Weimar: une expérience de démocratie sociale
p. 173-181
Texte intégral
1La République de Weimar n’a pas été seulement, pour l’Allemagne, une première expérience de démocratie politique, mais a représenté, parallèlement et simultanément, une tentative de mise en place d’une démocratie sociale. Pour les forces politiques qui ont été les artisans et les soutiens du nouveau régime, principalement la Social-démocratie, le Zentrum catholique et les libéraux progressistes, la démocratie politique ne se concevait pas sans la démocratie sociale, considérée comme complément nécessaire à la première. Dès 1848, le mouvement démocratique allemand avait associé démocratie politique et démocratie sociale, et par la suite, le mouvement ouvrier social-démocrate et le mouvement ouvrier chrétien ont, l’un et l’autre, dès l’origine, considéré la citoyenneté sociale comme indissociable de la citoyenneté politique. Lorsqu’en 1918 le régime impérial s’effondre et cède la place à la République, les forces politiques qui prennent en charge le nouveau régime chercheront à garantir, à côté des libertés démocratiques, la reconnaissance de droits sociaux fondamentaux et à promouvoir une démocratisation des rapports sociaux, fondée sur une égalité en droit (Gleichberechtigung) entre le capital et le travail.
2La République de Weimar a été ainsi d’emblée porteuse d’un projet politique et social de démocratisation de l’économie et de la société. Ce projet a donné lieu à la mise en place d’un ensemble de réformes importantes qui visaient principalement à satisfaire des revendications sociales fondamentales et à reconnaître aux salariés des pouvoirs d’influence leur permettant de faire valoir leurs intérêts économiques et sociaux. Néanmoins, ce projet qui visait à l’instauration d’un État social et d’une démocratie économique s’est heurté à de multiples difficultés, tant économiques que politiques. Il s’est progressivement enlisé et vidé de sa substance, privant ainsi la nouvelle République de ce qui aurait pu constituer l’une de ses assises les plus solides.
1. Un projet ambitieux de démocratie économique et sociale
3Autant le régime républicain de Weimar manquait d’un enracinement solide dans la culture et les pratiques politiques héritées du régime impérial, autant le projet de démocratie sociale dont il était porteur avait pour lui l’avantage initial de pouvoir s’appuyer sur une expérience déjà ancienne de politique sociale et de concertation entre capital et travail.
1.1. Les acquis de la Sozialpolitik et du mouvement ouvrier
4L’Allemagne disposait en effet depuis Bismarck d’un dispositif d’assurances sociales ouvrières qui avait été généralisé en 1911 aux employés et assurait ainsi une protection sociale solide à la plus grande partie des salariés. D’autre part, au tournant du siècle, le mouvement syndical social-démocrate avait acquis une influence considérable qui lui avait permis d’imposer des conventions collectives dans un bon nombre de secteurs de l’économie. On comptait ainsi plus de 11 000 conventions collectives en 1912, qui assuraient déjà à plus d’un quart des salariés allemands des garanties sociales effectives concernant aussi bien leur rémunération que leurs conditions de travail. Enfin, avec la guerre de 1914-1918, le mouvement syndical avait été pleinement associé à l’effort de guerre dans le cadre de l’Union sacrée et avait monnayé son soutien par la reconnaissance effective de nouveaux droits. Les syndicats avaient en particulier obtenu en 1916, dans le cadre de la Loi sur le service auxiliaire patriotique (Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst), la création obligatoire, dans les entreprises, de commissions ouvrières (Arbeiterausschüsse) élues, dotées de pouvoirs consultatifs étendus en matière de conditions de travail.
5Mais surtout, à la différence de la démocratie politique dont l’assise sur l’échiquier des forces politiques était limitée, la démocratie sociale se trouvait incarnée dans le monde du travail par des organisations syndicales, tant social-démocrates que chrétiennes, puissantes et responsables qui disposaient d’une légitimité éprouvée et dont l’action relevait d’un réformisme social constructif. À ce mouvement syndical modéré, mais expérimenté et influent, faisaient face des organisations patronales fortement représentatives et très largement ralliées à la pratique d’un dialogue social devenu incontournable.
1.2. Le pacte social Stinnes-Legien
6C’est d’ailleurs sur cet acquis de démocratie sociale, plus que sur les nouvelles institutions politiques, que le régime weimarien a pu s’imposer dans la situation révolutionnaire troublée de l’immédiat après-guerre. Dès la signature de l’armistice et avant même que les institutions démocratiques ne se mettent en place, syndicats et patrons érigent d’un commun accord la réforme sociale en alternative, pour ne pas dire en rempart contre le mouvement insurrectionnel des Conseils d’ouvriers et de soldats. Le « Pacte Stinnes-Legien » (du nom des présidents respectifs du patronat et des syndicats), signé le 15 novembre 1918, instaure la Communauté centrale de travail entre patrons et ouvriers (Zentralarbeitsgemeinschaft der industriellen und gewerblichen Arbeitgeber und Arbeitnehmer Deutschlands). Il s’agit en quelque sorte d’un « compromis historique » par lequel le mouvement ouvrier obtient, d’un coup, une série de conquêtes sociales pour lesquelles il luttait depuis près d’un quart de siècle. En échange de la participation des syndicats à la remise en ordre de l’économie et de leur soutien implicite à l’ordre social existant, le patronat accepte la journée de huit heures, reconnaît officiellement les syndicats comme seuls représentants légitimes des salariés et renonce aux syndicats « jaunes », souscrit au principe de la généralisation des conventions collectives et à celui de la mise en place de conseils élus dans toutes les entreprises.
7Cet accord, transmis au gouvernement provisoire du Conseil des Commissaires du Peuple, sert de base à des mesures législatives immédiates qui viennent consacrer officiellement ces nouveaux droits. L’ordonnance du 23 décembre 1918 permet la signature et garantit la validité des conventions collectives dans toutes les professions, introduit la création de commissions élues d’ouvriers et d’employés dans toutes les entreprises publiques et privées de plus de 20 salariés et met en place des procédures de médiation des conflits.
1.3. Le volet social de la Constitution de Weimar
8Les droits sociaux reconnus par cette « grande charte des ouvriers allemands » que constituait, de la voix même des Syndicats, l’accord de novembre 1918, sont ensuite repris solennellement et érigés en droits sociaux fondamentaux par la Constitution de Weimar du 31 juillet 1919. Celle-ci consacre le principe de la liberté d’entreprendre mais dans le respect de la justice sociale et de la dignité des individus (article 151). Elle garantit le droit de propriété tout en soulignant les obligations qui en découlent tant au plan social qu’à celui de l’intérêt général (article 153). Symétriquement, elle garantit, à son article 159, la liberté pleine et entière de coalition à tous les salariés de toutes les professions pour faire valoir leurs intérêts économiques et sociaux. L’article 165 va encore plus loin, qui proclame en effet « le droit et la vocation des ouvriers et des employés à participer, sur la base de l’égalité en droit et conjointement avec les entrepreneurs, à la fixation des conditions de rémunération et de travail, ainsi qu’au développement global des forces productives » et « reconnaît les organisations respectives des salariés et des employeurs ainsi que leurs conventions ». L’article 165 prévoit en outre la création d’instances légales de représentation, sous la forme de conseils ouvriers d’entreprise, de conseils économiques régionaux, ainsi que la mise en place d’un conseil économique du Reich (Reichswirtschaftsrat) ayant une compétence consultative en matière de législation économique et sociale. Enfin l’article 156 prévoit la possibilité de transférer des entreprises privées à la propriété collective dans le cadre d’une socialisation (Sozialisierung) assortie d’une participation des salariés à la gestion autonome de ces entreprises socialisées. La reconnaissance de ce principe de socialisation est la principale concession que les constituants de Weimar ont consentie au mouvement révolutionnaire des conseils, mais elle n’a donné lieu qu’à des développements très limités. À l’inverse, la reconnaissance d’un droit de participation des salariés qui inspire l’article 165 a trouvé des prolongements législatifs importants et une traduction pratique effective.
1.4. Une législation sociale avancée
9Outre l’ordonnance déjà évoquée de décembre 1918 qui a permis de généraliser les conventions collectives, c’est la loi du 4 février 1920 sur les conseils d’entreprise (Betriebsrätegesetz) qui constitue l’une des avancées sociales les plus importantes de la République de Weimar, car elle instaure, dès cette époque, un pouvoir de contrôle des salariés sur la politique sociale des entreprises. Les conseils d’entreprise élus, qui doivent être constitués dans toutes les entreprises de plus de 20 salariés, se voient reconnaître un droit de coopération (Mitwirkungsrecht) étendu dans l’organisation des conditions de travail, un droit de consultation en matière d’embauche et de licenciement, et un droit d’information et d’avis en matière économique. En outre, en cas de désaccord entre le conseil et la direction de l’entreprise, la loi prévoit une procédure de médiation interne destinée à rapprocher les points de vue, sans toutefois porter atteinte à la libre décision de l’employeur en dernière instance. Si l’on fait abstraction de cette médiation, qui constitue une innovation originale pour l’époque, les dispositions du Betriebsrätegesetz de 1920 correspondent approximativement aux attributions que les comités d’entreprise se verront reconnaître en France vingt-cinq ans après, au lendemain de la Libération. En outre, par une seconde loi du 15 février 1922, les Betriebsräte voient leurs possibilités d’influence encore accentuées par le fait qu’ils obtiennent le droit d’être représentés avec voix délibérative dans les conseils de surveillance des sociétés par actions. Il s’agit là d’un premier antécédent de la cogestion (Mitbestimmung) qui sera mise en place en République fédérale au début des années 50.
10La comparaison avec la législation française ou allemande postérieure à la Deuxième Guerre ne fait que mieux apparaître le caractère très nettement précurseur de la législation sociale de Weimar. La législation de 1920-22 sur les conseils d’entreprise était en effet la plus avancée d’Europe sur le plan des droits reconnus aux travailleurs dans l’entreprise. Elle a bénéficié à la fois de circonstances politiques exceptionnelles, et notamment de la pression politique que constituait le mouvement des conseils, mais elle n’aurait sans doute pas connu le même degré d’élaboration si elle ne s’était appuyée sur une expérience et une volonté de réformisme social déjà profondément ancrées dans le monde du travail allemand.
2. Un dispositif quelque peu disparate et une démocratisation ambivalente
11En tant qu’élément de démocratie économique et sociale, la socialisation n’a eu qu’une portée très limitée : circonscrite par la loi de socialisation du 23 mars 1920 aux mines de charbon et de potasse, elle n’a pas donné lieu à un transfert de propriété, mais simplement à la mise en place d’une autorité paritaire de contrôle dans laquelle patrons et salariés se trouvaient représentés. De la même façon, la création d’un Reichswirtschaftsrat n’a pas répondu aux attentes initiales. Ce conseil économique et social mis en place à titre provisoire à partir de 1920 ne disposait que d’un pouvoir essentiellement consultatif en matière de législation socio-économique et ne parvint pas à exercer d’influence réelle. D’instance de concertation, il vit son rôle se réduire progressivement à celui d’un organe d’étude et de réflexion et tomba finalement en désuétude avant que l’on parvînt à lui donner un statut définitif. Les diverses réformes inspirées par les partis politiques de gauche dans le sillage de la Révolution et qui visaient à mettre en œuvre des structures de participation au niveau de l’économie globale par l’intermédiaire d’une gestion ou d’un contrôle étatiques ont donc eu finalement un impact très limité. Le volet proprement étatique du projet de démocratie économique et sociale weimarien n’a pas réellement débouché, comme l’envisageaient au départ ses inspirateurs de la gauche social-démocrate, sur une réorganisation de l’économie.
12Plus significatives étaient les formes particulières de représentation des salariés mises en place dans les conseils d’administration des grandes entreprises publiques comme la Reichsbahn et la Reichspost. Avec la généralisation des Betriebsräte, elles témoignent du souci des gouvernants de Weimar de promouvoir une démocratisation de l’économie par une participation effective des salariés aux décisions dans les entreprises privées et dans les grands services publics. Pourtant, au-delà du caractère novateur de la législation, l’expérience des conseils d’entreprise et de la représentation salariée dans les entreprises publiques a donné des résultats modestes, mais qui ont été loin d’être négligeables. Sous l’influence des syndicats, les Betriebsräte ont assez largement fait usage de leurs pouvoirs, mais cela n’a pas suffi, comme on l’avait espéré, à amener une transformation profonde des rapports sociaux dans l’entreprise. Ils sont certes parvenus à améliorer les conditions de travail, à exercer une influence consultative réelle sur la politique sociale des entreprises, mais en fin de compte, leurs pouvoirs sont restés trop limités, en droit et en pratique, pour qu’ils puissent exercer un véritable droit de co-décision (Mitbestimmungsrecht) comme le permettra plus tard la loi sur la constitution sociale interne des entreprises (Betriebsverfassungsgesetz) de 1952.
13C’est sans doute dans le secteur de la négociation contractuelle, qui relevait moins directement de l’intervention de l’État que de celle des partenaires sociaux, que les avancées de Weimar ont eu l’effet le plus tangible. La généralisation des conventions collectives a indéniablement constitué un progrès social considérable. Jusqu’en 1914 les syndicats n’avaient pas réussi, en dépit de multiples offensives et de conflits très durs, à vaincre la résistance du patronat de la grande industrie, et à imposer des conventions collectives dans les secteurs clés des charbonnages et de la sidérurgie. À partir de 1919, la situation change du tout au tout et rien ne s’oppose plus à une contractualisation généralisée des rapports sociaux. Les conventions se généralisent à l’ensemble de l’économie et elles deviennent, sur la base d’une négociation d’égal à égal entre associations patronales et syndicats, l’instrument privilégié de régulation des salaires et des conditions de travail dans la presque totalité des professions. En 1923, à la veille de la débâcle monétaire, les conventions collectives concernent plus de 13 millions de salariés. Ce sont ainsi presque les trois quarts des salariés allemands du secteur privé qui jouissent alors des garanties sociales offertes par la convention signée dans leur profession.
14Cet acquis considérable se révélera cependant fragile. Les résultats de la négociation collective, principalement en matière salariale, sont largement tributaires de la conjoncture économique. Or celle-ci, comme nous le verrons, donnera lieu à des crises graves qui auront un effet déstabilisant sur le système de relations contractuelles ainsi mis en place.
15Mais ce qui constitue en fait la principale faiblesse de la démocratie sociale weimarienne, ce sont la pluralité des conceptions qui l’ont inspirée et l’ambivalence des stratégies par lesquelles elle a été mise en œuvre. Dans leur volonté réformatrice, les responsables politiques et les partenaires sociaux de l’époque ont développé simultanément plusieurs approches différentes et concurrentes de la démocratie économique et sociale. Ces conceptions d’inspirations diverses et contradictoires, ainsi que les mesures réformatrices auxquelles elles ont donné lieu, se sont additionnées et partiellement neutralisées plutôt qu’elles ne se sont réellement complétées.
16La démocratie économique et sociale weimarienne est tout d’abord profondément marquée par l’idéologie socialiste et les clivages politiques qui divisent le mouvement ouvrier de l’époque. Elle est fortement teintée à la fois d’étatisme, de conseillisme et de paritarisme. Dans la lignée de l’héritage marxien et de son exégèse kautskyienne, les responsables politiques sociaux-démocrates majoritaires du SPD et minoritaires de l’USPD voient dans l’extension de l’intervention et du contrôle économiques de l’État le principal levier de la démocratie sociale. Le mouvement spartakiste, d’inspiration léniniste, prône de son côté l’abolition de la propriété capitaliste et la généralisation des conseils sur le modèle des soviets. Le mouvement syndical, qu’il s’agisse des syndicats « libres » (sociaux-démocrates) ou chrétiens, est, quant à lui, beaucoup plus modéré et se réclame d’un réformisme social fondé sur la négociation contractuelle avec le patronat, la représentation des salariés dans l’entreprise et le paritarisme. Après la défaite du mouvement spartakiste, la voie révolutionnaire est définitivement écartée, mais l’idée conseilliste est néanmoins reprise et canalisée par les syndicats dans la perspective d’une démocratisation de l’entreprise. Toutefois, entre les responsables politiques gouvernementaux et les partenaires sociaux qui ont en charge de réorganiser l’économie, deux stratégies de réformisme social à la fois complémentaires et concurrentes continuent de coexister: l’une d’inspiration étatique, s’appuyant sur l’intervention réformatrice et l’action législative de l’État, l’autre d’inspiration contractuelle, s’appuyant sur l’action autonome des partenaires sociaux. Le dispositif de démocratisation sociale mis en place dans les premières années de la République procède simultanément de ces deux approches, à l’intérieur desquelles, cependant, les responsables politiques et sociaux de Weimar, ne parviennent pas à définir clairement leurs responsabilités respectives. Cette indécision, liée pour une large part à un manque de clairvoyance et d’expérience face à une situation exceptionnelle, a hypothéqué dès le départ les chances de la démocratie sociale weimarienne. Les difficultés économiques ont ensuite largement contribué à ébranler les fondements de cet édifice fragile, puis à en provoquer l’écroulement.
3. L’enlisement progressif de la démocratie sociale weimarienne
17à défaut de pouvoir s’entendre sur des règles du jeu communes et se répartir clairement les rôles, les responsables politiques, syndicaux et patronaux n’ont en effet pas réussi à conjuguer leurs efforts pour mettre en place un système de relations sociales cohérent. En particulier, ils ne parviennent pas à s’accorder dès le départ sur la question de savoir si la démocratisation économique et sociale prévue dans la Constitution devait s’appuyer prioritairement sur l’intervention codificatrice et régulatrice de l’État ou bien sur la libre initiative contractuelle des partenaires sociaux telle qu’elle s’était affirmée puissamment à travers la mise en place initiale de la Zentralarbeitsgemeinschaft, ou bien encore sur les deux leviers à la fois.
18Entre ces deux approches, il n’existe à aucun moment d’articulation nette et chaque camp prend tour à tour l’initiative au détriment de l’autre dans un curieux chassé-croisé. Les partenaires sociaux, et principalement les syndicats, en novembre 1918 face au mouvement révolutionnaire, puis en mars 1920 face au putsch de Kapp, s’érigent en véritables remparts de la République, tandis que les gouvernants, par une action législative souvent hâtive et brouillonne, s’empressent de codifier tant bien que mal des conquêtes sociales qui ne reposent en fait que sur des compromis instables entre les partenaires sociaux. Et tandis que les partenaires sociaux déplorent l’imperfection des textes législatifs, les politiques se méfient des accords conclus entre syndicats et patronat. Fortement marqués par une tradition étatique dirigiste, gouvernants et députés s’efforcent, au nom de l’intérêt général, de restaurer et de faire prévaloir leurs prérogatives de droit public en matière sociale. Plutôt que de reconnaître pleinement l’autonomie contractuelle et de procéder à un partage des rôles avec les partenaires sociaux, les pouvoirs publics cherchent au contraire à reprendre les choses en main et à rétablir leur ascendant. Il seront largement aidés en cela par les circonstances. À la faveur d’une situation politique et économique chaotique, d’un opportunisme et d’un désengagement de plus en plus manifeste du patronat, des pressions des syndicats et des partis de gauche qui veulent à tout prix préserver les acquis, le réformisme social tourne vite à l’interventionnisme étatique.
19Face à la détérioration de la situation économique et à la crise financière de 1923, les organisations professionnelles se trouvent de leur côté largement désemparées : la négociation salariale fait bientôt place à une indexation généralisée qui ne parvient pas à sauvegarder le pouvoir d’achat et donne lieu à de multiples conflits. L’interventionnisme de l’État prend alors rapidement le dessus au nom de la remise en ordre. Face à un système de négociation qui n’a pas réussi à retrouver ses marques, l’intervention de l’État finit par s’imposer définitivement sur la question névralgique de l’arbitrage obligatoire (Zwangsschlichtung) dans le cadre des conflits auxquels donne lieu la négociation des conventions collectives. L’ordonnance du 30 octobre 1923, adoptée dans le cadre des pleins pouvoirs accordés au gouvernement Stresemann pour sortir le pays de la crise monétaire, permet en effet à l’État de donner force obligatoire aux sentences des arbitres qu’il désigne en cas d’échec des négociations.
20Cette disposition aura pour effet de vider complètement de sa substance l’autonomie de négociation reconnue aux organisations patronales et syndicales par l’ordonnance de 1918 et par la Constitution. Conjugué à la remise en cause de la journée de 8 heures qui intervient deux mois plus tard par une autre ordonnance le 21 décembre 1923, l’arbitrage obligatoire sonne le glas de la Zentralarbeitsgemeinschaft qui est dissoute en janvier 1924.
21L’intervention arbitrale de l’État dans la négociation aura un effet désastreux, car elle conduira à instaurer progressivement un dirigisme salarial de fait, alors même que la situation économique se stabilise et recommence à s’améliorer dans les années 1925-1929. C’est ainsi qu’en 1928, 60 % des accords salariaux, couvrant 80 % des salariés, font l’objet d’une sentence arbitrale obligatoire. Ce dirigisme rampant est de plus en plus ouvertement contesté par les organisations professionnelles et bientôt rejeté par le patronat lui-même qui, lors de la grève des métallurgistes de la Ruhr en octobre-novembre 1928, passe outre à une décision d’arbitrage ministérielle et refuse toute concession. Invoquant les contraintes économiques externes, le grand patronat prend alors prétexte des difficultés croissantes de l’arbitrage pour tenter de se soustraire à nouveau à la négociation collective et de revenir à la politique salariale unilatérale d’avant 1914. Les syndicats de leur côté s’accrochent alors désespérément à l’arbitrage de l’État pour préserver les acquis. L’interventionnisme nourrit ainsi l’interventionnisme et conduit insensiblement au dirigisme.
22Avec l’arrivée de la grande crise à partir de 1930, le système de négociation contractuelle continue de dépérir à une vitesse accélérée avant de s’écrouler complètement. Il cède finalement la place à un système de fixation autoritaire des salaires, dans lequel les organisations professionnelles sont entièrement dessaisies de leurs prérogatives. Fin 1931, le gouvernement Brüning promulgue un décret d’urgence qui ramène autoritairement les salaires à leur niveau nominal de 1927. Moins d’un an plus tard, en septembre 1932, le cabinet von Papen autorise, par la même voie, les patrons à diminuer unilatéralement les rémunérations sans même consulter les syndicats.
4. Bilan: la démocratie sociale victime des effets conjugués de la crise et du dirigisme
23Finalement, la démocratie sociale de Weimar s’est trouvée progressivement minée dans sa dynamique et sa légitimité par un interventionnisme étatique qui s’est efforcé de promouvoir les garanties et les réformes sociales par la voie législative et réglementaire, au détriment de la libre initiative des partenaires sociaux. Cette démocratie économique et sociale promulguée d’en haut a contribué à dessaisir progressivement les organisations professionnelles des responsabilités qu’elles s’étaient pourtant montrées initialement en mesure d’assumer conjointement. Les gouvernants ne surent pas mettre à profit cette chance et s’appuyer sur leur influence et leur capital d’expérience. Elles eurent ensuite beau jeu de se retrancher derrière une situation économique et sociale difficile pour faire prévaloir la défense unilatérale de leurs intérêts.
24Faute de pouvoir ensuite s’appuyer sur ce relais indispensable des milieux professionnels, et face à une situation économique extrêmement instable, le réformisme social étatique céda progressivement le pas au dirigisme. Et lorsqu’arriva la grande crise et la vague irrésistible du chômage, le dirigisme trouva très vite ses limites et révéla son impuissance face à la montée des mécontentements, aux divisions intestines du mouvement ouvrier, à l’intransigeance opiniâtre d’un patronat à courte vue et aux coups de boutoir des adversaires de la démocratie. La paralysie du système ouvrit alors la voie au totalitarisme.
25Pourtant, si la démocratie sociale weimarienne ne réussit pas durablement à prendre corps et à donner à la République la légitimité populaire qui lui fit défaut, elle a néanmoins constitué une expérience historique riche de pratiques sociales et d’enseignements politiques. En cela, et par-delà la tragédie du nazisme, elle ne fut pas uniquement une expérience malheureuse, mais aussi une expérience porteuse d’espoir. C’est à partir de cette expérience que la République fédérale a réussi à reconstruire un système social solide, dans lequel l’idée de démocratie économique et sociale a pu alors s’appuyer pleinement sur la volonté des partenaires sociaux et trouver une réalisation effective.
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Auteur
Maître de conférences à l’Université de Paris III, Secrétaire général du Centre d’Information et de Recherche sur l’Allemagne contemporaine (CIRAC).
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