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Crises et politiques du logement

 | 
David Fée
, 
Corinne Nativel

Avant-propos

David Fée et Corinne Nativel

Texte intégral

1Jamais les politiques publiques françaises et britanniques n’ont été autant marquées par la question du logement qu’en ce début du XXIe siècle. Dans les deux pays, l’envolée des prix immobiliers depuis le milieu des années 1990 est au cœur des préoccupations des classes moyennes et populaires. En France, et tout particulièrement dans la capitale, des événements dramatiques tels que l’incendie de plusieurs hôtels en 2005 et le campement, à l’hiver 2006, de sans-abris dans des centaines de tentes installées le long du canal Saint-Martin ont sensibilisé l’opinion publique aux problèmes du mal-et du non-logement. Six mois plus tard, à l’été 2007, la crise des « subprimes » (crédits immobiliers à risque) engendrée par le surendettement des classes moyenne inférieure et ouvrière aux États-Unis venait renforcer les inquiétudes quant à la fragilité des marchés immobiliers dans le monde occidental. En outre, les changements politiques que les deux pays ont connus en 2007 semblent avoir renforcé l’attention des gouvernants. Au Royaume-Uni, l’arrivée au pouvoir de Gordon Brown le 27 juin 2007 a été accompagnée de déclarations exprimant sa volonté de mettre le logement au centre de son action politique nationale. Elles ont été suivies dès le mois de juillet par la publication d’un Livre vert exposant les ambitions du gouvernement dans ce domaine. En France, après l’élection du nouveau chef de l’État en mai 2007, de nouvelles mesures visant à encourager l’accession à la propriété ont été prises, complétant ainsi le Programme national pour la rénovation urbaine engagé en 2003.

2Les raisons de ce parallélisme sont à rechercher dans la crise du logement que connaissent les deux pays et ce, en dépit de choix très différents opérés en matière de politique du logement (et plus généralement de politiques sociales) depuis plus d’une vingtaine d’années. Des deux côtés de la Manche, la hausse du prix des logements dans le secteur privé met désormais l’accession à la propriété hors de portée pour de nombreux ménages. Cette hausse, engendrée par un déséquilibre ou une inadéquation entre offre et demande, mais aussi par un souci de capitalisation lié à la précarisation de la vie professionnelle, a mis en lumière les carences du secteur social dans les deux pays. En France, les ménages en droit de prétendre à un logement subventionné par l’État se heurtent à la pénurie de logements sociaux en raison d’une rotation réduite dans le parc immobilier social et viennent allonger en vain la liste des demandeurs. Au Royaume-Uni, le secteur social est devenu résiduel après plus de vingt années de politique de privatisation et concentre désormais les franges les plus défavorisées de la population.

  • 1 Cf.http://www.renewal.net/Documents/RNET/Policy%20Guidance/Newcommitmentneighbourhood.pdf et http:/ (...)

3En outre, ces deux pays se trouvent confrontés aujourd’hui au défide la rénovation urbaine. En France comme au Royaume-Uni se pose la question du devenir des quartiers hérités des politiques urbaines d’après-guerre qui ont privilégié un urbanisme collectif aujourd’hui fortement décrié. Des centaines de milliers de logements privés ou publics doivent être, pour certains, rénovés, pour d’autres, détruits, dans des quartiers où se concentrent chômage, problèmes sociaux, voire parfois tensions ethniques. Au Plan national d’action pour la rénovation des quartiers lancé en 2001 par l’Unité contre l’exclusion sociale (Social Exclusion Unit) au Royaume-Uni répond le Programme national pour la rénovation urbaine (PNRU) de 2003 en France1.

4Les conséquences des choix politiques effectués en matière de logement au Royaume-Uni et en France sont nombreuses, tant au plan économique, social, qu’urbanistique. L’inflation conduit à des logiques ségrégatives de plus en plus aiguës et contrecarre les volontés de mixité sociale exprimées par les gouvernements des deux côtés de la Manche. En France, alors que les couches sociales les plus riches se regroupent dans le centre des grandes villes, la paupérisation et la ghettoïsation des couches populaires sont à l’origine de fréquents conflits sociaux, comme l’ont illustré les émeutes survenues dans les banlieues en novembre 2005. Par ailleurs, la pression sur les marchés fonciers débouche sur une périurbanisation toujours plus large, prive nombre d’entreprises et de services publics de main-d’œuvre et oblige une proportion croissante de Britanniques et de Français à résider toujours plus loin de leur lieu de travail. Cet étalement spatial engendre des mouvements pendulaires coûteux et polluants, en contradiction avec la mise en place du protocole de Kyoto au niveau local (Agenda 21).

5Face à cette situation, les gouvernements tentent de s’organiser. Mais si les problèmes sont semblables dans les deux pays, les réponses sont parfois très différentes. C’est ainsi que le gouvernement britannique place ses espoirs dans la décentralisation, entre autres. La création d’assemblées régionales et d’une autorité pour le Grand Londres est conçue comme un moyen de relancer la construction en améliorant la gouvernance locale et donc la gestion des politiques de logement. Il s’appuie également sur le secteur associatif, qui a remplacé les collectivités territoriales dans leur rôle de constructeurs et, de façon croissante, de bailleurs depuis les années 1980, sans vouloir envisager l’intervention directe de l’État. En France au contraire, l’État, par la voix de Jean-Louis Borloo, s’est engagé à modifier les conditions de financement du secteur social et augmenter l’offre de terrains. Le Plan de cohésion sociale affiche l’objectif de créer 500 000 logements sociaux en cinq ans. Par ailleurs, la nouvelle Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) a été dotée d’importants moyens afin de mettre en œuvre divers programmes de réhabilitation, de démolition et d’accompagnement du crédit. En revanche, concilier redynamisation du logement social et politiques d’accession à la propriété représente un enjeu majeur en France, tout comme au Royaume-Uni. Dans ces deux pays, les propriétaires représentent plus de la moitié de la population (71 % au Royaume-Uni et 56 % en France) et les gouvernants sont conscients de l’importance qu’il y a à répondre aux attentes de ceux de leurs concitoyens qui aspirent à le devenir. Si la question du logement social est défendue par un certain nombre d’associations qui en assurent la visibilité, celle de la propriété, beaucoup plus diffuse, jouit d’une attention croissante pour des motifs politiques.

6La crise actuelle oblige donc les pouvoirs publics français et britanniques à faire des choix aujourd’hui qui sont déterminants pour le logement de demain. C’est non seulement pour mieux comprendre les enjeux, les conséquences et la gestation de la crise actuelle mais aussi afin de se familiariser avec la terminologie technique dans les deux langues que nous avons choisi de rassembler une quinzaine de chapitres en français et en anglais. Ceux-ci sont nés de la rencontre en décembre 2006 de chercheurs et acteurs locaux des deux pays dans le cadre d’un colloque consacré à la crise du logement.

7Le chapitre d’Anne-Marie Fribourg ouvre une première partie historique consacrée aux origines de la crise contemporaine. L’auteure y esquisse un panorama des cinquante dernières années en France et s’attache à faire ressortir les faits saillants de cette époque. Elle expose les difficultés rencontrées pour atteindre un volume suffisant de logements afin d’endiguer la pénurie d’après-guerre et montre comment les formes urbaines ont évolué en fonction des politiques de logement. Ainsi au collectif s’est peu à peu substituée la maison individuelle, évolution encouragée par le passage de l’aide à la pierre à l’aide à la personne et non dénuée de conséquences pour l’offre. La tendance qui se dégage sur ces cinquante années est dominée par le désengagement de l’État et le transfert des compétences à l’échelon local, avec les risques que cela comporte.

8Il est également question de désengagement de l’État dans le chapitre que Peter Malpass consacre aux années 1945-1997 en Grande-Bretagne. Selon lui, en dépit d’apparents changements d’orientation, la primauté donnée au marché sous-tend les choix politiques en matière de logement tout au long du XXe siècle.

9Cette continuité permet ainsi de relativiser l’apparente rupture de l’immédiat après-guerre et l’accent placé sur la construction publique. Les années 1970 représentent en revanche un tournant dans l’histoire des politiques du logement en Grande-Bretagne. À compter des années 1970, priorité a été donnée à la réhabilitation des logements existants sur la construction, et le déclin de la construction publique amorcé en 1967 n’a fait que s’accentuer. Depuis les années 1970, les politiques du logement en Grande-Bretagne se caractérisent par deux axes inégaux : un axe majeur reposant sur le désengagement de l’État et le transfert au marché de la responsabilité de loger la grande majorité des Britanniques ; un axe mineur consistant à recentrer l’accès au logement social sur les sans-domiciles et les catégories vulnérables.

10Le chapitre de Jean-Claude Driant prolonge celui d’Anne-Marie Fribourg en revenant sur certaines des mutations que les politiques du logement ont connues ces trente dernières années, telles que décentralisation et transformations des mécanismes d’aides. Plus largement, Jean-Claude Driant souligne un certain nombre de contradictions et paradoxes inhérents aux politiques du logement en France. Comment peut-on expliquer l’absence de débat de fond sur ces politiques malgré la saillance de la crise ? Comment se fait-il que les clivages au sein de la société française en matière de logement se creusent alors que depuis trente ans l’ensemble de la population française a connu une amélioration de ses conditions de logement ? Pourquoi la France connaît-elle à la fois une crise du logement et un fort dynamisme immobilier ? À ces questions, l’auteur apporte des éléments de réponse qui embrassent solvabilisation inégale des ménages, mauvaise adéquation entre offre et demande et étroitesse des objectifs au regard des multiples dimensions de la crise.

11Peter Ambrose invite à reconsidérer le concept de logement à prix « abordable » (affordable housing) que le gouvernement de Tony Blair a placé au cœur de sa politique du logement. Le concept d’« affordability » souffre selon lui d’une médiatisation et d’une politisation excessives donnant faussement à penser que les pouvoirs publics visent à développer l’accès à des logements dont le prix serait situé « en dessous du marché ». Cette définition pêche par son absence de prise en compte de critères de revenus, et plus précisément du différentiel entre dépenses pour le logement et revenus des ménages. L’auteur montre par exemple qu’il est de plus en plus difficile pour les travailleurs du secteur public définis comme « key workers » ou « travailleurs clés » (infirmières, travailleurs sociaux, pompiers, gendarmes, etc.) de se loger, alors même que le gouvernement avait promis un soutien prioritaire à ces professions. En réduisant la marge de revenu dispo nible et en augmentant le taux d’endettement des ménages, l’inflation immobilière produit une longue série d’effets néfastes sur l’éducation, la santé et le bien-être des Britanniques.

12Pour Sarah Pickard, l’inflation immobilière en Grande-Bretagne n’est pas sans conséquence pour un segment de la population britannique, à savoir les jeunes adultes. Le chapitre inaugure ainsi une seconde partie consacrée aux enjeux sociétaux de la crise. L’auteure met en lumière un paradoxe. Alors que les sociologues britanniques débattent depuis vingt ans de la mort de l’institution familiale en Grande-Bretagne, le nombre de jeunes vivant chez leurs parents ne cesse d’augmenter. Cette évolution est bien entendu à mettre sur le compte de la pénurie en logements abordables pour les primo-accédants. Afin de devenir propriétaires, les jeunes adultes britanniques sont de plus en plus souvent contraints à avoir recours au soutien financier de leurs parents. Cette aide fait peser une menace sur l’indépendance financière de ces derniers à l’âge de la retraite. Ce transfert de richesse intergénérationnel, s’il résout ponctuellement la question de l’accès au logement pour les plus jeunes, n’est pas dénué de risques pour l’économie du pays.

13Valérie Sala Pala s’est intéressée à un domaine largement ignoré par la recherche en France pour des raisons culturelles, celui des discriminations ethniques dans l’accès au logement social. La confrontation du modèle républicain français et du modèle multiculturel britannique s’est avérée riche d’enseignements. En se fondant sur deux études de cas à Birmingham et Marseille, l’auteure démontre que, paradoxalement, les politiques d’attribution de HLM en France font une plus grande place à la catégorisation ethnique qu’outre-Manche. La mobilisation du concept anglo-saxon de racisme institutionnel permet d’observer le modèle républicain sous un nouveau jour. Bien que le système d’attribution des logements sociaux dans les deux villes présente les mêmes défauts et révèle des pratiques institutionnelles discriminatoires, la situation phocéenne est bien plus préoccupante. La territorialisation des normes d’attribution a été un échec à Marseille, laissant aux organismes HLM une trop grande marge de manœuvre et rendant inconciliables les deux impératifs nationaux, droit au logement et mixité sociale.

14En écho au chapitre précédent, Marie-Hélène Bacqué et Sylvie Fol s’interrogent sur le concept de mixité sociale, pilier des politiques urbaines françaises depuis plusieurs décennies. Ce principe a, en effet, engendré un débat universitaire sur ses bienfaits réels. À un discours médiatique et politique réducteur sur les processus de ségrégation et leurs conséquences, les auteures opposent un panorama de la littérature scientifique dont les conclusions sont beaucoup moins tranchées. À cette analyse critique viennent s’ajouter une mise en regard de la législation française en matière de mixité sociale et deux études de cas. Il en ressort qu’en dépit de l’injonction politique nationale, la mise en œuvre du principe de mixité sociale soulève des contradictions presque insurmontables à l’échelle locale.

15Keith Kintrea s’intéresse lui aussi aux causes et conséquences de la ségrégation sociospatiale, mais au Royaume-Uni. À la théorie développée par les sociologues américains affirmant que le voisinage joue un rôle tout aussi important que les structures économiques dans le développement et le maintien de la pauvreté, l’auteur oppose les résultats d’enquêtes de terrain au Royaume-Uni. Il examine également l’influence du logement dans la reproduction des inégalités sociales dans un pays où le logement social concentre fortement les catégories défavorisées à faible revenu. Ce lien a conduit les gouvernants à proposer des réponses politiques mêlant rénovation du bâti et action sociale, dans le but d’accroître la mixité sociale. K. Kintrea souligne que ces efforts ont été couronnés de plus ou moins de succès et que d’autres pistes mériteraient d’être explorées.

16La crise du logement rural au Royaume-Uni, pour être méconnue, n’en est pas moins grave. C’est la raison pour laquelle David Fée consacre son article à en expliquer les caractéristiques, les causes et les conséquences. Appréciation supérieure à la moyenne nationale, diminution continue de la part des logements accessibles, et déclin plus marqué de la construction sont quelques-uns des traits de la crise rurale. Ses conséquences sur la démographie et la sociologie rurales sont inquiétantes, et incluent exode des jeunes adultes, forte hausse du nombre des sans-domiciles et diminution de la mixité sociale. La crise est exacerbée par le phénomène de contre-urbanisation, à savoir les mouvements migratoires des zones urbaines vers les zones rurales. Récemment, comme l’explique l’auteur, un autre diagnostic est venu s’ajouter à cette analyse démographique. Le système d’aménagement du territoire hérité de l’après-guerre serait responsable de ce déséquilibre rural (mais aussi national). Ces conclusions ont conduit les dirigeants travaillistes à proposer des solutions pour résoudre la crise rurale, mais celles-ci font débat. Elles impliquent en effet d’assouplir la législation protégeant la campagne depuis plus d’un demi-siècle.

17Le chapitre de David Fée fournit une transition vers une troisième et dernière partie consacrée aux nouvelles orientations politiques. Celle-ci s’ouvre sur un paradoxe sur lequel Alan Murie nous invite à réfléchir. Alors que le parti travailliste a toujours été étroitement lié à l’expansion du logement public, le New Labour n’a jamais cherché à renouer avec cette tradition interrompue par les années de gouvernement conservateur. Loin de relancer les programmes de construction publique, le gouvernement de Tony Blair s’est au contraire efforcé d’encourager l’accession à la propriété et a repris à son compte les priorités de ses prédécesseurs. Afin de dépasser ce paradoxe, Alan Murie nous invite à penser les politiques de logement en de nouveaux termes. L’accent placé sur la propriété serait révélateur d’une nouvelle conception de l’État-providence, non plus fondé sur l’intervention financière de l’État mais sur une économie forte, garante d’emploi, et la possession d’avoirs dont le logement ne serait qu’un exemple. La hausse récente des prix immobiliers au Royaume-Uni serait alors non plus tant la conséquence d’une offre insuffisante que d’une demande accrue de la part des ménages aisés cherchant à se constituer un capital.

18C’est aux transformations du secteur social en Angleterre que s’intéresse Alex Marsh. Naguère destiné à loger les masses, celui-ci est devenu un secteur résiduel de dernier recours depuis les années 1980. De surcroît, il a connu un processus de marchandisation pour répondre aux exigences des théoriciens de la nouvelle gestion publique. Cette politique a été poursuivie par Conservateurs et Travaillistes, et assortie d’un autre objectif : transformer les usagers du secteur en consommateurs. Ceci passe notamment par l’introduction du principe de choix dans l’accès au logement et l’identité du bailleur. Ces évolutions, explique l’auteur, soulèvent de nombreuses questions, dont la possibilité de créer des communautés durables, objectif affiché du gouvernement.

19Les politiques à l’endroit des locataires du secteur privé, brièvement mentionnées dans l’article précédent, constituent le cœur du chapitre de Julie Rugg. Au Royaume-Uni, le secteur locatif privé, bien que logeant 11 % (jusqu’à 17 % à Londres) de la population britannique, est, en effet, le grand absent des études portant sur l’exclusion. Nombre de ces locataires appartiennent à des groupes vulnérables et, à ce titre, sont en droit de percevoir une allocation au logement de la part des collectivités locales. L’auteure explique comment le fonctionnement de l’allocation logement constitue en lui-même une cause supplémentaire de marginalisation et d’exclusion. La complexité de la procédure administrative ainsi que des changements récents dans le paiement de l’allocation ont contribué à accroître la méfiance des bailleurs et à restreindre l’accès au logement locatif privé pour ces populations dans un contexte de pénurie de logement social.

20Agnès Deboulet invite à réfléchir à l’inadéquation entre les logiques « politicotechniques » qui sous-tendent les programmes de renouvellement urbain dans les quartiers défavorisés et les besoins locaux. Bien que concernés au premier chef, les habitants sont souvent exclus des décisions prises dans le cadre des projets de démolition-reconstruction, comme le constate l’auteure à partir d’enquêtes de terrain menées auprès de populations résidant dans plusieurs zones d’habitat social ciblées par le Programme national pour la rénovation urbaine (PNRU). Ce programme, administré par l’Agence nationale pour le rénovation urbaine (ANRU), vise à réhabiliter 400 000 logements locatifs, à démolir 250 000 logements vétustes destinés à être remplacés par une offre équivalente de nouveaux logements locatifs sociaux entre 2004 et 2011. Le chapitre montre sans équivoque que l’absence de concertation contribue à créer un climat d’incertitude résidentielle aux conséquences délétères pour les habitants.

21Pour ceux qui ne peuvent prétendre ni au secteur social ni au secteur locatif privé, et ne peuvent espérer accéder à la propriété, se pose la question du droit au logement. C’est sous l’angle historique que Claire Lévy-Vroelant aborde cette question en montrant combien les rapports issus du travail ont influé sur les statuts d’occupation dans le logement. À la conquête de droits dans le monde du travail répond l’accès à un nombre croissant de protections pour le travailleur et le locataire dans le domaine du logement. Depuis les années 1980 s’est développée une revendication en faveur d’un droit au logement qui s’appuie sur une nouvelle forme de mobilisation. Elle a conduit le législateur à intervenir à maintes reprises pour inclure ce droit dans les textes, sans pour autant véritablement garantir sa mise en œuvre. Ce dernier chapitre souligne à quel point, dans un contexte d’intensification de la concurrence économique et de précarisation galopante, la question du droit au logement reste décidément d’actualité. Tant que la volonté politique fera défaut, le substantif de « crise » continuera d’être apposé à la problématique du logement.

22mai 2008.

Notes

1 Cf.http://www.renewal.net/Documents/RNET/Policy%20Guidance/Newcommitmentneighbourhood.pdf et http://www.anru.fr/article.php3?id_article=193.

Auteurs

David Fée est maître de conférences en civilisation britannique à l’université Sorbonne nouvelle – Paris 3. Ses recherches portent sur le logement et les transformations des zones périurbaines et rurales en Grande-Bretagne.

Corinne Nativel est maître de conférences en anglais et en géographie économique à l’université de Franche-Comté. Elle mène des travaux comparatifs sur les mutations des territoires, de l’emploi et de la protection sociale.

© Presses Sorbonne Nouvelle, 2008

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