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La mise en œuvre de l'unification allemande (1989-1990)

 | 
Anne Saint Sauveur
, 
Gérard Schneilin

3. Enjeux et conditions de l'unification

Nationalité allemande et unification de l’Allemagne

Jean-Pierre Kéribin

Texte intégral

  • 1 L’ART. 16, al. 1 LF interdit tout retrait (mais non la perte) de la nationalité allemande, alors qu (...)

1La nationalité allemande fait l’objet de nombreux textes et notamment des art. 16, al. 1 et 116, al. 1 de la Loi fondamentale de 1949 et de la loi du 22 juillet 1913 relative à la nationalité du Reich et des États fédérés (Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz)1. Cependant, aucun de ces textes ne mentionne la «nationalité allemande commune à tous les Allemands» (gesamtdeutsche Staatsangehörigkeit), qui fut, par sa définition de la population constitutive (Staatsvolk) de la RFA, le concept dominant du droit allemand de la nationalité de 1949 à 1990. Induit par la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht) de l’obligation d’œuvrer à la réunification de l’Allemagne (Wiedervereinigungsgebot), contenue dans le préambule de la Loi fondamentale, le concept de la nationalité allemande commune à tous les Allemands incarna, quatre décennies durant, l’identité et l’unité du peuple allemand, traduisant le refus, par la RFA, de toute partition juridique de l’Allemagne et sa volonté d’en réaliser la réunification politique. Ce jour venu, on dut, en 1990, se poser de nouveau la question de la composition du Staatsvolk de la RFA, à la suite de l’extinction de la citoyenneté de la RDA et de la cession définitive, à la Pologne et à l’URSS, des anciennes provinces allemandes du Brandebourg de l’Est, de Silésie et de Poméranie et Prusse orientales. Le droit allemand de la nationalité, partant des art. 4 et 19 du traité d’union et de la coutume internationale, mais aussi grâce à la jurisprudence constitutionnelle et administrative, a su répondre au nouveau défi que lui lançait, non plus la division de l’Allemagne, mais son unification. Ainsi serons-nous à même de déterminer, dans le nouveau contexte politique et juridique de 1990, la composition du Staatsvolk de l’Allemagne unifiée.

1) La « nationalité allemande commune à tous les Allemands » moteur de l’identité et de l’unité du peuple allemand

2Le problème qui se posait en 1949 résulte de l’absence de définition de la nationalité allemande par la Loi fondamentale. S’agissait-il encore de la nationalité du Reich, pour autant que celui-ci continuât de posséder quelque existence juridique ? Ou bien d’une nouvelle nationalité allemande, la nationalité de la RFA ? La question était d’une grande importance puisque de la réponse dépendait la composition du Staatsvolk du nouvel État. Le problème de la nationalité constituait ainsi un des aspects essentiels de la «question allemande».

A) Les thèses relatives à la nationalité allemande

a) La disparition de la nationalité allemande

3La thèse de la disparition de la nationalité allemande était la conséquence de celle de la disparition du Reich lui-même. La théorie de la debellatio prétend que la capitulation sans condition du Reich et tous les événements postérieurs ont entraîné la disparition du Reich de 1867 en tant que sujet du droit international et celle de la nationalité allemande. Les 80 millions de nationaux allemands sont devenus apatrides (staatenlos) et n’ont acquis de nouvelle nationalité qu’en 1949 avec la création des deux États allemands. La RFA et la RDA ne possédant pas de loi relative à la nationalité, elles ont eu, toutes deux, recours à l’ancienne loi de 1913. La nationalité en vigueur en RFA n’est plus, du point de vue du droit international, la nationalité du Reich, mais la nationalité de la RFA.

4La thèse du démembrement affirmait aussi la disparition du Reich. Aucun des deux nouveaux États n’en est l’héritier. Aucun d’eux ne lui est identique. Le démembrement a eu lieu soit lors de leur création en 1949, soit lors de l’entrée en vigueur, en 1973, du traité de 1972 relatif aux bases des relations entre la RFA et la RDA (Grundlagenvertrag). La nationalité allemande a donc disparu en même temps que le Reich et cédé la place à la nationalité de la RFA et à la citoyenneté de la RDA. La nationalité allemande n’est rien d’autre que la nationalité de la RFA et la loi de 1913, qui subsiste, ne réglemente plus que celle-ci.

b) L’identité de la nationalité allemande avec celle du Reich

5L’identité de la nationalité allemande avec celle du Reich procède de l’analyse inverse. Nous ne parlerons pas des théories de la congruence, de la «guerre civile froide» et du noyau étatique, toutes trois contraires au traité de 1972 entre la RFA et la RDA et pour lesquelles le Staatsvolk de la RFA est le peuple allemand tout entier.

6Selon la théorie modifiée du noyau étatique (modifizierte Staatskerntheorie), la RFA est identique au Reich. Sa souveraineté territoriale, conformément à l’art. 23 ancien LF, est limitée au domaine d’application de la Loi fondamentale et son Staatsvolk se compose des seuls Allemands de la RFA. Le processus de sécession de la RDA est tellement avancé que celle-ci est devenue un État dont il est toutefois impossible de dire qu’il est devenu étranger. La revendication de la personnalité juridique du Reich résulte de la conception juridique que la RFA a d’elle-même, des responsabilités communes que les quatre grandes puissances continuent d’assumer en Allemagne et du droit à l’autodétermination du peuple allemand. Cette conception conduit à reconnaître la persistance de la nationalité allemande. Les ressortissants de la RDA possèdent donc, depuis 1973, deux nationalités, la nationalité allemande et la citoyenneté de la RDA. Cette théorie ne laisse aucune place à une nationalité de la RFA, mais implique que la RFA refonde son droit de la nationalité lorsque le processus de sécession sera achevé, pour être en conformité avec le droit international.

c) L’identité de la nationalité allemande avec la nationalité de la RFA

7La thèse de l’État réduit (Schrumpfstaatstheorie) affirme l’identité minimale. La RFA n’est plus partiellement identique au Reich tout entier, mais c’est lui au contraire qui s’est réduit à la RFA à la suite d’un processus qui est considéré comme terminé. Le Reich est représenté territorialement par la RFA, ni plus ni moins. Le seul lien unissant les deux États allemands réside dans la responsabilité des quatre grandes puissances vis-à-vis de toute l’Allemagne. La nationalité allemande se transforme en nationalité de la RFA. Sa perte, par les citoyens de la RDA, est cependant compensée par l’égalité de traitement avec les «nationaux de la RFA» ou par une «porte ouverte» donnant accès au statut politique, civique et civil de l’Allemand au sens de la Loi fondamentale (art. 116, al. 1).

d) La suspension de la nationalité allemande

8L’affirmation de la suspension de la nationalité allemande résulte aussi de la théorie de la continuité du Reich après 1945, celle-ci ne reprenant pas toutefois l’idée d’identité totale ou partielle. Frappé d’incapacité d’exercice, le Reich aurait donné naissance à deux États partiels et autonomes, mais non étrangers l’un à l’autre (Teilordnungslehre). Aucun d’eux ne peut exercer de souveraineté pleine et entière et n’est compétent pour édicter des règles qui concernent l’existence du Reich. L’incapacité d’exercice du Reich entraîne la suspension de la nationalité allemande. Chacun des deux États allemands possède une nationalité qui correspond à son ordre partiel. Il peut adopter les règles d’acquisition et de perte de la loi de 1913 et les modifier, chacun dans sa sphère de compétence. Seul le Reich, à l’exclusion de la RFA et de la RDA, est et reste compétent pour réglementer la nationalité allemande. La RFA, en modifiant la loi de 1913, n’a pas réglementé la nationalité allemande, mais la nationalité de la RFA. Cette dernière et la citoyenneté de la RDA sont comparables aux nationalités des Länder qui, avant 1934, transmettaient la nationalité allemande (art. 1 ancien de la loi de 1913).

e) Le modèle dualiste

9L’Allemagne, dans cette vision, est divisée en deux structures étatiques, la RFA et la RDA, qui forment ensemble un seul et même sujet du droit international (dualistisches Modell). Il n’existe ici, contrairement à la théorie précédente, aucune dépendance entre les deux nationalités partielles et la nationalité allemande. Au contraire, seule celle-ci existe, mais comme le Reich est frappé d’incapacité d’exercice, la compétence est partagée entre les deux États allemands. Au dualisme des États correspond le dualisme en matière de réglementation de la nationalité. Chacun d’eux peut définir sur son territoire les conditions d’acquisition et de perte de la nationalité allemande. La citoyenneté de la RDA n’est pas une nationalité différente de la nationalité allemande. Elle ne transmet pas celle-ci, mais la réglemente au même titre que la loi de 1913. Chacun des deux États a le droit de se réclamer de la nationalité allemande, mais ne peut la réglementer que dans son domaine de souveraineté. Dans une telle construction, la nationalité de la RFA n’existe pas.

B) L’affirmation, par la Cour constitutionnelle fédérale, du concept de la «nationalité allemande commune à tous les Allemands»

  • 2 Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 36, 1 ff.

10Quelle est la position de la Cour constitutionnelle fédérale dans ce débat ? Celle-ci ne fait sienne aucune des théories précédentes sur la nature juridique de la RFA, du moins dans leur totalité. Dans sa décision de 19732 relative à la constitutionnalité du traité de 1972 entre la RFA et la RDA, la Cour affirme que la RFA est, en tant qu’État, identique au Reich, mais que son territoire et son Staatsvolk, en raison de l’existence de la RDA, ne possèdent qu’une identité partielle. Elle souligne toutefois avec force l’unité du peuple et du territoire allemands. L’affirmation de cette identité entre la RFA et le Reich permet à la Cour de tirer comme conséquence que la nationalité allemande des art. 16, al. 1 et 116, al. 1 LF est la nationalité de tous les Allemands et donc aussi celle des Allemands de la RFA. La Cour déclare :

«Art. 16 GG geht davon aus, daß die deutsche Staatsangehörigkeit, die auch in Art. 116 Abs. 1 in Bezug genommen ist, zugleich die Staatsangehörigkeit der Bundesrepublik ist. Deutscher Staatsangehöriger im Sinne des Grundgesetzes ist also nicht nur der Bürger der Bundesrepublik Deutschland. Für die Bundesrepublik Deutschland verliert ein Deutscher diese Staatsangehörigkeit nicht dadurch, daß sie ein anderer Staat aberkennt. Eine solche Aberkennung darf die Bundesrepublik Deutschland nicht rechtlich anerkennen; sie ist für sie ohne Wirkung».

11La nationalité allemande est la nationalité allemande commune à tous les Allemands, conformément aux principes constitutionnels que sont l’obligation d’œuvrer à la réunification de l’Allemagne, le devoir de protection de la RFA envers tous les Allemands et le droit à l’autodétermination du peuple allemand. La Loi fondamentale d’avant le 3 octobre 1990 considérait comme nationaux allemands non seulement les Allemands de la RFA et de Berlin-Ouest qui possédaient la nationalité allemande (et leurs descendants), mais aussi ceux de la RDA, de Berlin-Est et des anciennes provinces orientales du Reich. L’affirmation de la nationalité allemande comme nationalité allemande commune à tous les Allemands était d’autant plus importante que sa possession déterminait l’accès au statut d’Allemand au sens de la Loi fondamentale. Celle-ci présupposait l’existence d’une Allemagne, d’un peuple et d’une souveraineté indivisibles.

12La nationalité allemande étant commune à tous les Allemands, elle est en même temps et obligatoirement la nationalité de la RFA. La Cour, comme l’avait déjà fait en son temps le Conseil parlementaire lors de la discussion de la Loi fondamentale, repousse toute idée de nationalité propre à la RFA (Bundesangehörigkeit). Le droit allemand de la nationalité n’a jamais connu, de 1949 à 1990, que la nationalité allemande de la loi de 1913 qui était à la fois la nationalité allemande commune à tous les Allemands et la nationalité de la RFA. J. Isensee, célèbre constitutionnaliste, affirmait très justement : «Wir haben einen Staat ohne Staatsangehörigkeit und wir haben eine Staatsangehörigkeit ohne Staat».

13La notion de Staatsangehörigkeit im Bunde de l’art. 73, 2 LF était synonyme de deutsche Staatsangehörigkeit et s’opposait seulement à celle de Staatsangehörigkeit in den Ländern de l’art. 74, 8 LF, jamais appliqué et abrogé en 1994.

  • 3 BVerfGE 77, 137 ff.

14Dans la très importante décision de 19873, dite Teso, relative aux naturalisations prononcées par les autorités administratives de la RDA et à leur incidence sur l’acquisition de la nationalité allemande, la Cour souligne en outre le rôle de la nationalité allemande comme moteur de l’identité et de l’unité du peuple allemand. Les art. 16, al. 1 et 116, al. 1 LF contiennent l’obligation de maintenir l’unité de la nationalité allemande et constituent une concrétisation normative du devoir que la Loi fondamentale impose aux organes constitutionnels de la RFA d’œuvrer à la réunification de l’Allemagne et de ne rien faire qui pût l’empêcher. La RFA a l’obligation de conserver l’unité de la nationalité allemande et de maintenir l’identité et l’homogénéité du peuple allemand comme titulaire du droit à l’autodétermination. La nationalité allemande commune à tous les Allemands est l’institution juridique qui traduit cette double obligation. La référence de l’art. 116, al. 1 LF au territoire du Reich dans ses frontières du 31 décembre 1937 démontre quel est le cadre territorial destiné à définir la compétence en matière de réglementation des questions relatives à la nationalité allemande. Seule la séparation définitive de la RDA et de la RFA à la suite de l’exercice du droit à l’autodétermination des citoyens de la RDA permettra de considérer celle-ci comme un État étranger et sa citoyenneté comme une nationalité étrangère.

C) L’incidence de l’acquisition de la citoyenneté de la RDA sur la possession de la nationalité allemande commune à tous les Allemands

15Dans sa Constitution de 1949 (art. 1, al. 4), la RDA s’était aussi prononcée pour la persistance du Reich et de la nationalité allemande, affirmant : «Es gibt nur eine deutsche Staatsangehörigkeit». Ainsi, la loi de 1913 continuait d’être applicable en RDA et la nationalité allemande de représenter un des rares points communs entre les deux États. Cependant, la RDA abandonna rapidement cette double thèse. La rupture définitive intervint avec la loi du 20 février 1967 relative à la citoyenneté de la RDA (Gesetz über die Staatsbürgerschaft der DDR), qui abrogea expressément la loi de 1913 en RDA et à Berlin-Est. Les citoyens de la RFA qui décidaient de s’installer en RDA ne cessaient pas, néanmoins, d’être considérés immédiatement comme des citoyens de la RDA. La Constitution de 1968, mod. 1974, revint sur l’existence d’une nation allemande unique et proclama celle de la nation socialiste de la RDA tout en maintenant une «nationalité» (Nationalität) qui était commune au sens d’appartenance non à un État, mais à une nation allemande suprême (Nationalität: deutsch; Staatsbürgerschaft: DDR).

16De quelle façon la RFA considérait-elle la citoyenneté de la RDA et quelle incidence celle-ci pouvait-elle avoir sur la nationalité allemande commune à tous les Allemands et la formation du Staatsvolk de la RFA ? La situation qui avait précédé l’entrée en vigueur du traité de 1972 entre la RFA et la RDA était très claire. La RFA ne reconnaissait pas la RDA comme État, ni en fait ni en droit. Elle lui déniait le droit de posséder une nationalité propre et considérait que la loi de 1967 lui était inopposable. Les tribunaux et autorités de la RFA appliquaient, jusqu’alors, la théorie de l’«insignifiance» (Irrelevanz-Theorie), ne se considérant en rien liés par les modifications de la loi de 1913 que la RDA avait décidées avant la loi de 1967, comme par exemple l’acquisition de la nationalité allemande par tous les enfants de père ou de mère allemand, qu’ils fussent légitimes ou naturels. À cette époque, l’art. 4, al. 1 de la loi de 1913 ne considérait encore comme Allemands que l’enfant légitime d’un Allemand et l’enfant naturel (ou légitime depuis 1963 en cas d’apatridie) d’une Allemande. Seuls les modes d’acquisition et de perte de la citoyenneté de la RDA qui étaient identiques à ceux de la loi de 1913 produisaient effet en RFA.

  • 4 Oberverwaltungsgericht (OVG) Münster, Juristenzeitung (JZ) 1979, 136.

17L’évolution fut amorcée par la jurisprudence après la signature du traité de 1972 entre la RFA et la RDA. La Cour administrative de Münster estima en 19784 que le droit allemand de la nationalité devait dans tous les cas prendre en considération le droit de la citoyenneté de la RDA. La décision concerne la reconnaissance de la nationalité allemande d’un ressortissant italien qui avait acquis la citoyenneté de la RDA par la remise d’une carte d’identité de la RDA. Le tribunal se réfère principalement à l’affirmation de la Cour constitutionnelle de 1973 selon laquelle la RFA doit, conformément aux art. 16, al. 1 et 116, al. 1 LF, considérer comme Allemand tout citoyen de la RDA qui se trouve dans le domaine de protection de la Loi fondamentale. Il s’ensuit, dit-elle, que les organes de la RFA doivent traiter aussi comme Allemands au sens de la Loi fondamentale ceux qui ont acquis la nationalité allemande en vertu du droit de la RDA, même en cas de différence avec la loi de 1913. Le maintien de la nationalité allemande commune à tous les Allemands n’est possible que si les systèmes juridiques de chacun des deux États allemands, que le traité de 1972 entre la RFA et la RDA place sur un pied d’égalité, sont tous les deux susceptibles de conférer la nationalité allemande.

  • 5 Entscheidungssammlung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 66, 277.
  • 6 BVerfGE 36, 1, 19.

18La Cour administrative fédérale (Bundesverwaltungsgericht), dans une décision de 19825, annula la décision de la Cour de Münster. L’octroi de la nationalité allemande s’applique selon elle aux seuls citoyens de la RDA qui sont aussi Allemands au sens de l’article 116, al. 1. Elle refuse l’idée que la citoyenneté de la RDA puisse transmettre la nationalité allemande des art. 16, al. 1 et 116, al. 1 LF lorsque la loi de 1913 ne connaît pas le même mode d’acquisition. Ladite loi est une institution juridique de la RFA. L’acquisition de la nationalité allemande est déterminée par le droit de la RFA, qui est seul habilité à décider des effets du droit de la citoyenneté de la RDA sur l’acquisition de la nationalité allemande. Or le droit fédéral ne contient aucune règle de droit allant dans ce sens. La reconnaissance de la compétence de la RDA dans son domaine géographique ne signifie pas que la loi de 1967 permette dans tous les cas d’acquérir la nationalité allemande. On ne trouve cette règle juridique ni dans l’obligation d’œuvrer à la réunification de l’Allemagne ni dans la conception globale de l’Allemagne. L’une et l’autre expriment la continuité du Reich avec un seul Staatsvolk et une seule souveraineté6. Il faut cependant noter un point important. La Cour administrative s’abstient de dire si elle aurait pris la même décision en cas d’acquisition de la citoyenneté de la RDA par la voie de la naturalisation (comme dans l’art. 8 de la loi de 1913).

  • 7 BVerwGE 72, 291; Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 1986, 516.

19Dans une autre affaire, la Cour administrative fédérale déclara en 1985 ne pas vouloir interdire systématiquement l’acquisition de la nationalité allemande par les personnes naturalisées par les autorités de la RDA, jugeant seulement un tel octroi impossible en l’espèce parce que l’ordre public s’y opposait en raison de l’appartenance passée de l’intéressé aux services secrets soviétiques7.

20Dans la décision précitée de 1987, la Cour constitutionnelle admit le recours formé contre la décision de la Cour administrative fédérale de 1982. Dans tous les cas, dit-elle, le droit de la RFA doit, dans les limites de l’ordre public, accorder la même valeur juridique à l’octroi de la citoyenneté de la RDA qu’à l’acquisition de la nationalité allemande. Elle déclare :

«Der Erwerb der Staatsbürgerschaft der Deutschen Demokratischen Republik durch den Beschwerdeführer bewirkte, daß er zugleich die deutsche Staatsangehörigkeit im Sinne der Art. 16 Abs. 1, 116 Abs. 1 GG erworben hat. Diese Rechtswirkung trat nicht kraft oder aufgrund eines Erwerbstatbestandes des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes ein; der Tatbestand, zufolge dessen der Beschwerdeführer die Staatsbürgerschaft der Deutschen Demokratischen Republik erworben hat, findet keine Entsprechung in den Erwerbstatbeständen des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes oder sonstigen gesetzlichen Normen der im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland geltenden Rechtsordnung. Indes folgt aus dem Gebot der Wahrung der Einheit der deutschen Staatsangehörigkeit (Art. 116 Abs. 1, 16 Abs. 1 GG), das eine normative Konkretisierung des im Grundgesetz enthaltenen Wiedervereinigungsgebotes ist, daß dem Erwerb der Staatsbürgerschaft der Deutschen Demokratischen Republik für die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland in den Grenzen des ordre public die Rechtswirkung des Erwerbs der deutschen Staatsangehörigkeit beizumessen ist».

21La Cour reconnaît l’importance de la citoyenneté de la RDA pour la nationalité allemande commune à tous les Allemands. Il s’agit cependant d’une reconnaissance très particulière puisqu’elle n’exclut pas la possession simultanée de la nationalité allemande et qu’elle contredit à la base l’obligation d’œuvrer à la réunification de l’Allemagne et de maintenir l’unité de la nationalité allemande. Il est paradoxal de constater que l’existence de la nationalité allemande commune à tous les Allemands a dépendu de la loi d’un État qui refusait précisément toute idée de réunification et affirmait sa volonté de sécession.

D) La conformité, au droit international, de la nationalité allemande commune à tous les Allemands

22Le concept de la nationalité allemande commune à tous les Allemands était-il conforme au droit international ou au contraire une «agression juridique» de la RFA contre la RDA, qui considérait celle-ci comme un État étranger.

  • 8 BVerfGE 36, 1, 30.

23L’affirmation de la nationalité allemande commune à tous les Allemands ne violait pas l’interdiction du droit international selon laquelle un État ne peut réglementer la nationalité d’un autre État. La RFA n’intervenait pas dans la citoyenneté de la RDA ni dans les autres nationalités, qu’elles fussent polonaise, tchécoslovaque ou soviétique. Elle n’en contestait pas non plus l’existence, mais les respectait au contraire, comme elle en avait l’obligation. Elle ne niait pas non plus que les personnes qu’elle considérait comme des nationaux allemands fussent aussi des ressortissants des pays de l’Est concernés. Inversement, l’interdiction de réglementer une nationalité étrangère emportait comme conséquence que les législations de ces pays restaient sans incidence sur la nationalité allemande commune à tous les Allemands8. La RFA jugeait nulle et non avenue la négation de la nationalité allemande commune par les pays communistes. La reconnaissance de la qualité de national allemand relevait exclusivement du droit de la RFA ou de celui, quasiment identique, en vigueur à Berlin-Ouest. Aucun État n’était habilité à priver ses ressortissants de leur nationalité allemande devenue la nationalité allemande commune à tous les Allemands.

24Inversement, la possession de la citoyenneté de la RDA ou de la nationalité polonaise, tchécoslovaque ou soviétique par les nationaux allemands ne privait nullement ceux-ci de la nationalité allemande commune à tous les Allemands. Le gouvernement de la RFA n’aurait d’ailleurs pas eu compétence, en raison des réserves alliées relatives à l’Allemagne comme entité, pour renoncer à la nationalité allemande commune à tous les Allemands. Il aurait de surcroît violé la Loi fondamentale.

  • 9 BVerfGE 40, 141, 163.

25La Cour constitutionnelle a confirmé cette position dans une décision de 1975 relative aux traités de Moscou et de Varsovie de 1970, qui n’ont eu, selon elle, d’autre but que celui de fixer les frontières entre les cosignataires et de concrétiser la renonciation du recours à la force. Ils ne concernaient en rien la nationalité des personnes qui vivaient sur le territoire du Reich dans ses frontières du 31 décembre 1937. En conséquence, leur conclusion est restée sans incidence sur la nationalité allemande commune à tous les Allemands9 :

«Im Gegensatz zur DDR hält die Bundesrepublik Deutschland an der gesamtdeutschen Staatsangehörigkeit im Sinne des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes von 1913 fest. Weder die Maßnahmen des polnischen Gesetzgebers noch das Staatsbürgerschaftsgesetz der DDR von 1967 haben dazu führen können, daß die deutsche Bevölkerung in den Gebieten östlich von Oder und Neiße sowie der DDR die deutsche Staatsangehörigkeit verloren hat (vgl. dazu auch BVerfGE 36, 1, 30)».

  • 10 BVerfGE 43, 203, 210 ; BVerfGE 1, 322, 330 f.

26Selon la Cour constitutionnelle, le traité de Prague de 1973 n’a pas davantage restreint la portée de la nationalité allemande commune10 :

«Die Sudetendeutschen sind deutsche Staatsangehörige (vgl. BVerfGE 1, 322, 330 f.). Daran hat der deutsch-tschechoslowakische Vertrag nichts geändert, da er nach seinem Artikel II Abs. 2 die sich aus der Rechtsordnung jeder der beiden Vertragsparteien ergebende Staatsangehörigkeit lebender und verstorbener Personen unberührt läßt».

27En effet, conformément à l’art. 1 a) de la loi de 1955, dite 1re loi relative au règlement de certaines questions de nationalité et qui a confirmé la validité de leur naturalisation par le traité germano-tchécoslovaque de 1938, les Allemands des Sudètes sont, depuis cette date, des nationaux allemands.

28En outre, la RFA ne violait pas les règles du droit international en matière de rattachement des personnes. Un État ne peut revendiquer à titre de nationaux que celles qui lui sont rattachées par un lien objectif (genuine link). L’affirmation de la nationalité allemande commune à tous les Allemands découle de la situation particulière de l’Allemagne entre 1945 et 1990 et de l’«ouverture» de la question allemande jusqu’à cette date. Il était largement admis que la capitulation sans condition du Reich, non plus que l’exercice du pouvoir suprême par les Alliés, n’en avait entraîné la disparition en 1945. Ces derniers ont eux-mêmes déclaré qu’ils n’avaient jamais voulu anéantir le Reich et qu’il n’y avait pas eu debellatio. La création de la RFA et de la RDA n’a pas eu non plus pour effet de démembrer le Reich. La RFA et la RDA ont affirmé toutes les deux en 1949 que le Reich n’avait pas cessé d’exister. La RFA a toujours prétendu continuer la personnalité juridique du Reich et s’identifier avec lui. Elle a été reconnue par tous les États et sa réduction au domaine d’application de la Loi fondamentale restait juridiquement sans effet.

  • 11 BVerfGE 77, 137.

29Les événements de 1989/1990 ont démontré que le processus de sécession de la RDA, quelque loin qu’il fût allé, n’avait nullement atteint son terme. La question allemande était manifestement toujours «ouverte». Le préambule du traité de 1972 entre la RFA et la RDA et la déclaration relative à la nationalité que contient la réserve additionnelle soulignaient les divergences des parties signataires sur la question nationale et sur celle de la nationalité. Les traités de Moscou et de Varsovie de 1970 n’ont nullement affecté les réserves des Alliés sur l’Allemagne. La lettre de 1970 relative à l’unité allemande affirme que le traité de Moscou n’est pas en contradiction avec le droit à l’autodétermination du peuple allemand. Ce droit constitue pour la Cour constitutionnelle un principe fondamental du droit international. Le maintien de règles destinées à le préserver ne constitue pas un facteur de rattachement contraire au droit international aussi longtemps que le peuple allemand ne pourra l’exercer11. La thèse de l’«ouverture» de la question allemande était niée et combattue par les adversaires de la nationalité allemande commune à tous les Allemands. Certes, la fin du processus de sécession aurait eu des conséquences sur la nationalité allemande commune, mais, vu le manque d’unité de la pratique internationale, il n’en serait pas résulté de changement automatique de nationalité.

30Le droit international considère qu’un État ne peut s’arroger de souveraineté sur les ressortissants d’un autre État en leur conférant les mêmes droits et les mêmes devoirs qu’aux siens propres. Il est cependant difficile de prétendre que la RFA a agi ainsi vis-à-vis des citoyens de la RDA. Même si les deux États avaient été étrangers l’un à l’autre, la RFA n’aurait pas violé le droit international. Elle ne revendiquait pas les citoyens de la RDA à titre de nationaux, se contentant de leur offrir les mêmes droits et les mêmes devoirs qu’à ses propres ressortissants. C’est seulement lorsqu’ils se rendaient dans la sphère d’application de la Loi fondamentale ou s’adressaient à une des représentations diplomatiques de la RFA à l’étranger qu’ils pouvaient faire valoir leur nationalité allemande. Jamais la RFA n’a cherché à imposer aux citoyens de la RDA la nationalité allemande commune à tous les Allemands.

31Par ailleurs, le traité de 1972 entre la RFA et la RDA n’était en rien assimilable à une reconnaissance internationale de la RDA, c’est-à-dire à une reconnaissance à titre d’État étranger. La RDA, en 1949, n’avait-elle pas affirmé elle-même qu’il n’existait qu’une nationalité allemande et prétendu aussi ne pas être un État étranger ? Pourtant, elle ne cessait d’attaquer le concept de la nationalité allemande commune à tous les Allemands. Elle soulignait la banqueroute juridique de la doctrine Hallstein de revendication à représenter seule l’Allemagne (Alleinvertretungsanspruch), banqueroute que les traités de 1970 et 1972 avaient selon elle entraînée. Elle considérait que l’existence de la nationalité allemande commune à tous les Allemands contredisait le traité de 1972 entre la RFA et la RDA et le principe du droit international selon lequel aucun État ne peut réglementer une nationalité étrangère. Cette prétention était, selon elle, incompatible avec la volonté d’établir des relations normales sur le fondement de l’égalité des droits (art. 1 du traité) et du respect du droit international (art. 2). Elle interprétait le fait que la RFA eut accepté la phrase :

«Die DDR geht davon aus, daß der Vertrag eine Regelung der Staatsangehörigkeitsfragen erleichtern wird»,

32comme la promesse d’une reconnaissance de la citoyenneté de la RDA. Elle jugeait la décision de 1973 de la Cour constitutionnelle fédérale, relative à l’interprétation du traité de 1972, anachronique et contraire au droit international, notamment à l’Acte final de la conférence d’Helsinki de 1975 sur la sécurité et la coopération en Europe.

E) Le problème de la protection diplomatique de tous les Allemands par la République fédérale d’Allemagne

33L’affirmation, par la RFA, de la nationalité allemande commune à tous les Allemands plaçait les États tiers devant un problème de conflit positif de nationalités qui résultait de la prétention simultanée de la RFA et de la RDA à exercer leur protection diplomatique au profit des citoyens de la RDA. La signature du traité de 1972 entre la RFA et la RDA entraînait définitivement la reconnaissance de la compétence de la RDA à réglementer aussi sa nationalité dans les limites du droit international et à exercer la protection diplomatique de ses ressortissants. Les accords consulaires signés entre la RFA et les pays occidentaux ont confirmé la souveraineté de la RDA sur ses nationaux, sans toutefois priver le gouvernement de Bonn du droit de leur accorder aussi sa protection diplomatique puisqu’il s’agissait, était-il précisé, d’Allemands au sens de la Loi fondamentale (art. 116, al. 1)..

34Les conflits de revendication concurrente du droit à la protection diplomatique sont soumis aux règles relatives à la double nationalité. Selon l’art. 5 de la Convention de La Haye de 1930, la compétence se détermine selon le principe de la nationalité effective : c’est la nationalité de l’État auquel la personne est le plus liée qui prévaut. Cette détermination est une question de fait. Les critères peuvent être soit objectifs (résidence, relations économiques ou personnelles) ou subjectifs (volonté de l’intéressé). Le domicile constituait le premier critère de rattachement pour les citoyens de la RDA, mais la situation juridique particulière de l’Allemagne permettait aussi d’en retenir d’autres en faveur de la RFA (la parenté par ex.). Lorsqu’un citoyen de la RDA s’adressait à une représentation consulaire de la RFA à l’étranger pour demander la protection diplomatique, il pouvait choisir sa nationalité effective. Une telle possibilité n’était pas contraire aux coutumes internationales. Les États occidentaux déclaraient d’ailleurs dans les accords signés avec la RDA qu’il revenait au citoyen de la RDA de choisir l’État qui devait exercer sa protection diplomatique. Cependant, ce droit ne s’appliquait pas, conformément au droit international, dans les rapports entre la RFA et la RDA. Un citoyen de la RDA ne pouvait demander à la RFA d’exercer sa protection diplomatique sur le territoire même de la RDA. Inversement, celle-ci ne pouvait pas non plus invoquer le droit d’exercer sa protection diplomatique en faveur des citoyens de la RDA qui se trouvaient sur le territoire de la RFA.

2) L’influence de l’unification de l’Allemagne sur la nationalité allemande

35L’unification de l’Allemagne, en 1990, a eu pour effet de territorialiser la nationalité allemande. Le caractère définitif des frontières de l’Allemagne unifiée a entraîné la disparition du concept de la nationalité allemande commune à tous les Allemands et la réinterprétation de la notion d’Allemagne (Inland ou Deutschland). Elle a aussi amené les tribunaux à régler un certain nombre de questions du droit allemand de la nationalité, qui restaient en suspens.

A) La nationalité allemande depuis 1990

a) La territorialisation de la nationalité allemande

36Les traités de 1990 relatifs au règlement définitif de la question allemande (Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland) et à la confirmation de la frontière germano-polonaise (Vertrag über die Bestätigung der zwischen ihnen bestehenden Grenze) déclarent que les frontières extérieures de l’Allemagne unifiée sont celles de la RFA et de la RDA et que l’Allemagne unifiée n’élève et n’élèvera dans l’avenir aucune revendication territoriale à l’encontre d’aucun autre État : ainsi, ils mettent définitivement un terme à l’incertitude juridique qui entourait la nature de la ligne Oder-Neiße depuis la conférence de Yalta. De même, le traité germano-soviétique de 1990 de bon voisinage, partenariat et coopération (Vertrag über gute Nachbarschaft, Partnerschaft und Zusammenarbeit) reconnaît aussi le principe de l’intégrité territoriale et l’absence de toute revendication territoriale entre les deux pays. Ces traités, vu la situation antérieure, équivalent à une cession de territoire, dont l’effet est non pas déclaratif, mais constitutif. Désormais, les provinces cédées sont indiscutablement placées sous souveraineté polonaise ou russe (soviétique en 1990) et la question allemande est définitivement «fermée». L’abrogation de l’art. 23 LF par le traité d’union de 1990 (Einigungsvertrag), qui en a aussi révisé le préambule et l’article 146 conformément aux engagements internationaux de la RFA et de la RDA, rend désormais impossible toute nouvelle adhésion d’«autres parties de l’Allemagne» à la RFA, comme ce fut le cas pour la RDA.

37L’unification de l’Allemagne dans de nouvelles frontières internationalement reconnues et acceptées rend caduc le concept de la nationalité allemande commune à tous les Allemands. On peut dire qu’elle le territorialise. Cela signifie que la nationalité allemande est désormais circonscrite dans un espace qui correspond au champ, nouveau et définitif, d’application de la Loi fondamentale, composé des 16 Länder énoncés dans le préambule de 1990. Celui-ci, à l’instar de l’article 146 nouveau, limite «le peuple allemand tout entier» (das gesamte Deutsche Volk) au «peuple allemand des Länder» (das Deutsche Volk in den Ländern). L’unification a mis fin à la distinction antérieure entre les deux «peuples», aux significations désormais concordantes. Le premier comprenait les Allemands de RFA et ceux que la division de l’Allemagne, en 1949, avait privés de leur pouvoir constituant et le second a désormais achevé sa mission constitutionnelle de réaliser l’unité nationale et étatique de l’Allemagne et de représenter et de parler au nom du peuple allemand tout entier. L’obligation d’œuvrer à la réunification disparaît aussi du nouveau préambule. Le maintien du concept de la nationalité allemande commune à tous les Allemands aurait contredit et violé les engagements internationaux de l’Allemagne unifiée. La définition territoriale du Staatsvolk de la RFA prévaut aujourd’hui sur la représentation ethnique et la volonté d’union étatique, qui s’est manifestée en 1990, l’a emporté sur celle d’union nationale. Le vote de la loi de 1990 relative aux étrangers (Ausländergesetz), mod. 1993, dont les art. 85 et suivants visent à faciliter la naturalisation, non moins que la loi de 1992 qui a créé la notion restrictive de Spätaussiedler, démontre que le droit allemand de la nationalité a franchi une étape importante de son histoire au lendemain de l’unification et que son évolution devrait se poursuivre durant la législature 1998-2002.

38Contrairement au concept de la nationalité allemande commune à tous les Allemands, celui d’Allemand au sens de la Loi fondamentale (art. 116, al. 1) conserve la même signification et la même importance. Il demeure le seul concept d’Allemand que connaisse le droit international public : c’est lui, comme déjà entre 1949 et 1990, et non celui de national allemand de la loi de 1913, qui figure dans les traités signés par la RFA. La distinction que fait l’art. 116, al. 1 entre Allemand au sens de la Loi fondamentale, national allemand et Allemand de statut (ou Allemand sans nationalité allemande) auquel l’art. 6, al. 1 de la loi de 1955 confère le droit à la naturalisation conserve toute sa validité et s’applique exclusivement, comme auparavant, au droit interne allemand.

b) La mise en œuvre de la nationalité allemande

39Les citoyens de la RDA n’ont pas, par l’adhésion de celle-ci à la RFA, «acquis» la nationalité allemande puisqu’ils possédaient déjà la nationalité allemande commune à tous les Allemands. Le traité d’union ne contient aucun article relatif à la nationalité allemande, mais les articles 3 et 8, qui étendent la plus grande partie du droit fédéral aux nouveaux Länder, et l’article 18, qui confirme la validité des décisions de justice de la RDA, y rendent applicables la loi de 1913 et la jurisprudence Teso de 1987. L’adhésion de la RDA à la RFA en vertu de l’art. 23 ancien LF entraîne la disparition de la RDA en tant que sujet du droit international et, par voie de conséquence, celle de la citoyenneté de la RDA puisqu’il ne peut y avoir de nationalité sans État.

40Le traité électoral (Wahlvertrag) de 1990 conclu avec l’«encore-RDA» (noch-DDR) avait déjà affirmé sans ambiguïté que les citoyens de la RDA étaient aussi Allemands au sens de la Loi fondamentale et possédaient la capacité électorale. La loi de 1993, mod. 1994, relative aux élections fédérales (Bundeswahlgesetz) déclare électeurs tous les Allemands au sens de l’art. 116, al. 1 LF et permet l’éligibilité de tous ceux qui ont cette qualité depuis un an au moins. Quant au droit de suffrage, la loi ne le reconnaît pas aux seuls nationaux allemands, mais, conformément au droit fédéral, à tous les Allemands au sens de la Loi fondamentale. La nationalité allemande commune à tous les Allemands que possédaient les citoyens de la RDA avant 1990 cesse d’être virtuelle. L’adhésion de la RDA à la RFA leur confère désormais tous les droits et devoirs qui n’étaient auparavant les leurs que s’ils entraient sur le territoire fédéral. Ils deviennent membres du Bundesvolk et du Wahlvolk au même titre que les Allemands de l’«ancienne» RFA.

41Les Berlinois de l’Ouest, avant 1990, possédaient aussi la nationalité allemande commune à tous les Allemands. Internationalement, cependant, comme la ville ne faisait pas partie de la RFA, ils n’étaient pas astreints aux obligations militaires des nationaux allemands de la RFA. Les Alliés occidentaux avaient suspendu l’application de l’art. 22, al. 1, 1 (partiellement) et 2 de la loi de 1913, qui interdisait la libération d’allégeance (Entlassung aus der deutschen Staatsangehörigkeit) des militaires de carrière et des appelés et futurs appelés du contingent. L’unification de l’Allemagne et la fin des réserves alliées sur Berlin ont pour conséquence de soumettre à nouveau les Berlinois de l’Ouest au droit commun.

c) La confirmation de la jurisprudence Teso

42Conformément à la jurisprudence Teso, l’acquisition de la citoyenneté de la RDA conférait en même temps la nationalité allemande commune à tous les Allemands. L’art. 19 du traité d’union a confirmé cette solution en maintenant en vigueur les décisions administratives prises par la RDA, incluant ainsi les octrois de citoyenneté :

«Vor dem Wirksamwerden des Beitritts ergangene Verwaltungsakte der DDR bleiben wirksam. Sie können aufgehoben werden, wenn sie mit rechtsstaatlichen Grundsätzen oder mit den Regelungen dieses Vertrags unvereinbar sind. Im übrigen bleiben die Vorschriften über die Bestandskraft von Verwaltungsakten unberührt».

  • 12 BVerfGE précité.
  • 13 OVG Nordrhein-Westfalen, Deutsche Zeitschrift 1990, 90.

43La disparition de l’obligation d’œuvrer à la réunification ne permet pas de revenir sur cette jurisprudence. Il ne peut y avoir de suppression rétroactive des effets qu’elle a produits. L’acquisition de la citoyenneté de la RDA entraîne celle de la nationalité allemande. Les modes d’acquisition de la loi de 1913 ne constituant pas des dispositions d’ordre public, il n’est pas nécessaire que l’acquisition de la citoyenneté de la RDA ait été conforme à l’un d’entre eux. Les naturalisations seront valables même si elles ne respectent pas les conditions de l’art. 8 de la loi de 1913 et de la directive de 1977, mod. 1989, relatifs à la naturalisation des étrangers. Il en sera ainsi en cas de décision administrative, mais aussi de remise de carte d’identité conformément à la réglementation en vigueur jusqu’en 195712. En revanche, les naturalisations et remises de cartes d’identité portant atteinte à l’ordre public seront nulles. Elles doivent respecter l’ordre constitutionnel de la RFA et les principes du droit de la nationalité. Les autorisations d’acquisition d’une nationalité étrangère sont valables, même en cas de double nationalité13.

d) Les modalités d’acquisition et de perte de la nationalité allemande

  • 14 Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, 13 juillet 1987, ESVGH 37, 285.

44Le national allemand de la RFA qui acquiert la citoyenneté de la RDA ne peut acquérir la nationalité allemande puisqu’il la possède déjà. Il la conserve donc. En tout cas, il ne peut la perdre en vertu de l’art. 25 de la loi de 1913. Il en va de même en cas de renonciation (art. 26) au profit de la citoyenneté de la RDA. La RFA est seule habilitée à décréter la fin de la nationalité allemande. Or l’article 25 ne prévoit la perte de la nationalité allemande qu’en cas de résidence à l’étranger et à condition que l’intéressé ait demandé à acquérir une nationalité étrangère. Quant à l’article 26, al. 1, seule la possession d’une double nationalité permet de renoncer à la nationalité allemande. Comme le droit fédéral ne considère pas la citoyenneté de la RDA comme une nationalité étrangère ni la RDA comme un État étranger, les articles 25 et 26 ne remplissent pas les conditions exigées et ne peuvent s’appliquer en l’espèce14.

  • 15 VGH BW précité.

45En revanche, la perte de la citoyenneté de la RDA ne provoque pas systématiquement celle de la nationalité allemande15. Le principe est ici le maintien de la nationalité allemande, maintien qui résulte de l’absence d’incidence du traité de 1972 sur la nationalité allemande et de l’obligation de la RFA, conformément aux art. 16, al. 1 et 116, al. 1 LF, de traiter comme tout citoyen de la RFA celui de la RDA qui parvenait dans sa sphère de protection. Les citoyens de la RDA sont des Allemands au sens de la Loi fondamentale en vertu de leur filiation. Il importe peu que l’intéressé refuse cette situation.

  • 16 OVG Münster, Recht in Ost und West (ROW) 1990, 189, 190 = das Standesamt (StAZ) 1990, 111.
  • 17 VGH BW, VBlBW 1988, 67.
  • 18 Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1981, 904.

46La perte de la citoyenneté de la RDA n’entraîne celle de la nationalité allemande que si le droit fédéral le permet aussi (art. 16, al. 1 LF et 17 et suivants de la loi de 1913)16. La libération d’allégeance de l’art. 10 de la loi de 1967 n’est suivie de la perte de la nationalité allemande que si l’intéressé a reçu, conformément à l’art. 18 de la loi de 1913, l’assurance d’acquérir une nationalité étrangère17. La demande de libération de la citoyenneté de la RDA en vue de s’installer en RFA ne peut à l’évidence avoir pour conséquence la perte de la nationalité allemande18.

  • 19 VG Stuttgart, NJW 1978, 2465 ; NJW 1983, 2209.
  • 20 OVG Münster, ROW 1990, 189 = StAZ 1990, 111; StAZ 1988, 281, 285 ; StAZ 1988, 70.
  • 21 Kammergericht (KG), NJW 1983, 2325.

47La question se pose de savoir si l’art. 25 de la loi de 1913 s’applique lorsqu’un citoyen de la RDA a acquis une nationalité étrangère sans perdre en même temps sa citoyenneté. La réponse ne sera positive que s’il a entendu rejeter aussi l’Allemagne19. L’obligation de maintenir l’identité du Staatsvolk et la nationalité allemande commune à tous les Allemands doit l’emporter sur l’inconvénient de la multinationalité20. Du reste, la question ne se posait pas si l’intéressé conservait son domicile en RDA puisque la RFA considérait l’autre État allemand comme Inland21.

  • 22 Hessisches Landessozialgericht, SGB 1989, 28; VG Greifswald, 10 novembre 1994, StAZ 1995, 109.
  • 23 OVG Münster, ROW 1990, 189 f.; ROW 1990, 367.

48La perte de la citoyenneté de la RDA au profit d’une nationalité étrangère entraîne celle de la nationalité allemande si les conditions correspondent à celles de l’art. 25 de la loi de 1913 et de l’art. 1, al. 1 de l’accord de 1963 relatif à la réduction de la multinationalité et au service militaire de certains multinationaux. Tel est le cas quand la perte résulte de la demande volontaire d’acquisition d’une nationalité étrangère et ne viole pas l’ordre public allemand22. L’intéressé conserve cependant la nationalité allemande lorsque son choix résulte de l’application d’un traité relatif à la multinationalité et n’a pour but que d’user du droit constitutionnel d’aller et de venir (art. 11 LF)23. Il en va de même lorsque la perte de la citoyenneté de la RDA, quelle qu’en soit la cause, répond aux mêmes préoccupations.

  • 24 KG, NJW 1983, 2324.

49La révocation de la naturalisation pour cause de violation des obligations incombant au citoyen de la RDA (art. 12, al. 2 de la loi de 1967) ne saurait priver celui-ci de la nationalité allemande, mais, comme dans le droit fédéral, la révocation de la naturalisation obtenue de façon mensongère (art. 12, al. 1 a) et la renonciation à la citoyenneté de la RDA, introduite par la loi de 1990 (art. 9, 10 et 11 nouveaux de la loi de 1967) sont des causes de perte de la nationalité allemande. Quant aux déchéances de citoyenneté décidées par les autorités de la RDA en vertu de l’article 13 à l’encontre des opposants au régime qui séjournaient à l’étranger, c’est-à-dire en RFA, elles ne peuvent les priver de leur nationalité allemande : l’art. 16, al. 1 LF en interdit tout retrait (mais non la perte), pour quelque motif que ce soit24.

B) Les conséquences de la perte définitive des provinces orientales sur la nationalité allemande

a) La notion d’Inland avant le 3 octobre 1990

  • 25 BVerfGE 40, 141, 175.

50L’interprétation de la notion d’Inland avant le 3 octobre 1990 reflétait la dichotomie du statut politico-juridique des anciennes provinces orientales. Comme on sait, les traités de Varsovie et Moscou de 1970 n’avaient pas entraîné leur cession définitive à la Pologne et à l’URSS. Ils n’avaient pas pu, en raison de l’incapacité juridique de la RFA à disposer de leur souveraineté, entériner la division de l’Allemagne25. Le premier ne visait qu’à proclamer l’intégrité de la «ligne frontalière» formée par l’Oder et la Neiße, la RFA ne reconnaissant que la Gebietshoheit (et non la Souveränität) de la Pologne sur ces provinces jusqu’à la signature d’un traité de paix. Il en allait de même pour le second traité en ce qui concernait la partie soviétique. Le maintien du concept d’Inland dans le droit de la nationalité ne traduisait pas une revendication d’ordre politique, mais seulement un rattachement personnel à la nationalité allemande.

  • 26 Cet article ne s’applique plus qu’aux situations antérieures au 1er juillet 1993. V. art. 4, al. 1 (...)

51Dans la version de la loi de 1913 en vigueur avant 1945, la notion d’Inland était synonyme de Reich. Son territoire s’était réduit en 1919 à la suite de la défaite allemande, puis s’était à nouveau étendu à partir de 1938 avec les conquêtes hitlériennes. La situation que l’on trouve à partir de 1945 pose un problème nouveau en raison de la division de l’Allemagne en quatre zones et de la soumission de chacune d’elles à des puissances publiques différentes. Les autorités administratives de l’«ancienne» RFA considéraient que la notion d’Inland de plusieurs articles de la loi de 1913 correspondaient au territoire du Reich dans ses frontières du 31 décembre 1937 : articles 25 et, dans une moindre mesure, 8, 9 (naturalisation d’un conjoint étranger) et 10 (naturalisation d’un enfant naturel de père allemand et résidant en Allemagne depuis au moins trois ans26). Elles en excluaient les territoires conquis par la Wehrmacht après cette date. La pertinence de cette notion d’Inland était contestée par une partie de la doctrine. On pouvait légitimement se demander s’il ne convenait pas mieux de l’appliquer d’une façon fonctionnelle auxdits articles. La résidence dans les anciennes provinces orientales ne pouvait plus satisfaire à la notion générale d’Inland : il était difficile d’admettre que l’adaptation à la vie allemande exigée par les articles 8 et 9 fût encore possible au-delà de la ligne Oder-Neiße et, dans ce même cas, que le maintien de la nationalité allemande (art. 25) ou le droit à la naturalisation (art. 10) fussent toujours justifiés.

52La question de la détermination de l’Inland ne se posait pas dans l’art. 7 de la loi de 1955 (perte du statut d’Allemand au sens de la Loi fondamentale par un Allemand de statut qui regagne le pays dont il a été précédemment expulsé) puisqu’il mentionne explicitement le territoire du Reich dans ses frontières du 31 décembre 1937. De même, dans l’art. 8, al. 1 et 2 (droit à la naturalisation et perte du droit à la naturalisation de certains ethniques Allemands), la notion d’Allemagne devait, en dépit de certaines difficultés, se comprendre, en application de l’obligation d’œuvrer à la réunification et du principe de pérennité de la nationalité allemande, dans le sens traditionnel de l’article 7. Cette interprétation était renforcée par la possibilité, que prévoit l’art. 17, al. 3 de ladite loi, de naturaliser une personne qui vit en dehors du champ d’application de la Loi fondamentale. En revanche, la notion d’Inland de l’art. 13 de la loi de 1913 (naturalisation des anciens nationaux allemands) ne posait aucun problème puisque ces derniers pouvaient être naturalisés, qu’ils fussent établis à l’étranger ou en Allemagne. Peu importait donc de quelles frontières il s’agissait.

53Quant à la notion inverse de pays étranger (Ausland), que l’on trouve dans les art. 9 et 12 de la loi de 1955 (naturalisation de certains ethniques Allemands sur leur demande et droit à la naturalisation des anciens nationaux allemands persécutés et qui ont acquis une nationalité étrangère), il était indifférent qu’elle comprît ou non les anciennes provinces orientales puisque même ceux qui résidaient en RFA pouvaient être naturalisés.

b) La notion d’Inland depuis le 3 octobre 1990

54La cession définitive des anciennes provinces orientales oblige de revoir la notion d’Inland. La signification d’avant 1990 est devenue caduque. Le terme est aujourd’hui synonyme de l’Allemagne unifiée dans les frontières fixées par le traité 2 + 4. Tout territoire situé au-delà de la frontière germano-polonaise doit être considéré comme Ausland. L’interprétation fonctionnelle de la notion d’Inland disparaît. Désormais, tout séjour ou établissement de la résidence, toute naissance ou adoption à l’extérieur des frontières de la RFA doivent être considérés comme ayant lieu à l’étranger.

C) La question de la nationalité des Allemands de Pologne et de Russie

55Quelle est aujourd’hui la nationalité des personnes qui vivent dans les anciennes provinces orientales et qui possédaient, avant le 3 octobre 1990, la nationalité allemande commune à tous les Allemands ? Il n’existe pas de règle obligatoire qui réglemente l’octroi de la nationalité en cas de cession de territoire. Il convient en fait de distinguer entre les différentes sortes de cessions de territoires. Il en existe trois : la disparition d’un État par intégration dans un autre État, la sécession et la cession proprement dite (anciennes provinces orientales du Reich). Seul le premier cas entraîne indubitablement la disparition de la nationalité de l’État concerné : l’adhésion de la RDA à la RFA en vertu de l’art. 23 ancien LF a éteint la citoyenneté de la RDA.

  • 27 BVerfGE 1, 322, 329 et 4, 322, 327; BVerwGE 1, 206, 207, 212; Bundesgerichtshof in Zivilsachen BGHZ (...)

56Mais qu’en est-il dans le troisième cas ? Une première thèse affirme que la nationalité d’une population est celle de l’État qui exerce sa souveraineté sur le territoire où elle se trouve. Cette population perdrait automatiquement sa nationalité antérieure et acquerrait corrélativement celle du nouvel État. Elle s’appuie notamment sur les traités qui ont réglé les conséquences de la 1re Guerre mondiale et en vertu desquels les cessions de territoires ont entraîné l’acquisition de la nationalité du nouvel État et la perte de la nationalité de l’ancien. La majorité des auteurs récusent toutefois cette thèse. Ils pensent que ces dispositions ont justement été prises parce qu’il n’existait pas de règle coutumière obligatoire en la matière et que le lien qui unit une population et un État n’est pas de nature territoriale, mais personnelle. La nationalité subsiste lorsque le ressortissant d’un État s’établit à l’étranger. Un étranger n’acquiert pas non plus la nationalité de son pays d’accueil du seul fait de sa présence, même durable, sur son territoire. Le droit international n’interdit pas davantage l’apatridie. Les juridictions suprêmes de la RFA, qui ont entériné l’acquisition, en 1938, de la nationalité allemande par les nationaux autrichiens, puis la réacquisition, en 1945, de la nationalité autrichienne par ces mêmes Anschlußdeutschen, ont affirmé l’absence de règle obligatoire en la matière27. Le nouvel État a le droit, mais non l’obligation, de conférer sa nationalité à la population qui vit sur son territoire, sauf cas d’apatridie. Encore faut-il que la cession de territoire n’ait pas été obtenue par la force. L’État qui annexe un territoire n’est pas en droit, en raison de l’interdiction du recours à la force formulée par la Charte des Nations unies, de conférer sa nationalité à la nouvelle population. En cas de cession, les États choisissent généralement de conférer un droit d’option à la nouvelle population, mais il ne s’agit pas là non plus d’une norme obligatoire du droit international.

  • 28 BVerfGE 40, 141, 175.

57Les traités de Varsovie et de Moscou de 1970 n’avaient exercé, du point de vue de la RFA, aucune influence sur la nationalité des titulaires de la nationalité allemande commune à tous les Allemands, qui vivaient au-delà de la ligne Oder-Neiße28. Seul le règlement définitif de la question allemande était susceptible de modifier cette situation, mais les traités germano-polonais de 1990 et 1991, pas plus que le traité germano-soviétique de 1990, n’ont abordé les questions de nationalité. On comprend aisément à quelles difficultés se serait heurtée la recherche d’une solution dans ce domaine. La reconnaissance diplomatique des frontières de l’Allemagne unifiée par le traité 2 + 4 n’a pas pu avoir pour effet de priver automatiquement de la nationalité allemande les nationaux allemands des anciennes provinces orientales. L’article 116, al. 1 ne fait pas partie des dispositions de la Loi fondamentale que l’Allemagne unifiée, dans le traité 2 + 4, s’est engagée à modifier ou à supprimer.

  • 29 BVerfG du 8 septembre 1993, NJW 1994, 1402.

58L’existence de nouvelles frontières entraîne cependant de nombreuses conséquences. Le droit international interdit désormais à la RFA de considérer comme ses ressortissants les nationaux allemands des anciennes provinces orientales qui demanderaient à perdre la nationalité allemande en vertu des art. 18 et suivants de la loi de 1913. La RFA doit aussi reconnaître leur nationalité polonaise ou russe. Elle peut néanmoins continuer de voir en eux des doubles nationaux29 et de leur délivrer des passeports allemands. Conformément aux règles du droit international, ils ne peuvent, puisqu’ils résident en Pologne ou en Russie, y faire valoir leur nationalité allemande. Ils demeurent assujettis aux lois et au service militaire polonais ou russes tant qu’ils conserveront leur domicile dans l’un ou l’autre pays.

59Depuis la reconnaissance de la minorité allemande de Pologne par le traité de bon voisinage et de coopération amicale, les nationaux allemands de ce pays possèdent le double statut de citoyen polonais et de «minoritaires», un statut qui ne remet nullement en cause leur nationalité allemande ni les droits qui en découlent, notamment celui de la protection juridique de la RFA. Cet infléchissement de la politique polonaise vise à résoudre le problème des populations allemandes et à dissuader celles-ci de solliciter l’application de l’article 116, al. 1 LF.

60Si l’on suivait les règles du droit international, la RFA devrait signer un traité avec la Pologne et la Russie en vue de clarifier la nationalité des populations allemandes et de leur accorder un droit d’option. Un tel traité comporte généralement l’obligation de quitter le domicile qui est situé dans le pays d’origine et de se rendre dans celui dont on a décidé d’acquérir la nationalité. Il est probable que de tels traités ne seront pas signés et que la situation restera en l’état. Le législateur allemand pourrait aussi envisager une loi comparable à celle de 1956, dite 2e loi relative au règlement de certaines questions de nationalité et qui concerne les modalités du maintien de la nationalité allemande des Anschlußdeutschen. Le traité de Versailles avait conféré la nationalité polonaise aux nationaux allemands qui vivaient dans les provinces orientales (Posnanie et Prusse occidentale) que le Reich avait dû céder à la Pologne en 1919, leur accordant parallèlement un droit d’option en faveur de la nationalité allemande. Cependant, la situation actuelle n’est pas identique puisque les Allemands de Pologne possèdent déjà la nationalité polonaise et les Allemands de Russie la nationalité russe. Aujourd’hui comme hier, la Pologne et la Russie (ou l’URSS) reconnaissent à leurs ressortissants, même si ce n’est que tacitement, le droit de faire valoir leur nationalité allemande ou leur qualité d’Allemand de statut. Le maintien, dans l’art. 116, al. 1 LF, de la référence au territoire du Reich dans ses frontières du 31 décembre 1937 vise à continuer d’offrir à tous les Allemands des anciennes provinces orientales du Reich la possibilité de conserver le statut d’Allemand au sens de la Loi fondamentale, conformément au droit international.

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Notes

1 L’ART. 16, al. 1 LF interdit tout retrait (mais non la perte) de la nationalité allemande, alors que l’art. 116, al. 1 affirme que le national allemand, tout comme le réfugié ou expulsé d’appartenance ethnique allemande qui a trouvé accueil sur le territoire du Reich dans ses frontières du 31 décembre 1937, est Allemand au sens de la Loi fondamentale. Quant à la loi de 1913, modifiée dix-sept fois et pour la dernière fois en 1993, elle fixe les modes d’acquisition et de perte de la nationalité allemande.

2 Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 36, 1 ff.

3 BVerfGE 77, 137 ff.

4 Oberverwaltungsgericht (OVG) Münster, Juristenzeitung (JZ) 1979, 136.

5 Entscheidungssammlung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 66, 277.

6 BVerfGE 36, 1, 19.

7 BVerwGE 72, 291; Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 1986, 516.

8 BVerfGE 36, 1, 30.

9 BVerfGE 40, 141, 163.

10 BVerfGE 43, 203, 210 ; BVerfGE 1, 322, 330 f.

11 BVerfGE 77, 137.

12 BVerfGE précité.

13 OVG Nordrhein-Westfalen, Deutsche Zeitschrift 1990, 90.

14 Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, 13 juillet 1987, ESVGH 37, 285.

15 VGH BW précité.

16 OVG Münster, Recht in Ost und West (ROW) 1990, 189, 190 = das Standesamt (StAZ) 1990, 111.

17 VGH BW, VBlBW 1988, 67.

18 Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1981, 904.

19 VG Stuttgart, NJW 1978, 2465 ; NJW 1983, 2209.

20 OVG Münster, ROW 1990, 189 = StAZ 1990, 111; StAZ 1988, 281, 285 ; StAZ 1988, 70.

21 Kammergericht (KG), NJW 1983, 2325.

22 Hessisches Landessozialgericht, SGB 1989, 28; VG Greifswald, 10 novembre 1994, StAZ 1995, 109.

23 OVG Münster, ROW 1990, 189 f.; ROW 1990, 367.

24 KG, NJW 1983, 2324.

25 BVerfGE 40, 141, 175.

26 Cet article ne s’applique plus qu’aux situations antérieures au 1er juillet 1993. V. art. 4, al. 1 nouveau de la loi de 1913.

27 BVerfGE 1, 322, 329 et 4, 322, 327; BVerwGE 1, 206, 207, 212; Bundesgerichtshof in Zivilsachen BGHZ 3, 178, 185.

28 BVerfGE 40, 141, 175.

29 BVerfG du 8 septembre 1993, NJW 1994, 1402.

© Presses Sorbonne Nouvelle, 1998

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