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La RDA et l'Occident (1949-1990)

 | 
Ulrich Pfeil

Les relations bilatérales de la RDA avec l’Europe occidentale

Politique de neutralité ou adossement à l’Ouest

Les relations entre la Suisse et la RDA (1949-1972)

Therese Steffen Gerber
Translated by Isabelle Vodoz

Full text

1. Introduction

  • 1 Protocole du Conseil fédéral du 8. 5. 1945, Archives fédérales suisses Berne (AF) E 10004.1 1/457.
  • 2 Après 1949, « Délégation suisse ».
  • 3 Les relations de la Suisse avec les deux Allemagnes après 1945 n’ont jusqu’ici pratiquement pas été (...)

1Le 8 mai 1945, le gouvernement suisse mettait fin à ses relations diplomatiques avec l’Allemagne, en donnant pour raison qu’il n’existait plus en Allemagne de « gouvernement officiel du Reich ».1 La légation suisse de Berlin fut fermée et ce n’est que dans les zones d’occupation occidentales que subsistèrent quelques consulats. La « Schweizerische Heimschaffungsdelegation »2 (délégation suisse pour le rapatriement) de Berlin restait la seule représentation en Allemagne de l’Est, et sa tâche principale consistait à organiser le retour dans la patrie des citoyens suisses qui le désiraient, et dont environ 10 000 se trouvaient encore après la guerre sur le territoire est-allemand. Jusqu’à la reprise des relations diplomatiques avec la RDA, en décembre 1972, ce bureau semi-officiel devait rester le seul point de contact entre Berne et Berlin-Est.3

2. L’attitude de la Suisse face à la fondation de la RDA, le 7 octobre 1949

2La fondation des deux États allemands n’incita aucunement la Suisse à prendre des mesures allant dans le sens d’une reconnaissance, car une telle décision

  • 4 Note du Département politique du 28 octobre 1949, AF E 2001 (E) 1967/113/152.. Cf. également la ban (...)

« était en contradiction non seulement avec tous les principes de notre politique, mais également avec la thèse soutenue par le Conseil fédéral selon laquelle il existait une Allemagne non divisée. »4

  • 5 Le chef de la délégation suisse, Felix Schnyder au chef du bureau politique du Département politiqu (...)

3Mais il était néanmoins important en pratique d’entretenir des rapports avec la RDA, puisqu’il s’agissait de défendre les intérêts de la petite colonie suisse de RDA, qui ne comptait plus que 4 500 membres. Le nombre des candidats au retour avait en effet crû en fonction de conditions de vie rendues de plus en plus difficiles par les nationalisations et les administrations fiduciaires. Mais les questions financières ne pouvaient se régler que par des contacts directs avec les autorités est-allemandes, même si ceux-ci rencontraient la désapprobation des alliés occidentaux. L’activité de la délégation suisse ressembla, pendant les mois qui suivirent, à la marche d’un équilibriste, tout rapprochement risquant d’être exploité par la propagande d’une RDA tenue à l’écart par les États occidentaux, d’où la nécessité de garder une « attitude réservée et sceptique »5.

4Si, en automne 1949, la stratégie adoptée par la Suisse face au jeune État nouvellement constitué consistait d’une part à éviter

  • 6 Le chef de la délégation suisse a.I., Emil Stadelhofer, à Alfred Zehnder, le 7 octobre 1949 (note 4 (...)

« tout ce qui pourrait ressembler à une prise de position politique et d’autre part à utiliser quand même le poids de la délégation en ce qui concerne les relations avec les bureaux responsables de l’espace est-allemand »6,

  • 7 Aujourd’hui Département fédéral des affaires étrangères.

5Berne n’en calquait pas moins sa politique allemande sur celle d’autres États, notamment la Suède. Le Département politique fédéral7 ne se prononça pas clairement contre une reconnaissance, mais ce qui l’intéressait principalement c’est de régler sans faire trop de vagues les problèmes qui se posaient. Cette attitude n’allait cependant pas dans le sens des alliés occidentaux, qui mettaient tout en œuvre pour empêcher ne serait-ce qu’une reconnaissance de facto de la RDA. En apparence la Suisse s’inclina devant cette pression et mena, vis-à-vis de la RDA, une politique des plus pragmatiques : entretenir en pratique des relations avec les ministères est-allemands, d’une part, mais d’autre part s’arranger à éviter tout ce qui, dans le contexte de la guerre froide, pourrait être considéré comme une reconnaissance de la RDA.

  • 8 Protocole du Conseil fédéral du 18 juin 1951 (note 4).

6Face à la République fédérale, l’attitude de la Suisse fut totalement différente. Dès les modifications du statut d’occupation en mars 1951, le Conseil fédéral noua des relations diplomatiques avec Bonn. Le facteur principal de cette décision sur la question allemande, et donc du recul par rapport à l’attitude adoptée depuis 1945 sur la question de l’unité allemande à l’époque de la guerre froide, a été l’importance grandissante du partenaire économique autrefois le plus important – la République fédérale s’était déjà déclarée prête à reprendre les engagements du Reich issus de l’époque de la guerre, à la différence de la RDA qui ne se reconnaissait pas, sur le plan juridique, comme l’héritière du Troisième Reich.8 Pour la Suisse, les relations avec la République fédérale étaient d’autant plus importantes qu’une politique de neutralité indépendante des puissances occidentales n’aurait laissé que deux possibilités : soit la reconnaissance des deux États allemands, et, du même coup, la reconnaissance de la division de l’Allemagne, soit la non-reconnaissance des deux.

3. Les différentes facettes des relations bilatérales au niveau étatique entre 1949 et 1969

3.1. Les négociations portant sur l’économie et les réparations en tant que point de départ (1949-1952)

  • 9 Avec la Finlande, la RDA avait conclu dès le 15 octobre 1949 un traité de commerce, mais celui-ci s (...)

7Dans la foulée du protocole commercial conclu en 1948 avec la Commission allemande pour l’économie s’offrit, au printemps 1950, la possibilité de négociations économiques entre les deux États. En la matière, la Suisse était le premier État occidental à nouer ce genre de contacts avec la RDA.9 Mais les négociations échouèrent sur des questions de compétence : le ministère des Affaires étrangères souhaitait que soit conclu un traité de gouvernement à gouvernement ; le ministère pour le commerce extérieur et le commerce inter-allemand plaça les intérêts économiques au premier plan.

  • 10 Observation du bureau principal pour le commerce extérieur du ministère pour le commerce extérieur (...)

« Il ne faudrait pas rendre les premiers pas sur la voie d’une reconnaissance de facto trop difficiles pour le premier État de l’Ouest à s’y engager. […] Des relations commerciales réglées avec la Suisse sont pour nous une ouverture vers l’Ouest […] ».10

8Pour la Suisse, il ne pouvait, en vertu de considérations politiques, être question d’un traité entre gouvernements, si bien que les deux délégations se séparèrent sans avoir signé de traité.

9Lors des négociations entre gouvernements qui suivirent en 1952, le paiement des réparations furent mises au premier plan. La Suisse était l’un des États européens qui était le plus touchée par les mesures de nationalisation est-allemandes. En 1951, le montant des avoirs suisses placés sous le contrôle fiduciaire s’élevait à 200 millions de francs suisses.

  • 11 Demande du Département politique adressée au Conseil fédéral du 6 décembre 1951 (note 4).

« Des intérêts d’une telle importance, concernant à la fois les personnes et les valeurs capitales, imposaient absolument de ne laisser échapper aucune occasion permettant une amélioration de la situation. »11

  • 12 Protocole n° 102/52 de la session du Bureau politique du Comité central de la SED du 18 mars 1952, (...)

10Du côté est-allemand, le but principal n’était cependant ni un traité économique, ni la clarification de questions juridiques portant sur les valeurs capitales ; la délégation de RDA devait s’efforcer « d’amener la Suisse à reconnaître formellement la RDA. »12

  • 13 Le chef de section du bureau du commerce du Département fédéral de l’économie publique, Friedrich B (...)

11Les négociations commencèrent le 21 avril 1952. Sur les questions économiques, les deux délégations avancèrent très vite. Le chef de la délégation suisse était d’avis que « sur de telles bases, un accord était tout à fait possible ».13 De la signature d’un traité commercial avec la RDA dépendait à ses yeux la poursuite du travail de la délégation suisse à Berlin, d’autant que celle-ci avait été déclarée illégale par le Ministère des Affaires étrangères, et qu’elle n’avait plus de contacts, sinon avec le Ministère pour le commerce extérieur et intérieur.

12Par contre, en ce qui concerne les questions juridiques les négociations firent apparaître d’entrée de jeu des problèmes de principe : la délégation de RDA partait de l’idée qu’il fallait régler d’abord la question des relations et que ce n’était que dans un second temps, une solution positive ayant été apportée à la première partie, qu’on pourrait discuter les questions juridiques. La délégation suisse, quant à elle, n’était prête à discuter des relations qu’à partir du moment où les résultats des négociations économiques seraient connus :

  • 14 Protocole de la première séance de travail du 21 avril 1952, AF E 2200.56(-)-/9/5.

« Afin de ne pas mettre la charrue devant les bœufs nous proposons de placer la question des relations en point cinq de la liste des questions à traiter. »14

13La délégation suisse refusa l’offre est-allemande d’échange de missions diplomatiques, mais se déclara prête à rechercher une solution

  • 15 Protocole de la séance de travail du 15 mai 1952 (note 14).

« qui corresponde à la situation actuelle, mais qui permette cependant de faire avancer les problèmes qui nous préoccupent »15,

14à savoir l’échange de représentations commerciales. Mais une note interne du Ministère des Affaires étrangères du 13 mai 1950 anticipe déjà sur l’échec des négociations :

  • 16 Note du ministère des Affaires étrangères (sans signature) du 13 mai 1950 ; PA/ AA, Bestand MfAA, A (...)

« Le résultat global devrait être pour les Suisses la prise de conscience qu’ils n’obtiendront absolument rien de nous s’ils ne consentent pas à établir des relations diplomatiques normales. »16

  • 17 Le Département politique s’adressa « à l’Ouest à plusieurs reprises entre 1948 et 1950 » et fit all (...)
  • 18 Ibid.

15Lors de la dernière séance, la délégation de RDA déclara que l’établissement de relations diplomatiques était la seule voie acceptable pour parvenir à la solution des questions juridiques et refusa de lier le traité commercial aux questions juridiques. La délégation suisse ne pouvait accepter cela et regagna donc Berne. Le protocole qui avait été signé en 1948 avec la Commission allemande pour l’économie demeura donc en vigueur. Même si, pour la Suisse, la conclusion d’un traité sur le paiement des réparations était la priorité des priorités, d’autres intérêts économiques étaient en jeu face à la RDA : en 1945 l’économie suisse attendait encore beaucoup du commerce avec l’Europe de l’Est, mais dès 1952/53 ces attentes furent considérablement déçues. Conçus au départ comme devant compenser la perte du partenaire commercial qu’était l’Allemagne, les échanges entre la Suisse et l’Europe de l’Est prirent leur essor en 1945, mais entrèrent dès la fin des années quarante et au début des années cinquante dans une période de stagnation, dans la foulée de la politique commerciale est-européenne des Américains. Dès 1947, la zone d’occupation soviétique fut elle aussi concernée par cette politique, dans la mesure où un protocole économique fut conclu avec l’administration militaire soviétique. Après 1949, le Département fédéral de l’économie publique voulut poursuivre la politique des relations purement économiques avec la RDA mais entra en conflit avec la position de neutralité politique défendue par le Département politique. Les autorités de RDA lièrent la conclusion d’un traité commercial et d’un accord sur le paiement des réparations à la reconnaissance diplomatique, ce que la Suisse, qui, au plus tard depuis la fin des années quarante, était solidaire de l’Ouest17, ne pouvait accepter. En ce qui concerne la RDA, comme dans le cas des autres États d’Europe centrale ou d’Europe de l’Est, la politique suisse du commerce extérieur ne parvint pas à se dégager de la logique des blocs.18

16Après l’échec des négociations, la Suisse se vit de plus en butte à des pressions anglaises et américaines. Le fait qu’elle soit le premier État de l’Ouest à mener avec la RDA des négociations de gouvernement à gouvernement, courant ainsi le risque d’entraîner sa reconnaissance sur le plan international, faisait problème pour les deux alliés occidentaux.

  • 19 Note pour le chef du Département politique, Max Petitpierre, sur la démarche de l’ambassadeur améri (...)

« Les USA sont ’concerned’ au sujet des ‘far reaching consequences’ que pareille reconnaissance aurait sur les relations de la Suisse et du gouvernement de Bonn. Ils attachent une grande importance au maintien de bonnes relations entre la Suisse et la République fédérale. »19

  • 20 Avec les négociations avec la DDR coïncida du 28 février au 8 août 1952 la conférence de Londres su (...)

17Ainsi l’espace laissé à la politique suisse par rapport à la RDA était-il clairement délimité : si elle ne voulait pas entrer en conflit avec les alliés occidentaux, et en particulier avec la République fédérale, il fallait, en raison de considérations politiques, que la Suisse en rabatte sur ses intérêts en Allemagne de l’Est, Certes elle était incontestablement intéressée à des négociations de paiement des réparations, mais dès le début elle était consciente que la RDA ne pouvait ni ne voulait s’y engager. Ici se pose cependant la question de savoir si les exigences de paiement des réparations n’offraient pas un excellent prétexte pour se cacher derrière le refus est-allemand afin de ne pas être obligé de prendre parti dans la guerre froide, quitte à reconnaître la RDA – pour peu que l’on parvienne à un accord sur la question de paiement des réparations – comme cela s’était produit l’année précédente à propos de la République fédérale.20 À l’époque, la reconnaissance aurait été possible, et le Département politique en était également conscient. Cette reconnaissance aurait simplement signifié :

  • 21 Note du chef de section du Département politique, Max König, du 23 novembre 1951 (note 4).

« la Suisse reconnaît l’existence d’un gouvernement qui exerce effectivement le pouvoir dans une partie de l’Allemagne, et ce, provisoirement, c’est-à-dire aussi longtemps que rien n’est modifié dans la situation. »21

3.2. Un pénible rapprochement (1952-1967)

  • 22 Note du ministère des affaires étrangères du 13 mai 1952, PA/AA, Bestand MfAA, A 15368.
  • 23 Felix Schnyder à Alfred Zehnder, le 15 janvier 1953, AF E 2001 (E) 1969/121/240.
  • 24 Note de la Commission de gestion du Conseil des Etats à Max Petitpierre du 1er mai 1953, AF E 2800 (...)
  • 25 Enregistrement sur magnétophone d’un colloque aux archives pour l’histoire contemporaine à Zurich, (...)
  • 26 Cela se manifesta par exemple également en ceci qu’avait eu lieu, déjà en avril 1953 à Genève, un e (...)

18Sans normalisation des relations, la représentation de la délégation suisse fixée depuis 1948 à Berlin ne pouvait, aux yeux du Ministère des Affaires étrangères, « pas continuer longtemps à exister ».22 L’épée de Damoclès tomba le 14 janvier 1953, le jour où les bureaux de la Friedrichstraße furent fermés « par des bandes de papier collant » et la porte d’entrée condamnée « par des cachets de cire sur la serrure et par des ficelles en haut et en bas »23. Par suite, la base d’action de la délégation suisse, qui ne disposait désormais plus que de son bâtiment au Tiergarten, se vit considérablement réduite. Les relations s’envenimèrent au point « qu’il était devenu difficile de parler de relations au sens traditionnel »24. La délégation suisse se voyait officiellement ignorée et son activité dans l’espace est-allemand freinée. Ainsi espérait-on faire pression sur le gouvernement suisse afin de le pousser à la reconnaissance. Plus tard, le chef de la délégation suisse à Berlin, Felix Schnyder, décrira cependant la situation « comme pas trop mauvaise »25. En matière de questions commerciales pratiques surtout, les bureaux est-allemands moins haut placés ne respectaient pas toujours les consignes.26 La RDA était d’ailleurs toujours intéressée à ne pas rompre les relations avec la Suisse, mais elle voulait cependant mettre tout en œuvre pour que celles-ci passent par l’intermédiaire d’une légation accréditée à Berlin-Est et non pas par la délégation suisse qui n’avait qu’une existence juridique précaire.

19Dans les années qui suivirent, la RDA fit de nombreux efforts pour se rapprocher de la Suisse sur des questions concrètes, la plupart du temps économiques, afin d’établir des relations de facto. Une possibilité s’ouvrit avec l’installation à Genève, dans la commission économique de l’ONU pour l’Europe, d’un observateur de la RDA. Cette quasi-institutionalisation permit d’une part un contact avec des représentants d’autres États communistes, mais aussi avec des représentants d’États occidentaux. Grâce à divers entretiens, des liens se nouèrent, liens sur lesquels on pouvait s’appuyer dans le cas où prendrait place un rapprochement politique plus important. Genève représentait le lieu idéal pour procéder à des échanges de vues informels en territoire neutre mais d’un niveau international. Dans les années qui suivirent, cette délégation représenta pour la RDA le point de contact le plus important avec le gouvernement suisse, étant donné que Berlin-Est ne reconnaissait pas la délégation suisse de Berlin-Ouest comme partenaire.

  • 27 Depuis le 1er janvier 1954 Hans Lacher remplissait les fonctions de chef de la délégation suisse à (...)
  • 28 En 1954 seule la Finlande possédait déjà une antenne commerciale à Berlin-Est, qui avait été instal (...)
  • 29 Note de Felix Schnyder du 23 mars 1954 (note 19).

20Au début de 1954 la discussion de certaines questions économiques fut pour la RDA l’occasion d’entrer directement en interlocution avec la Suisse, ce qui prit place dans le cadre d’une session de la commission de Genève. Felix Schnyder, qui était alors le chef de la délégation suisse27 et qui connaissait très bien la situation, et le conseiller de légation du Département politique, Sven Stirner, rencontrèrent le chef du bureau principal du Ministère des affaires étrangères, Richard Gyptner. Les Suisses proposèrent l’ouverture à Zurich d’une représentation commerciale est-allemande, et, simultanément, l’installation à Berlin-Est d’une représentation commerciale suisse, qui devrait dépendre de la délégation suisse.28 Pour le Département politique, Zurich avait une double importance comme lieu : d’une part, cela évitait une situation de concurrence avec la République fédérale qui était à Berne, et d’autre part il était impossible d’avoir dans un même lieu deux représentations allemandes prétendant chacune s’occuper de la colonie allemande en Suisse.29 Le nouveau chef de la délégation suisse à Berlin, Hans Lacher, se montra fort réjoui à la perspective d’établir avec la RDA des relations normales d’État à État, comme il le déclarait en 1954 :

  • 30 Le chef de la délégation suisse, Hans Lacher, à Alfred Zehnder, le 30 mars 1954 (note 19). Afin de (...)

« L’accomplissement des tâches qui nous incombent ici serait par là, et principalement par l’établissement d’une représentation à Berlin-Est, grandement facilité. »30

21Dans le même temps, il recommanda cependant à la Suisse de ne pas trop adopter une attitude de demandeur, étant donné que cela pourrait être interprété par la RDA comme une augmentation de son prestige et comme un pas vers la reconnaissance. Le 3 avril 1954, le Département politique demanda au Conseil fédéral l’ouverture de négociations préliminaires avec la RDA, mais sans reconnaissance diplomatique. Des rapports de facto n’avaient, aux yeux des fonctionnaires du Département politique, « rien de suspect sur le plan du droit international », puisqu’il s’agissait avant tout de la représentation des intérêts suisses dans l’espace est-allemand, ainsi que de la protection des Suisses qui y habitaient.

22À cela s’ajoute que l’époque était favorable à la reprise de rapports de fait. En janvier 1954 la Conférence des ministres des Affaires étrangères avait pris fin à Berlin, sans être parvenue à un résultat sur la question allemande. Le 25 mars, l’Union soviétique avait reconnu la souveraineté formelle de la RDA. Le nouveau pouvoir soviétique prenait ainsi ses distances vis-à-vis de la politique allemande de Staline, qui avait toujours assigné un rôle très important à la question de la réunification. Le Département politique aussi partait du principe que

  • 31 Demande adressée par le Département politique au Conseil fédéral le 3 avril 1954 (note 19).

« la réunification des deux parties de l’Allemagne […] resterait sans doute pendant de nombreuses années encore une chose impossible. »31

23Cela n’infirmait certes pas la position adoptée depuis la fin de la guerre par le Conseil fédéral, celle d’une « Allemagne non divisée », mais des relations de facto avec la RDA devenaient, dans ce cadre, plus défendables sur le plan du droit international. Certes le Conseil fédéral était parfaitement conscient du fait que la reprise de relations avec Berlin-Est allait sans doute être accueillie en Allemagne fédérale « avec des sentiments plutôt mélangés ».

  • 32 Cf. note 19.

« Principalement parce que, à Bonn, on est particulièrement sensible vis-à-vis de tout ce qui paraît favoriser, même indirectement, la division de l’Allemagne. »32

  • 33 Le ministre suisse à Cologne, Alfred Huber, à Alfred Zehnder, le 7 avril 1954 (note 19).
  • 34 Cf. note 19.

24De fait, les précautions prises par la Suisse pour ménager son voisin du Nord, qui l’intéressait sur le plan commercial, réduisirent à néant les timides essais de rapprochement entre Berne et Berlin-Est. Après l’entretien entre Alfred Zehnder et Albert Huber, le chef de la légation suisse en République fédérale, le projet d’échange de délégations commerciales parut abandonné. Huber déclara en effet, dans une lettre au chef du bureau pour les affaires politiques, que, pour l’instant, tout ce qui irait dans le sens d’un rapprochement avec la RDA touchait « le point qui était pour Bonn le plus névralgique »33 et que « pour le moment il était tout à fait inopportun de prendre une initiative quelconque dans cette affaire délicate ». Il défendit l’idée que la Suisse ne devait pas agir « comme pionnier en cette affaire », mais « seulement de concert avec d’autres États neutres ».34

25Cela eut pour conséquence qu’il ne fut pas tenu compte de la demande du Département politique et que les préparatifs déjà engagés furent immédiatement stoppés. La RDA ne se serait pas satisfaite d’une représentation à Zurich, et n’aurait pas non plus pu tolérer une liaison entre la délégation suisse de Berlin-Ouest et une éventuelle représentation commerciale suisse dans la partie est de la ville. Une représentation à Berne aurait permis à la RDA de rompre son isolement international bien mieux qu’une délégation purement commerciale à Zurich. Dans le même temps, Berlin-Est était contraint d’éviter tout ce qui aurait pu conduire à une reconnaissance de la délégation suisse à Berlin-Ouest. Afin de ne pas entrer en conflit avec la République fédérale sur la question des relations avec la RDA, le Département politique voulut différer les entretiens de Genève et fit ressurgir à cet effet l’argument de la souveraineté, mais sous un autre éclairage. À travers la déclaration de souveraineté la question de la représentation commerciale revêtait pour la Suisse une autre signification.

  • 35 Note du Conseiller de légation du Département politique, Sven Stirner, du 26 avril 1954 (note 19).

« Ce qui, il y a encore environ un mois semblait être une solution purement pratique et pragmatique, comporte aujourd’hui, pour un point de vue extérieur, une composante politique évidente »35 

  • 36 Demande adressée par le Département politique au Conseil fédéral du 3 avril 1954 (note 19).

26Plus un mot sur cette réunification de l’Allemagne sans doute « impossible pour de longues années »36. Le Département politique avait manifestement pris conscience que la Suisse s’était risquée un peu loin dans le vent froid des événements internationaux et qu’elle se voyait maintenant rappelée à l’ordre par les prétentions de Bonn à une représentation unique.

27En ce qui concerne la politique suisse par rapport à la RDA cela signifiait l’impossibilité de

  • 37 Note de Felix Schnyder du 17 mai 1654, AF E 2001 (E) 1970/217/73.

« parvenir à un modus vivendi en lui conférant, ainsi que cela avait été l’intention de la Suisse, le caractère d’une solution pratique qui n’avait rien de politique. »37

  • 38 Entre la France et la RDA, il existait depuis le 4 janvier 1952 un accord entre la Banque de France (...)
  • 39 Note du ministère des Affaires étrangères du 15 mai 1954, PA/AA, Bestand MfAA, A 17497.
  • 40 Ibid.

28Contrairement à d’autres États qui entretenaient avec la RDA des intérêts au premier chef économiques et qui pouvaient conclure avec elle des traités commerciaux sans faire intervenir les sphères gouvernementales38, la Suisse tenait avant tout à la sauvegarde de ses intérêts et de ceux des citoyens suisses qui vivaient dans l’espace est-allemand. Mais atteindre cet objectif supposait l’engagement de chargés d’affaire suisses officiels, qui soient en mesure d’entrer en contact avec l’administration est-allemande. Les entretiens entre la Suisse et l’Allemagne de l’Est furent donc interrompus. La déclaration de souveraineté de la RDA représentait pour la Suisse « un obstacle », étant donné qu’à partir de là un échange de délégations commerciales pouvait être interprété comme « une reconnaissance de la souveraineté de la RDA », et que la Suisse tenait à régler cette affaire de la manière « la plus discrète et la moins spectaculaire »39 possible. Elle ne tenait pas à être « parmi les premiers États » à échanger avec la RDA des délégations commerciales, mais préférait attendre et prendre position « parmi les derniers du premier groupe d’États ou les premiers du second groupe. »40

  • 41 Notes du responsable du bureau pour les Affaires étrangères de Bonn, Wilhelm Grewe, du 11 mai 1954, (...)

29Par l’intermédiaire de Friedrich W. Holzapfel, le chef de sa légation de Berne, la République fédérale prenait en permanence la température des relations entre la Suisse et le gouvernement SED. Dans l’ensemble, on peut supposer que la Suisse ne tenait pas à permettre à Bonn de connaître son jeu en ce qui concerne la question de la reconnaissance de la RDA, puisqu’elle laissait ouverte la question des relations commerciales et celle d’une représentation commerciale en Suisse. Les États neutres comme la Suisse ou la Suède représentaient pour Bonn un facteur d’incertitude ; la Suède, en particulier, partait, dans sa politique à l’égard de la RDA, de « points de vue et d’intérêts concrètement nationaux »41 et se posait la question de savoir si elle n’installerait pas un bureau avec droits consulaires chargé des voyages et des visas pour l’Allemagne de l’Est. Bonn s’opposait violemment à de telles mesures :

  • 42 Ibid.

« Si nous acceptions ce principe nous ne pourrions plus faire aucune exception, car toute exception provoquerait une sorte de réaction en chaîne. »42

  • 43 Heinrich End : Zweimal deutsche Außenpolitik. Internationale Dimensionen der innerdeutschen Konflik (...)
  • 44 « Notre point de vue lui a été exposé en détail et nous avons tout particulièrement attiré son atte (...)
  • 45 Le légat allemand en Suisse, Friedrich W. Holzapfel, au bureau des Affaires étrangères, le 23 novem (...)
  • 46 On ne mentionnera ici que les querelles à propos des drapeaux qui ont provoqué des conflits répétés (...)

30C’était entre autres une allusion à la position de la Suisse, qui restait obscure pour la République fédérale.43 Bonn savait parfaitement que les États neutres prêtaient une attention toute particulière aux diverses prises de position : l’ambassadeur de Suède n’avait-il pas pris contact, en mai 1954, avec le Département politique pour avoir des éclaircissements sur la position suisse après la déclaration soviétique sur la souveraineté de la RDA ?44 Bien avant la proclamation de la doctrine Hallstein il apparut que la République fédérale n’épargnait aucun effort – si insignifiant soit-il – pour empêcher que la RDA soit reconnue par les États occidentaux. Certes Holzapfel informa le bureau des Affaires étrangères de Bonn que le secrétaire général du Département politique, Alfred Zehnder, le tiendrait au courant « au cas où interviendraient quelques circonstances que ce soit, susceptibles de modifier la position de la Suisse ».45 Il n’en reste pas moins que la Suisse tenait à conserver sa liberté commerciale, en particulier quand il s’agissait d’interventions ouest-allemandes dans des questions qui avaient des incidences de politique intérieure en rapport avec la RDA ou qui concernaient le rôle de la Suisse en tant que lieu où se tenaient des conférences et des manifestations sportives internationales.46

  • 47 Ainsi par exemple le brouillage de l’émetteur de Beromünster par un émetteur est-allemand qui émett (...)

31Pour la RDA, la seule possibilité de continuer à œuvrer à une reconnaissance (de facto) par la Suisse, reposait sur les contacts par l’intermédiaire de la délégation d’observateurs est-allemands de Genève. Bien que le chef de cette délégation, Josef Zimmering, ait rencontré des représentants du Département politique et du Département fédéral de l’économie publique, la question des relations politiques entre les deux États ne fut pas abordée et ces entretiens se bornèrent à des questions d’intérêt « secondaire »47 . Or ces contacts, certes permanents mais à un niveau peu élevé, entre les deux États furent précisément ce qui constitua la base à partir de laquelle il fut possible ultérieurement de construire quelque chose. Du côté est-allemand, la délégation suisse était ignorée :

  • 48 Note du Ministère des Affaires étrangères sur l’état des relations avec la Suisse du 21 mars 1956, (...)

« en matière de relations entre la RDA et la Suisse elle est restée jusqu’ici inefficace ».48

  • 49 Frank Pfetsch : Die Außenpolitik der Bundesrepublik 1949-1952, Munich, Wilhelm Fink Verlag, 1993, p (...)

32Sur le plan des relations internationales, la période 1949-1956 joua un rôle décisif dans la question allemande. Face à diverses alternatives possibles sur la question allemande, c’était l’incorporation de la partie ouest de l’Allemagne dans l’alliance européenne et atlantique qui s’imposa. La constellation qui était celle de la guerre froide servit en cette affaire de « véhicule d’intégration »49. Cette prise de décision eut également des répercussions sur les relations de la Suisse avec les deux États allemands. Les années 1949 à 1956 peuvent être considérées comme une phase de la politique allemande de la Suisse au cours de laquelle le Conseil fédéral commençait par ne pas avoir de politique propre, mais procédait de manière plutôt pragmatique, et où ce n’était qu’à partir du milieu des années cinquante que se dessine une ligne de conduite, à savoir celle de la stricte non-reconnaissance de la RDA.

  • 50 Ibid. p. 155.
  • 51 Rüdiger Marco Booz : « Hallsteinzeit ». Deutsche Außenpolitik 1955-1972, Bonn, Bouvier, 1994, pp. 4 (...)

33Pendant la période qui va de 1957 à la construction du mur, l’attitude suisse face à la RDA demeura principalement sous l’influence de la politique de Bonn vis-à-vis de Berlin-Est. Celle-ci s’inspirait de la maxime qui était devenue le guide obligé du comportement d’États tiers par rapport à la RDA, à savoir la doctrine Hallstein50. Premier exemple de l’utilisation ouest-allemande de cette doctrine, la Yougoslavie. Le 15 octobre 1957 Tito fit savoir qu’il reconnaissait la RDA. Il espérait, ce faisant, avoir affaire à un gouvernement est-allemand capable d’agir, et donner à d’autres États le temps de reconnaître eux aussi la RDA.51 Sur quoi la République fédérale rompit ses relations diplomatiques avec Belgrade, montrant ainsi aux États tiers qu’elle considérait la doctrine Hallstein comme « un instrument de dissuasion » et qu’elle avait dans le même temps l’intention de l’imposer. Jusque tard dans les années soixante, la doctrine Hallstein fut le principe qui détermina la ligne de conduite de la politique allemande du gouvernement fédéral de Bonn. La Suisse aussi était naturellement concernée par cette exemplarité. Le 23 octobre 1957 l’ambassadeur ouest-allemand à Berne informa le chef du Département politique, Max Petitpierre, des raisons qui avaient amené son gouvernement à rompre les relations diplomatiques avec Belgrade.

  • 52 Note de Max Petitpierre du 23 octobre 1957, AF E 2001 (E) 1972/33/76.

« Le Gouvernement allemand souhaite que le Gouvernement suisse ait de la compréhension pour cette décision et pour les raisons qui l’ont motivée. »52

  • 53 Note du secrétaire général du Département politique, Robert Kohli, du 6 août 1958, AF E 2001 1972/3 (...)

34Vers la fin des années cinquante, la délégation suisse fut confrontée à de nombreux problèmes avec les autorités est-allemandes sur la question des visas pour des citoyens suisses ainsi que sur celle du traitement réservé à la colonie suisse de RDA, réduite à 2 500 membres. Les Suisses furent particulièrement choqués par le fait que l’envoi de paquets à des Suisses nécessiteux de RDA ait été freiné, voire interdit53, par les autorités de Berlin-Est, ainsi que par le fait que l’on ait refusé des visas de sortie (souvent même pour de simples vacances) à des citoyens suisses de RDA. Ce durcissement a pour arrière-plan les événements de politique allemande qui amenèrent la RDA à adopter une pratique plus restrictive en matière de visas. La nouvelle loi sur les passeports, du 11 décembre 1957, eut par exemple pour conséquence de rendre plus difficile les voyages à l’Ouest de citoyens de RDA. La seule possibilité qui existait pour la Suisse de réagir contre cette politique consistait à refuser des visas d’entrée à des délégués est-allemands pour des conférences internationales se tenant à Genève ou à refuser de prolonger les permis de séjour en Suisse de fonctionnaires est-allemands. Le secrétaire général du Département politique, Robert Kohli, était d’avis qu’il ne fallait plus traiter

  • 54 Cf. note 53.

« le délégué est-allemand auprès de la commission économique européenne ainsi que ses collaborateurs avec l’extraordinaire tolérance qui avait été de mise jusque là »54.

35Le cas de Frieda Kantorowicz, une journaliste est-allemande qui travaillait pour l’ONU, qui se vit refuser la prolongation de son permis de séjour, montre bien qu’il existait pour la Suisse et la RDA malgré l’absence de relations diplomatiques, des possibilités de discuter de question pratiques au plus haut niveau diplomatique. Le Département politique utilisa ce cas particulier pour exercer une pression sur Berlin-Est dans la question des Suisses de RDA. La presse ne fut pas informée au préalable des intentions du Département politique. Mais par la suite Frieda Kantorowicz se tourna vers l’Association suisse des journalistes qui rendit toute l’affaire publique. La presse suisse réagit par de virulentes critiques à l’égard des autorités fédérales et suggéra qu’il pourrait s’ensuivre la mise en danger de citoyens suisses en RDA. Le département politique fut violemment attaqué et se vit reprocher d’avoir exploité le cas d’une journaliste pour exercer des pressions en matière de politique (étrangère). Telle était d’ailleurs clairement son intention.

  • 55 Demande adressée par le Département politique au Conseil fédéral le 19 février 1959, AF E 2001 (E) (...)

« Par cette mesure, il s’agissait d’amener les autorités est-allemandes à discuter de la manière dont elle traite nos concitoyens. »55

  • 56 Directive du ministère des Affaires étrangères du 10 mars 1959, PA/AA, Bestand MfAA, A 18561.

36Mais un entretien personnel entre Josef Zimmering, l’observateur est-allemand à la conférence économique pour l’Europe de l’ONU à Genève et un représentant du Département politique permit aux deux États de trouver la possibilité de faire « un pas dans le sens d’une normalisation des relations entre les deux pays »56. Cet entretien marqua le début d’une série d’explications entre les deux États, qui fonctionnèrent remarquablement bien jusqu’en 1960 environ, mais qui furent interrompues après la construction du mur, dans la mesure où la Suisse se vit reprocher d’avoir avec la RDA des contacts à quelque niveau que ce soit.

  • 57 En 1959, la RDA possédait des représentations économiques (pour la plupart c’étaient des représenta (...)

37Comme cela ressort des actes, le poste d’observateur de Joseph Zimmering à Genève servit à la RDA non seulement à garder un œil sur l’activité de la conférence économique pour l’Europe de l’ONU, mais également en tant que lieu de contact privilégié avec les autorités fédérales de Berne. Berlin-Est souhaitait installer en Suisse un lieu reconnu par les autorités, par exemple une représentation de la chambre de commerce est-allemande57. Mais le Département politique s’en tint à l’attitude consistant à n’accepter de discuter avec le représentant de la RDA que de questions « pratiques ».

  • 58 Note de Robert Kohli (note 53).

« Il était à prévoir que le gouvernement de la RDA ferait une nouvelle tentative pour parvenir à de véritables négociations avec la Suisse. J’ai une fois de plus représenté au Dr Zimmering qu’il ne fallait pas qu’il y compte. Nous souhaitions nous en tenir à un processus purement pragmatique. »58

  • 59 Les contacts avec le Département politique furent maintenus par l’intermédiaire de notre représenta (...)
  • 60 Plan de travail du 28. 10. 1959, PA/AA, Bestand MfAA, A 17254.

38Jusqu’à la fin de l’année, ce type de canal fonctionna parfaitement, ce qui était également très apprécié du côté est-allemand59, puisque le plan de travail de la représentation permanente à Genève prévoyait de développer les négociations avec le Département politique de Berne et « de faire progresser les relations économiques avec la Suisse grâce à des contacts directs avec le Département d’économie politique. »60

39La construction du mur, le 13 août 1961, entraîna un changement dans la politique suisse, dans la mesure où le Conseil fédéral prit brutalement conscience de la division de l’Allemagne. À Berlin, la délégation suisse, qui était installée près du secteur frontière entre l’Est et l’Ouest, dans la boucle de la Spree, devint le spectateur involontaire de la construction du mur et se trouva ainsi projetée au centre des événements.

  • 61 Dieter Chenaux-Repond : Vom Kalten Krieg zum Fall der Mauer. Notizen eines Schweizer Diplomaten, Mu (...)

« Le drapeau suisse qui flottait sur le toit servit dans les premières semaines, alors que Berlin-Est n’était pas encore ‘parfaitement’ verrouillé, à l’orientation des fugitifs. Plusieurs trouvèrent de l’aide auprès de nous. »61

40Le mur cimenta en Allemagne l’état de division et renvoya la question de la réunification allemande à une date indéterminée. Ce n’est qu’à travers ce gel des relations que se donna la possibilité de la détente qui déboucha sur le Traité fondamental. La politique suisse aussi fut obligée de considérer la RDA comme une réalité appartenant à la politique extérieure. Cela se manifesta par le fait que, à partir de 1961, ces mêmes contacts avec leurs collègues est-allemands des pays de l’Est, que les diplomates suisses s’étaient jusqu’alors efforcés d’éviter, furent de plus en plus souvent utilisés comme pool d’information ; aux yeux des rapporteurs suisses, les diplomates de RDA étaient

  • 62 L’ambassadeur Suisse à Pékin, René Naville à Robert Kohli, le 20 juin 1961, AF E 2001 (E) 1978/84/3 (...)

« les seuls, en effet, parmi les diplomates des pays de l’Est qui s’expriment assez ouvertement sur leurs relations avec la Chine et sont enclins à nous donner des informations concernant leurs échanges commerciaux et ceux des autres nations du bloc socialiste. »62

41Dans la période qui va de la construction du mur au rapprochement qui résulta de la nouvelle politique vers l’Est, les relations étatiques entre la Suisse et la RDA se situèrent dans un espace relativement restreint, qui allait du rapprochement par l’intermédiaire d’organisations internationales ou de représentations étrangères dans des États socialistes ou des pays du Tiers-monde d’une part, au travail à la résolution de questions pratiques d’autre part. Mais on en resta au donnant, sans véritable engagement ni d’un côté ni de l’autre.

  • 63 Télégramme du Département politique du 23 avril 1964, AF E 2200.161 (-) 1977/76/8.

« Maintenant que les autorités de la RDA ont accédé à nos vœux concernant le traitement réservé aux citoyens suisses, nous avons, ce jour, donné mission à Berlin d’accorder des visas à la délégation allemande à la Conférence sur le commerce mondial. Nous sommes conscients que cela ne fera pas plaisir à Bonn, mais nous devons considérer en premier lieu nos intérêts, ainsi que Bonn le fait pour les siens. »63

42La Suisse continuait cependant à fonctionner dans le cadre fixé par les États occidentaux et la République fédérale : étaient proscrites toutes les relations avec la RDA qui auraient pu être interprétées comme une reconnaissance de facto.

4. Du développement des relations entre les deux États jusqu’à la reconnaissance (1968-1972)

43En 1968, après la reprise des relations entre la République fédérale et la Yougoslavie, rompues en 1957 dans le contexte de la doctrine Hallstein, et dans la foulée de la détente intervenue dans le cadre de la « nouvelle politique à l’Est », la question de l’établissement de relations diplomatiques avec la RDA se posa dans d’autres termes. Dans ce contexte, le Département politique s’intéressait à la manière dont d’autres États européens envisageaient leurs relations avec la RDA maintenant que la République fédérale avait indirectement renoncé à la doctrine Hallstein. En tout cas Berne se prépara à nouer avec Berlin-Est des relations plus étroites :

  • 64 Courrier du Département politique aux ambassades suisses d’Europe de l’Ouest du 23 février 1968, AF (...)

« Sans nous laisser impressionner par ces événements, ce d’autant moins que notre politique vis-à-vis de Pankow, que nous n’envisageons pas a priori de modifier, est déterminée par les raisons toujours valables que vous connaissez et non pas par la ‘doctrine Hallstein’ plus récente, nous estimons le moment venu de rafraîchir notre documentation pour nous aider en quelque sorte à refaire le point dans ce problème particulier. »64

  • 65 Demande adressée par le Département politique au Conseil fédéral du 24 mai 1968 (note 64).
  • 66 Protocole du Conseil fédéral du 29 mai 1968 (note 64).

44En 1968 le Département politique proposa au Conseil fédéral de prendre des contacts avec une délégation de la chambre est-allemande pour le commerce extérieur, dans le but d’installer une représentation en Suisse. C’était une manière de veiller à ce que la Suisse ne se retrouve « pas à la traîne »65, elle qui était le seul État d’Europe occidentale à ne pas avoir conclu de traité commercial avec la RDA. Le Conseil fédéral se déclara d’accord avec ce genre d’entretiens exploratoires.66 Cependant, après les événements de Prague d’août 1968, engager des pourparlers commerciaux avec l’un des États qui avaient envahi la Tchécoslovaquie apparut comme problématique. Certes, du côté suisse, on ne voulait pas laisser les négociations s’enliser, mais on attendait des responsables des entretiens

  • 67 Le Chef du Département fédéral de l’Economie publique, Hans Schaffner au chef du Département politi (...)

« qu’ils soient capables à tout moment d’adapter le rythme des entretiens au développement politique de la situation, voire de ‘geler’ par moment la problématique. »67

45En ce qui concerne ses relations avec la RDA, la République fédérale exerçait des pressions sur la Suisse, car Bonn craignait

  • 68 Le représentant du chef du Département politique, Hans Miesch, au chef du Département politique, Pi (...)

« que, si la Suisse faisait les premiers pas, d’autres États ne suivent le même exemple et n’affaiblissent en conséquence considérablement la position de la République fédérale dans ses propres négociations avec la RDA. Pour l’instant Bonn était uniquement d’accord pour des relations sur le plan commercial mais sans fonctions consulaires. »68

  • 69 Protocole n° 23/69 de la séance du secrétariat du Comité central de la SED du 25 mars 1969, SAPMO-B (...)

46Mais à Berlin-Est on sentait que soufflait un vent nouveau et l’on prévoyait diverses avancées en direction des bureaux de la Confédération.69

47En mai 1971 encore, le chef du Département politique, Pierre Graber, déclarait à Walter Scheel, le ministre ouest-allemand des Affaires étrangères, que la Suisse

  • 70 Note sur les entretiens entre Pierre Graber et le ministre des Affaires étrangères Walter Scheel du (...)

« aurait à cœur, également à l’avenir, de tenir compte des intérêts de la République fédérale. En raison de telles considérations, elle s’est imposée jusqu’ici la plus grande réserve vis-à-vis de la RDA, afin de ne pas gêner la politique de Bonn sur la question allemande comme sur celle des pays de l’Est. »70

48Cependant la Suisse, si elle voulait régler avec Berlin-Est les questions financières en suspens, se devait tôt ou tard de donner à ses relations avec la RDA des bases nouvelles. En cette affaire, elle joua vis-à-vis de Bonn un jeu habile, puisqu’elle attendit pour reconnaître la RDA, ou pour conclure un accord sur l’échange de missions commerciales (10 août 1972), la conclusion, le 22 juillet 1972, de son traité de libre-échange avec la CEE. Ainsi la voie était libre pour reconnaître diplomatiquement la RDA, en décembre de la même année. Il s’agissait pour la Suisse de ménager la susceptibilité de Bonn, car la République fédérale était l’État de la Communauté européenne qui aurait pu le plus facilement empêcher la conclusion d’un traité de libre-échange avec la Suisse. En juin 1971, Pierre Graber avait déclaré, lors d’une rencontre avec Krister Wickmann, le ministre suédois des Affaires étrangères, que la pression de l’Allemagne de l’Ouest sur la Suisse représentait

  • 71 Protocole de la séance du 19 juin 1972 (note 70).

« une gêne pour notre action. Nous avons mené, pendant ces dernières années, une négociation avec la DDR sans qu’elle échoue ou réussisse ; c’est un tour de force, croyez-moi. Nous avons pris sur nous de retarder cette normalisation pour ne [pas] gêner la RFA. »71

  • 72 Protocole de travail n° 9/71 de la séance du Bureau politique du Comité central de la SED du 17 aoû (...)

49Au début des années soixante-dix, la Suisse était devenue de plus en plus importante aux yeux de la RDA. Cela s’expliquait sans doute par la neutralité suisse et par la situation de Genève. Le ministère est-allemand des Affaires étrangères travaillait de plus en plus activement au renforcement de la position internationale de la RDA. Il s’agissait avant tout de promouvoir l’entrée de la RDA à l’ONU comme dans les organisations spécialisées en dépendant, d’établir des relations avec des États du tiers-monde (Inde, Nigeria, Pérou), ainsi que de normaliser « les relations de la RDA avec les États capitalistes européens. Avec, au premier plan, la Finlande et la Suisse. »72 L’échange de missions commerciales étatiques avec la Suisse, en août 1972, fut une première pour la RDA, car celle-ci ne possédait à l’époque aucune représentation de ce genre dans les autres États d’Europe occidentale. La Suisse jouait pour la RDA un rôle d’avant-garde, dans la mesure où, en raison de l’importance de ses intérêts financiers et après la signature réussie du traité de libre-échange avec la Communauté européenne, elle était prête à faire des entorses aux règles internationales.

  • 73 Protocole de travail n° 32/72 de la séance du Bureau politique du Comité central de la SED du 15 ao (...)

« Vu la position internationale qui est celle de la Suisse, et surtout le rôle qu’elle joue en tant qu’État dépositaire de conventions et de traités internationaux importants, ce pas revêt une grande importance. Il aura également des répercussions positives sur l’établissement des relations d’autres États capitalistes avec la RDA.73

50Le décret du Conseil fédéral du 9 août 1972 sur l’échange de missions commerciales était considéré comme top secret et le public ne devait en être informé qu’après son entrée en vigueur. La Suisse comptait ainsi établir dans les délais les plus brefs des relations diplomatiques avec la RDA, la seule chose encore non précisée étant la date. Les accords sur les missions commerciales présentaient pour Berne l’intérêt d’amener la RDA à faire des concessions à propos des demandes suisses d’un paiement des réparations. Si la Suisse tenait tout particulièrement à la reconnaissance diplomatique c’était dans l’espoir que ses exigences seraient totalement prises en compte.

  • 74 Le chef de la mission commerciale suisse de Berlin-Est, Hans Kaufmann, au secrétaire général du Dép (...)

« Il ne pouvait être question de différer cette reconnaissance car celle-ci se verrait alors dévalorisée, tandis que notre argumentation et notre tactique, ‘reconnaissance en échange de concessions’ y perdraient en crédibilité. Nous apparaîtrions alors comme ce que nous avons toujours voulu éviter, à savoir comme un état satellite de Bonn. »74

51Le point décisif pour l’établissement de relations diplomatiques était sans doute l’avance sur les autres États que la Suisse s’était acquise le 12 juillet par l’accord sur l’échange de missions commerciales. Mais une reconnaissance en date du 21 décembre aurait très probablement été interprétée par la RDA comme une concession faite à la République fédérale.

  • 75 Télégramme de la mission commerciale suisse à Berlin-Est au Département politique du 12 décembre 19 (...)

« L’accord sur les missions commerciales nous a assurément valu la bonne volonté de la RDA […]. Mais si nous sommes maintenant rattrapés par d’autres États, cette bonne volonté pourrait disparaître et des répercussions défavorables sur les discussions juridiques et le commerce en général ne sont pas à exclure. Le potentiel d’échanges commerciaux entre la Suisse et la RDA n’est pas négligeable. »75

52Cela signifiait donc que la Suisse reconnaissait la RDA avant tous les autres États, ou encore qu’elle donnait son accord à l’échange de missions diplomatiques parce qu’elle espérait retirer un bénéfice de cette « avance » ; cela explique également pourquoi, dans le Communiqué du 20 décembre 1972, on indique que les questions techniques et pratiques seront réglées dans la première moitié de janvier 1973.

53La Suisse reconnut la RDA le 20 décembre 1972, encore avant la Suède et l’Autriche, et avant que soit signé le Traité fondamental. Dès avant la reconnaissance diplomatique avait eu lieu à Berlin-Est la première série d’entretiens commerciaux entre la Suisse et la RDA. Les espoirs que la Suisse nourrissait à leur propos devaient néanmoins être déçus, car les pourparlers se succédèrent sans résultat jusqu’en 1989, Berlin-Est ayant régulièrement évité de consentir à des exigences concrètes.

  • 76 Protocole de travail n° 18/73 de la séance du Bureau politique du Comité central de la SED du 2 mai (...)

« Vu les divergences entre les points de vue auxquelles on peut s’attendre et les multiples expériences du même genre qu’ont connues d’autres États socialistes lors de discussions financières avec les États capitalistes, il sera possible de faire durer les négociations pendant de nombreuses années sans que les relations politiques et commerciales de la RDA aient à en souffrir. »76

5. Bilan

54Les relations entre la Suisse et l’Allemagne de l’Est entre 1949 et 1972 doivent être considérées avant tout en interdépendance avec les relations entre la Suisse et l’Allemagne de l’Ouest. La République fédérale était le principal partenaire commercial de la Suisse et les deux États étaient étroitement liés sur le plan culturel. Politique en direction de la RDA voulait toujours dire à Berne politique en direction de la RFA. Malgré sa neutralité, qui lui aurait théoriquement permis de mener sa propre politique allemande, la Suisse a suivi la ligne des autres États d’Europe de l’Ouest. Il faut donc placer la Suisse sur le même plan que la Suède et l’Autriche, avec lesquelles la diplomatie suisse a entretenu régulièrement des échanges de vue sur la politique à l’égard de la RDA. Contrairement aux autres États d’Europe de l’Ouest la Suisse envisagea cependant dès 1950 d’engager des pourparlers commerciaux avec la RDA au niveau des gouvernements ou des ministères, pourparlers qui devaient finalement échouer.

55On peut en conclure que, jusqu’en 1952/53 environ, la Suisse a eu vis-à-vis de la RDA une attitude relativement ouverte. Certes il ne pouvait être questions de relations diplomatiques, mais des relations de facto étaient dans l’intérêt de la Suisse, et ce principalement en raison de la question non résolue du paiement des réparations. Mais l’argument selon lequel la Suisse était dans l’impossibilité d’établir des relations diplomatiques avec la RDA parce que celle-ci n’était pas prête à accepter les exigences suisses quant au paiement des réparations n’était qu’un argument de façade. Même si la RDA s’était déclarée prête à payer une partie de la somme exigée par la Suisse, Berne n’aurait jamais été jusqu’à reconnaître la RDA. La question des réparations représenta pour la Suisse pendant la guerre froide une excellente possibilité de ne pas adopter une position neutre face aux deux États allemands, c’est-à-dire soit de reconnaître les deux, soit, tout simplement, d’avoir avec l’un comme avec l’autre des relations de facto. Les intérêts financiers, qui certes avaient été réglés par l’Allemagne de l’Ouest, puisque la République fédérale avait assumé les dettes de l’ancien Reich, furent le prétexte qui a permis à la Suisse de reconnaître la RFA, attitude plutôt suspecte sur le plan de la neutralité politique.

56La diplomatie suisse était consciente de ce dilemme :

  • 77 Le chef de la commission politique du Département politique, Alfred Zehnder, lors de la conférence (...)

« Dans le conflit Est-Ouest, la Suisse a pris nettement parti. Idéologiquement elle est liée à l’Ouest. Même géographiquement elle fait partie de l’Ouest. »77

57La politique suisse s’était appuyée là-dessus en 1945 et 1949 pour refuser de reconnaître la division de l’Allemagne – cet argument permettait également d’exclure la reconnaissance de la RDA. Mais l’établissement de relations diplomatiques avec la République fédérale en mars 1951 réduit pratiquement à néant l’argument avancé par la Suisse pour ne pas reconnaître la division de l’Allemagne.

  • 78 Cf. note 77.

« L’intérêt de la Suisse était incontestablement d’avoir des relations avec l’Allemagne de l’Ouest. […] La partie Ouest était effectivement prête à respecter les traités passés avec la Suisse, à protéger les intérêts suisses, conformément aux principes du droit international qui nous sont chers, et, idéologiquement, l’Allemagne de l’Ouest faisait partie de nos amis. »78

58La Suisse a tenu bon après 1952 sur cette politique de stricte non-reconnaissance de la RDA, et ce à tous les niveaux. Tandis que d’autres États d’Europe occidentale en arrivaient peu à peu à conclure des accords commerciaux avec la RDA, la Suisse a persévéré dans la même voie. Même si, en apparence, elle n’a cessé, face à Bonn, de mettre l’accent sur sa neutralité et son indépendance en ce qui concernait ses relations avec la RDA, elle n’en a pas moins mené, vis-à-vis de la RDA, une politique conforme aux souhaits de la République fédérale. Ce n’est qu’au moment où, à la fin des années soixante, les relations entre les deux États allemands s’assouplirent, que s’offrit à la Suisse la possibilité de reprendre sa propre politique vis-à-vis de la RDA, politique abandonnée en 1952, et de promouvoir ses relations avec le deuxième État allemand. Cela aboutit, en août 1972, au fait qu’elle fut le premier État occidental à échanger avec la RDA des missions commerciales au niveau gouvernemental et que, le 20 décembre 1972, jour où fut signé le traité fondamental, elle fut le premier État occidental à reconnaître diplomatiquement la RDA.

Notes

1 Protocole du Conseil fédéral du 8. 5. 1945, Archives fédérales suisses Berne (AF) E 10004.1 1/457.

2 Après 1949, « Délégation suisse ».

3 Les relations de la Suisse avec les deux Allemagnes après 1945 n’ont jusqu’ici pratiquement pas été étudiées par les historiens suisses. Quelques exceptions : Antoine Fleury : « La question allemande et les autorités suisses 1945-1951 », in : Relations internationales 52 (1987), pp. 379-398 ; Paul Widmer : Die Schweizer Gesandtschaft in Berlin. Geschichte eines schwierigen diplomatischen Postens, Zurich, NZZ-Verlag, 1997. Therese Steffen Gerber : « Eine Abordnung mit zeitlich begrenztem Auftrag. Die schweizerische Heimschaffungsdelegation in Berlin und die Beziehungen der Schweiz zur sowjetischen Besatzungszone 1945-1949 », in : Peter Hug/Martin Kloter (éds.) : Aufstieg und Niedergang des “Bilateralismus”. Schweizerische Außen- und Außenwirtschaftspolitik, 1930-1960 : Rahmenbedingungen, Entscheidungsstrukturen Fallstudien, Zurich, Chronos Verlag, 1999, pp. 359-386. L’exposé présenté ici, qui résume les premiers résultats de recherche de la dissertation de l’auteur sur les rapports Suisse-RDA 1949-1972 (en travail), doit aider à combler au moins partiellement cette lacune. Mais on ne traitera que des relations étatiques entre la Suisse et la RDA. Les relations sportives et autres relations non gouvernementales, si importantes qu’elles aient pu être à l’époque de la reconnaissance, ne seront pas prises en considération.

4 Note du Département politique du 28 octobre 1949, AF E 2001 (E) 1967/113/152.. Cf. également la banque de données sur Internet « DoDiS » sur les relations internationales de la Suisse. Ici, document DoDiS-7360. [http//www.admin.ch/ bar/dds/d_ddsl.htm (allemand) ou http//www.admin.ch/bar/dds/f_ddsl.htm (français)].

5 Le chef de la délégation suisse, Felix Schnyder au chef du bureau politique du Département politique, Alfred Zehnder, 22 novembre 1949 (note 4).

6 Le chef de la délégation suisse a.I., Emil Stadelhofer, à Alfred Zehnder, le 7 octobre 1949 (note 4) ; voir également la banque de données « DoDiS », Document DoDiS-7361 (note 4).

7 Aujourd’hui Département fédéral des affaires étrangères.

8 Protocole du Conseil fédéral du 18 juin 1951 (note 4).

9 Avec la Finlande, la RDA avait conclu dès le 15 octobre 1949 un traité de commerce, mais celui-ci se situait à un niveau inférieur au niveau gouvernemental. Cf. Marcel Bulla/Karl-Heinz Rabe : « Die Beziehungen der DDR zu den nordischen Staaten Schweden Dänemark, Norwegen, Island und Finnland », in : Hans-Joachim Veen/ Peter R. Weilemann (éds.) : Die Westpolitik der DDR. Beziehungen der DDR zu ausgewählten westlichen Industriestaaten in den 70er Jahren, Melle, Verlag Ernst Knoth, 1989, p. 220 ss.

10 Observation du bureau principal pour le commerce extérieur du ministère pour le commerce extérieur et intérieur, Mackower, du 27 avril 1950, BAB, DL 2/3800.

11 Demande du Département politique adressée au Conseil fédéral du 6 décembre 1951 (note 4).

12 Protocole n° 102/52 de la session du Bureau politique du Comité central de la SED du 18 mars 1952, SAPMO-BArch, DY 30/IV 2/20/202.

13 Le chef de section du bureau du commerce du Département fédéral de l’économie publique, Friedrich Bauer, au directeur de la section du commerce du Département politique, Jean Hotz, du 26 mai 1952, AF E 7110(-) 1996/199/1.

14 Protocole de la première séance de travail du 21 avril 1952, AF E 2200.56(-)-/9/5.

15 Protocole de la séance de travail du 15 mai 1952 (note 14).

16 Note du ministère des Affaires étrangères (sans signature) du 13 mai 1950 ; PA/ AA, Bestand MfAA, A 15638. Cf. également le protocole n° 112/52 de la séance du Bureau politique du Comité central de la SED du 20 mai 1952 : « La délégation allemande a pour mission de refuser la proposition suisse d’échange de représentations commerciales faisant fonction de missions diplomatiques. L’échange de représentations commerciales avec fonctions diplomatiques comme substitut de représentations diplomatiques normales ne saurait être accepté. » SAPMO-BArch, DY 30/IV 2/2/212.

17 Le Département politique s’adressa « à l’Ouest à plusieurs reprises entre 1948 et 1950 » et fit allégeance à l’alliance des Etats occidentaux par l’intermédiaire de la collaboration suisse à la Commission économique pour l’Europe de l’ONU, cf. Peter Hug/Martin Kloter : « Der ‘Bilateralismus’ in seinem multilateralen Kontext. Die Außenpolitik der Schweiz zur Sicherung ihres Außenhandels und Zahlungsverkehrs 1920/30-1958/60 », in : ibid. : Aufstieg und Niedergang des ‘Bilateralismus’. Schweizerische Außen- und Außenwirtschaftspolitik, 1930-1960 ; Rahmenbedingungen, Entscheidungsstrukturen, Fallstudien, Zurich, Chronos Verlag, 1999, p. 109.

18 Ibid.

19 Note pour le chef du Département politique, Max Petitpierre, sur la démarche de l’ambassadeur américain, Richard C. Patterson auprès du secrétaire de légation du Département politique, Jean-Jacques de Tribolet, du 3 juillet 1952, AF E 2001 (E) 1969/121/66.

20 Avec les négociations avec la DDR coïncida du 28 février au 8 août 1952 la conférence de Londres sur les dettes, à laquelle la Suisse participa avec une délégation conduite par l’ancien chef de la délégation suisse aux négociations de Washington de 1946, Walter Stucki. La Suisse s’intéressait à cette conférence dans la mesure où elle souhaitait résoudre la question, qui remontait encore à l’époque de la guerre, du « milliard de Clearing » avec la République fédérale, ainsi qu’à la liquidation des avoirs allemands en Suisse.

21 Note du chef de section du Département politique, Max König, du 23 novembre 1951 (note 4).

22 Note du ministère des affaires étrangères du 13 mai 1952, PA/AA, Bestand MfAA, A 15368.

23 Felix Schnyder à Alfred Zehnder, le 15 janvier 1953, AF E 2001 (E) 1969/121/240.

24 Note de la Commission de gestion du Conseil des Etats à Max Petitpierre du 1er mai 1953, AF E 2800 (-) 1967/61/124.

25 Enregistrement sur magnétophone d’un colloque aux archives pour l’histoire contemporaine à Zurich, le 29 mai 1985.

26 Cela se manifesta par exemple également en ceci qu’avait eu lieu, déjà en avril 1953 à Genève, un entretien entre des experts commerciaux suisses et est-allemands. La délégation de RDA y fit connaître son désir de mettre sur pied des relations commerciales ; PA/AA, Bestand MfAA, A 12527.

27 Depuis le 1er janvier 1954 Hans Lacher remplissait les fonctions de chef de la délégation suisse à Berlin.

28 En 1954 seule la Finlande possédait déjà une antenne commerciale à Berlin-Est, qui avait été installée au cours de l’année précédente, cf. M. Bulla/K.-H. Rabe (note 9).

29 Note de Felix Schnyder du 23 mars 1954 (note 19).

30 Le chef de la délégation suisse, Hans Lacher, à Alfred Zehnder, le 30 mars 1954 (note 19). Afin de coordonner tant soit peu la politique des Etats neutres face à la RDA, Lacher informa le consul général de Suède à Berlin, Tamm, sur l’avancée suisse face à la RDA.

31 Demande adressée par le Département politique au Conseil fédéral le 3 avril 1954 (note 19).

32 Cf. note 19.

33 Le ministre suisse à Cologne, Alfred Huber, à Alfred Zehnder, le 7 avril 1954 (note 19).

34 Cf. note 19.

35 Note du Conseiller de légation du Département politique, Sven Stirner, du 26 avril 1954 (note 19).

36 Demande adressée par le Département politique au Conseil fédéral du 3 avril 1954 (note 19).

37 Note de Felix Schnyder du 17 mai 1654, AF E 2001 (E) 1970/217/73.

38 Entre la France et la RDA, il existait depuis le 4 janvier 1952 un accord entre la Banque de France et la Deutsche Notenbank de RDA pour le règlement financier des listes de marchandises ; BAB, DL 2/1226 ; PA/AA, Bestand MfAA, A 5804.

39 Note du ministère des Affaires étrangères du 15 mai 1954, PA/AA, Bestand MfAA, A 17497.

40 Ibid.

41 Notes du responsable du bureau pour les Affaires étrangères de Bonn, Wilhelm Grewe, du 11 mai 1954, PA/AA, B 11/448.

42 Ibid.

43 Heinrich End : Zweimal deutsche Außenpolitik. Internationale Dimensionen der innerdeutschen Konflikts 1949-1972, Cologne, Verlag Wissenschaft und Politik, 1973, p. 24.

44 « Notre point de vue lui a été exposé en détail et nous avons tout particulièrement attiré son attention sur le fait, que, selon la conception qui est la nôtre, la manière dont la souveraineté a été conférée par les Soviétiques nous oblige à prendre nos distances sur la question de la reconnaissance de la RDA ; l’affaire peut en tout cas être repoussée environ jusqu’au milieu du mois de septembre. » Alfred Zehnder au légat suisse à Londres, Henry de Torrenté, le 31 mai 1954 (note 37).

45 Le légat allemand en Suisse, Friedrich W. Holzapfel, au bureau des Affaires étrangères, le 23 novembre 1954, PA/AA, B 11/450.

46 On ne mentionnera ici que les querelles à propos des drapeaux qui ont provoqué des conflits répétés dans les années soixante, particulièrement en Suisse.

47 Ainsi par exemple le brouillage de l’émetteur de Beromünster par un émetteur est-allemand qui émettait sur la même fréquence et gênait de ce fait la réception de l’émetteur suisse. Ce problème inter-étatique devait cependant continuer à peser sur les relations jusqu’à la fin des années cinquante.

48 Note du Ministère des Affaires étrangères sur l’état des relations avec la Suisse du 21 mars 1956, PA/AA, Bestand MfAA, A 12523.

49 Frank Pfetsch : Die Außenpolitik der Bundesrepublik 1949-1952, Munich, Wilhelm Fink Verlag, 1993, p. 154.

50 Ibid. p. 155.

51 Rüdiger Marco Booz : « Hallsteinzeit ». Deutsche Außenpolitik 1955-1972, Bonn, Bouvier, 1994, pp. 43 ss. La République fédérale comptait sur une réaction analogue de la part de l’Inde, de l’Egypte, de la Syrie et de la Birmanie.

52 Note de Max Petitpierre du 23 octobre 1957, AF E 2001 (E) 1972/33/76.

53 Note du secrétaire général du Département politique, Robert Kohli, du 6 août 1958, AF E 2001 1972/33/76.

54 Cf. note 53.

55 Demande adressée par le Département politique au Conseil fédéral le 19 février 1959, AF E 2001 (E) 1976/17/270.

56 Directive du ministère des Affaires étrangères du 10 mars 1959, PA/AA, Bestand MfAA, A 18561.

57 En 1959, la RDA possédait des représentations économiques (pour la plupart c’étaient des représentations de la Chambre pour le commerce extérieur de RDA) dans les pays suivants, avec lesquels elle n’entretenait pas de relations diplomatiques : Belgique, Danemark, Finlande, France, Grèce, Islande, Italie, Pays-Bas, Norvège, Autriche, Suède, Turquie.

58 Note de Robert Kohli (note 53).

59 Les contacts avec le Département politique furent maintenus par l’intermédiaire de notre représentant permanent à Genève, et du côté suisse on est toujours disposé à discuter « les questions intéressant les deux pays à ce niveau », Brève information sur l’état des relations entre la RDA et la Suisse du 14 décembre 1959, SAPMO-BArch, DY 30/IV 2/20/270.

60 Plan de travail du 28. 10. 1959, PA/AA, Bestand MfAA, A 17254.

61 Dieter Chenaux-Repond : Vom Kalten Krieg zum Fall der Mauer. Notizen eines Schweizer Diplomaten, Munich, Aktuell Verlag, 1994, p.13.

62 L’ambassadeur Suisse à Pékin, René Naville à Robert Kohli, le 20 juin 1961, AF E 2001 (E) 1978/84/388.

63 Télégramme du Département politique du 23 avril 1964, AF E 2200.161 (-) 1977/76/8.

64 Courrier du Département politique aux ambassades suisses d’Europe de l’Ouest du 23 février 1968, AF, E 2001 (E) 1980/83/305.

65 Demande adressée par le Département politique au Conseil fédéral du 24 mai 1968 (note 64).

66 Protocole du Conseil fédéral du 29 mai 1968 (note 64).

67 Le Chef du Département fédéral de l’Economie publique, Hans Schaffner au chef du Département politique, Willy Spühler, le 15 octobre 1968, AF, E 7001 (C) 1982/115/19.

68 Le représentant du chef du Département politique, Hans Miesch, au chef du Département politique, Pierre Graber, le 18 août 1970 (note 64).

69 Protocole n° 23/69 de la séance du secrétariat du Comité central de la SED du 25 mars 1969, SAPMO-BArch, DY/30J IV 2/3/1510.

70 Note sur les entretiens entre Pierre Graber et le ministre des Affaires étrangères Walter Scheel du 26 mai 1971, AF, E 2001 (E) 1982/58/233.

71 Protocole de la séance du 19 juin 1972 (note 70).

72 Protocole de travail n° 9/71 de la séance du Bureau politique du Comité central de la SED du 17 août 1971 ; SAPMO-BArch, DY/30/J IV 2/2A/1532.

73 Protocole de travail n° 32/72 de la séance du Bureau politique du Comité central de la SED du 15 août 1972 ; SAPMO-BArch, DY/30/J IV 2/2A/1614.

74 Le chef de la mission commerciale suisse de Berlin-Est, Hans Kaufmann, au secrétaire général du Département politique, Ernesto Thalmann, du 14 novembre 1972 (note 70).

75 Télégramme de la mission commerciale suisse à Berlin-Est au Département politique du 12 décembre 1972 (note 70).

76 Protocole de travail n° 18/73 de la séance du Bureau politique du Comité central de la SED du 2 mai 1973 ; SAPMO-BArch, DY 30/J IV 2/2A/1677.

77 Le chef de la commission politique du Département politique, Alfred Zehnder, lors de la conférence ministérielle du 6 septembre 1951, AF, E 2800 (-) 1967/61/65.

78 Cf. note 77.

© Presses Sorbonne Nouvelle, 2000

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