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Crises et politiques du logement

 | 
David Fée
, 
Corinne Nativel

Première partie. Panorama historique : aux origines de la crise

Regards sur un demi-siècle de politique du logement en France

Anne-Marie Fribourg

Texte intégral

1Les politiques du logement ont, en règle générale, comme principal objectif que chacun dispose d’un logement qui réponde à la fois à ses besoins et à ses capacités financières. Durant les cinquante dernières années du XXe siècle, les politiques qui se sont succédé ont cherché, d’abord, à répondre à une crise massive de l’offre, puis se sont orientées peu à peu vers une solvabilisation de la demande, sans négliger l’indispensable mise en place d’un appareil de production suffisant.

2Le texte qui suit va tenter de faire émerger les faits saillants pour chaque période des cinquante années considérées. L’approche n’est pas homogène, puisque le regard se porte dans un premier temps sur le développement urbain, dans un deuxième temps sur la nature et le mode de financement public de ces politiques, pour finir par un regard sur la gouvernance du système, ses contradictions et ses évolutions possibles.

De la pénurie aux grands ensembles

3En regardant ce qui a caractérisé la politique du logement en France dans les cinquante dernières années, que voit-on ?

4D’abord une situation de crise aiguë dans la période qui a suivi la guerre : crise masquée en partie par la nécessité de reconstruire certaines villes fortement détruites. Ce n’est qu’en 1953 que le Gouvernement va engager un Plan qui prévoit la réalisation d’un million de logements économiques en dix ans, chiffre semblable à celui qui figure dans la loi de cohésion sociale de 2005 qui programme 500 000 logements locatifs sociaux en cinq ans. Mais, en 1953, l’appareil de production est incapable de faire face à cette commande et il va falloir au moins cinq ans pour que les conditions de réalisation d’un programme massif se mettent en place. Il faudra attendre 1957 et la mise en place de la procédure de zones à urbaniser en priorité (ZUP) pour que les mises en chantier de logements augmentent significativement : 120 000 logements terminés en 1953, 546 000 en 1972 et c’est seulement en 1965 que la barre des 400 000 logements sera franchie.

Tableau I — Évolution de la construction de logements en France depuis 1953

Tableau I — Évolution de la construction de logements en France depuis 1953

Source : Ministère du Logement.

5Environ 180 ZUP ont été créées de façon autoritaire. Elles regroupaient 650 000 logements, ce qui est assez loin du nombre de logements situés aujourd’hui en zones urbaines sensibles, nombre qui approche les deux millions dont un million de logements sociaux. Ces ZUP étaient caractérisées par des ensembles d’au moins 500 logements. Comme c’est la rapidité de disponibilité des terrains qui a le plus souvent prévalu pour le choix des sites, on a souvent construit sur des plateaux éventés et inhospitaliers. Aujourd’hui, une partie des problèmes à résoudre pour améliorer ces quartiers est leur désenclavement et l’amélioration des dessertes avec les centres.

Du collectif à l’individuel

6Le développement de l’habitat collectif de la première période s’oppose à l’urbanisation pavillonnaire de l’entre-deux-guerres qui, du fait de sa mauvaise réalisation, avait conduit au mouvement revendicatif des « mal-lotis ». Il n’y eut pas de débat réel sur le choix entre habitat collectif et individuel, alors que toutes les enquêtes montraient que les Français rêvaient de la maison individuelle. Il faut attendre 1966 pour voir inaugurer le premier Villagexpo et le début de l’urbanisation en « nouveaux villages ».

Tableau II — Évolution des mises en chantier de logements par type de construction

Tableau II — Évolution des mises en chantier de logements par type de construction

Source : Ministère du Logement.

7En 1976, pour la première fois depuis 1955, les mises en chantier de logements individuels sont égales à celles du collectif et à partir de cette date jusqu’en 1990, elles seront supérieures et le seront de nouveau durablement à partir de 1994. Ces évolutions ne correspondent pas à un choix clair des politiques publiques, mais majoritairement des prescriptions figurant dans les documents régissant le droit des sols qui sont, depuis 1982, de la responsabilité des maires.

8On a toujours assisté à une opposition entre urbanistes et architectes d’un côté, et maires et habitants de l’autre sur le sujet. L’ordre des architectes a récemment engagé une polémique à propos des maisons à 100 000 euros qui pourraient remplacer des grands ensembles. C’est ainsi que Christina Conrad et André Jollivet, présidents respectifs des ordres régionaux des architectes d’Île-de-France et de PACA, exprimant leurs doutes profonds face aux démolitions massives de grands ensembles, sur les terrains desquels seront construites une partie de ces maisons à 100 000 euros, estiment que les lotissements qui vont en résulter engendreront « autant de monotonie » que les cités décriées, consommeront des terres cultivables, tout en étant extrêmement « coûteux pour les finances publiques ». Ils affirment en chœur : « Il s’agit là d’une régression aussi grave que celle qui a présidé à la construction en masse des grands ensembles. »

9Les approches en terme de développement durable mettent en relief le coût de l’éloignement lié à une urbanisation peu dense. Derrière cette question qui semble ne concerner que les formes urbaines, il y a d’autres débats dont celui portant sur le statut de propriété. La maison individuelle est le symbole de l’accès à la propriété de son logement, même si en France, il existe aussi la propriété d’appartements en immeubles collectifs (moins de 20 % des propriétaires). C’est également une des expressions du libéralisme, la construction se faisant par définition sans promoteur et avec un minimum d’intervention publique. Cette question revêt très vite une dimension idéologique, qu’on a vu émerger à nouveau durant la campagne des élections présidentielles. Certains rêvent d’une France de propriétaires : l’objectif de 80 % est parfois annoncé (rappelons qu’aujourd’hui il y a en France autour de 56 % de propriétaires occupants). L’Espagne est donnée en exemple ; or justement, la politique du gouvernement espagnol aujourd’hui cherche par tous les moyens à développer le logement locatif, ce qui pourrait paraître paradoxal.

10Cette question de la bonne proportion de propriétaires fait partie des questions qui n’ont évidemment pas de réponse indiscutable. Ce qu’on peut constater cependant, c’est qu’un fort taux de propriétaires est souvent l’apanage de sociétés économiquement peu développées : on cite souvent l’Albanie avec ses 99 % de propriétaires ; a contrario, la Suisse n’a que 38 % de propriétaires et semble se satisfaire de la situation. À cet égard, il est intéressant d’examiner la situation aux États-Unis, pays dont on dit souvent qu’il préfigure l’avenir de notre société. Le taux de propriétaires occupant, y était en 1965 de 63 %. Il se situe en 2007 à 68 %, après avoir atteint 69 % en 2005. On est loin des 80 % qui semblent devoir être une référence aujourd’hui.

De l’aide à la pierre à l’aide à la personne

11La réforme du financement du logement introduite en France en 1977 a, dans l’objectif d’une meilleure prise en compte de la situation exacte de chaque ménage, substitué à une partie de l’aide à la pierre qui finançait le logement locatif social, une aide personnelle au logement. Cette date ne constitue pas la création des aides personnelles au logement en France. Ces aides ont été introduites en 1948, sous forme d’allocation logement pour compenser la libéralisation des loyers introduite par la loi dite « de 1948 » qui visait, avec l’introduction de la surface corrigée, à fixer le loyer en fonction du service rendu. Mais cette aide était strictement réservée aux familles qui devaient être bénéficiaires des allocations familiales. L’allocation logement a été étendue en 1971 aux personnes seules avec des difficultés particulières (jeunes, personnes âgées, handicapés). Ce n’est qu’en 1993 que cette aide a été ouverte à tous les ménages sous conditions de ressources.

12Dans les années 1960, le Commissariat du Plan préconisa la généralisation des aides à la personne et la réduction en proportion des aides à la pierre. L’objectif de cette réforme était double : accroître le taux d’effort des Français en faveur du logement et comme en 1948, rétablir de véritables loyers de marché. Cependant les forces conjuguées du ministère des Finances et de celui de la Construction firent échouer cette réforme au bénéfice d’une segmentation des aides à la pierre réservant les logements les plus subventionnés à des ménages à faibles ressources.

13En 1976 au moment des réflexions sur une réforme du financement du logement, l’objectif des pouvoirs publics était d’offrir un logement de bonne qualité à tous et d’améliorer la qualité du parc existant. Sur ce dernier point, les préoccupations ne concernaient pas seulement le parc privé ancien mais aussi le parc social construit après la guerre, qui nécessitait un effort de réhabilitation. Pour le faire de façon socialement efficace, le rapport Barre suggère de supprimer toutes les aides à la pierre au profit d’une aide à la personne puissante. Les pouvoirs publics ne le suivront pas totalement ; ils conserveront des aides publiques à l’investissement mais leur montant sera réduit au profit d’une nouvelle aide à la personne, destinée aux locataires ou aux accédants à la propriété, l’aide personnalisée au logement (APL).

14L’APL prend en charge chaque mois une fraction du loyer des locataires ou de la mensualité d’emprunt des accédants à la propriété. Son montant augmente quand le revenu du ménage diminue ; il baisse quand ces ressources s’accroissent. De ce fait, l’APL va aider les ménages à payer les loyers plus élevés que l’effort de qualité des constructions rend nécessaire. L’aide personnelle prend également en charge, en fonction des ressources du ménage, les hausses de loyers qui permettent de financer la réhabilitation du parc existant. C’est ainsi qu’on a vu s’opérer un basculement de l’effort public des aides à la pierre vers les aides à la personne.

Tableau III

Tableau III

Source : Ministère du Logement.

15En 1978 les aides personnelles représentaient 36 % des dépenses pour le logement hors aides fiscales et 1 % logement. En 2004, elles représentent 88 %. Un quart des ménages en bénéficie. Même si les aides à la personne sont en théorie parfaitement adaptées à leur fonction (adéquation permanente aux revenus des ménages), plusieurs critiques peuvent être faites : le mode d’évolution des barèmes ne permet pas de suivre l’évolution des loyers du parc social ; les charges sont prises en compte sous forme de forfaits qui ne tiennent pas compte de la dépense réelle ; enfin, les loyers annexes ne sont pas du tout pris en charge.

16Ce type d’aide, comme instrument de la politique du logement, s’il est bien calibré, solvabilise correctement la demande, mais n’a aucun effet sur le développement de l’offre. De plus, dans certaines circonstances, l’aide peut être captée directement par le bailleur et être un facteur d’augmentation des loyers ; c’est ce qui s’est passé en France, quand les aides personnelles ont été ouvertes aux étudiants, on a vu le loyer des chambres pour étudiants augmenter instantanément du montant de l’aide.

17Des aides directes ou un régime fiscal adapté sont indispensables quand il est nécessaire d’augmenter l’offre.

Du monopole à la banalisation

18Ce qui caractérise la période comprise entre l’immédiat après-guerre et le milieu des années 1990 est que le financement du logement était totalement administré et essentiellement entre les mains de deux organismes financiers. D’un côté la Caisse des dépôts et consignations qui prête pour financer le logement locatif social à partir des dépôts des particuliers sur le Livret A, livret d’épargne défiscalisé. De l’autre, le Crédit foncier de France qui avait un quasi-monopole de distribution des prêts à l’accession à la propriété. La création en 1995 du prêt à taux zéro en substitution du prêt aidé à l’accession à la propriété (PAP), aide introduite lors de la réforme de 1977, a mis fin au monopole du Crédit foncier. Puisque ce prêt est distribué par le réseau des banques qui ont conclu un accord avec l’État, cette aide est un prêt complémentaire ; ce sont donc les banques qui délivrent le prêt principal.

19Concernant le logement locatif, le monopole de la Caisse des dépôts n’a été, pour le moment, que peu entamé. Seul le prêt locatif social (PLS) ouvert à tous les investisseurs fait l’objet d’un appel d’offres annuel auprès d’autres établissements financiers.

20Cependant une plainte a été déposée à Bruxelles qui vise à casser le monopole de distribution du Livret A par La Banque Postale et les caisses d’épargne. Si cette plainte était considérée comme fondée, on assisterait à une possible redistribution des fonctions dans le domaine du financement du logement social. Mais le changement peut ne concerner que la fin du monopole de collecte à travers le Livret A et non celui de la Caisse des dépôts pour la distribution des prêts au logement social.

21Cette tendance à la banalisation des circuits financiers finançant le logement a été constatée dans la majorité des pays d’Europe. Les établissements spécialisés ont perdu progressivement leur traitement fiscal privilégié et sont mis en concurrence avec les autres circuits financiers. C’est le cas en Allemagne, en Grande-Bretagne, aux Pays-Bas et en Suède, mais cela n’implique pas la disparition de ces établissements qui ont un savoir-faire particulier. En France, le Crédit foncier a survécu à la fin de son monopole.

La montée des politiques locales et leur difficile conciliation avec une politique nationale

22Les premières lois de décentralisation de 1982 et 1983 ont transféré la responsabilité des documents d’urbanisme régissant le droit des sols aux communes. Elles n’ont pas prévu de mesures de décentralisation du financement du logement, mais elles ont consacré le fait que cette compétence était partagée entre différents acteurs. La loi du 7 janvier 1983 ouvre la possibilité aux groupements de communes qui le souhaitent, de faire un Programme local de l’habitat (PLH), document de stratégie sur l’habitat. C’est l’acte fondateur de la reconnaissance des politiques locales de l’habitat. Au fil des années et des nouvelles lois, le PLH prendra de la consistance notamment en devenant une compétence obligatoire des nouvelles structures intercommunales les plus importantes, celles qui regroupent plus de 50 000 habitants : les communautés urbaines et les communautés d’agglomération. La loi Solidarité et renouvellement urbains de 2000 (SRU) lui donnera une place dans la hiérarchie des documents de planification en instaurant un lien de compatibilité entre le PLH et le schéma de cohérence territoriale et en instaurant ce même lien entre PLH et Plan local d’urbanisme (PLU).

23Aujourd’hui, le PLH renforcé, d’une part, par un Programme d’actions territorialisé et d’autre part, par la mise en place d’un dispositif d’observation de l’habitat pérenne, est devenu la formalisation incontournable de l’orientation et de la mise en œuvre des politiques locales de l’habitat. C’est ce document qui est le support de la délégation de compétences pour l’attribution des aides à la pierre. Cette délégation, ouverte par la deuxième loi de décentralisation d’août 2004, permet, à leur demande, aux établissements publics de coopération intercommunale (regroupements institutionnels de communes) de distribuer en lieu et place de l’État les aides publiques pour le logement social et le logement privé.

24Cependant, la reconnaissance des politiques locales ne doit pas s’opposer à la définition de priorités nationales concernant ce qui relève de la solidarité nationale et du rôle régulateur de l’État. Aujourd’hui, l’équilibre entre ces deux niveaux n’est pas satisfaisant. C’est ainsi qu’on a vu le volet logement du Plan de cohésion sociale être imposé sans suffisamment de concertation ni de négociation aux échelons locaux. De plus, pour le logement social, une autre catégorie d’acteurs intervient, à savoir les organismes HLM. Certes, la gouvernance de ces organismes a été clarifiée par des modifications législatives introduites en 2003 et 2006, mais dans cette gouvernance, le rôle des collectivités locales reste exercé de façon inégale. Les logiques patrimoniales des organismes peuvent en effet entrer en conflit avec les politiques définies par les élus.

25Le rôle de régulateur de l’État dans le domaine des politiques locales du logement reste à préciser. Il est certain que si on ne se réfère qu’aux politiques définies localement, certaines catégories de populations ne seront jamais accueillies, par exemple, les salariés des zones touristiques ne trouveront pas de logement correspondant à leur capacité financière.

26La loi de 2007 rendant le droit au logement opposable réaffirme la seule responsabilité de l’État pour l’application de ce droit. Sa mise en œuvre va mettre en lumière les inégalités territoriales et va inéluctablement reposer la question de la désignation d’une véritable autorité locale dans le domaine du logement.

27L’examen de l’évolution des politiques du logement en France après la Seconde Guerre mondiale fait apparaître une tendance inéluctable à un certain désengagement de l’État dans ce domaine. Le logement repose majoritairement sur un marché d’initiatives privées, et les politiques publiques ont pour rôle essentiel de s’assurer que le système fonctionne pour tous et ne génère pas de situations inacceptables.

28Les mécanismes de marché conduisent à une situation paradoxale : on évoque encore, en 2007, une crise du logement, crise qui n’a rien de comparable à celle des années cinquante car celle-ci avait pour cause une insuffisance de l’offre de logement. Aujourd’hui, il s’agit ponctuellement d’une crise de l’offre mais principalement une crise de solvabilisation de la demande, conséquence de la flambée des prix.

29Dans ce contexte, l’État a du mal à trouver sa juste place entre un interventionnisme important et une politique uniquement résiduelle en direction des populations les plus fragiles. Cette question est accentuée, en France, par le découpage institutionnel qui, en l’état actuel, ne permet pas de dégager un niveau qui puisse être pleinement responsable.

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Table des illustrations

Titre Tableau I — Évolution de la construction de logements en France depuis 1953
Légende Source : Ministère du Logement.
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Titre Tableau III
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Auteur

Chargée de mission, Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction (DGUHC)

© Presses Sorbonne Nouvelle, 2008

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