des droits du locataire, avec la multiplication de statuts dérogatoires et temporaires, ainsi qu’à la banalisation de l’hébergement en lieu et place de logement. Ce mouvement, notons-le, a également entraîné l’importation des pratiques du travail social dans le champ du logement. Aussi, un certain renforcement du droit, ou plus exactement des recours en justice et auprès de professionnels, s’accompagne-t-il de deux mouvements qui l’affaiblissent : d’un côté la marginalisation de la revendication économico-politique et des luttes qui les portent (grèves des loyers, occupations, squats, mobilisations collectives pour agir sur les interventions urbanistiques), de l’autre l’aggravation du clivage entre les personnes et les groupes bénéficiant de protections solides (locataires de logements sociaux, propriétaires non accédants) et les exclus de ces protections (sous-locataires ou occupants sans titre, hébergés, propriétaires endettés). Enfin, le droit est une chose, l’accès au droit en est une autre. Outre les effets dilatoires du manque de logements, qui compromet l’accès au bien lui-même, l’aggravation des inégalités devant l’usage du droit est une des conséquences de la judiciarisation de la société, et la question est alors en effet de savoir si chaque citoyen dispose de ressources suffisantes pour saisir le tribunal (Biancucci, 2007). C’est donc à une discussion ultérieure – qui se nourrirait de comparaisons avec d’autres pays en Europe, et en particulier la Grande-Bretagne – sur les perspectives ouvertes par ces analyses que cet article veut inviter.

Des protections au droit

3La construction du droit au logement que nous connaissons actuellement s’inscrit dans l’histoire des rapports locatifs, qui prennent eux-mêmes leur source dans le Code civil, dans les rapports sociaux issus des modes de production et de la division du travail, et enfin dans la conception de l’intervention publique des gouvernements successifs.

Protections civiles et protections sociales

4Comment décrire ces protections et comment ont-elles évolué ? Dans les sociétés « pré modernes », les individus, enserrés dans les appartenances collectives, les liens familiaux et communautaires, sont protégés par le groupe. L’historien Georges Duby parle de « sociétés encadrées, assurées, nanties » à propos des communautés paysannes dans l’Occident médiéval1. Mais lorsque les protections commencent à être définies à partir de la figure de l’individu moderne, elles connaissent leurs propres limites puisque la protection totale est impossible2 (Castel, 2003). On peut distinguer deux grands types de protection : les protections civiles (libertés fondamentales, sécurité des biens et des personnes garanties par l’État de droit), et les protections sociales couvrant un certain nombre de risques (que l’État social s’efforce de mettre en œuvre). L’État de droit, c’est celui qui permet la paix civile, pour le plus grand profit de « cet homme moderne qui, à travers le libre déploiement de ses activités, construit son indépendance par son travail et devient simultanément propriétaire de lui-même et de ses biens »3. Cependant, à l’époque révolutionnaire, seule une petite frange d’hommes politiques vite marginalisée a voulu apporter, avec l’égalité de droit, l’égalité de fait à « la portion la plus utile et la plus nombreuse des citoyens », la masse de non-propriétaires. Mais comment y parvenir sans la loi agraire et sans le partage des fortunes ? Autrement dit, comment garantir dans l’ordre matériel – et pas seulement politique ou symbolique, l’égalité des hommes sans porter atteinte à la propriété… des propriétaires ?

Les sources des protections sociales

Les protections à partir du travail

5Les rapports sociaux de logement se sont construits sur la même matrice et sous les mêmes impulsions que les rapports sociaux de travail, à travers le louage des choses (Laé, 1999). Aux origines du droit du logement, l’intervention de la puissance publique a fait « sortir » la vente et le logement du Code civil, adoucissant ainsi la rudesse des rapports strictement marchands entre le preneur et le donneur. À côté, elle a attaqué le tout puissant droit de propriété, au nom de l’intérêt général, de deux manières : d’une part en légiférant sur les possibilités d’expropriation4, d’autre part en introduisant, avec les moratoires sur les loyers, le droit au maintien dans les lieux, puis la réquisition d’office, des garanties pour les locataires à bail et même les personnes privées de logement.

6Le projet d’expropriation généralisée, ou communisme, ayant fait long feu, et l’État de droit étant resté à peu près sourd et muet, les protections matérielles sont venues, au cours du XIXe et du premier XXe siècle, de deux sources fort différentes. D’abord les philanthropes et les patrons qui, avec un sens bien compris de leurs intérêts, se sont penchés sur la condition – et donc le logement – des classes laborieuses. Ensuite de l’État social, qui a contribué à organiser des protections à partir du travail. Le travail a progressivement cessé d’être enfermé dans le « contrat de louage » du Code civil qui fait du travailleur la chose de l’employeur pour le temps du louage : il s’est agrémenté de droits : salaire minimum, couverture maladie, droit à la retraite, etc. Le salariat est devenu la condition partagée de la plus grande part de la population et la propriété sociale, ensemble formé par les « équivalents sociaux des protections qui étaient auparavant seulement données par la propriété privée » (Castel, 1999), s’est consolidée. Ainsi, ce n’est pas par le partage des manufactures, de la terre et des maisons que l’égalité s’est réalisée, mais par le dégagement d’une « propriété sociale » qui protège tous ceux qui travaillent. L’égalité n’a pas été réalisée, mais sous le giron de l’État social, la contradiction entre possédants et non-possédants perd de son acuité, dans la mesure où chaque individu est inscrit, soit de par sa qualité de salarié, soit de par sa qualité de locataire, dans un « collectif protecteur ».

7La convention collective est au travailleur ce que le bail de location est au locataire : du sortir de la guerre à la fin des années de croissance, ces deux cadres de protection se sont structurés et renforcés. Face à l’employeur, l’employé n’est plus un simple loueur de force de travail ; face au propriétaire, le locataire peut faire valoir des droits. Ainsi, dans le travail et dans le logement, les termes de l’échange, du paiement et du règlement des conflits, sont parallèles. Ils montrent que, même en l’absence de droits à proprement parler, l’échange est sous conditions. Pour le travail, l’échange s’exprime par un bail de louage de service, écrit ou non, dans lequel un prix et une activité réglementés sont annoncés. Pour le logement, c’est encore un bail qui énonce les termes de la jouissance, la répartition des réparations, le type de garniture (meubles) comme sécurité du loyer. On remarque d’ailleurs que le bail n’est pas le même selon qu’il s’agit de logements modestes ou d’appartements luxueux : les premiers font l’objet d’un simple accord verbal, vite remis en cause, tandis que les seconds bénéficient d’un bail écrit et plus protecteur (Magri, 1996). Concernant le paiement, pour le travail, il se réalise à la journée ou à la semaine, parfois au mois ou à l’année ; il en est de même pour certains types de logements comme le garni ou l’hôtel meublé réglé à la journée ou à la semaine, et parfois à l’année. Les préavis pour l’un ou pour l’autre sont identiques, souvent huit jours, et en cas de silence jouera le principe de la tacite reconduction. La seule différence se tient dans le congédiement quasi immédiat dans le travail – alors que l’expulsion du logement suivra une procédure plus longue. En cas de conflit, on trouvera la saisie-arrêt pour le travail avec la règle des 1/10e, et la saisie-gagerie pour le logement, avec la règle modératrice des biens insaisissables. Les deux formes de saisies énoncent la partie intouchable au nom d’un traitement d’humanité (Laé, 1999). Quant au livret ouvrier, qui permet le contrôle des déplacements, il a bien sûr partie liée avec la police des garnis et la surveillance des migrants. Ainsi, travail et logement sont depuis longtemps sous contrat, ce qui assortit l’échange de conditions limitant la toute puissance du plus fort. Encore faut-il que la ressource existe (logement, travail), et ne soit pas trop rare, faute de quoi le rapport de force connaît un déséquilibre au détriment du plus faible, que le droit peine à compenser, et qui nécessite une intervention de type régalien (moratoire sur les loyers, par exemple).

Logement patronal, logement social

8Et précisément, au cours du long XIXe siècle, le logement privé n’avance pas assez vite sur la voie du progrès. Le logement social, sous ses différentes formes, sera donc l’instrument d’un nouveau droit. Aujourd’hui encore, n’est-ce pas au logement social qu’il incombe de pourvoir à l’effectivité du droit dit opposable ? Depuis le milieu du XIXe siècle, des enquêtes (rapports Villermé, Du Mesnil ou Parent-Duchatelet en France, rapport Chadwick en Angleterre, etc.) montrent que la question du logement est aussi une question de santé publique. Du côté ouvrier, le mauvais logement, mais surtout la cherté des loyers et l’arbitraire du propriétaire sont causes de mécontentement, sinon d’action politique (Engels, 1872). Les informations sur l’habitat apportées par le recensement de 1891 et organisées par Bertillon mettent l’accent sur les mauvaises conditions de logement, en particulier le surpeuplement, à Paris et dans les capitales européennes. En 1893, un demi-siècle après la loi de santé publique de 1850 qui autorisait les communes à constituer des commissions d’hygiène, le « casier sanitaire des maisons » de Paris est lancé. Dans l’esprit des classes dirigeantes, la capitale doit montrer l’exemple. Outre la croisade contre la tuberculose, il s’agit aussi de « désarmer pacifiquement l’émeute », d’éduquer les classes laborieuses, de lutter contre la « démoralisation ». Aussi, à l’origine du logement social, trouve-t-on des utopies socialistes, des idées profondément conservatrices, des velléités philanthropiques, et l’action volontariste de patrons éclairés.

9La chose est assez connue (Guerrand, 1967 ; Flamand, 1979), les réalisations se développent dans plusieurs directions. Financées par des banquiers philanthropes, des fondations construisent des habitations ouvrières. Les modèles sont extrêmement différents selon qu’il s’agit de loger les travailleurs et leurs familles ou les pauvres en marge. À côté des réalisations de type « casernes » (comme les Rowton Houses à Londres), les industriels philanthropes créent des logements ouvriers en grand nombre, dont certains ont une réputation internationale5. Parallèlement, des lois sont votées qui visent toutes à faciliter la production de logements pour les classes populaires. À partir de la loi Siegfried du 30 novembre 18946, les dispositifs législatifs et réglementaires se succèdent, d’abord pour permettre le financement de cette grande affaire qu’est le logement des salariés. La faiblesse des réalisations amène la loi Loucheur de 1928 qui lance un programme ambitieux de construction. Il a été observé cependant que le bilan, à la veille de la Seconde Guerre mondiale, est plus que modeste, surtout si on compare avec d’autres pays (Belgique, Allemagne, Grande-Bretagne) : 900 000 personnes bénéficient des dispositions HBM, mais les patrons en logent le double, soit 1 800 000 personnes ! Et encore, les bénéficiaires des logements construits par les sociétés anonymes d’HBM sont-ils principalement des ouvriers logés par leur patron. Quant au mouvement coopératif, il n’a pas connu, en France, un essor comparable à celui qu’il a connu en Angleterre, où il est né (Attar et al., 1998).

10Mieux, logement et travail sont souvent donnés ensemble : la figure « à l’ancienne » est l’emploi dit couché, où le logement était fourni par, voire, chez le patron. Avec le développement de l’industrie extractive, aux grands maux les grands remèdes, les patrons manquant d’ouvriers devront les loger avec leur famille, mais la contrepartie est que le logement ne sera qu’un simple accessoire au contrat de travail.

État, patrons et locataires : arbitrages et conflits

L’État face aux patrons constructeurs

11Si les patrons et les philanthropes sont les premiers pourvoyeurs de logements modernes, l’arbitrage étatique pour garantir la paix civile passe par la limitation du droit de propriété dans tous les cas. Dès avant la Première Guerre mondiale, les propriétaires sont tenus de respecter leur engagement, qu’il soit verbal ou écrit, d’une durée de bail en principe fixée à trois ans, ou d’un préavis respectant les règles en usage localement :

Parce que notre État moderne se veut le garant de l’accès de tous aux droits sociaux fondamentaux, mais parce qu’il se doit également d’assurer à chacun l’exercice du droit de propriété, il est amené en matière de logement à opérer des arbitrages complexes, limitant le droit du propriétaire « d’user, de jouir et de disposer d’une chose d’une manière exclusive et absolue » (Petit Robert, 1993) au profit d’une protection de l’occupant (non-propriétaire) du logement. La tension entre le droit de propriété et sa nécessaire limitation est d’ailleurs perceptible dès 1789 : à l’affirmation du caractère « inaliénable et sacré » de la propriété privée, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen oppose immédiatement sa possible privation pour cause de « nécessité publique », plaçant ainsi le bien public comme transcendant, dans certains cas, à l’exercice du droit de propriété7. (Frouard, 2007)

12Certes, ces protections sont faibles et encore affaiblies par un rapport de force défavorable à une demande bien supérieure numériquement à l’offre. C’est pourquoi le logement patronal est recherché même si, au début en tout cas, il n’offre aucun droit au maintien dans les lieux. Les patrons, on l’a vu, sont les principaux pourvoyeurs de logement pour les classes laborieuses. Aussi l’État doit-il à la fois les ménager et limiter leurs prérogatives. Le souci des entreprises est bien évidemment de ne loger les hommes – et leurs familles – que le temps qu’elle les emploie. Infiniment plus confortable et moderne, mais néanmoins dérogatoire à un droit du locataire qui se construit, le logement d’entreprise est totalement conditionné par l’emploi, et par voie de conséquence les occupants ne jouissent, sauf tolérance particulière, d’aucun droit au maintien dans les lieux : la perte du travail entraîne la perte du logement.

13À l’opposé du modèle patronal, l’État, à travers les initiatives visant à fonder un secteur social du logement, qu’il soit en propriété ou en location, veut renforcer les protections et les aligner sur celles de droit commun : gel des loyers et droit au maintien dans les lieux par la prorogation des baux, c’est-à-dire « le droit pour le locataire de se maintenir dans les lieux qu’il occupe au-delà du terme fixé et contre la volonté du propriétaire » (Cabirol, 1926)8. D’abord amenées par le caractère exceptionnel du contexte (guerre de 1914), elles seront reconduites pendant tout l’entre-deux-guerres. Ces nouveaux droits entraînent la contestation aussi parmi les locataires du logement patronal, et cette contestation est relayée par des députés socialistes et des syndicalistes en 1922, puis en 1924 et 1926, au moment des discussions à l’assemblée sur la question des loyers. Dans les années 1930, des députés communistes proposent l’interdiction d’expulser les chômeurs et les retraités, mais le gouvernement du Front populaire tombe avant qu’une telle disposition ne soit validée par l’Assemblée. Les gouvernements successifs ont donc craint de tuer la « poule aux œufs d’or » et ont ménagé les employeurs pourvoyeurs de logements tout en recommandant la tolérance, l’humanité et la bienveillance dans le règlement des conflits. La participation patronale (1 %) à l’effort de logement (1953) marquera une évolution nette vers une protection collective (Frouard, 2007).

Les luttes des locataires dans les conjonctures successives

14C’est donc au cours du XIXe siècle que le salariat s’installe, et avec lui « les secours mutuels et les institutions de rentes, de santé, caisses d’épargne, assurances populaires, crèches, asiles et jardins ouvriers » (Laé, 1999). On aurait tort de penser que cette évolution s’est faite sans heurts, ou par la simple volonté d’un patronat en mal de main-d’œuvre et de gouvernements sensibles aux dangers que le paupérisme faisait peser sur l’ordre public. Depuis les Compagnons de la cloche de bois ou de la ligue de la grève des loyers au XIXe siècle (Flamand, 1981 ; Kamoun, 2000), depuis l’Union des locataires fondée au début du XXe siècle jusqu’à la contemporaine Confédération générale des locataires (CGL), les locataires organisent leurs actions autour d’un droit primordial, celui de ne pas être expulsé sans préavis :

Animée par les libertaires rejoints désormais par les syndicalistes révolutionnaires, (l’Union des locataires, forte de 3 500 membres en 1912) remet à l’ordre du jour l’ancienne revendication socialiste d’un contrôle des prix de location par l’État, la « taxation des loyers », et accompagne la lutte pied à pied contre les expulsions de mots d’ordre qui expriment, dans le langage de la réglementation juridique, à la fois les hantises populaires et les préoccupations natalistes des réformateurs : insaisissabilité du mobilier ouvrier, interdiction du congé verbal, garanties pour les familles nombreuses. (Magri, 1996)

15Alors que le mouvement syndical et celui des locataires regroupés se mobilisent sur ce front (contrôle des loyers, protection contre les expulsions), il n’est que faiblement relayé par l’opposition socialiste, plutôt occupée à autoriser la construction des HBM par les municipalités. La rente foncière doit pouvoir être mieux partagée, pense-t-on dans ces milieux. Mais on y constate aussi que l’expropriation pour cause d’utilité publique a été le moyen d’énormes gains car les jurys d’expropriation, souvent juge et partie, s’attribuaient des indemnités parfois sans rapport avec la valeur « réelle » du bien, et qu’elle a aussi fourni l’occasion de chasser les classes laborieuses de leur quartier. On pressent qu’elle pourrait être « un merveilleux outil de révolution » pour peu qu’il soit mis au service de l’intérêt collectif (Halbwachs, 1908)9. Mais, comme on le sait, l’idée d’un tel partage ne prend pas, du moins en France.

16Tandis que la construction coopérative, sans patronage philanthropique, recueille les faveurs des syndicats et de la part la plus aisée de la classe ouvrière, « les habitations à bon marché locatives, qu’elles fussent édifiées par les constructeurs privés ou par les communes, ne pouvaient que continuer à être regardées comme des “casernes” dont les résidents étaient corsetés par de stricts règlements d’usage, et par conséquent susciter le rejet » (Magri, 1996). Les protections offertes au salarié n’étaient pas sans contreparties contraignantes, en particulier l’interdiction d’héberger ou de sous-louer une partie du logement, et l’obligation de se comporter en « bon père de famille ». Est-ce d’ailleurs un hasard si le logement social se consolide dans le même temps où la main-d’œuvre trouve une certaine stabilité, y compris géographique ? Tandis que le livret ouvrier, devenu obsolète, est supprimé, le contrôle et la répression des nomades s’organise10. À main-d’œuvre stable, logement stable.

17Le logement va donc, lui aussi, sortir du contrat brut pour offrir un statut d’occupation au locataire : le logement social municipal, c’est le droit pour l’ouvrier d’accéder à la sécurité du logement. Et quel droit ! L’autorité du logeur collectif n’est plus celle, tyrannique même si elle est bornée, du propriétaire privé. Ce droit,

[…] émane au contraire d’un capital socialisé par les salaires : étoffées par les cotisations, impositions, placements de la masse des salariés, la Caisse des dépôts et consignations, la Caisse nationale des retraites, les caisses d’assurances et la Caisse d’épargne postale emploieront leurs fonds en prêts pour la construction à bon marché. De sorte que ces fonds sociaux délivrent une richesse à ceux qui ont un revenu, une part d’appropriation de sécurité (Laé, 1999).

18Sorte de rentier des Temps modernes, l’ouvrier, l’employé logé en HBM, puis en HLM connaît un prélèvement « socialisé » de son salaire qu’il perçoit en retour sous forme de logement. La famille est assurée de pouvoir rester dans les lieux même en cas de décès du père travailleur, le maintien des loyers à un niveau bas est rendu possible par des subventions et des exonérations d’impôts pour les constructeurs.

19Mais tandis qu’une minorité est de mieux en mieux protégée, une majorité reste aux marges de la protection. Les décennies qui suivent la Seconde Guerre mondiale verront à la fois la modernisation à marche forcée du logement et la mobilisation de ceux qui en sont exclus (Péchu, 2006). Les conditions culturelles et structurelles de la mobilisation sont à rechercher dans les politiques du logement et des migrations : les réseaux et l’expérience de lutte acquise dans les foyers Sonacotra de l’immigration africaine rejoignent celles de structures militantes plus diversifiées, dans un contexte où l’exclusion fait à nouveau question, et où sa prise en charge, qui se politise, ne peut plus relever des seuls individus concernés. Le mouvement qui voit naître le DAL est exemplaire de cette nouvelle mobilisation.

Un consensus fragile autour du droit au logement opposable

La montée d’un « désir de droit »

20Pourtant, à partir de la fin des années 1980, le militantisme pour le droit au logement se recompose. C’est aussi que l’assise des protections est remise en cause par la fragilisation du salariat. Revenons un peu en arrière : à la Libération, le mouvement de contestation n’avait pas hésité à organiser d’importantes « réquisitions privées », notamment sous l’égide du Mouvement populaire des familles (MPF), et les dénonciations et les actions de l’abbé Pierre, du père Joseph Wresinski, fondateur d’ATD Quart Monde, et d’autres encore, dès le milieu des années cinquante, étaient largement soutenues par l’opinion publique. « Légal si l’on peut, illégal si l’on doit », ce slogan résumait bien l’état d’esprit des militants de l’époque. Par la suite, l’importance de la construction et l’amélioration du pouvoir d’achat des ménages, qu’ils soient locataires ou propriétaires11, avait fait penser que la « question du logement » était résolue pour le plus grand nombre.

21Depuis les années 1990, les choses ont changé. Alors que, jusqu’à présent, les prix de l’immobilier ne croissaient qu’en proportion constante des revenus des ménages, cette « échelle mobile » se dérègle et, en France comme d’ailleurs aux États-Unis et en Grande-Bretagne, les prix s’envolent (Friggit, 2004). Le chômage devenu massif se conjugue avec la réapparition d’une pénurie sérieuse de logements accessibles aux revenus modestes. Dans le même temps, la loi se fait plus protectrice, le droit au logement s’affirme12. Les contenus et les objectifs des luttes changent ; non que le DAL ne reprenne pas à son compte la légitimité des « occupations privées » et ne revendique l’application des procédures sur les attributions d’office. Mais la revendication se reporte nettement sur la demande de droit, comme en témoigne, en 2001, la création par une quarantaine d’associations d’une « plate-forme pour le droit au logement opposable » et les mots d’ordre : « un toit, c’est tout », ou « un toit, c’est un droit ». De fait, à partir de cette date, un consensus large s’est dégagé en faveur de l’« opposabilité », et a, comme on le sait, abouti à la loi du 5 mars 2007 « instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale »13.

22Il n’est pas indifférent que la loi, comme l’a d’ailleurs souligné son rapporteur Christine Boutin (UMP), ait été votée à une large majorité. Déjà les discussions du premier texte présenté par Jean-Louis Borloo avaient été relativement consensuelles, malgré les réticences de la gauche en général, et de certains élus en particulier, comme Jean-Yves Le Bouillonnec, bien placé pour nourrir des doutes, et pour qui ce « texte d’affichage » ne faisait que « changer les priorités dans la file d’attente »14.

23Pourtant, à peine votée, la loi fait l’objet de réserves et de critiques y compris parmi ceux qui appelaient de leurs vœux un renforcement du droit au logement dans la législation. Auparavant déjà, certains d’entre eux avaient sonné l’alarme, invoquant non pas un renforcement, mais un éclatement et une fragilisation du droit au logement pour les « personnes les plus défavorisées ». C’était, disaient-ils, « comme si on avait tissé les filets de sécurité avec la laine de leurs droits » (ALPIL, 2004). Et des analyses sociologiques, convergentes avec celle d’une partie du milieu associatif, confirment cette déperdition en même temps que la montée du pouvoir des médiateurs (Ballain, Maurel, 2002), sans d’ailleurs que cette tendance nouvelle ne soit réservée à la France (Salhin, 2003 ; Ball, 2007).

Un droit ambigu, ou introuvable ?

24Officiellement, la loi confère à l’État un rôle de garant du respect du droit au logement, et implique la possibilité d’un recours devant la juridiction administrative à toute personne dont la demande de logement n’a pas reçu une réponse correspondant à ses besoins et ses capacités, dès lors qu’elle a été regardée comme prioritaire et urgente par la commission de médiation ou si l’attente dépasse le « délai anormalement long ». Une liste de « nouveaux prioritaires » est établie pour 2008, puis 2012. On compare la nouvelle loi au dispositif écossais, considéré comme à l’avant-garde, on cite en exemple le Homeless Act de 2003.

25Pourtant, nous l’avons vu, des critiques de fond sont avancées, qui portent toutes sur l’effectivité de la loi (Rouvillois, 2007). Qui est responsable, qui va fournir effectivement les logements qui manquent ? On craint en particulier un désengagement de l’État aux dépens des collectivités territoriales, et en particulier celles qui ont déjà le plus de logements sociaux. Et aussi, est-ce vraiment un droit au logement alors qu’il est question de places d’hébergement ? On souligne le risque de multiplication des « solutions » transitoires et de secours, et donc, au final, de fragilisation de ce droit que l’on prétend conforter. De plus, puisque le plaignant doit satisfaire à certains critères – être en situation régulière, faire preuve de bonne foi, être solvable – un risque existe de voir apparaître de nouveaux exclus du droit, et d’élargir la fracture entre les « ayants droit » potentiels et ceux qui ne correspondraient pas aux critères de priorité, par ailleurs mal définis. On pointe le fait que le Homeless Act écossais prend place dans un processus engagé depuis bien plus longtemps qu’en France, dans le cadre de responsabilités bien plus contraignantes imposées aux municipalités et sans doute d’une crise moins profonde. Enfin, les critiques soulignent le fait que les commissions de médiation existent déjà dans la loi – mais toujours pas dans les faits, ce qui augure mal de la suite prévisible ! À supposer qu’elles se mettent en place, le traitement des recours au cas par cas fait craindre un certain arbitraire dans les décisions, les associations, aux responsabilités accrues dans la médiation, étant ainsi amenées à jouer les coupe-file pour les « cas » qu’elles auront à défendre. Et puisque, enfin, ce sont surtout les bailleurs qui décident, qui donc peut les contraindre, in fine, à mettre en œuvre le droit au logement pour tous ou, pour le dire dans un langage plus cru, à accepter des locataires dont ils ne veulent pas ? Certains n’opposent-ils pas, depuis longtemps déjà, la mixité sociale au droit au logement pour tous15 ?

La judiciarisation de la question du logement et l’évincement des indésirables

26Mais d’abord, à quoi exactement cette nouvelle disposition est-elle censée porter remède ? À la réalité massive du mal logement et du non-logement (rapports de la Fondation Abbé Pierre, 2006 et 2007), à l’inadéquation entre l’offre et la demande, au creusement de l’écart entre les beaux quartiers et ceux affaiblis par la misère et la mauvaise réputation. On voit bien le hiatus entre un droit, fut-il opposable, et les difficultés auxquelles il se heurte en l’absence du moyen de le satisfaire. Alors que s’approfondit la crise, les formes et les objectifs de la mobilisation ont changé, disions-nous. En effet, si la médiatisation des drames causés par le mal logement (décès de personnes à la rue, ou dans les incendies des hôtels en 2005 à Paris) correspond à une sensibilité de l’opinion à ces questions, le consensus autour d’un droit au logement apparaît de plus en plus fragile. Repensons maintenant aux deux épisodes les plus « couverts » de ces derniers temps sur ce front : la brève histoire du squat de Cachan a commencé en août 2006 et s’est achevée quelques semaines plus tard, tandis qu’à Paris s’installaient les tentes des Enfants de don Quichotte qui allaient réapparaître au cœur de l’hiver 2006-2007 le long du canal Saint-Martin. Finalement expulsés manu militari, les occupants du squat ont appris à leurs dépens qu’ils n’étaient pas, pour la plupart, éligibles à un droit au logement, opposable ou non. Certains pourtant étaient prêts à aller jusqu’au bout – une grève de la faim mortelle – pour défendre ce droit. Tous ou presque, en famille ou non, ont résisté jusqu’au dernier moment à la tentation des règlements au cas par cas. Tous se sont opposés le plus longtemps possible à la dispersion dont ils savaient qu’elle signerait la fin de leur combat.

27Et si l’enseignement principal d’un des plus grands squats de la décennie était à chercher dans ses effets en terme de fabrique de l’opinion, dans la banalisation de cette idée qu’il faut « faire la queue comme tout le monde » et que dans un contexte de pénurie, il est immoral et inique de prétendre jouer les coupe-file ou de faire les difficiles en refusant les hébergements provisoires à l’hôtel ? Que certaines conditions sont à remplir pour accéder aux droits, et en particulier, pour les étrangers, une situation administrative en règle ? L’importante couverture médiatique de ces semaines, dont l’analyse reste à faire, témoigne certes, de l’émotion qui a pu avoir cours devant les conditions de vie des familles, et en particulier des enfants. Pourtant, l’idée d’un relogement pour tous n’était pas populaire. Pas plus d’ailleurs que celui des Enfants de don Quichotte. Ces deux épisodes – celui du squat de Cachan avec la question migratoire en sus – marqueraient ainsi un tournant, la fin d’une certaine légitimité pour ceux qui revendiquent un droit inconditionnel au logement. Elle conforterait une norme, par laquelle est validée une logique de liste (l’accès au bien rare doit être régulé) et une logique de légalité (seuls les ayants droit peuvent prétendre). Les sans-papiers, les familles trop nombreuses, les sans-ressources deviennent dès lors des candidats irrecevables, tandis que s’installent l’idée du recours à des « solutions d’urgence » et l’acceptation des structures, privées (hôtels meublés), ou publiques (centres d’hébergement d’urgence) qui les concrétisent. Ainsi, le discrédit est jeté sur tous ceux qui font le choix d’une illégalité désormais d’autant plus suspecte qu’elle semble faire fi, justement, de ce nouveau droit. À l’inverse, pour tous les autres, la fiction égalitaire est réaffirmée.

28Reconnu par les textes législatifs, le droit au logement, inscrit dans la loi depuis 1982 et 1990, a été conforté par la décision du Conseil constitutionnel du 19 janvier 1995, considérant que « la possibilité de disposer d’un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle »16. Depuis 2006, ce droit est opposable, c’est-à-dire garanti par une obligation de résultat de la part de la puissance publique, et individuellement défendable devant les tribunaux, mais sous certaines conditions.

29On l’a vu, la constitution d’une protection dans le droit du travail est antérieure à celle qui se met en place progressivement autour du logement, d’abord pour les salariés du logement social, puis pour l’ensemble des locataires. C’est bien la condition de salarié qui, d’abord, a ouvert l’accès au droit d’être logé, et logé de façon durable, voire toute une vie durant, rejoignant ainsi le système de la rente viagère d’autrefois. Le droit au maintien dans les lieux pour le locataire salarié, sa femme et ses enfants, est la clé de voûte de ce premier droit sécurité équivalant à une forme de propriété, mais de nature sociale celle-là, et non privée. À partir de la loi de 1948, ces droits vont s’étendre à tous les locataires, tandis que les exclus du logement ou les victimes du mal logement – terminologie de l’époque, rappelons-le – verront leur cause popularisée par les engagements d’un abbé Pierre, d’un père Wresinsky, mais aussi prise au sérieux par les responsables politiques désireux de développer le secteur de l’immobilier et l’urbanisation du territoire en même temps que de garantir la paix sociale.

30Mais encore fallait-il que l’offre fût suffisante pour qu’un tel droit pût s’exercer. Des leviers dont disposait l’État pour garantir l’effectivité du droit – la maîtrise du foncier, la soumission de la propriété à l’utilité publique (expropriation, réquisition, contrôle des loyers), l’organisation du financement de la construction sociale – c’est le second (à travers les plans d’urbanisme et d’aménagement) et le troisième (le financement de la construction sociale) qui ont été privilégiés.

31Or, depuis les années 1990, avec la fragilisation du salariat, il a été observé qu’en lieu et place des protections inconditionnelles fondées sur le travail, puis sur l’existence d’un large secteur social du logement, c’est sur une base individuelle, usant du contrat et du projet, que les protections sont redéfinies, voire négociées « au cas par cas ». Dans le cas de nouveaux squats17, ou même d’opérations de rénovation urbaine18, si elles peuvent permettre des règlements négociés, les offres de relogement sont toujours assorties de conditions. Les progrès du droit au logement n’ont pas empêché celui des expulsions : en 2005, comme en 2004, près de 100 000 décisions judiciaires prononçant l’expulsion d’un locataire ont été rendues19. Les réquisitions pour attribution d’office, bien que prévues par la loi, sont rarissimes. Ne résultant d’aucun empiétement sur la propriété privée et reposant sur un secteur social fragilisé, une protection désormais individualisée, minimale et conditionnelle est offerte à ceux qui sont menacés par la privation de domicile : une protection par le droit, qui dépend donc totalement des conditions sociales de son exercice.

Bibliographie

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Notes de bas de page

1 Cité par Castel, 1999. La figure inverse est celle du vagabond, le désaffilié, le non protégé, le hors-le-droit par excellence contre lequel, d’ailleurs, la société a toujours cherché à se prémunir. Sans contradiction, ce désaffilié peut également servir de contre modèle, voire de bouc émissaire. Les derniers avatars du mouvement des squatters constituent à notre sens un exemple de cette utilisation symbolique, la stigmatisation s’attachant désormais à ceux qui ne « respectent pas la légalité ».

2 D’où cette double nécessité : « dénoncer l’inflation du souci de sécurité, et affirmer l’importance essentielle du besoin de protection », Castel, op. cit., p. 88.

3 Ibid.

4 La législation se met en place dès le début du XIXe siècle.

5 Telles les maisons de la rue de Prague de la Fondation Rothschild à Paris, mais aussi cités ouvrières « modèles » comme celles de Godin à Guise, ou celle du manufacturier Jean Dollfus à Mulhouse, de Schneider au Creusot, ou de Menier à Noisiel (Seine-et-Marne).

6 La loi Siegfried, considérée comme fondatrice de la construction sociale, autorise certains organismes financiers à investir dans la construction de HBM et tente de promouvoir la construction par des exonérations d’impôts pour les propriétaires et les sociétés de construction. Elle est suivie de la loi Strauss du 12 avril 1906 qui crée les coopératives HBM, la loi Ribot du 10 avril 1908 qui organise des prêts d’État, loi Bonnevay du 23 novembre 1912 qui crée les offices publics d’HBM.

7 Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, 26 août 1789, article 17. Le Code civil (article 544 et suivants) reprend ce balancement.

8 Marcel Cabirol, « Les loyers. Droits des locataires et des propriétaires », 1926, cité par Hélène Frouard, op. cit.

9 Lors d’une conférence sur la politique foncière des municipalités, en 1908, Maurice Halbwachs s’exprime ainsi : « On appelle rente foncière cet accroissement continu de valeur dont bénéficie le sol des villes (…). Partout où la population et l’importance des villes se sont accrues, le sol a produit une rente. Or, que cette rente soit accaparée et captée par des propriétaires habiles, que l’ensemble des citoyens en soient frustrés, c’est un exemple remarquable de gain illégitime. » La ville, qui a créé les conditions de l’accroissement de cette valeur, devrait se voir redonner une partie au moins du profit. Il appartient aux municipalités d’user de tous les moyens pour « empêcher que le terrain ne hausse trop fort ou trop vite », op. cit.

10 Rappelons que, dans le chapitre 25 du livre I du Capital, Marx avait esquissé une segmentation du travail par le mode de logement des travailleurs, la catégorie ambulante étant à cette période plus visible. L’instauration du livret ouvrier fut l’un des instruments de mesure et de contrôle qui permit de stabiliser cette population flottante. Après la disparition en 1890 de ce livret, devenu inutile par le succès de la norme qui le sous-tendait, vint, via la loi de 1912, le tour des commerçants ambulants, forains et nomades, eux aussi en partie sédentarisés au cours du XXe siècle. La disparition de la catégorie « travail itinérant » dans la statistique découle de ces « normalisations » successives (Lemarchand, 2007).

11 On le sait, les aides au logement qui ont progressivement remplacé le financement direct de la construction depuis la fin des années 1970 ont, dans un premier temps, contribué au maintien du pouvoir d’achat.

12 La loi du 22 juin 1982 dite loi Quilliot, mais surtout la loi Besson du 31 mai 1990 « visant à la mise en œuvre du droit au logement » et la loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la prévention et à la lutte contre les exclusions posent le principe du droit au logement pour tous. L’article 1 de la loi Besson de 1990 stipule : « Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation. Toute personne éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant et s’y maintenir ». Quant à la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, elle réaffirme la place du logement social, et le rôle des organismes HLM au service du droit au logement et de la mixité sociale.

13 Loi no 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. « Bien que proclamé par la loi Quillot, le droit au logement est tenu en échec. […] Bien que le droit au logement soit inscrit dans la loi depuis plus de 20 ans, on estime qu’environ 3 millions de personnes souffrent actuellement de “mal logement”, voire d’absence de logement. C’est pour tenter de remédier à cette situation que la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable fixe à l’État une obligation de résultats et non plus seulement de moyens. » Cette annonce sur le site officiel de la Documentation française, par exemple, montre que le débat s’est déplacé, et que l’opposabilité du droit au logement est désormais présentée comme le moyen par lequel chacun sera pourvu d’un logement.

14 Patrick Le Bouillonec est le maire (PS) de Cachan (Val-de-Marne). La mairie de Cachan avait mis un gymnase à la disposition des familles évacuées par la police, le 18 août 2006, des bâtiments du Crous qu’elles occupaient. Ainsi, le « plus grand squat de France », peut-être un millier de personnes, a finalement été dispersé. La lutte des squatters, y compris sous la forme de grèves de la faim, avait été soutenue par de nombreuses associations. La « sortie de crise » a révélé des désaccords profonds entre les associations solidaires des squatters, et une grande confusion a régné sur les conditions et le contenu de l’accord signé dans la nuit du 5 au 6 octobre, et sur la suite. Si des familles ont été relogées, d’autres ont été expulsées du territoire ou se sont retrouvées à l’hôtel.

15 « Un droit au logement primant sur la mixité sociale entraînerait une lutte des pauvres contre les riches », explique Jean-Paul Alduy, président de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). « Comment concilier droit au logement et mixité sociale ? », in ASH Magazine, septembre-octobre 2004.

16 Qui résulte notamment des principes de la constitution et du préambule de celle du 27 octobre 1946.

17 Nous pensons au règlement qui vient d’intervenir entre les familles de sans-logis qui campaient devant une école à Aubervilliers (Seine-Saint-Denis) depuis deux mois, et la préfecture. Sauf information contraire, les familles en situation régulière, et seulement celles-là, se sont vu proposer un logement ou un hébergement, et sous réserve d’avancer le remboursement des frais occasionnés par leur occupation précédente de logements sociaux.

18 Le développement de cette question nous entraînerait trop loin, mais il faut tout de même mentionner ces situations de déplacements, plus ou moins librement consentis (voir le chapitre d’Agnès Deboulet dans cet ouvrage, p. 219-238).

19 Le nombre de décisions accordant le concours de la force publique est passé de 13 285 en 1998 à 20 087 en 2002 bien que la prévention des expulsions ait connu de réelles avancées législatives et réglementaires notamment par la loi du 18 janvier 2005 pour la programmation de la cohésion sociale, ainsi que la circulaire du 11 mai 2005 sur la prévention des expulsions locatives. Source : Fondation Abbé Pierre, rapport annuel, op. cit.


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