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Les jeunes dans les relations transnationales

 | 
Gilbert Krebs
, 
Hans Manfred Bock
, 
Ulrich Pfeil
, 
et al.

Deuxième partie : Champs d’action et domaines d’intervention de l’OFAJ

L’OFAJ et les « Jeunes défavorisés »

Dominique Bosquelle

Note de l’auteur

Cet article s’appuie sur le dépouillement des rapports d’activité publiés par l’OFAJ et les procès-verbaux des conseils d’administration conservés au siège de l’OFAJ à Berlin.

Texte intégral

1Associer l’Office franco-allemand pour la Jeunesse à la notion de «  défavorisés  », c’est-à-dire à des personnes en difficulté, paraît plus que surprenant  : les brochures ne nous présentent-elles pas toujours des visages radieux  ? Pourtant, l’OFAJ, dès sa fondation, a reçu pour mission d’amener aux échanges franco-allemands le plus grand nombre de jeunes en intégrant dans ses programmes d’autres catégories sociales que les étudiants germanistes et les scolaires qui avaient immédiatement intérêt à ces échanges. Le traité de l’Élysée du 22 janvier 1963 évoque déjà explicitement les «  jeunes artisans et jeunes travailleurs  ». étaient-ils pour autant des «  défavorisés  »  ?

2En 1963, la notion de «  défavorisés  » n’était pas perçue de la même façon qu’aujourd’hui  : vingt ans après la guerre, l’action sociale en France se concentrait sur des domaines précis comme l’accès au logement et dans une moindre mesure aux loisirs. La faible capacité financière de la jeunesse était un phénomène répandu, mais son insertion professionnelle n’était pas un problème de société comme aujourd’hui. Si dès les débuts, l’attention de l’OFAJ dans ce domaine était retenue par les catégories de jeunes qui lui semblaient socialement et financièrement défavorisés (apprentis dont la situation professionnelle n’était pas encore complètement stabilisée, jeunes agriculteurs…) les rencontres à thème qu’il organisait avaient pour objectif premier le rapprochement franco-allemand, et non encore l’intégration sociale et professionnelle.

  • 2 Les colonies de vacances et les « maisons familiales de vacances » sont exclues de cette étude car, (...)

3Ce n’est qu’à partir des années 1970, où, confronté brutalement au problème concret du chômage massif des jeunes, l’OFAJ prendra en main l’organisation de programmes pour les défavorisés, au sens de personnes financièrement, socialement, voire culturellement déshéritées, qu’il opérera pour ces nouveaux publics un renversement de valeur total, le dialogue franco-allemand devenant l’instrument de la socialisation et de l’insertion. Nous allons voir comment, au cours de ces quarante-cinq années, la perception par l’OFAJ des défavorisés allait évoluer, associant tour à tour le handicap, le chômage, l’origine étrangère, le sexe, les problèmes sociaux, l’absence de qualification scolaire et/ou professionnelle, à des facteurs d’exclusion2.

Une action continue en faveur de l’intégration des handicapés

4Dans les années 1960 et 1970, en France comme en Allemagne, l’opinion dominante était que les centres spécialisés étaient les mieux à même de répondre aux besoins des personnes handicapées. De fait, la plupart d’entre elles vivaient donc dans un univers clos. L’OFAJ, en répondant dès le début de son existence favorablement aux demandes des associations d’entraide, allait jouer un rôle pionnier pour briser l’isolement des handicapés et favoriser leur intégration sociale.

5L’intégration par le sport semble avoir été la plus facile à réaliser et la plus fréquente. Les rencontres handisports sont positivement relayées par la presse  : un article du quotidien L’Alsace du 22 juillet 1983 rend ainsi compte d’un stage franco-allemand de natation pour handicapés physiques à Mulhouse, rassemblant 19 Français et 17 Allemands, membres des équipes nationales de handinage, pour quatre heures d’entraînement quotidien. L’aspect culturel n’est pas oublié puisque de nombreuses visites (par exemple ici le Musée de l’automobile) sont également au programme, à la satisfaction générale. Ce type de rencontres doit aussi permettre de nouer des liens d’amitié, ici entre des équipes qui seront bientôt rivales. Certains échanges, organisés dans le cadre des jumelages, s’inscrivent dans la durée. C’est le cas des échanges handisports entre Brest et Kiel, qui eurent lieu en 1993 pour la douzième année consécutive (tennis de table, natation et régates). Organisés chaque année en alternance dans l’une des deux villes, le séjour de 1993 réunissait une vingtaine d’handicapés bretons à Kiel grâce à un financement conjoint des deux villes jumelées et de l’OFAJ.

6Tous les types de handicaps sont concernés  : moteurs, visuels, auditifs, mentaux. En 1989 a lieu un voyage d’échanges entre établissements d’enseignement professionnel spécialisés, l’École nationale d’Enseignement spécial pour déficients de la vue de Villeurbanne et la Bayerische Landesschule für Blinde de Munich  ; un atelier d’écriture est organisé du 30 juin au 11 juillet 2003 à Angers avec les élèves déficients visuels de l’Institut Montéclair d’Angers et leurs partenaires de la Deutsche Blindenstudienanstalt Carl-Strehl-Schule de Marburg et de la Specjalny Osrodek Szkolno-Wychowawczy de Cracovie. De jeunes malentendants de l’École de la Malgrange-Jarville (académie de Nancy-Metz) et du Berufsbildungswerk Hörgeschädigte de Leipzig se rendent à Auschwitz rencontrer leurs partenaires polonais en avril 2005. Toujours en 2005, les jeunes de l’Institut médico-éducatif de Saint-Denis se rendent dans le cadre d’un échange pour cinq jours à Berlin chez leurs partenaires du foyer Erntekranz de l’association Tiele-Winckler-Haus, spécialisée en thérapie par l’art pour déficients mentaux  ; ils peuvent ainsi voir leurs œuvres exposées dans le cadre du 3e festival d’art berlinois Der helle Wahnsinn.

7L’OFAJ aide aussi bien des établissements reconnus que de petites associations à se rencontrer  ; il intègre des handicapés dans ses programmes réguliers et organise aussi des programmes spécifiques. À plusieurs reprises, le conseil d’administration s’est penché sur l’intégration des handicapés (par exemple en 1971, en 1976), et des journées d’études sont organisées avec les grandes associations françaises et allemandes pour définir les besoins et les améliorations à apporter, comme en décembre 1976 à Bad Honnef, ou en juin 1992 en collaboration avec le CNFLRH (Comité national français de liaison pour la réadaptation des handicapés) et la BAGH (Bundesarbeits-gemeinschaft Hilfe für Behinderte). Le coût financier de la participation de personnes handicapées aux programmes soutenus par l’OFAJ est souvent beaucoup plus important que pour les programmes réguliers car certains participants nécessitent des soins particuliers et un accompagnement permanent. Sous le titre «  L’OFAJ et les handicapés  », Le Progrès, quotidien lyonnais, annonçait dans son édition du 14 décembre 1976 «  une extension importante des activités franco-allemandes pour handicapés  »  : 30 programmes franco-allemands spécialisés pour handicapés devaient selon l’article regrouper 600 participants handicapés et non handicapés en 1977, pour un coût de 270 000 francs à la charge de l’OFAJ. La décision prise alors de mélanger le plus possible handicapés et non-handicapés dans les programmes spécifiques pour handicapés afin de favoriser leur intégration sociale sera conservée. Une belle expérience de ce type est rapportée par Var-Matin, dans son édition du 31 juillet 1983. Une cinquantaine de voyants et non-voyants anglais, suisses, allemands et français participèrent cette année-là à Sanary-sur-Mer à un stage de loisirs de quinze jours (baignade, tandem, voile, musique et randonnée), à l’initiative d’une association locale d’insertion d’aveugles et malvoyants, avec le soutien financier de l’OFAJ. Cette initiative se voulait militante  : «  La plupart du temps  », constatait le président de l’association locale, «  les jeunes aveugles sont relégués dans des institutions spécialisées, une espèce de ghetto. Or il suffit souvent de simples petites choses, de petits gestes quotidiens pour que l’handicapé soit intégré…  ». Propos relayés par le secrétaire général de l’OFAJ, Reinhard Wilke, qui avait fait le déplacement à Sanary  : à la prise en compte des différences entre voyants et non-voyants, s’ajoutait selon lui

un aspect d’apprentissage interculturel et de connaissance linguistique. Ce qui rejoint le problème de l’insertion des aveugles et de tous les handicapés  : puisqu’à la base de cette insertion se retrouve toujours la question de connaître la différence de l’autre, de vaincre la peur qui naît souvent alors et d’accepter cette différence.

8L’année européenne des personnes handicapées en 2003, puis la loi sur l’égalité des chances de 2005 en France donneront rétrospectivement raison à l’OFAJ de ses choix d’intégration précurseurs.

La crise de 1973 et l’irruption du chômage des jeunes

  • 3 Internationaler Bund für Sozialarbeit, le réseau d’entraide Arbeiterwohlfahrt et l’Institut de rech (...)

9Alors qu’en France le Premier ministre annonce en 1974 que «  le bout du tunnel est en vue  », l’OFAJ met sur pied dès 1975 ses premiers programmes pour jeunes chômeurs. De par son partenariat avec les associations d’éducation populaire et de loisirs qui travaillent sur le terrain et réorientent très vite leurs activités dans le sens d’un accompagnement à l’insertion professionnelle3, l’OFAJ a tout de suite conscience de la dimension du problème et se montre très réactif.

10Mais le rapport d’activité publié pour 1976-1977 laisse entrevoir les difficultés pour passer d’une pédagogie de loisirs à une pédagogie de réinsertion  :

  • 4 In OFAJ, Rapports et documents/Berichte und Materialien 1976-1977, p. 56.

L’importance du problème du chômage des jeunes, en France comme en République fédérale d’Allemagne, a incité l’OFAJ et ses partenaires à concevoir des programmes à l’intention de jeunes chômeurs. Il s’est très vite avéré que la pédagogie extrascolaire développée par les associations de jeunesse et d’éducation populaire ne permettait pas automatiquement l’extrapolation souhaitable à ce groupe cible. En effet, le problème est avant tout de ne pas décevoir les espérances de ces jeunes qui abordent les programmes qui leur sont proposés avec une plus grande – et parfois trop grande – impatience que les participants à d’autres types d’activités. L’OFAJ veille à ce que ces programmes pour jeunes chômeurs ne soient pas seulement la moins mauvaise manière d’occuper leur temps libre forcé4.

  • 5 Orientations 1986, point 3 de l’ordre du jour du conseil d’administration des 30 et 31 mai 1985.

11Les rapports d’activité 1982 et 1985 n’évoquent plus les chômeurs et rien ne permet dans les textes ou les statistiques de les distinguer des jeunes travailleurs. Lorsque a été posée, à la 57e session du CA en novembre 1984 à Paris, la question de savoir s’il serait pertinent de distinguer éventuellement entre les dotations budgétaires pour jeunes professionnels et celles pour jeunes chômeurs, le secrétaire général répondit par la négative, ce qui laisse penser que le nombre de chômeurs concernés devait être insignifiant. Comme le conseil d’administration approuve la même année le «  financement à des taux exceptionnels  » des programmes spécifiques pour jeunes chômeurs, sans doute la raison en était-elle pour une bonne part financière. Il semble aussi que l’Office n’ait pas réussi les premières années à obtenir des subventions publiques supplémentaires pour financer ses actions spécifiques. Le développement des programmes pour chômeurs se faisait donc aux dépens des programmes habituels pour jeunes professionnels, et ce d’autant plus qu’un programme pour chômeurs revenait en moyenne 30  % plus cher qu’un programme pour jeunes professionnels5. L’Office se devait donc de mettre en place une réflexion accrue sur la qualité des stages et se montrer plus sélectif dans son soutien financier.

Nouveaux publics, nouveaux programmes

  • 6 Dix ans plus tard, le rapport d’activité pour 1996 fera état de « programmes pour jeunes chômeuses  (...)
  • 7 En les contingentant cependant : « Leur nombre ne devrait cependant pas dépasser 1/3 du nombre tota (...)

12Les conclusions d’un groupe de travail réuni à cet effet en février 1986 furent reprises par le conseil d’administration réuni à Brême les 26 et 27 mai 1986. Des groupes cibles prioritaires y furent définis («  jeunes en stages d’insertion professionnelle et sociale âgés de 16 à 18 ans, jeunes en stages de qualification professionnelle âgés de 18 à 21 ans, jeunes bénéficiant de mesures de création d’emplois (par exemple  : TUC), jeunes intéressés par des projets individuels d’entraide ou de création d’entreprises alternatives, jeunes diplômés sans emploi  »). La dimension sociale du chômage est également prise en compte, et de nouvelles catégories de défavorisés apparaissent  : «  jeunes filles ou jeunes femmes, particulièrement menacées par le chômage  »6 et «  jeunes de la seconde génération de familles d’immigrés (Maghreb, Turquie)  » pour lesquels on ouvre alors les échanges franco-allemands7. Enfin l’Office propose son aide financière et technique en matière de formation de responsables et d’animateurs de rencontres pour jeunes chômeurs.

13La lutte contre le chômage des jeunes devenue officiellement une priorité, les «  mesures en faveur de jeunes chômeurs  » font dorénavant l’objet d’une rubrique spécifique à partir du rapport d’activité/Tätigkeits-bericht 1988. La lecture de ces rapports fait ressortir combien, à partir de la fin des années 1980, la prévalence des problèmes sociaux obère les possibilités d’insertion professionnelle. Les problèmes de déscolarisation, de drogue et d’alcool sont de plus en plus fréquents chez les participants aux échanges. Le rapport d’orientation 1997 considère les nouvelles générations comme instables et menacées par la drogue et le sida. Et parle d’une «  clientèle  » dont les motivations à l’échange sont utilitaristes et consuméristes, contrairement aux générations des années 1960 et 1970 marquées par des idéaux politiques  : «  à quoi sert l’échange  ? Que m’apporte cette rencontre  ? Cela représente-t-il un plus pour ma formation ou pour mon insertion professionnelle ou sociale  ?  ».

  • 8 Exemples tirés de Rapport d’activité/Tätigkeitsbericht 1988, p. 34-35, mais les thèmes généraux de (...)

14Dans ces conditions, avant même d’envisager des stages professionnalisants, l’OFAJ et ses associations partenaires doivent imaginer de nouveaux types de programme axés sur la socialisation, dans lesquels l’expérience de la pédagogie de l’interculturel de l’OFAJ va jouer un très grand rôle. Ce ne sont plus directement des thèmes professionnels qui réunissent les groupes, mais des sujets de société comme «  étrangers et autochtones en France et en Allemagne – Sommes-nous sur la voie d’une société multiculturelle  ?  » ou «  Le rôle de la femme dans l’opposition politique  »8. En cherchant à trouver des modèles d’explication aux phénomènes à analyser et dans lesquels ils peuvent se retrouver, les jeunes marginalisés des deux pays apprennent à nuancer leur vécu et à s’intéresser aux autres. Mais la plupart des programmes offerts en insertion sociale proposent tout simplement la réalisation d’un projet commun  :

  • 9 Rapport d’activité 1996. Le même texte et le même exemple sont repris dans les rapports 1998 et 199 (...)

[Ces rencontres] sont l’occasion pour les jeunes d’élaborer ensemble quelque chose  : cela peut-être un film vidéo ou une pièce de théâtre, ou bien encore une activité commune de découverte. Par exemple, un groupe de jeunes Français de Clermont-Ferrand et d’Allemands du Brandebourg ont passé dix jours ensemble sur un voilier. Cette rencontre nommée «  Deux nations – un bateau  » leur a permis de vivre ensemble dans un petit espace, de découvrir la culture de l’autre, de se confronter avec l’autre et d’approcher ses différences. Le bateau était un lieu neutre où les jeunes pouvaient se rencontrer selon une approche totalement nouvelle9.

  • 10 Rapport d’orientation 1990 voté lors de la 65e session du CA à Tübingen le 27 juin 1989, p. 39.

15Deux types de programmes de courte durée spécifiques pour jeunes chômeurs sont particulièrement destinés à ce type de publics  : il s’agit de «  programmes d’information et de contacts, dans la localité du partenaire, pour jeunes chômeurs et jeunes défavorisés  » et de «  rencontres binationales en tiers-lieu pour jeunes chômeurs  »10. Dans les deux cas, les organisateurs sont des organisations qui travaillent essentiellement avec des jeunes issus de milieux socialement défavorisés. Mais certaines associations du secteur socio-éducatif réalisent également des échanges dans le cadre des programmes d’information et de contacts.

  • 11 Ibid., p. 13.

16Pour ce public à part, «  en effet souvent particulièrement difficile de motiver […] non seulement pour les réalités franco-allemandes, mais également sur le plan général de leur situation personnelle  », le rapport d’orientation 1990 prévoit de former des animateurs de programmes spécifiques pour jeunes chômeurs11.

  • 12 Le titre d’une des priorités adoptées par le conseil d’administration pour 1993 est d’ailleurs « L’ (...)

17Parmi les nouveaux publics, il y avait aussi les étrangers, c’est-à-dire les jeunes n’ayant ni la nationalité française, ni la nationalité allemande. Si les partenaires de l’OFAJ ont réagi de façon très positive en les intégrant dans les programmes12, leur participation, pour ceux qui ne sont pas ressortissants de pays de la CEE et plus tard de l’UE, est parfois compromise, avant la mise en place de l’espace Schengen, par la nécessité d’obtenir des visas dont le coût se révèle exorbitant pour des jeunes au chômage et issus de milieux défavorisés (les frais de visas perçus pour le déplacement vers la France d’étrangers résidant en Allemagne reviennent en 1992 à 60 DM, soit environ 200 F). Malgré des négociations menées sur plusieurs années, l’OFAJ n’obtiendra aucun assouplissement sur ce point. Ces jeunes étrangers sont également parfois – rarement – victimes de paroles ou d’actes xénophobes lors de leur séjour dans l’autre pays. À partir des années 1990, des ressortissants d’autres pays de l’Union européenne participent également aux programmes (31 Britanniques et 36 Espagnols en 1991).

  • 13 Session du conseil d’administration. Nantes, 30 novembre-1er décembre 1989. Pour un examen détaillé (...)

18La chute du Mur de Berlin le 9 novembre 1989 amène un mois plus tard le conseil d’administration à se poser la question de l’attitude à adopter vis-à-vis des jeunes d’Allemagne de l’Est13. Doivent-ils être considérés comme des «  jeunes défavorisés  »  ? La volonté de les intégrer est forte et le conseil d’administration les autorise dès décembre 1989 à participer aux différents programmes. C’est donc une certaine déception qui se marque dans le rapport d’activité de 1990 qui constate que seuls 28 jeunes chômeurs de l’ex-RDA ont participé à des programmes socio-professionnels. L’explication avancée est que

  • 14 Rapport d’activité 1990, p. 21.

La demande a été probablement plus forte, mais, faute de structures adéquates dans les nouveaux Länder, le recrutement et la préparation des participants à un échange franco-allemand restent extrêmement hasardeux14.

  • 15 Rapport intermédiaire sur la mise en œuvre des 67e, 68e et 69e sessions du CA, p. 17.

19L’année suivante cependant, dix programmes linguistiques et professionnels (un mois de cours intensif suivi d’un mois de stage pratique complété par des activités culturelles) avaient été organisés en France, auxquels 264 Allemands des nouveaux Länder avaient participé15.

Jeunes chômeurs  : une nouvelle dimension par la coopération avec le Fonds social européen

  • 16 Le Rapport intermédiaire sur la mise en œuvre des 67e, 68e et 69e sessions du conseil d’administrat (...)

20Le conseil d’administration de Nantes (30 novembre-1er décembre 1989) décide, dans la perspective de l’achèvement du grand marché intérieur au 1er janvier 1993, le renforcement des mesures professionnalisantes, afin de lutter contre les peurs naissantes vis-à-vis de l’Europe d’une partie de la jeunesse. Ce renforcement des mesures d’insertion professionnelle sera rendu possible par une coopération avec le Fonds social européen (FSE). L’Office, qui ne parvient pas à obtenir des deux gouvernements un relèvement de sa dotation à la hauteur des besoins nouveaux, saisit l’opportunité de doubler ses capacités financières d’intervention dans le domaine des programmes pour chômeurs par l’instauration d’une collaboration avec le FSE. Une intervention du FSE suppose en effet que 50  % de la subvention provienne d’autres fonds publics. Ainsi en théorie, l’Office pourrait avec la même somme doubler le nombre de ses programmes. En théorie seulement, car les programmes pour chômeurs qui bénéficient du soutien du FSE répondent à des cahiers des charges très précis, ce qui augmente le coût des programmes16, mais permet par ailleurs de viser une amélioration constante de leur qualité. Afin de bénéficier au maximum de cette opportunité, le conseil d’administration décide de dégager le budget le plus important possible en réalisant des économies sur les autres programmes, à l’exception des programmes du secteur scolaire.

  • 17 Les programmes de l’objectif III devaient être réalisés grâce aux fonds du FSE transitant par le go (...)
  • 18 Rapport d’activité 1990, point 3.4 (« Fonds social européen »).
  • 19 En 1993, pour l’objectif 4, « 3 programmes ont pu être organisés avec 33 participants allemands et (...)

21Les programmes pour jeunes chômeurs développés par l’Office répondent à deux objectifs du FSE  : l’insertion professionnelle des jeunes de moins de 25 ans et au chômage depuis moins de douze mois (objectif IV du FSE), et la lutte contre le chômage de longue durée (objectif III). Alors que le FSE a répondu favorablement aux demandes de subvention déposées régulièrement par l’Office par l’intermédiaire des ministères du Travail des deux pays, le ministère des Finances allemand bloque en 1990 le transfert des fonds vers l’Office, rendant ainsi impossible la réalisation des programmes de l’objectif IV17. Or les sommes accordées par le FSE pour l’objectif IV sont importantes  : 1,2 million de DM pour l’année 1990, 1,5 million de DM pour l’année 1991 et 1,75 million de DM pour l’année 1992, le financement complémentaire étant assuré par l’Office. Et les fonds de l’objectif IV auraient été particulièrement «  adaptés aux jeunes des nouveaux Länder puisqu’ils leur apportent des connaissances complémentaires en vue de faciliter leur réinsertion sur le marché du travail. Les contenus des programmes sont  : la découverte de la France et en particulier de son monde du travail, l’apprentissage intensif de la langue française et une qualification complémentaire dans le secteur de la technologie de communication et d’information  »18. Pour les programmes de l’objectif III dont le financement transite par la France, six programmes ont été financés en 1990 et le montant global engagé s’élève à 2 157 906 F (452 503 DM dépensés en Allemagne et 642 021 F en France)19.

22Le problème du financement côté allemand enfin résolu fin 1991, les problèmes législatifs et réglementaires commencent  : c’est d’abord la définition française des chômeurs de longue durée (sans emploi depuis plus de six mois) qui n’est pas la même que celle du FSE (depuis plus de douze mois) et qui cause des problèmes aux petites associations françaises la première année  ; c’est ensuite la loi allemande sur la promotion du travail (Arbeitsförderungsgesetz), qui exige la présence permanente des chômeurs sur leur lieu de résidence à l’exception de trois semaines de congé, et décourage ceux-ci de suivre les formations proposées par l’OFAJ. S’ils suivent un stage d’insertion de l’OFAJ cofinancé avec le FSE, les chômeurs allemands perdent en effet leurs indemnités. Au total, côté allemand, seuls trois programmes au titre de l’objectif III avec 35 participants et 16 programmes avec 297 participants au titre de l’objectif IV ont pu avoir lieu en 1992. Ce problème de la législation allemande perdurera malgré les interventions répétées de l’Office et de ses partenaires jusqu’en 1994. À partir de 1995, les chômeurs allemands auront le droit de réaliser un stage à l’étranger d’une durée maximum de douze semaines.

23L’OFAJ peut alors envisager d’autres projets, comme le «  programme pilote de qualification professionnelle pour “1 000 jeunes chômeurs”  » élaboré à partir de juillet 1995. Véritablement en route à partir de 1996 et actif jusque fin 1999, ce «  programme 1 000 chômeurs  » va devenir le programme-phare de l’OFAJ, en faveur duquel une énorme publicité, à la limite de la publicité mensongère, est faite. Ces «  mille chômeurs  » s’entendent en effet sur quatre ans et demi, soit à peine un peu plus de deux cents par an. Le programme, en cofinancement FSE, reçoit néanmoins un fort soutien des deux gouvernements  : le ministère allemand du Travail accorde dès 1995 10,5 millions de marks sur les fonds du FSE pour ce programme de près de cinq ans. Son homologue français accorde 2,36 millions de francs au titre du FSE pour l’année 1995. Mais la recherche de financement pour ce programme, comme pour tous les autres programmes soutenus par l’OFAJ, restera d’une extrême complexité, les autorités locales et régionales en charge de l’emploi côté allemand, les conseils régionaux côté français, se montrant difficiles à convaincre. Les rapports d’activité publiés par l’OFAJ déploreront chaque année jusqu’en 1999 une mauvaise «  coopération avec les instances nationales chargées de l’emploi. Même si on assiste à un changement d’esprit dans les agences chargées de l’emploi – il y est maintenant de plus en plus reconnu qu’un séjour professionnel à l’étranger accroît par la suite les chances d’embauche – cette appréciation n’est malheureusement pas encore partagée par tout le monde  ».

  • 20 Appelé stage de « formation continue et recyclage » en Allemagne, il est de par la loi allemande d’ (...)

24Les stages du programme «  1 000 chômeurs  » étaient pourtant particulièrement bien conçus  : stage pré-qualifiant dans le pays d’origine20 accompagné d’une préparation au séjour dans l’autre pays (cours de langue et de civilisation)  ; séjour à l’étranger avec cours de langue intensif (six semaines en Allemagne pour les jeunes Français et quatre à six semaines en France pour les jeunes Allemands), suivi d’un stage en entreprise de durée identique. Ce programme était particulièrement adapté aux jeunes issus du secteur de l’hôtellerie et de la restauration pour lesquels un tel stage renforçait les compétences professionnelles et linguistiques. Et du moins en France, avec les GRETA (réseau de formation professionnelle continue de l’éducation nationale) et l’AFPA (Association pour la formation professionnelle des adultes), les partenaires étaient faciles à trouver. De nombreux articles de presse répercutent le déroulement de ces stages, comme celui du Ostthüringer Zeitung du 6 mai 1996 intitulé «  De nouvelles chances sur le marché du travail  », qui décrit la fête «  franco-allemande  » donnée en l’honneur du départ des stagiaires français venus apprendre les spécialités culinaires de Thuringe et perfectionner leur allemand. Trois d’entre eux ont obtenu un contrat de trois mois en Thuringe à l’issue du stage.

  • 21 Par exemple l’article « Conscience européenne. Les jeunes demandeurs d’emploi ont la possibilité d’ (...)

25Bien que l’acquisition d’une expérience professionnelle à l’étranger soit un atout majeur sur un CV, que la caution du FSE soit une garantie supplémentaire de sérieux, les réticences des jeunes chômeurs pour participer à ce genre de stages semblent importantes à en croire les rapports d’activité publiés par l’OFAJ de 1996 à 1999. Ceux-ci déplorent chaque année, surtout du côté allemand, une «  attitude réservée vis-à-vis de la mobilité  : beaucoup de jeunes hésitent encore à partir (travailler) à l’étranger, alors qu’en réalité, une telle expérience augmente de 50  % leur facilité d’embauche à leur retour. Les jeunes – à qui ce programme profiterait le plus – ne s’impliquent pas encore assez  ». C’est sans doute la raison pour laquelle les petites annonces et les articles de presse insistent autant sur le fait que les stagiaires sont nourris et logés et les stages rémunérés, et que seule la motivation du futur stagiaire est déterminante, et non les connaissances linguistiques21.

  • 22 Mais le nombre de participants sera moins élevé : 78 jeunes « en difficulté » seulement participero (...)

26à l’issue du programme «  1 000 chômeurs  », la collaboration avec le FSE se poursuivra à partir de 2 000 avec d’autres programmes axés sur l’Europe, en conformité avec les objectifs du FSE22.

évaluation des programmes

27L’évaluation en termes d’insertion professionnelle des chômeurs est très floue. Que ce soit dans les rapports d’activité publiés par l’OFAJ ou dans les procès-verbaux des conseils d’administration, ce sont toujours des estimations qui sont présentées. Elles sont généralement hautes  : le rapport d’activité publié pour 1993 estime à 80-90  % le taux de chômeurs ayant trouvé un emploi, au moins à durée déterminée, à l’issue d’un programme. Et dans certains programmes, près de la moitié des stagiaires auraient trouvé un emploi dans l’autre pays, car les employeurs auraient un intérêt direct à utiliser leurs compétences dans la langue maternelle. À la décharge de l’OFAJ, il faut bien reconnaître qu’il lui est impossible d’obtenir des associations un suivi réel d’après-stage et des statistiques fiables avec un public aussi volatile.

  • 23 19,695 millions de francs (18,5 % des dépenses d’intervention) en 1994 ; 22,347 millions de francs (...)

28En termes financiers, la coopération instaurée avec le FSE a eu pour conséquence que le domaine «  Milieu socio-professionnel  », du fait de la subvention FSE reversée à l’OFAJ, arrive en tête des dépenses d’intervention à partir de 1995 (avant cette date, c’était le domaine «  Jeunesse/Jumelages  » qui arrivait en tête des dépenses)23. à partir de 2000, la refonte des secteurs de l’OFAJ lui donne, à travers sa nouvelle dénomination «  Emploi et solidarité  », encore plus de lustre, mais le fait repasser, du fait de la refonte des neuf secteurs précédents en quatre grands secteurs, de quelques points derrière le secteur «  découvertes  » (31,36  % contre 35,24  % en 2000).

  • 24 Ainsi que d’autres catégories de jeunes comme les cadres des rencontres socio-professionnelles. À t (...)
  • 25 Il arrive assez fréquemment que parmi les plus défavorisés, certains renoncent le matin du départ à (...)

29Ce secteur socio-professionnel cependant ne recouvre pas uniquement les chômeurs et autres catégories défavorisées  : il inclut aussi tous les jeunes professionnels24, ce qui rend une lecture fine des statistiques présentées dans ces rapports d’activité impossible. Le nombre des chômeurs concernés par les programmes spécifiques pour jeunes chômeurs n’est indiqué que dans les rapports d’activité 1989 (2 846 jeunes subventionnés), 1990 (2 715), 1991 (3 001), 1992 (2 364), 1993 (2 374), 1994 (2723), 1995 (2 635 jeunes et 98 programmes spécifiques) et 1996 (2 913). Ces variations annuelles n’ont aucune signification particulière eu égard à la difficulté pour constituer des groupes de chômeurs  stables25, et témoignent d’un engagement constant de l’OFAJ sur la période.

30Ramenés en pourcentage du nombre total de participants à des échanges organisés par l’OFAJ chaque année (entre 130 000 et 140 000 environ), les chômeurs représentaient en 1992 1,60  % des participants aux programmes de l’OFAJ  ; 1,59  % en 1993  ; 2,1  % en 1994  ; 1,84  % en 1995  ; 2,1  % en 1996  ; environ 1,9  % en 1997  ; 1,86  % en 1998  ; environ 1,9  % en 1999  ; le rapport 2000 ne communique plus le nombre de chômeurs, et la présentation différente des statistiques ne permet plus de suivre l’évolution. Les formations pour jeunes chômeurs sont encore évoquées dans le rapport, mais de façon beaucoup moins détaillée qu’auparavant, et l’anecdote y tient un grand rôle. On y lit par exemple le récit d’une licenciée d’allemand qui, plutôt que préparer un CAPES sans conviction, a suivi une formation de trois mois comprenant des cours d’allemand et de bureautique en France, puis des cours et un stage en entreprise en Allemagne  : «  Les cours m’ont permis d’apprendre les techniques de recherche d’emploi et de pratiquer un allemand très quotidien adapté au monde de l’entreprise  ».

31Quelle que soit la précision ou l’imprécision des chiffres, il est clair cependant que ces programmes ne sont efficaces que parce qu’ils concernent un nombre réduit de chômeurs dans les groupes (une vingtaine en moyenne) et que par conséquent ils sont chers. Mais en soutenant financièrement ces programmes pour chômeurs, l’OFAJ répond à sa mission de laboratoire franco-allemand, de créateur de possibles. À d’autres ensuite de s’en inspirer et de les diffuser.

  • 26 Déclaration faite par Anne Jardin, responsable de la rencontre franco-allemande pour jeunes demande (...)

32En termes d’insertion sociale des plus défavorisés, ces stages sont (à de très rares exceptions près, dues à des accumulations de circonstances) une indéniable réussite. Pour tous, la participation à un tel programme est un enrichissement de leur personnalité, répètent à envie les rapports d’activité des années 1990. La lecture des rapports de séjours franco-allemands rédigés par les associations organisatrices (IKAB, Arbeit und Leben, Culture et Liberté, Roudel, Céfir, INFA Europe pour les plus importantes d’entre elles) le confirme. C’est d’abord l’expérience du voyage, le premier pour bon nombre d’entre eux, qui plus est à l’étranger, ce qui n’est pas sans nourrir beaucoup d’appréhensions, mais provoque beaucoup de fierté au retour. C’est faire l’expérience, pour des identités fragilisées, et quelles que soient leurs origines, d’être considérées en bloc par l’autre groupe comme «  Français  » ou «  Allemands  », certains pour la première fois de leur vie  ; pour ceux qui sont d’origine étrangère et peuvent prétendre à deux nationalités, c’est parfois l’occasion de faire une démarche d’intégration par la demande d’un passeport afin de participer à une rencontre dans un pays tiers. Un véritable travail de socialisation commence alors à travers les plus petites choses  : apprendre à dire bonjour et à se présenter dans la langue étrangère selon des codes de langage standards, c’est déjà accepter les contraintes sociales, et ces éléments pourront être réutilisés en milieu professionnel. Réaliser qu’il existe d’autres codes que le sien et qu’ils sont aussi valables enseigne la tolérance. Apprendre en cinq jours à communiquer de façon rudimentaire dans la langue étrangère prouve aux participants qui sont souvent en rupture scolaire qu’ils sont capables d’apprendre et de réaliser des projets. Ces résultats sont fragiles mais le schéma cadre d’un séjour de cinq jours autour d’un thème d’études, suivi quelques mois plus tard d’un séjour de retour de cinq jours permettant la reprise et l’approfondissement de l’acquis du premier séjour (complété éventuellement par un troisième voyage de cinq jours), semble une méthode éprouvée  ; de même que les méthodes d’apprentissage ludiques qui privilégient l’imaginaire plutôt que le niveau scolaire. Mais les meilleurs gages de résultats restent selon les associations l’implication en amont de chaque jeune dans l’élaboration du programme et de l’organisation pratique du séjour. En leur permettant de se placer en situation d’écoute et de responsabilité, en les impliquant dans la réussite d’un projet collectif, l’échange remet les jeunes «  au cœur de la société  », et notamment de la société européenne dont font partie les sociétés française et allemande. Ainsi que le disait une responsable de rencontre de chômeurs originaires de Bretagne  : «  Les chômeurs sont aussi des citoyens européens. C’est bien qu’ils comprennent que tout ne se passe pas partout comme en Bretagne.  »26

L’OFAJ au xxie siècle  : vers un centre de compétence jeunesse contre les discriminations et pour l’intégration  ?

33Depuis près de quarante-cinq ans, l’OFAJ joue un rôle de relais et d’interface entre les instances nationales, régionales et locales des deux pays ainsi que les instances européennes d’une part, et les associations organisatrices de rencontres et de stages d’autre part. Par sa recherche permanente de financements, l’Office permet d’agir à de nombreuses petites associations bien insérées localement mais qui n’ont pas la carrure pour réaliser cette tâche de prospection. L’Office contribue aussi au suivi de l’évaluation (pour chaque programme, toutes les associations remettent un rapport), à la formation des animateurs et responsables des programmes, ainsi qu’à l’information sur les programmes (diffusion de l’information auprès des conseillers d’orientation des agences pour l’emploi, des centres d’information jeunesse).

  • 27 Les « médiateurs jeunesse » sont des jeunes issus eux-mêmes de milieux défavorisés qui, après avoir (...)
  • 28 Eva Sabine Kuntz, « Chancengleichheit fördern. Ein deutsch-französisches Netzwerk für junge Benacht (...)

34Depuis la mise sur pied du secteur «  emploi et solidarité  » en 2000, l’OFAJ se définit aussi, à côté de ses secteurs traditionnels, comme un «  véritable laboratoire d’idées  » en matière d’insertion. Quelques éléments plaident en faveur de cette thèse  : l’existence d’un «  groupe de travail emploi jeunesse  » d’experts franco-allemands réuni régulièrement par l’OFAJ depuis le milieu des années 1980  ; l’utilisation positive des techniques de communication développées dans le dialogue interculturel franco-allemand au service des rencontres d’insertion sociale  ; la mise en place de projets-pilote comme depuis 2004 celui des «  médiateurs jeunesse  »27 qui devront attirer davantage de défavorisés vers les programmes d’insertion. Le fait enfin, comme le souligne Eva Sabine Kuntz, secrétaire générale de l’OFAJ, que la France et l’Allemagne partent de points de vue diamétralement opposés sur les jeunes issus de l’immigration, les politiques allemands parlant «  d’intégration  » des étrangers, les politiques français «  d’égalité des chances  »28.

  • 29 OFAJ/DFJW. Aktivitäten/activités 2005, p. 2.

35Le nouvel accord portant création de l’OFAJ du 26 avril 2005 reconnaît à l’OFAJ «  le rang de centre de compétence dans les questions de jeunesse pour les gouvernements, les institutions publiques ainsi que l’ensemble des organisations de la société civile  »29. La tentation est grande, dans le contexte d’une année 2006 proclamée Année de l’Égalité des chances en France et d’une année 2007 Année européenne de l’Égalité des chances pour tous, dont le lancement est prévu à Berlin sous la présidence allemande à l’occasion du «  sommet de l’égalité  », de s’emparer de ce sujet bien réel mais si médiatique, et de se profiler en centre de compétence jeunesse contre les discriminations et pour l’intégration.

36La Fondation Genshagen (Institut de Berlin-Brandebourg pour la coopération franco-allemande en Europe) et l’OFAJ ont ainsi organisé du 14 au 17 septembre 2006 une rencontre à Genshagen destinée à lancer un projet à long terme d’un réseau sur la promotion et l’égalité des chances. Ce réseau doit permettre, par l’échange de «  bonnes pratiques  » entre acteurs de terrain ainsi que par des rencontres de responsables, de montrer qu’il existe des expériences positives et de créer des synergies. L’un des premiers organismes conviés à cette réunion pour faire part de son expérience a été la Halde, la Haute Autorité de lutte contre la discrimination et pour l’égalité, créée en France par la Loi sur l’égalité des chances de 2005.

Notes

2 Les colonies de vacances et les « maisons familiales de vacances » sont exclues de cette étude car, bien que subventionnées par l’Office durant une vingtaine d’années, leur accès ne se faisait pas sur condition de ressources. La seule exigence était qu’un membre de la famille puisse s’exprimer dans la langue du partenaire pour qu’un dialogue interculturel puisse avoir lieu.

3 Internationaler Bund für Sozialarbeit, le réseau d’entraide Arbeiterwohlfahrt et l’Institut de recherche appliquée en communication-éducation permanente IKAB côté allemand, côté français les réseaux d’éducation populaire Ligue française de l’Enseignement et de l’Éducation permanente et Fédération Léo Lagrange, Peuple et Culture, l’organisme de formation continue INFAC, font partie des premiers à organiser des stages de préparation à l’emploi.

4 In OFAJ, Rapports et documents/Berichte und Materialien 1976-1977, p. 56.

5 Orientations 1986, point 3 de l’ordre du jour du conseil d’administration des 30 et 31 mai 1985.

6 Dix ans plus tard, le rapport d’activité pour 1996 fera état de « programmes pour jeunes chômeuses », spécialement destinés « aux jeunes femmes sans emploi ou aux jeunes femmes seules, élevant un ou plusieurs enfants. Ces séminaires leur permettent de s’informer sur la situation des jeunes dans les différents pays et sur les politiques gouvernementales, de visiter des centres d’accueil réservés aux femmes ». Ce programme est poursuivi au moins jusqu’en 1999.

7 En les contingentant cependant : « Leur nombre ne devrait cependant pas dépasser 1/3 du nombre total de participants ». Ce n’est qu’en 1990 que le conseil d’administration lève les dernières restrictions à la participation des étrangers aux programmes.

8 Exemples tirés de Rapport d’activité/Tätigkeitsbericht 1988, p. 34-35, mais les thèmes généraux de la xénophobie, de la violence des jeunes, de la construction d’une identité européenne, du rôle des femmes et de la protection de l’environnement se retrouvent déclinés sous des formes multiples jusque dans les années 2000.

Il est à noter que l’action de l’OFAJ s’attache aussi à une meilleure compréhension des publics « défavorisés » par des publics plus « favorisés » : l’Amicale bourguignonne des sports de Dijon, en association avec la Sportjugend de Mayence, organise ainsi des séminaires avec discussions sur des thèmes actuels comme « L’immigration en France », « L’extrémisme de droite en Allemagne », « La réinsertion sociale après une peine de prison », « La drogue » ; in : Rapport d’activité 1994, p. 27.

9 Rapport d’activité 1996. Le même texte et le même exemple sont repris dans les rapports 1998 et 1999.

10 Rapport d’orientation 1990 voté lors de la 65e session du CA à Tübingen le 27 juin 1989, p. 39.

11 Ibid., p. 13.

12 Le titre d’une des priorités adoptées par le conseil d’administration pour 1993 est d’ailleurs « L’apprentissage interculturel dans un environnement multiculturel ». En 1989, 1 261 jeunes Allemands, 1 510 jeunes Français et 75 jeunes d’autres nationalités (« par exemple fils ou filles d’immigrés résidant dans l’un de nos deux pays ») ont participé à des programmes spécifiques pour chômeurs. En 1995, ils étaient 1 066 Allemands, 1 338 Français et 124 d’autres nationalités.

13 Session du conseil d’administration. Nantes, 30 novembre-1er décembre 1989. Pour un examen détaillé des relations entre l’OFAJ et la RDA, voir la contribution d’Ulrich Pfeil dans ce volume.

14 Rapport d’activité 1990, p. 21.

15 Rapport intermédiaire sur la mise en œuvre des 67e, 68e et 69e sessions du CA, p. 17.

16 Le Rapport intermédiaire sur la mise en œuvre des 67e, 68e et 69e sessions du conseil d’administration, p. 14, indique qu’en 1990 et 1991, 9 programmes regroupant 139 participants ont été réalisés dans le cadre de l’objectif III du FSE (cours de langue + stage pratique de moyenne durée). Le coût total du cours de langue s’élève à 7 558 F, financé pour 3 477 F par le FSE et 4 081 F par l’OFAJ. Le stage pratique est financé pour 4 237 F par le FSE et pour 4 975 F par l’OFAJ (soit 9 212 F par participant et par mois). Par comparaison : une bourse pour stage pratique dans le cadre de la formation professionnelle n’est que de 2 300 F par tranche de 4 semaines. Pour compenser ce surcoût, l’Office cherchera très vite d’autres partenaires publics, ce qui lui permettra de réduire à 25 % du coût total, sa contribution à la plupart des programmes.

17 Les programmes de l’objectif III devaient être réalisés grâce aux fonds du FSE transitant par le gouvernement français, ceux de l’objectif IV par ceux transitant par le gouvernement allemand. C’est pour des raisons de discussions sur la contribution allemande au financement de l’Europe que le ministère allemand des Finances semble avoir bloqué le transfert des fonds du FSE vers l’OFAJ. La partie de bras de fer ne sera résolue que fin 1991.

18 Rapport d’activité 1990, point 3.4 (« Fonds social européen »).

19 En 1993, pour l’objectif 4, « 3 programmes ont pu être organisés avec 33 participants allemands et 8 avec 121 participants français », selon le Rapport d’activité 1993, p. 7.

20 Appelé stage de « formation continue et recyclage » en Allemagne, il est de par la loi allemande d’une durée minimale de 22 semaines. La durée de ce stage est moins longue en France et il n’est pas toujours obligatoire.

21 Par exemple l’article « Conscience européenne. Les jeunes demandeurs d’emploi ont la possibilité d’acquérir une expérience professionnelle en Allemagne » du quotidien L’Alsace du 21 février 1998 met en avant les partenariats qui permettent une rémunération en marks à hauteur de près de 4 000 F pour les stages qualifiants ou pré-qualifiants du programme « 1 000 chômeurs ». L’article ajoute que la motivation sera le principal critère de sélection des candidatures et qu’à l’évaluation de fin de stage suivra une deuxième évaluation d’insertion quelques mois après.

22 Mais le nombre de participants sera moins élevé : 78 jeunes « en difficulté » seulement participeront en 2003 aux programmes OFAJ/FSE. De nouvelles difficultés régle-mentaires ont empêché les chômeurs allemands de participer.

23 19,695 millions de francs (18,5 % des dépenses d’intervention) en 1994 ; 22,347 millions de francs (19,3 %) en 1995 ; 26,420 millions de francs (23 %) en 1996 ; 22,715 millions de francs (21,8 %) en 1997 ; 27,953 millions de francs (25,4 %) en 1998 ; 30,982 millions de francs (27,02 %) en 1999.

24 Ainsi que d’autres catégories de jeunes comme les cadres des rencontres socio-professionnelles. À titre d’exemple, en 1995, 12 291 participants sont comptabilisés dans le secteur socio-professionnel, parmi lesquels 2 635 chômeurs.

25 Il arrive assez fréquemment que parmi les plus défavorisés, certains renoncent le matin du départ à leur stage, ou que des chômeurs déjà inscrits trouvent un emploi.

26 Déclaration faite par Anne Jardin, responsable de la rencontre franco-allemande pour jeunes demandeurs d’emploi à Douarnenez, au quotidien Ouest-France dans son édition du 10 avril 1999.

27 Les « médiateurs jeunesse » sont des jeunes issus eux-mêmes de milieux défavorisés qui, après avoir suivi une formation en France et en Allemagne avec des professionnels de l’animation et du travail social et fait ainsi l’expérience de séjours interculturels, devraient être plus à même de trouver les paroles pour convaincre les jeunes défavorisés de participer aux échanges franco-allemands. Dix-huit jeunes ont été retenus pour faire partie de la première promotion de l’expérience.

28 Eva Sabine Kuntz, « Chancengleichheit fördern. Ein deutsch-französisches Netzwerk für junge Benachteiligte », in : Dokumente 6 (2006), p. 74-75.

29 OFAJ/DFJW. Aktivitäten/activités 2005, p. 2.

Auteur

Née en 1964, maître de conférences en études germaniques, Université de Nice – Sophia Antipolis (CIRCLES, EA 3159).

© Presses Sorbonne Nouvelle, 2008

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