La crise du logement rural en Angleterre, 1997-2007 : la quadrature du cercle ?

David Fée

p. 153-169


Texte intégral

1En dépit de l’attention soutenue portée à la crise du logement en Angleterre depuis le milieu des années 1990, le logement rural est longtemps demeuré dans un angle mort. Il a fallu attendre 2005 pour que le gouvernement prenne la pleine mesure de la crise rurale. Ce désintérêt tient sans doute à la spécificité de l’histoire urbaine de l’Angleterre. Le pays a en effet connu une urbanisation fulgurante durant la révolution industrielle pour devenir un siècle avant la France, dès 1851, une société majoritairement urbaine. Aujourd’hui, selon le dernier recensement de 2001, 19 % seulement des Anglais vivent en milieu rural1. Ceci explique peut-être pourquoi la crise du logement rural a rencontré un écho plus faible et plus tardif auprès des gouvernements britanniques successifs, des médias et dans l’opinion publique.

2Le présent chapitre vise à analyser les causes et les conséquences souvent méconnues de la crise du logement en milieu rural. Après avoir exposé dans un premier temps les caractéristiques de cette crise, je m’attacherai à montrer comment les diagnostics récemment posés s’écartent de l’analyse qui en est habituellement faite. Fort logiquement, ceci a amené le gouvernement à privilégier des réponses qui rompent avec les principes d’aménagement du territoire hérités de l’après-guerre et à rechercher un délicat équilibre entre construction et protection du milieu rural. Ceci constituera notre troisième et dernier axe de réflexion.

La crise du logement en milieu rural en Angleterre

3Comme l’attestent les quelque vingt ans séparant les deux derniers Livres blancs consacrés au logement, respectivement publiés en 1977 et 2000, les gouvernements qui se sont succédé depuis 1979 ont tardé à répondre à l’urgence de la situation immobilière nationale. Par désintérêt, ignorance ou naïveté, ils sont longtemps demeurés sourds aux avertissements formulés dès 1977 (Department of the Environment, 1977) quant au déséquilibre grandissant entre rythme de construction et croissance démographique. L’annonce en 1995 par le gouvernement conservateur de John Major qu’il prévoyait désormais un million de foyers supplémentaires entre 1991 et 2016 (Department of the Environment, 1995a) et le débat suscité autour des conséquences immobilières et écologiques de ces chiffres, ont mis un terme au silence qui entourait le logement et fait passer celuici sur le devant de la scène politique.

4La question du logement rural a bien entendu pâti tout autant de cette éclipse, si ce n’est plus, puisqu’il a fallu attendre 2005 pour que la gravité et la spécificité de la situation rurale soient reconnues et qu’une commission soit créée, la Affordable Rural Housing Commission (ARHC). Pourtant, nombreuses étaient les enquêtes qui, dès les années 1980, avaient souligné que la crise était exacerbée en milieu rural par certains facteurs (Lavis, 1987 ; Newby, 1985 et 1988). De même, les organismes ruraux officiels, la Rural Development Commission et son successeur après 1999, la Countryside Agency, n’avaient eu de cesse de pointer dans leur rapport annuel la dégradation de la situation rurale (Rural Development Commission, 1995 : i ; Countryside Agency, 2004 : 74).

5La crise rurale, tout en partageant certains traits avec son pendant urbain, s’en distingue par d’autres. C’est ainsi que depuis le second quart de 2002, le prix médian d’un logement dans les districts ruraux connaît une hausse supérieure à celle des districts urbains (Commission for Rural Communities, 2005 : 40) pour se situer désormais 6 % au-dessus du prix médian urbain, compensant ainsi une progression plus lente dans les années 1990. Sur la période 2000-2005, tandis que les prix ont augmenté de 68 % en milieu à dominante urbaine, l’augmentation a été de 73 % en milieu à dominante rurale (ARHC, 2006 : 10). Cette hausse est inversement proportionnelle à la taille des communautés et touche particulièrement les hameaux et habitations isolées (CRC, 2006a : 37).

6Cette appréciation explique la diminution du nombre de logements abordables (affordable housing) ruraux, définis comme des logements dont le prix d’acquisition est au maximum 3,5 à 4 fois le salaire annuel de l’acheteur (ARHC, 2006 : 15). Celle-ci est particulièrement marquée dans les districts ruraux du sud-est et sud-ouest, où seulement 2 % et 15 % des cantons sont abordables, dans les petites communautés reculées (CRC, 2006a : 35-36) ainsi que dans les parcs nationaux, où se concentrent les résidences secondaires (CA, 2004 : 86). Les études consacrées au logement rural font apparaître une dégradation du rapport revenu/emprunt depuis 2001 dans presque toutes les régions (CA, 2004 : 77). Celle-ci se traduit par une augmentation du pourcentage de ménages ruraux qui seraient contraints de dépenser plus de 50 % de leur revenu s’ils se portaient acquéreurs, alors que, dans le même temps, ce pourcentage régressait en milieu urbain (CA, 2004 : 79). De même, les deux tiers des ménages ruraux ne seraient plus en mesure de devenir propriétaires d’un logement de taille conforme à leurs besoins (CA, 1999 : 25).

7Les districts ruraux se caractérisent également par la faiblesse du secteur social qui ne représentait plus que 13,4 % de l’ensemble des logements ruraux contre 22,4 % en 2003 en milieu urbain (CA, 2004 : 75). Ce déclin découle en grande partie de la vente du parc social municipal autorisée par la loi sur le logement de 1980 qui a permis la vente ou le transfert de 1,7 million de HLM entre 1980 et 1997. Cette politique a connu un immense succès en milieu rural, ce qui explique que le parc des districts ruraux ait diminué de 24 % entre 1980 et 2005 contre 18 % en ville (ARHC, 2006 : 68). Pour des motifs politiques et financiers ces ventes n’ont pas été compensées par de nouvelles constructions. Le déficit ne cesse de se creuser à la campagne car les districts majoritairement ruraux reçoivent un pourcentage des nouveaux logements sociaux inférieur à leur part de la population nationale, soit 15 % de tous les nouveaux logements abordables bâtis entre 2002 et 2005, alors qu’ils rassemblent 23 % de la population anglaise (ARHC, 2006 : 38). Cette disparité est encore plus frappante si l’on considère les communautés de moins de 10 000 âmes (19 % de la population nationale) qui ne reçoivent que 10 % des subventions de la Housing Corporation, l’agence gouvernementale chargée de financer et de réguler le secteur social associatif. Cette pénurie a conduit la ARHC à recommander la construction de 11 000 logements abordables ruraux par an dans les communautés de moins de 10 000 âmes (ARHC, 2006 : 17), estimation modérée puisque d’autres études ont évalué à 30 000 le nombre de logements nécessaires pour faire face à la pénurie actuelle (CRC, 2006b : 6).

8Les difficultés des communautés rurales découlent aussi des défaillances de l’industrie du bâtiment qui sont encore plus flagrantes qu’en milieu urbain. En effet, alors que les districts majoritairement urbains connaissaient une hausse de la construction de 29 % entre 1998 et 2005, ceux à dominante rurale souffraient d’une baisse de 6 % (ARHC, 2006 : 18). De surcroît, le type de logements bâtis dans les villages est souvent sans commune mesure avec les besoins locaux. En raison du coût des terrains ruraux et du pouvoir d’achat élevé des citadins, les nouveaux logements sont majoritairement bâtis pour une clientèle de cadres aisés avec enfants (DETR, 2000 : § 5.3.2). Plus le village est protégé, plus la part de cette catégorie de la population augmente.

9Les caractéristiques du marché rural ne sont pas sans conséquence sur la composition de la population rurale. Comme le montre la proportion inférieure à la moyenne nationale du groupe d’âge 18-40 ans (CA, 2005 : 14), les tensions du marché conduisent à une accélération de l’exode rural chez les jeunes célibataires, contraints de s’exiler en ville pour se loger. Les jeunes ménages récemment formés (16-35 ans) ne sont pas épargnés non plus : 45 % d’entre eux ne seraient plus aujourd’hui en mesure de fonder un foyer là où ils vivaient séparément (ARHC, 2006 : 15). Fort logiquement, ces tensions expliquent qu’en dépit d’une proportion et d’un nombre absolu de sans-domiciles plus élevé en milieu urbain (68,3 foyers urbains contre 38,3 foyers ruraux pour 10 000 foyers en 2003), ce sont les districts ruraux et particulièrement les districts ruraux reculés qui ont connu la plus forte hausse du nombre de sans-domicile de 1999 à 2003 (+ 29,4 %) (CA, 2004 : 83). Ce chiffre est en dessous de la réalité en raison du nombre de personnes non comptabilisées demeurant chez des proches ou des amis et n’ayant pas pris contact avec les services responsables du logement.

10De manière générale, la pénurie immobilière en milieu rural et la flambée qui en résulte mettent à mal le tissu social, menacent les services publics ruraux et l’économie rurale entière, incapables de recruter une main-d’œuvre suffisante. Elles vont également à l’encontre des objectifs énoncés par le gouvernement d’« aider à créer des communautés rurales prospères, durables et inclusives »2 (DETR, 2000 : § 1.10), « durable » signifiant « qui offrent à chacun un logement décent, à leur portée, dans une communauté où ils veulent vivre et travailler, aujourd’hui et à l’avenir »3 (ODPM, 2005c : 4).

Les causes

11La crise immobilière rurale n’a pas manqué d’engendrer un débat. Si tous les observateurs s’accordent sur l’un des facteurs, à savoir le phénomène de counterurbanisation4, mis en lumière par les travaux de B.J.L. Berry (Berry, 1976) dans le contexte américain et appliqué à la Grande-Bretagne dans les années 1980 (Champion, 1989), en revanche l’analyse qui en a été faite par une série de rapports récents, tant au niveau national que rural, est éminemment polémique. C’est en effet le système d’aménagement du territoire, hérité de l’après-guerre, qui en accroissant le déséquilibre entre offre et demande foncière, en serait la cause.

Le phénomène de « counterurbanisation »

12Les zones rurales anglaises sont en effet marquées depuis les années 1960 par un renversement du très net déclin démographique qui les caractérisait depuis la fin du XVIIIe siècle. Contrairement aux zones urbaines, elles ont vu leur population progresser entre 1971 et 1981 de 8,8 %, soit 8,2 % de plus que la moyenne nationale (Champion, 1989 : 87). Cette tendance s’est poursuivie jusqu’en 2003-2004 et s’est traduite par une hausse de la population rurale de 14,4 % entre 1981 et 2003, contre 6,5 % pour l’ensemble de la population anglaise et 1,9 % pour les zones urbaines (CRC, 2005 : 18). Depuis 2003-2004, on assiste à un ralentissement de ces flux sans pour autant pouvoir établir si ce changement amorce une nouvelle tendance. Après avoir connu un solde migratoire maximum de 105 000 en 2003-2004 (CRC, 2006a : 23), les districts ruraux ont vu retomber celui-ci à 75 000 en 2004-2005 (CRC, 2007 : 17).

13Si toutes les régions ont connu une augmentation de leur population rurale, les plus fortes hausses ont été enregistrées dans le sud du pays (la région sud-ouest représente près du quart de la croissance rurale nationale) ainsi que dans les comtés proches de Londres (CA, 2004 : 8). Ceci a conduit dès les années 1980 à l’émergence d’un croissant démographique qui s’étire de l’East Anglia au Dorset (Sinclair, 1991 : 61) et qui s’est déplacé toujours plus vers l’ouest dans les années 1990 pour peu à peu ramener la répartition de la population anglaise à ce qu’elle était avant la révolution industrielle (Gilg, 1996 : 164). Cette croissance n’est pas due au solde naturel rural seul mais s’explique avant tout par des cycles de mouvements migratoires entre districts urbains et ruraux qui ont pris l’ampleur d’un véritable exode urbain depuis quatre décennies. Ce phénomène de déconcentration va bien au-delà de la périurbanisation. Il touche depuis les années 1960 des districts de plus en plus bas dans la hiérarchie urbaine et à ce titre est décrit comme un phénomène de cascade des centres urbains vers les districts ruraux les plus reculés. C’est ainsi qu’il a été démontré que la croissance du sud-est dans les années 1990 était due pour moitié aux mouvements migratoires en provenance de Londres (Bate, Best and Holmans, 2000). Après les districts centraux dans les années 1960 et 1970, ce sont les districts londoniens périphériques (outer London boroughs) qui apparaissaient comme les plus vulnérables ainsi que ceux des grandes agglomérations (metropolitan districts), dont le pourcentage de jeunes entre 25 et 34 ans et de classes socio-économiques aisées est supérieur à la moyenne nationale (CPRE, 1998 : 29). Toutes les classes d’âge ont cependant participé à ce phénomène (Champion, 1989 : 94), mais, fait intéressant, le pourcentage des minorités ethniques dans ces flux migratoires demeure très faible.

14Ce phénomène de counterurbanisation, cette « idylle rurale », comme les sociologues anglais nomment le phénomène, découle d’une construction socioculturelle de la campagne comme un paradis perdu, une antidote à la modernité (Lewis et Sherwood, 1994). Cette vision arcadienne s’ancre dans l’esthétique du naturel qui a remodelé le visage de la campagne au XVIIIe siècle ainsi que dans le mouvement romantique anglais né des traumatismes engendrés par la naissance de la première nation industrielle. Cette construction explique pourquoi nombre d’Anglais associent à la campagne des valeurs positives ainsi qu’une meilleure qualité de vie (Halfacree, 1995 : 6 ; Phillips, 1993 : 137). Cette vision idéalisée demeure un puissant motif de migration vers les zones rurales, en troisième position derrière l’emploi et la retraite et alimente le flux constant de néoruraux.

15Ces mouvements migratoires ont, bien entendu, induit d’importants bouleversements dans la composition sociale des communautés rurales. Bien que certains sociologues se soient efforcés de montrer que cet exode urbain n’était pas uniquement lié à la montée en puissance d’une classe moyenne de professions libérales et qu’on ne pouvait parler de gentrification de la campagne (Hoggart, 1997), il reste que les néoruraux appartiennent majoritairement aux classes moyennes. Ceci est reflété dans le pourcentage inférieur à la moyenne nationale d’individus dont le revenu est faible (mais cette moyenne masque de très grands écarts) et dans la concentration de foyers à hauts revenus dans les zones périurbaines (CRC, 2006a : 33). Le logement en milieu rural est la principale victime de ces mouvements migratoires. L’installation des néoruraux s’est souvent faite, en effet, aux dépens des autochtones, incapables de surenchérir en raison de leur moindre pouvoir d’achat (DETR, 2000 : § 1.4), souvent dépendants d’un secteur agricole déclinant. Cette situation explique que la construction de logements abordables représente une priorité pour plus d’un quart des Anglais ruraux.

Le système d’aménagement du territoire

16Depuis la réélection de Tony Blair en 2001, cette analyse sociologique de la crise immobilière rurale tend à s’effacer au profit d’une interprétation plus technique. Pour les auteurs de nombreux rapports (Joseph Rowntree Foundation, 2002 : 22 ; ARHC, 2006 : 13 ; Barker, 2004 : 12), les mouvements migratoires ne sauraient expliquer à eux seuls l’ampleur de la crise. Celle-ci serait le fruit du système d’aménagement du territoire (Town and Country Planning system) hérité de l’après-guerre. Ce système aurait engendré une offre foncière insuffisante, sans commune mesure avec les besoins, et aurait donc induit une forte tendance inflationniste. Ses effets seraient d’autant plus fortement ressentis à la campagne que depuis sa création, le système a cherché à minimiser le volume de la construction en milieu rural et canaliser la construction vers les zones urbaines (ARHC, 2006 : 13). Tout en reconnaissant le bien-fondé de ces choix politiques qui distinguent la Grande-Bretagne d’autres pays, ces auteurs récusent l’idée dominante dans la population selon laquelle l’ensemble des terres rurales mériterait d’être protégé (Barker, 2004 : 15). Cette analyse est vigoureusement dénoncée par les associations de protection de la campagne, au premier rang desquelles figure The Campaign to Protect Rural England, créée en 1926. Elles contestent en effet la pénurie immobilière dans le secteur privé et affirment que la crise n’est pas tant le résultat d’une offre foncière insuffisante, que d’une demande artificiellement gonflée par des produits bancaires (CPRE, 2005a : 4)

17Le système aujourd’hui tant décrié découle de la législation votée entre les deux guerres, lorsque les Anglais ont pris conscience que dans un contexte d’étalement urbain (ribbon development) il existait un risque de voir la campagne mitée par l’urbanisation. C’est ainsi qu’à partir de 1932, les règlements d’urbanisme et les outils de maîtrise du foncier furent étendus à la campagne. Au lendemain de la guerre, l’idée qu’il importait de préserver la campagne s’est trouvée renforcée par le contexte de pénurie alimentaire. Priorité fut donc donnée à la protection des terres rurales dans une optique agricole (le ministère de l’Agriculture conserve aujourd’hui encore un droit de veto sur l’usage d’un tiers d’entre elles). Par ailleurs, dès 1949, certaines zones ont fait l’objet d’une protection législative particulière en raison de la beauté de leur paysage et ont été classées parcs nationaux ou zones remarquables (Areas of Outstanding Natural Beauty). Enfin, dans les années 1950, les collectivités locales ont été incitées à créer autour des grandes villes des ceintures vertes (Green Belts), conçues comme un rempart à l’étalement urbain (MHLG, 1955). Au total, 36 % des terres à ce jour en Angleterre sont inconstructibles (Barker, 2004 : 23) et ce chiffre atteint 60 % dans le sud-est du pays, région soumise à la plus forte pression démographique. Le cadre législatif d’après-guerre a donc abouti à un principe défavorable à toute nouvelle construction en pleine campagne, principe régulièrement réitéré dans les directives ministérielles (MHLG, 1960 ; DOE, PPG7, 1997). Les nouvelles constructions depuis 1945 ont donc été majoritairement concentrées en ville, dans les chefs-lieux ruraux (market towns), dans un nombre limité de villages choisis (key villages) ou encore, à partir de 1946, dans des villes nouvelles (new towns). Ce principe de stricte séparation entre la ville et la campagne est mis en œuvre par le biais d’un système d’aménagement du territoire dont les bases ont été jetées en 1947 et modifiées en 1968 par une seconde loi5. Résumé brièvement, ce système impose aux collectivités locales responsables de l’urbanisme de dresser un cadastre de leur territoire et de préparer un plan d’occupation des sols pour les dix-quinze ans à venir, plus au moins détaillé selon la place de la collectivité dans la chaîne de commandement. Ce système en cascade invite celles en bout de chaîne à zoner une surface suffisante pour faire bâtir le nombre de logements qui leur est imparti par les échelons supérieurs dans la chaîne. Ce système serait faussé par la réticence des collectivités locales à classer suffisamment de terres comme constructibles par peur des oppositions locales et des contrecoups électoraux (Barker : 118 ; JRF : 22 ; ARHC : 13). Il faut en effet garder à l’esprit le caractère éminemment polémique que revêtent la construction de logements en milieu rural en Angleterre et la puissance des associations de défense de la campagne.

18Cette législation a pleinement joué son rôle. Elle a permis de maîtriser l’urbanisation dans une grande mesure en concentrant 70 % de la croissance rurale jusqu’aux années 1980 dans les villages clefs (Herington, 1985). Cette législation aurait cependant eu un effet pervers : elle aurait contribué à créer un déséquilibre entre offre et demande et à tirer les prix de l’immobilier rural vers le haut, rendant difficile, voire impossible, la tâche des bailleurs sociaux en milieu rural. De plus en plus nombreuses sont les voix qui s’élèvent pour remettre en question ce système, au motif que les surfaces classées comme inconstructibles reflètent davantage ce qui est politiquement souhaitable que ce qui est socialement souhaitable.

Les réponses gouvernementales

19Au regard de l’ampleur de la crise rurale, les initiatives du gouvernement de Tony Blair paraissent bien timides. Il est difficile de se défaire du sentiment qu’en dépit de certaines déclarations (DETR, 2000a : 5.1.1), la situation immobilière rurale ne figure pas parmi ses priorités. Ce bilan décevant s’explique par la conviction du gouvernement que la clef de la crise immobilière rurale, mais aussi nationale, se trouve ailleurs. C’est la raison pour laquelle il a ouvert deux chantiers qui tentent de concilier l’inconciliable : faire bâtir tout en protégeant la campagne.

Bilan du logement rural, 1997-2007

20Les réponses apportées par le gouvernement semblent dictées par le principe hérité des Conservateurs selon lequel en matière de logement, l’État, et donc les collectivités locales, doivent se cantonner à un rôle de facilitateur (enabler) et non de fournisseur (provider). Le gouvernement a ainsi rechigné à apporter un financement public direct à la mesure de la pénurie. Bien que le programme rural de la Housing Corporation ait permis la construction d’un nombre croissant de logements sociaux dans les communautés de moins de 3 000 âmes (2 255 en 2006-2007 contre 1 215 en 2000-2001, CRC, 2007 : 34), conformément aux engagements pris en 2000 (DETR, 2000a : § 5.3.3), le volume annuel ne représente qu’une fraction des besoins. Au lieu des 11 000 logements annuels réclamés par la ARHC (sans parler des 30 000 demandés par la CRC), la Housing Corporation ne prévoit de bâtir que 3 166 unités annuelles entre 2006 et 2008 (ARHC, 2006 : 40). De plus, le nombre total mis en avant par la HC comme apparemment conforme au pourcentage de la population rurale (10 189 en 2005-2006)6, est trompeur car il correspond non pas aux communautés de moins de 10 000 habitants, mais plus largement aux districts majoritairement ruraux.

21Les avancées législatives ont été minimes pour ne pas dire inexistantes, contrairement à ce que la communication du gouvernement pourrait laisser croire. Celui-ci s’est contenté d’étoffer la législation votée par ses prédécesseurs, qui avait accordé aux collectivités rurales une dérogation leur permettant de déclarer constructibles, à titre exceptionnel, des terrains situés dans un village ou en périphérie s’il pouvait être démontré qu’il existait un besoin local en logements abordables (DOE, 1992 : annexe A). La directive gouvernementale sur le logement (PPG3) a donc été modifiée en 2000 puis 2005 pour préciser la définition de l’expression « besoin local » (travailleurs clés et personnes avec des attaches familiales locales) (ODMP, 2005e : § 18) et permettre aux districts ruraux de conserver les logements bâtis sur ces sites à perpétuité (ODPM, 2000b : § 18). Par ailleurs, une directive est venue encadrer le pouvoir des collectivités rurales d’imposer un nombre de logements abordables à un constructeur privé en échange de la délivrance d’un permis de construire dans tout programme immobilier de plus de 15 logements (DETR, 1998 : § 10), seuil supprimé en 2005 (CLG, 2005 : § 29). Cette politique n’a cependant jamais fait la preuve de son efficacité, 6 % seulement des logements abordables en zone rurale étant fournis par ce biais (ARHC, 2006 : 27).

22Deux avancées sont cependant à noter. Le droit des locataires de se porter acquéreurs de leur HLM (Right to Buy) a été limité en mars 2003 dans 41 zones sous pression immobilière dans le sud-est (souvent rural) du pays7, ce qui n’empêche pas le volume des ventes nationales rurales de demeurer quatre fois plus élevé que celui de la construction. En outre, les sources de financement du logement social rural ont été quelque peu élargies. Les collectivités locales ont reçu la possibilité de réduire de 50 % à 10 % la remise traditionnellement accordée aux propriétaires de résidences secondaires sur la taxe d’habitation (Council Tax Discount) et de consacrer cet argent à la construction par le tiers secteur. Les gouvernements travaillistes successifs semblent se retrancher derrière l’argument que l’issue de la crise dépend désormais de la bonne volonté des propriétaires terriens, des collectivités locales et de la population rurale8.

Politiques d’aménagement et réformes

23Tout comme ses prédécesseurs conservateurs, le gouvernement de Tony Blair s’est donc refusé à envisager une intervention financière conséquente de l’État pour résoudre crise la immobilière rurale. Le gouvernement a choisi plutôt de réformer, affaiblir disent ses détracteurs, le système d’aménagement du territoire, convaincu qu’il est à l’origine de la crise (ODPM, 2003 : 30). Ces réformes, qui rejoignent les conclusions du rapport Barker, visent officiellement à assurer une meilleure adéquation entre demande de logements et offre foncière (ODPM, 2005a : 9), et officieusement à réduire le pouvoir d’opposition des collectivités locales rurales à de nouvelles constructions, comme le laissait entendre le ministère de tutelle en 2001 : « Aménager le territoire signifie s’adapter au changement et pas seulement y résister et l’étouffer »9 (ODPM, 2001 : § 1.7).

24Pour ce faire, le gouvernement a renforcé le degré de contrôle exercé par le centre sur les collectivités locales. L’échelon régional du système d’aménagement, considéré à tort ou à raison comme plus fiable, a été affermi aux dépens des échelons inférieurs. Huit assemblées régionales composées à 70 % d’élus locaux et 30 % d’acteurs régionaux ont été créées en 1998 dans le cadre du programme de décentralisation (devolution) gouvernemental. Leurs pouvoirs, initialement limités à un rôle d’examen et de contrôle, ont été progressivement étendus. Les assemblées régionales sont ainsi devenues en 2003 responsables de l’aménagement régional (Regional Planning Bodies). À ce titre, elles sont chargées de la formulation de la directive régionale d’aménagement (Regional Planning Guidance) qui détermine le nombre de logements nécessaires sur quinze-vingt ans, leur ventilation géographique et donc les surfaces que les collectivités locales doivent mettre à disposition des constructeurs par le biais de leur Plan local d’urbanisme (DETR, 2000 : § 1.03). La loi de 2004 sur l’aménagement et l’expropriation (Planning and Compulsory Purchase Act) a, entre autres changements, transformé ces directives en schémas directeurs régionaux (Regional Spatial Strategies) prescriptifs et donc exécutoires pour les collectivités locales plus bas dans la chaîne, qui ont été amputées d’un échelon à cette occasion.

25Par ailleurs, les objectifs du système d’aménagement ont été redéfinis afin de rééquilibrer protection et construction, régulation foncière et développement. La déclaration de politique d’aménagement no 1 (Planning Policy Statement 1) fait désormais obligation aux collectivités responsables de « faciliter et promouvoir des modèles durables et inclusifs de développement urbain et rural » (ODPM, 2005 : § 5)10. Cette nouvelle contrainte leur impose de s’assurer que leur plan contribue à protéger l’environnement mais aussi, fait nouveau, à améliorer la cohésion sociale et promouvoir la vitalité économique locale. Ceci implique, entre autres, de garantir un nombre suffisant de nouveaux logements et donc de mettre à disposition un volume suffisant de terrains. Pour ce faire, le gouvernement depuis 2000 incite fortement (DETR, 2000c) les collectivités régionales et locales à réaliser une évaluation du marché immobilier (Strategic Housing Market Assessment) ainsi qu’une évaluation des disponibilités foncières (Strategic Land Availibility Assessment). Ces documents, dans lesquels doivent figurer une définition des différents marchés immobiliers sous-régionaux, une estimation des besoins, de la demande, des réserves foncières et du volume immobilier livrable, sont censés informer de manière plus précise les plans locaux d’urbanisme et schémas directeurs régionaux. Ces derniers doivent désormais fixer un objectif clair en matière de logement abordable (affordable housing)11 et exposer la stratégie choisie pour atteindre celui-ci (CLG, 2006 : 10). Ceci est assorti d’une seconde obligation d’assurer une offre foncière locale livrable immédiatement pour les cinq ans à venir ainsi qu’une offre constructible pour les dix années ultérieures par le biais d’un audit annuel (ibid. : 18-19). Par ailleurs, un nouvel organisme, le National Housing and Planning Advice Unit, a été créé pour conseiller les collectivités sur l’impact de leurs propositions et encadrer, tout le laisse penser, leurs choix.

26Dissimuler une pénurie immobilière en milieu rural ou s’opposer à de nouvelles constructions rurales est donc devenu beaucoup plus difficile.

Renaissance urbaine

27Cependant, pour le gouvernement de Tony Blair, la réforme du système d’aménagement ne pouvait suffire à elle seule. C’est pourquoi le coup d’envoi d’un ambitieux programme de renaissance urbaine a été donné en 1999. Ce programme s’ancre dans la conviction des dirigeants politiques que l’avenir de la ville et de la campagne sont indissociables (DETR, 2000a : 45 ; ODPM, 2000a : § 1.6) et que les villes anglaises détiennent en grande partie la clef de la crise du logement rural : « la clef pour sauver notre campagne […] consiste à faire de nos villes et cités des lieux de vie plus agréables […] et ainsi faire que la construction ait moins besoin de s’étendre à la campagne » (ODPM, 1998 : 5)12. Pour ce faire, le gouvernement a confié en 1998 à une commission (Urban Task Force), présidée par l’architecte Lord Rogers, le soin de réfléchir aux moyens d’encourager les Anglais à rester en ville ou à y revenir. Le rapport de la commission en 1999 a débouché sur la publication d’un Livre blanc consacré à la ville en 2000 (ODPM, 2000a) dans lequel le gouvernement exposait son ambition de créer une renaissance urbaine non seulement sur le plan physique et urbanistique, mais encore social, économique et politique. Le succès de cette renaissance dépend, entre autres, de l’élaboration de politiques d’urbanisme durable qui répondent à une série de critères (ODPM, 2003 : 4), parmi lesquels le recyclage des 60 000 hectares nationaux de friches industrielles urbaines (brownfields), la densification de l’habitat et un usage optimal des transports publics.

28La volonté des gouvernements Blair de voir bâtir des communautés durables les a conduits à revenir sur un outil d’aménagement du territoire, unique à la Grande-Bretagne et devenu intouchable au fil des ans. Au nombre de 14 en 2006, de taille très variable, couvrant aujourd’hui 13 % de la superficie de l’Angleterre en moyenne, mais jusqu’à 87 % de certains comtés, les ceintures vertes (Green Belts) ont été créées afin, entre autres, d’endiguer l’étalement des zones urbaines et d’encourager la rénovation urbaine (DOE, 1995b : 1). Cet objectif qui leur est assigné repose sur un principe défavorable à toute nouvelle construction dans leur limite, excepté à titre exceptionnel (MHLG, 1955 : § 5). Comme l’ont appris les Conservateurs à leurs dépens au début des années 1980, elles font l’objet d’un soutien quasi unanime de la population britannique et sont défendues bec et ongles par les associations de défense de la campagne telles que CPRE. Cette adhésion populaire découle de la croyance erronée qu’elles sont la pierre d’angle de la protection de la campagne, objectif qui a été ajouté avec réticence en 1984 par les Conservateurs après leur échec à desserrer la législation (DOE, 1984 : § 1).

29Tout en affirmant son soutien de principe aux ceintures vertes et rappelant que 19 000 hectares supplémentaires ont été ajoutés depuis 1997 (ODPM, 2005c : 66), le gouvernement de Tony Blair s’est distingué de ses prédécesseurs par sa volonté de redéfinir leur usage. Cette position a conduit Tony McNulty, responsable de la rénovation urbaine, à déclarer devant la Chambre des communes le 26 mars 2003 : « La notion de permanence n’a jamais été un élément clef de la directive d’aménagement no 2 [ceintures vertes] »13. Cette rupture découle de la conviction du gouvernement que les ceintures vertes peuvent parfois se révéler contraires à son objectif de renaissance urbaine car elles conduisent à rejeter plus loin l’urbanisation, à noyer les chefs-lieux ruraux sous les nouvelles constructions et ainsi engendrer des mouvements pendulaires (ODPM, 1998 : 20). Au modèle d’urbanisation hérité de l’après-guerre protégeant la campagne, le gouvernement de Tony Blair a cherché à substituer un modèle plus souple privilégiant des extensions urbaines dans les ceintures vertes lorsque celles-ci s’avèrent davantage compatibles avec l’objectif de développement durable (DOE, 2000 : 20-21). Ce principe a conduit le gouvernement en 2005 à élargir la latitude des autorités locales de délivrer des permis de construire dans une ceinture verte sans en référer au ministre de tutelle (ODPM, 2005d : § 5). Cette position a également amené les ministres de Tony Blair à donner leur accord à 162 demandes de permis de construire dans les ceintures vertes entre 1997 et 2004 (CPRE, 2005b : 6). Par ailleurs, le programme de construction de 200 000 logements supplémentaires dans le sud-est du pays, lancé par le gouvernement en 2003, implique la révision des limites de la ceinture verte dans trois zones autour de Londres. Le cas de Stevenage, commune du comté du Hertfordshire située dans la ceinture verte au nord de Londres, est le plus éloquent. Il illustre la nouvelle donne et la volonté du gouvernement de rompre avec le mythe qui avait fini par entourer ces dernières. Au terme d’une bataille juridique de six ans entre défenseurs de la campagne, promoteurs immobiliers et district urbain de Stevenage, John Prescott, le vice-Premier ministre de l’époque, a suspendu le projet pour examen en 2002, puis a tranché en octobre 2005 en faveur de 3 600 logements dans la ceinture verte14.

30La grave crise immobilière que traverse l’Angleterre rurale depuis plusieurs décennies aura donc eu des conséquences d’une portée considérable, bien qu’indirectes et méconnues. Les rapports des diverses commissions mandatées pour rapporter sur la situation auront en effet conforté le gouvernement de Tony Blair, à tort ou à raison, dans sa conviction que pénurie rurale et urbaine étaient les deux visages d’une même crise engendrée par les mêmes causes et nécessitant les mêmes solutions. Le diagnostic posé par la ARHC aura achevé de persuader le gouvernement du bien-fondé de la réforme du système d’aménagement du territoire entamée en 2001. La crise aura également convaincu le gouvernement qu’il était urgent de changer la perception de la ville par les Anglais. Ce faisant, elle aura occasionné une victime collatérale. Le gouvernement a en effet entrepris de s’attaquer au mythe de la permanence des ceintures vertes qui les rendait officiellement intouchables depuis les années 1980, au motif qu’elles participent de la crise contemporaine.

31Face aux immenses besoins en logements ruraux, ces choix ne sauraient manquer cependant de susciter des interrogations. On peut en effet légitimement se demander si en restant sourd aux demandes d’intervention financière directe en faveur du logement social rural, le gouvernement de Tony Blair pouvait véritablement espérer résoudre la pénurie. En effet, si la plus-value réalisée par les constructeurs sur les logements collectifs dans les grandes villes anglaises permet aux municipalités de négocier un pourcentage de logements abordables en échange de permis de construire, il n’en va pas de même en milieu rural en raison de la rareté des terrains, des coûts fonciers et du type de logement individuel privilégié. Plus inquiétant encore, la stratégie de renaissance urbaine privilégiée par le gouvernement risque paradoxalement, comme le souligne le rapport de la ARHC, de concentrer l’attention des constructeurs et bailleurs sociaux en milieu urbain et donc de minorer le nombre de nouveaux logements à la campagne. Résoudre la crise immobilière rurale sans un financement public conséquent du logement social rural s’apparente donc à la quadrature du cercle.

32Il sera intéressant d’observer les choix du nouveau gouvernement travailliste dirigé par Gordon Brown depuis le 27 juin 2007. Tout porte à croire que ce changement de direction va influer sur les politiques de logement. Le nouveau Premier ministre britannique semble déterminé à mettre le logement au centre de son programme législatif, à la différence de son prédécesseur qui avait axé le sien sur l’éducation. La publication d’un Livre vert consacré au logement a confirmé la détermination du gouvernement de porter l’objectif national de construction durable à 240 000 logements par an d’ici 2016, dont 70 000 logements abordables avant 2011 (CLG, 2007 : 7). Autre nouveauté, le gouvernement semble vouloir rompre avec les vingt dernières années et permettre aux collectivités locales de conserver la plus-value de la vente de leurs HLM afin d’accroître le parc social. Alors peut-être la crise du logement rural s’acheminera-t-elle vers un dénouement.

Bibliographie

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Notes de bas de page

1 Défini officiellement comme des communautés de moins de 10 000 âmes. Il existe deux classifications officielles des communautés rurales. Par densité, on dénombre huit types de communautés (les catégories de villages, petites villes et franges, et hameaux, croisées avec les catégories éparses ou non). Par districts, trois types (de 100 à 80 % de la population du district vivant dans des communautés rurales et plus grosses villes rurales, de 80 % à 50 % et de 50 % à 26 %). Voir CRC, 2006: 13-15.

2 “We want to help build prosperous, sustainable and inclusive rural communities.”

3 “A place that offers people a decent home that they can afford in a community where they want to live and work now and in the future.”

4 Défini comme la relation négative entre la population d’une localité et son taux de croissance dû aux mouvements migratoires.

5 Le Town and Country Planning Act de 1947 avait désigné comme collectivités locales responsables de l’urbanisme les county councils, county borough councils ainsi que le London County Council. La loi de 1968 a créé un système de plans à deux niveaux (local plan et structure plan). La réforme du gouvernement local de 1972, en créant deux échelons de collectivités, a séparé les responsabilités en matière d’urbanisme entre county council et structure plan d’un côté et district council et local plan de l’autre. L’abolition des comtés métropolitains en 1986 ainsi que la réorganisation partielle du gouvernement local entre 1995 et 1997 par les Conservateurs ont créé un nouveau type de collectivités, les unitary local authorities responsables d’un unitary development plan.

6 DEFRA, page consultée le 6 août 2007, Affordable Housing: Key Facts, www.defra.gov.uk/rural/arh/keyfacts.htm.

7 Ces incitations ne sont d’ailleurs pas offertes dans les communautés de moins de 3 000 âmes.

8 DEFRA, page consultée le 8 août 2007, Affordable Rural Housing: Making it Happen, www.defra.gov.uk/rural/arh/happen.htm.

9 “Planning must be about accommodating change not just resisting and stifling it.”

10 “Facilitate and promote sustainable and inclusive patterns of urban and rural development.”

11 Défini officiellement comme un logement locatif social ou intermédiaire fourni à certains ménages remplissant les conditions d’éligibilité dont les besoins ne sont pas satisfaits par le marché.

12 “the way to save our countryside […] is to make our towns and cities more attractive places in which to live […] and so to reduce the need for development to spread in the countryside.”

13 “The notion of permanence has never been a key element of Planning Policy Guidance 2”, Hansard, 26/03/03.

14 CPRE, page consultée le 22 juin 2007, News Release, 21/10/2005, www.cpre.org.uk/news/view/106.


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