1Comme toutes les étapes de l’Europe communautaire depuis 1950 et plus encore que l’Acte unique, le Traité de Maastricht a été fortement marqué par les impulsions franco-allemandes et par la volonté de Jacques Delors, président de la Commission européenne depuis le 1^er janvier 1985. Il propose d’emblée l’abolition des frontières internes de la Communauté, d’ici à 1992. Pour réaliser ce marché intérieur, mettre en œuvre des politiques d’accompagnement et de nouvelles dispo­sitions institutionnelles qui faciliteront et démocratiseront les prises de décision, il faut un Acte unique européen ; la coopération politique va être introduite dans les nouveaux textes à la faveur de cette réforme des traités de Rome. Signé en 1986, l’Acte unique entre en vigueur le 1^er juillet 1987. Le préambule rappelle la volonté des Douze « de transformer l’ensemble des relations entre leurs États en une « Union européenne » et de réaliser progressivement l’Union économique et moné­taire. Le traité de Maastricht sera ainsi le prolongement naturel de l’Acte unique.

Coup d’accélérateur franco-allemand

2En 1988, le Conseil Européen charge un comité, présidé par Jacques Delors, de proposer les étapes concrètes devant préparer cette union. Le rapport sur l’Union économique et monétaire de la Communauté est adopté par les Douze au premier semestre 1989 ; la première étape de l’UEM commencera le 1^er juillet 1990. Après l’ouverture du Mur de Berlin, le 9 novembre 1989, les Douze décident de soutenir les changements en cours en Allemagne de l’Est et dans le reste de l’Europe centrale et orientale. Début décembre, le Conseil européen réuni à Strasbourg s’entend pour convoquer une conférence intergouvernementale chargée de modifier les traités.

3L’idée d’une conférence intergouvernementale chargée de mener une double réflexion, l’une sur l’UEM et ses aspects institutionnels spécifiques et l’autre sur les aspects plus politiques, dont l’extension des compétences, commence à faire son chemin. Jacques Delors l’expose devant le Parlement européen à la mi-janvier 1990. Le coup d’accélérateur est véritablement donné le 19 avril lorsque François Mitterrand et Helmut Kohl s’adressent au Premier Ministre irlandais, président en exercice du Conseil européen. Prenant en compte les profondes transformations qui se produisent en Europe, les deux hommes d’État jugent « nécessaire d’accélérer la construction politique de l’Europe des Douze ». Ils proposent une conférence inter­gouvernementale sur l’union politique pour renforcer la légitimité démocratique de l’Union, rendre plus efficaces les institutions, assurer l’unité et la cohérence de l’action, définir et mettre en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune. Ils souhaitent que l’UEM et l’Union politique entrent en vigueur dès le 1^er janvier 1993, après les procédures de ratification par les parlements nationaux.

4Les deux conférences intergouvernementales chargées de négocier les nouveaux traités sont effectivement convoquées à Rome le 15 décembre 1990 et vont tra­vailler pendant toute l’année 1991. Entre-temps l’Irak envahit le Koweit (2 août 1990), l’Allemagne retrouve son unité (3 octobre) et Margaret Thatcher démis­sionne le 22 novembre ; elle sera remplacée par John Major. D’autres événements soulignent l’ampleur des changements en cours. À Copenhague, les 6 et 7 juin 1991, les pays de l’OTAN affirment le rôle primordial de l’Alliance dans l’architecture de la nouvelle Europe et reconnaissent la légitimité d’une identité européenne en matière de défense ; les 7 et 8 novembre, les chefs d’État et de gouvernement du Conseil de l’Atlantique Nord adoptent le nouveau concept stra­tégique de l’Alliance. Fin juin, les Serbes refusent de reconnaître l’indépendance de la Croatie et de la Slovénie, la guerre civile s’installe en Yougoslavie.

5Ce pays s’engage dans la voie de la désintégration au moment où le reste de l’Europe cherche de nouvelles structures. Le 22 octobre, les Douze de la Commu­nauté et les Sept de l’Association Européenne de Libre Échange (Autriche, Fin­lande, Islande, Liechtenstein, Norvège, Suède et Suisse) décident de créer un Espace Économique Européen qui regroupera près de 400 millions de consomma­teurs. Réuni à Maastricht du 9 au 11 décembre1991, le Conseil européen décide de réviser les traités pour promouvoir l’union économique et monétaire et l’Union politique – un an seulement après la convocation des conférences intergouverne­mentales à Rome le 16 décembre, les Douze et la Communauté signent des accords de coopération avec la Hongrie, la Pologne et la Tchécoslovaquie. Il est vrai que le COMECON a décidé de se dissoudre le 28 juin. Le 21 décembre, onze républiques de l’URSS fondent à Alma-Mata, la Communauté des États indépendants. L’URSS a vécu, Mikhaïl Gorbatchev démissionne le 25 décembre .

6Les profondes transformations de la Communauté européenne depuis l’Acte unique ne peuvent se comprendre sans tenir compte de l’action tout à fait novatrice de Jacques Delors, des coups d’accélération donnés par la France et l’Allemagne et de la volonté des pays membres de mettre la Communauté à la hauteur des enjeux qui se présentent désormais à elle. Soucieuse de consolider les bases sur lesquelles elle est construite, la Communauté est obligée d’être constamment ouverte sur le reste de l’Europe pour répondre aux aspirations à l’unité qui saisissent l’ensemble de la grande Europe et agir en même temps contre les risques de désintégration qui se manifestent en Europe centrale et orientale.

7Le coup d’accélérateur franco-allemand du 19 avril 1990, qui a conduit à Maastricht, a certainement été donné avec des arrière-pensées différentes à Paris et à Bonn. Le chancelier Kohl tenait à prouver que l’unité allemande et l’unité euro­péenne ne s’excluaient pas, au contraire, et il ne déplaisait pas au Président François Mitterrand de créer des liens supplémentaires entre l’Allemagne unie et la Communauté européenne. Après les incertitudes qui ont accompagné la remise en cause de l’existence de la République démocratique allemande, l’essentiel est que la France et l’Allemagne se soient retrouvées une fois de plus, comme elles le font régulièrement depuis 1950, pour faire avancer l’Europe.

8Depuis une soixantaine d’années, l’Europe dans son ensemble a fait deux expériences fondamentales : la guerre et la division de son territoire. Les deux grandes idéologies totalitaires qui ont essayé de la dominer, le communisme d’inspiration stalinienne et le national-socialisme ont heureusement échoué. Après l’effondrement du communisme et de l’URSS et grâce au succès de la politique des réformes dans les pays d’Europe centrale et orientale, l’Europe s’engage depuis 1990 dans une troisième phase cruciale pour son histoire, celle du retour à son unité. Les contours de cette phase transitoire commencent à apparaître, mais il est difficile de savoir ce que seront à terme les structures et les contenus de cette Europe dont le traité de Maastricht a cependant fixé un certain nombre d’éléments.

9L’effondrement du communisme et de l’URSS ne fait que rehausser les responsabilités de l’Europe de l’Ouest vis-à-vis de l’Europe dans son ensemble. La Communauté Européenne, avec ses douze pays membres, en constitue aujourd’hui le noyau le plus solide et le plus prometteur. Mais elle se trouve confrontée à un double défi. Elle doit d’une part développer son armature et ses politiques communes pour assurer de nouvelles responsabilités tant internes qu’externes : c’est ce qu’on appelle dans le jargon communautaire l’approfondissement. La Communauté Européenne doit d’autre part s’ouvrir sur l’extérieur. Il y a les pays d’Europe de l’Ouest qui s’estiment maintenant prêts à devenir membres à part entière de l’Europe de Bruxelles. Cette dernière ne peut également ignorer les pays de l’Europe centrale et orientale qui viennent de se convertir à la démocratie libérale et à l’économie de marché et désirent aussi se rapprocher d’elle. L’appro­fondissement et l’élargissement constituent ainsi le double défi que la Communauté Européenne doit relever au cours des prochaines années. Comme la situation stratégique de cette Europe en gestation s’est profondément transformée, il faut concevoir aussi un système de sécurité entièrement renouvelé qui implique toute l’Europe, mais aussi l’Amérique du Nord et les États de la CEI.

L’approfondissement de la Communauté Européenne

10Deux grandes étapes vont être franchies au cours des prochaines années. Il y aura tout d’abord la mise en œuvre du grand marché intérieur de la Communauté Européenne (le 1^er janvier 1993) et ultérieurement l’entrée en vigueur progressive du Traité de Maastricht, à condition que celui-ci soit ratifié par les États signa­taires. On sait déjà que l’un d’eux, le Danemark, a dit non, et la Grande-Bretagne hésite – ces deux états se décideront en 1993.

11À partir du 1^er janvier 1993, les frontières intérieures disparaissent entre les 12 états. La libre circulation des personnes, des capitaux, des marchandises et des services représentera un énorme progrès par rapport au passé ou à la situation de morcellement économique qui prévaut aujourd’hui dans de nombreuses parties du monde. Mais il convient de souligner que l’harmonisation des politiques entre les douze états ne signifie pas que ceux-ci ont déjà mis en place de véritables politiques communes dans tous les domaines.

12L’entrée en vigueur du Traité de Maastricht ouvrira une phase capitale dans l’histoire de la Communauté Européenne. Adopté par les chefs d’état et de gouvernement, réunis en Conseil Européen les 9 et 10 décembre 1991 à Maastricht (Pays-Bas), ce traité a été officiellement signé par les ministres des Affaires étran­gères le 7 février 1992. Il est soumis actuellement à la procédure de ratification dans les états-membres. Un non français aurait évidemment été fatal pour le Traité, d’autant que François Mitterrand et le chancelier Helmut Kohl ont été ses partisans les plus ardents.

13Il n’est pas facile de résumer un texte de 256 pages qui comprend, outre le Traité, 17 protocoles et 33 déclarations. Le Traité se divise en sept titres. Le Titre I porte sur les dispositions communes, les Titres II, III et IV portent modification du Traité instituant la Communauté Économique Européenne en vue d’établir la Communauté Européenne (II), du Traité instituant la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (III) et du Traité instituant la Communauté Européenne de l’Énergie Atomique (IV). Les dispositions du Titre V concernent la politique étrangère et de sécurité commune. Le Titre VI porte sur la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Le Titre VII contient les dispositions finales. Sur 144 pages, 112 sont consacrées aux modifications des Traités communautaires de 1951 et de 1957

14Le Traité de Maastricht institue une Union Européenne qui est fondée sur les Communautés Européennes et sur les politiques et formes de coopération instaurées par le Traité. Selon le Titre I (Dispositions communes) l’Union se donne les objectifs suivants (Article B) :

• Promouvoir un progrès économique et social équilibré et durable (espace sans frontières intérieures, renforcement de la cohésion économique et sociale, établissement d’une union économique et monétaire, monnaie unique).

• Affirmer son identité sur la scène internationale (politique étrangère et de sécurité commune, avec, à terme, une politique de défense commune et une défense commune).

• Renforcer la protection des droits et des intérêts des ressortissants des États membres par l’instauration d’un citoyenneté de l’Union.

• Développer une coopération étroite dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.

• Maintenir intégralement l’acquis communautaire et le développer.

15Les principales institutions de l’Union Européenne sont : le Parlement Euro­péen, le Conseil Européen (les chefs d’État et de gouvernement des États membres ainsi que le président de la Commission), la Commission et la Cour de justice. Selon l’article F (1) :

« L’Union respecte l’identité nationale de ses États membres dont les systèmes de gouvernement sont fondés sur les principes démocratiques ».

16De l’ensemble de ces textes, on peut retenir sept aspects principaux.

1. Union économique et monétaire (UEM)

17La création progressive de l’UEM, considérée depuis longtemps comme la clé de voûte de l’intégration, constitue l’apport essentiel du Traité de Maastricht. Au terme d’un processus en trois phases, il y aura en 1997, ou au plus tard en 1999, une monnaie unique gérée par une Banque centrale indépendante. Cette décision est en principe irréversible, même si l’on peut s’interroger sur la capacité des États membres à satisfaire aux critères de convergence définis en termes d’inflation, d’endettement, de déficit public et de taux d’intérêt.

2. Politique étrangère et de sécurité commune (PESC)

18Si l’Union Économique et Monétaire s’inspire des principes de l’intégration, on peut dire en revanche que la coopération en matière de politique étrangère et de sécurité relève d’une approche intergouvernementale. Les actions communes dans le secteur de la politique étrangère devront faire l’objet d’un accord au sein du Conseil Européen ; cette procédure laisse un rôle non négligeable aux diplomaties nationales. Malgré tout, les Douze veilleront à la conformité de leurs politiques nationales avec les positions communautaires et souscriront à un code de conduite pour coordonner plus étroitement leur action dans les organisations internationales. La politique de sécurité implique à terme une politique de défense commune qui pourrait déboucher sur une défense commune, mise en œuvre par l’Union de l’Europe Occidentale (fondée en 1954). Par ces décisions, les Douze veulent que la Communauté parle d’une seule voix et essaie de constituer, pour se défendre, une véritable armée européenne.

3. La citoyenneté européenne

19Les citoyens de la Communauté, résidant dans un autre État membre, béné­ficieront du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et européennes. Ils pourront se déplacer et séjourner librement sur tout le territoire de la Communauté. Ils bénéficieront de la protection diplomatique des Douze dans les pays tiers.

4. Extension du vote majoritaire

20Au sein du Conseil Européen, le vote majoritaire sera étendu à la protection de l’environnement, l’aide au tiers-monde, l’éducation, la santé, les transports, l’envi­ronnement et les réseaux transeuropéens d’infrastructure.

5. Les pouvoirs du Parlement Européen

21Le Parlement Européen détient un pouvoir de codécision avec le Conseil des Ministres dans des domaines comme le marché intérieur, la recherche, les réseaux transeuropéens et la culture. Il obtient un véritable droit de veto dans certains domaines supplémentaires. Il investira la Communauté dont le mandat de cinq ans coïncidera avec le sien. Ces pouvoirs accrus n’apportent toutefois pas une véritable démocratisation des institutions et ne garantissent pas une efficacité plus grande de ces dernières. Malgré les changements intervenus dans les rapports entre le Conseil, la Commission et le Parlement, les adversaires de la Communauté pour­ront continuer à lui reprocher son « déficit démocratique »

6. Cohésion économique et sociale

22Un des objectifs de la politique communautaire est de réduire les disparités entre les États membres ou au sein de ces derniers. Les aides accrues apportées aux régions pauvres intéresseront surtout l’environnement et les réseaux transeuropéens (les infrastructures des transports par exemple). D’autres fonds pourront être uti­lisés.

7. Coopération en matière de justice et d’affaires intérieures

23La coopération judiciaire et policière entre dans le domaine de l’Union Euro­péenne sans être pour autant « communautarisée ». Comme la politique étrangère et de sécurité commune, elle est régie par des procédures de coopération intergou­vernementale. Pour réaliser l’objectif de la libre circulation des personnes, les Douze considèrent les domaines suivants comme des questions d’intérêt commun : la politique d’asile, les règles régissant le franchissement des frontières, la politique d’immigration et la politique à l’égard des ressortissants des pays tiers, la lutte contre la toxicomanie, la lutte contre la fraude de dimension internationale, la coopération judiciaire en matière civile et pénale, la coopération douanière et la coopération policière. La coopération policière et un système d’échanges d’infor­mation seront organisés au sein d’un Office européen de police (Europol). Cette coopération ne devra pas porter atteinte néanmoins aux responsabilités des États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure.

24L’Union Européenne créée par le Traité de Maastricht repose sur trois piliers très différents. Le pilier principal est l’Union économique et monétaire (qui obéit à une logique intégrationniste), les deux autres piliers sont la politique étrangère et de sécurité communes et la coopération en matière de police et de justice (qui mettent en œuvre des procédures de coopération intergouvernementale). La structure juridique adoptée par le Traité de Maastricht fait coexister l’intégration communautaire et la coopération plus classique entre les gouvernements, mais il sera possible de « communautariser » d’autres domaines à partir de 1996. La Grande-Bretagne a refusé que l’article A du Titre I (Dispositions communes) se réfère à la vocation fédérale du Traité ; celle-ci a été remplacée par une formule moins contraignante, celle d’une « union sans cesse plus étroite » entre les peuples d’Europe.

25En résumé, cinq perspectives fondamentales sont ouvertes par Maastricht :

• la monnaie unique gérée par une Banque centrale,

• la politique étrangère et de sécurité commune,

• la démocratisation relative des institutions,

• la citoyenneté européenne,

• la coopération en matière de justice et de police.

26Le calendrier du Traité de Maastricht s’étend sur plusieurs années :

• 1992 : ratification du Traité (le Danemark et la Grande-Bretagne se détermine­ront en 1993),

• 1993 : entrée en vigueur et examen des demandes d’adhésion,

• 1996 : révision du Traité,

• 1997-99 : monnaie commune.

27On peut penser que la dynamique communautaire finira par l’emporter, mais celle-ci est loin d’être irréversible car elle peut être freinée par de nombreuses difficultés internes. Les institutions de la Communauté ne manqueront pas, elles aussi, d’évoluer surtout après l’accueil de nouveaux membres.

L’élargissement de la Communauté Européenne

28La Communauté Européenne est contrainte de s’ouvrir vers l’extérieur, qu’il s’agisse de l’Europe de l’Ouest ou de l’Europe centrale et orientale, surtout après l’effondrement du communisme et de l’URSS. Malgré son opposition à l’entrée de la Grande-Bretagne dans la Communauté Économique Européenne, le Général de Gaulle avait lancé la célèbre formule de « l’Europe de l’Atlantique à l’Oural » qui se réalise trente ans plus tard. M. Gorbatchev avait parlé de « la maison commune » et François Mitterrand évoque plutôt « la confédération européenne » ; les experts utilisent volontiers celle de « la nouvelle architecture européenne ». L’idée d’une ouverture de la Communauté Européenne vers l’extérieur et de nouveaux rapports entre l’Europe de l’Ouest d’une part, l’Europe centrale et orientale d’autre part, s’impose déjà depuis longtemps.

29Le Traité de Maastricht prévoit que tout État européen dont le système de gouvernement est fondé sur les principes démocratiques peut demander à adhérer à la Communauté. Le Conseil « se prononce à l’unanimité après avoir consulté la Commission et après avis conforme du Parlement Européen » ; ce dernier doit se prononcer à la majorité absolue des membres qui le composent. (Titre VII, article 0).

1. La Communauté et l’Europe de l’Ouest

30La réorganisation des rapports entre la Communauté Européenne et les autres pays de l’Europe de l’Ouest s’effectue à deux niveaux. Le récent Traité sur l’Espace économique européen entre les Douze et les pays membres de l’Associa­tion Européenne de Libre Échange, AELE, doit entrer en vigueur dès le 1^er janvier 1993. Les Douze et les Sept (Islande, Norvège, Suède, Finlande, Suisse, Liechten­stein et Autriche) coopéreront ainsi beaucoup plus étroitement ; avec 376 millions d’habitants, ils formeront le plus grand ensemble économique du monde.

31L’accord sur l’Espace Économique Européen, soumis lui aussi à ratification, va faciliter les négociations avec les pays de l’AELE désireux d’adhérer à l’Union Européenne. Les négociations officielles débuteront dès que le Traité de Maastricht aura été ratifié et qu’un accord aura été conclu sur le paquet Delors II (l’augmen­tation des ressources propres). Les négociations seront menées en parallèle, chaque dossier étant cependant traité de façon distincte. Les négociations avec l’Autriche, la Finlande et la Suède¹ pourraient commencer en 1993, l’adhésion à la Commu­nauté intervenant le 1^er janvier 1995. La Turquie, Chypre et Malte ont également fait acte de candidature ; ces demandes ne sont pas encore prises en considération par Bruxelles, dans la mesure où ces pays sont déjà liés à la Communauté par des accords d’association.

2. La Communauté et l’Europe centrale et orientale

32Il existe un contraste frappant entre le progrès de l’intégration en Europe de l’Ouest et la rapidité de la désintégration dans une bonne partie de l’Europe centrale et orientale. Les besoins de ce dernier groupe de pays sont immenses. Une déstabilisation accrue risquerait de déclencher des mouvements de réfugiés diffi­cilement contrôlables. Il faut encourager les efforts qui vont dans le sens des réformes et apporter l’aide qui contribuera au succès de celles-ci : les nouveaux rapports à inventer entre les deux Europes doivent se faire dans le respect de la spécificité et de la dignité des pays aidés. L’Europe de l’Ouest ne peut pas appli­quer aveuglément ses schémas de développement à l’Europe de l’Est. Les aides peuvent être de différentes natures : humanitaire, financière et technique (adminis­trative, économique et sociale). Elles peuvent être réalisées sur le plan bilatéral et multilatéral. La Communauté Européenne est certainement la mieux placée pour assurer un rôle majeur d’impulsion et de coordination.

33Des objectifs multiples doivent être poursuivis. Il faut développer les infra­structures, assurer la formation des cadres, stabiliser les monnaies, protéger l’envi­ronnement, encourager la recherche/développement. Dans tous ces projets, un rôle décisif revient à l’enseignement, à la formation et aux échanges intellectuels entre l’Est et l’Ouest, à la promotion des publications et des bibliothèques. Bref, tout doit être fait pour assurer une meilleure communication et des échanges fructueux entre l’Est et l’Ouest.

34Comme avec les pays occidentaux, la Communauté Européenne peut conclure avec les pays d’Europe centrale et orientale des accords de coopération écono­mique et commerciale susceptibles de déboucher ultérieurement sur une adhésion à part entière à la Communauté Européenne. Après une première série d’accords en 1988-90, des traités d’adhésion ont été signés en décembre 1991 avec les pays qui ont été le plus en pointe en matière de réformes politiques, économiques et sociales : la Hongrie, la Pologne et la Tchécoslovaquie. L’objectif était de réaliser un désarmement douanier progressif et un rapprochement sur le plan économique et social afin de parvenir avant la fin du siècle à une adhésion de ces trois pays à la Communauté Européenne. Avec les pays baltes, la Bulgarie et la Roumanie des accords commerciaux et des accords de coopération sont déjà signés ou sont en voie de négociation.

35La Communauté Européenne appuie sans réserve le processus visant à conso­lider les institutions démocratiques des pays d’Europe centrale et orientale, garan­tissant ainsi l’établissement de l’État de droit et le respect des droits de l’Homme. Cela inclut les principes régissant le droit des minorités ainsi que l’inviolabilité des frontières. Celles-ci ne peuvent être modifiées que pacifiquement et au moyen d’accords, conformément à l’engagement accepté par les signataires de la Charte des Nations Unies, de l’Acte final d’Helsinki et de la Charte de Paris pour une Europe nouvelle. La Communauté soutient également les réformes économiques entreprises par les gouvernements d’Europe centrale et orientale pour créer un climat propice à la modernisation et au développement d’une économie de marché.

3- Les rapports avec la CEI

36La Communauté Européenne suit avec le plus grand intérêt les réformes de grande ampleur entreprises dans la Communauté des États Indépendants (CEI) et apporte une contribution importante aux efforts déployés par la communauté internationale pour remettre sur pied l’économie de la Russie et des autres répu­bliques de l’ancienne URSS. Il faut insérer rapidement ces États dans l’économie mondiale et contribuer à la prospérité de leurs populations. Les réformes écono­miques et sociales devraient continuer à aller de pair avec les changements poli­tiques en cours qui sont nécessaires pour consolider une société ouverte, fondée sur l’État de droit, les libertés individuelles et le pluralisme politique.

37La Communauté Européenne et ses États membres apportent à la CEI une aide importante en ressources humaines et techniques ainsi qu’une aide d’urgence sur le plan médical. La Communauté Européenne a encouragé la création de centres internationaux de sciences et de technologie, grâce auxquels les savants et les techni­ciens de la CEI pourront être orientés vers des activités pacifiques. La Communauté Européenne apporte également la plus grande importance au programme PHARE, à l’intention des pays d’Europe centrale et orientale, ainsi qu’au programme d’aide technique visant à améliorer la sûreté des centrales nucléaires de conception soviétique.

4- Un partenariat privilégié

38La Communauté Européenne est ainsi devenue le partenaire privilégié de tous les pays d’Europe centrale et orientale. La Communauté suit de près l’évolution de cette partie du monde ; avec les États membres, elle s’efforce de répondre aux différents défis auxquels elle est maintenant confrontée. Il faut appuyer le pro­cessus de transformation en cours dans ces pays, qu’il s’agisse de la mise en place d’États de droit ou de réformes économiques. La stabilité politique est indispen­sable dans cette partie de l’Europe afin de voir s’affirmer des cadres politiques et économiques qui faciliteront la coopération régionale ou sous-régionale. Pour Bruxelles, l’application et le respect des principes de la Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe (CSCE) sont également déterminants. La sécurité, sous ses différentes formes, ne peut pas en effet être absente des relations Est-Ouest en Europe.

Les problèmes de sécurité en Europe

39Malgré l’effondrement du communisme et de l’URSS et la disparition du Traité de Varsovie, les questions de sécurité n’ont pas perdu de leur acuité dans les rela­tions Est-Ouest en Europe. Certes, les risques d’un conflit armé entre l’Est et l’Ouest se sont singulièrement amoindris, mais les crises locales qui se multiplient ne manquent pas d’inquiéter les Occidentaux. La guerre civile en Yougoslavie et les nombreux conflits ethniques, frontaliers et de nationalités dans l’ancienne URSS, ou aux marges de celle-ci, montrent que les dangers sont réels ; ils consti­tuent une menace pour la région concernée et pour l’ensemble de la sécurité en Europe. De 1945 à 1990, chacun des deux camps, à l’Ouest et à l’Est, voulait assurer sa sécurité contre l’autre ; depuis 1990, ils recherchent un modus vivendi pour assurer leur sécurité ensemble. Le vide qui existe maintenant en matière de sécurité dans la zone autrefois couverte par le Pacte de Varsovie est d’autant plus inquiétant qu’on y assiste à un « vagabondage » des armes nucléaires. La réorgani­sation de la sécurité dans l’ensemble de l’Europe est devenu un problème très complexe car il faut harmoniser les efforts entrepris par les différents États avec ceux de l’OTAN, de l’UEO, de la CSCE et même de l’ONU. L’Europe ne souffre pas d’un manque, mais plutôt d’une pléthore d’institutions et de structures qui ne sont cependant pas toujours adaptées à la situation nouvelle.

1 - Initiative franco-allemande et UEO

40La fondation de l’Alliance atlantique en 1949 illustrait la dépendance militaire de l’Europe vis-à-vis des États-Unis d’Amérique. Le rejet par la France du projet français de Communauté Européenne de Défense (1950-54) a écarté pendant long­temps toute référence à une défense européenne autonome. Cet objectif a été pris peu à peu en considération au cours des années 1970, ne serait-ce que pour coor­donner les positions des États membres de la Communauté Européenne lors des différentes réunions de la CSCE. La perspective d’une réduction sensible de la présence militaire américaine en Europe, les faiblesses des troupes européennes lors de la guerre du Golfe, l’éclatement de conflits dans l’Europe centrale, orientale et balkanique et la volonté française d’intégrer l’Allemagne unie dans des struc­tures européennes plus fortes et aux compétences mieux établies expliquent que la réactivation de l’Union de l’Europe Occidentale soit devenue un sujet de grande actualité au cours des dernières années.

41Dès le 18 avril 1990, la France et l’Allemagne fédérale invitent la Communauté Européenne à s’engager dans la voie de l’Union économique et monétaire d’une part et de l’Union politique d’autre part. Le 6 décembre, François Mitterrand et Helmut Kohl proposent de doter la future Union politique de compétences dans le domaine de la sécurité, avec une liaison organique claire entre l’Union politique et l’UEO, pour que les Douze soient enfin compétents en matière de sécurité. Les États-Unis, soutenus par la Grande-Bretagne et les Pays-Bas, ne cachent pas leur hostilité à la formation d’un bloc européen au sein de l’Alliance atlantique ; ils redoutent d’être placés devant des prises de position qu’ils désapprouveraient et de perdre leur influence sur les politiques de sécurité des pays de l’Europe occi­dentale. Ils veulent bien que l’UEO joue un rôle opérationnel accru, mais en dehors de l’Europe. Pour eux, l’Alliance atlantique doit conserver un rôle décisif en matière de sécurité en Europe.

42Un compromis est établi au Sommet atlantique de Copenhague (6-7 juin 1991). Les Américains acceptent que les Alliés européens définissent « un rôle de défense commun » dans le cadre de structures européennes ; ils écartent aussi l’idée d’une extension du champ d’intervention de l’Alliance atlantique hors d’Europe. En contrepartie, les Européens s’engagent à respecter la participation active des Amé­ricains à la gestion des affaires européennes et l’Alliance Atlantique reste le forum essentiel de consultation entre Américains et Européens. Ces derniers s’engagent à rendre transparentes et complémentaires les relations entre l’Alliance et la future identité européenne de sécurité. Enfin les pays membres de l’UEO associeront les autres États membres européens de l’Alliance (mais non membres de l’UEO) aux décisions qu’ils prendront dans le domaine de la défense, si ces dernières engagent la sécurité des pays concernés (Danemark et Grèce, mais aussi Norvège et Turquie).

2 - Les dispositions du Traité de Maastricht

43Il a déjà été souligné que le Traité de Maastricht instituait une politique étran­gère et de sécurité commune qui couvre tous les domaines de la politique étrangère et de sécurité. Au-delà de la politique de défense, c’est une défense commune qui est envisagée à terme. Le lien entre l’Union Européenne et l’Union de l’Europe Occidentale est précisé au Titre V (article J.4/2) :

« L’Union demande à l’Union de l’Europe Occidentale (UEO), qui fait partie inté­grante du développement de l’Union européenne, d’élaborer et de mettre en œuvre les décisions et les actions de l’Union qui ont des implications dans le domaine de la défense. Le Conseil, en accord avec les institutions de l’UEO, adopte les modalités pratiques nécessaires ».

44L’idée est bien d’élaborer une véritable identité européenne de sécurité et de défense et d’assurer des responsabilités européennes accrues en matière de défense.

45L’approche choisie par le Traité de Maastricht se veut cependant prudente et progressive. Le Titre V (article J.4/4) précise en effet que la politique de l’Union n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres ainsi que les obligations qui découlent pour certains États membres de l’appartenance à l’Alliance atlantique. La coopération bilatérale ne doit pas être affectée. La prudence s’exprime par le refus d’envisager une déléga­tion de souveraineté en matière de défense. Le principe de l’unanimité, qui prévaut à l’UEO, n’est pas remis en cause. Le Traité de Maastricht précise que les questions ayant des implications dans le domaine de la défense ne peuvent être soumises à la majorité qualifiée. Malgré tout, en matière de sécurité, l’information mutuelle, la concertation et la coordination devront de plus en plus s’imposer entre les pays membres.

46Annexée au Traité de Maastricht, la déclaration relative à l’UEO illustre bien l’ambiguïté du texte. Il est rappelé que « l’objectif est d’édifier par étapes l’UEO en tant que composante de défense de l’Union Européenne » (I.A.3). La subordination de l’UEO à l’Union n’enlève rien au rôle prééminent de l’OTAN, comme le montre le passage sur les relations de l’UEO avec l’Alliance atlantique (I.B.4). L’objectif est de développer l’UEO pour « renforcer le pilier européen de l’Alliance atlantique ».

« à cette fin, l’UEO est prête à développer les étroites relations de travail entre l’UEO et l’Alliance et à renforcer le rôle, les responsabilités et les contributions des États membres de l’UEO au sein de l’Alliance ».

47Transparence et complémentarité doivent caractériser les rapports entre l’UEO et l’OTAN, les deux organisations chercheront à intensifier leur coopération et leur coordination. L’Alliance restera le forum essentiel de consultation entre les alliés.

48Le maintien de politiques de défense nationale autonomes, en particulier dans le domaine nucléaire, laisse présager bien des difficultés quand il faudra définir de façon plus rigoureuse les liens entre le corps européen proposé par François Mitterrand et Helmut Kohl, l’UEO et l’OTAN. Est-ce que les membres de la Communauté pourront conserver longtemps des politiques nationales de défense ou bien seront-ils obligés de les « communautariser » assez rapidement ? La révision du Traité de Maastricht, prévue en 1996, permettra de faire le point sur ce dossier capital pour l’avenir de l’Union européenne.

3- Réforme de l’Alliance atlantique

49Il existe un lien étroit entre l’affirmation de l’identité européenne de défense et la réforme de l’Alliance atlantique. Dès le Sommet de Londres (6/7 juillet 1990), les pays membres de l’Alliance indiquent leur intention de s’engager dans quatre directions en matière de sécurité et de défense :

1. Mise en place de nouvelles structures de dialogue politique à l’échelle du continent européen tout entier (institutionnalisation des liens entre les pays de la CSCE, ceux de l’Europe et de l’Amérique du Nord).

2. Conclusion d’accords de désarmement classique qui iraient au-delà des objectifs de la négociation sur les forces conventionnelles en Europe.

3. Remise en cause de la stratégie de la « riposte graduée » et de la « défense de l’avant » (la France n’accepte pas cette proposition).

4. À la demande de la France, affirmation d’une identité de défense euro­péenne dans le domaine de la sécurité afin de renforcer la solidarité européenne.

50Tirant les leçons de la guerre du Golfe, le Comité des plans de défense de l’OTAN (28-29 mai 1990) décide une réorganisation rapide des structures mili­taires intégrées de l’OTAN. C’est aussi une façon pour les Américains et les Britanniques de limiter la portée des propositions franco-allemandes (donner des attributions de défense à l’Union Européenne par l’intermédiaire de l’UEO). Le dispositif allié s’appuiera à l’avenir sur trois types de forces. Les forces de réaction rapide (surtout sous commandement britannique) répondront dans les plus brefs délais à des situations de crise. Les forces de défense principales assureront la sécurité du territoire allemand et ses approches septentrionales. Les forces d’ap­point (augmentation forces, selon l’appellation en langue anglaise) correspon­draient pour l’essentiel aux unités de renforcement américaines, stationnées aux États-Unis.

51Au Sommet de Copenhague (6-7 juin 1991), le Conseil de l’Atlantique Nord définit les quatre fonctions essentielles de sécurité qui incombent désormais à l’Alliance :

• Édifier en Europe un ordre international stable, fondé sur le déve­loppement de la démocratie et le règlement pacifique des conflits.

• Constituer une instance de consultation et de concertation entre l’Europe occidentale et les États-Unis sur toutes les questions d’intérêt vital.

• Assurer la protection du territoire des pays membres par la dissuasion et, si nécessaire, défendre ce territoire.

• Préserver l’équilibre stratégique en Europe en contrebalançant en particulier le poids spécifique de la Russie.

52Ces quatre fonctions prouvent que la sécurité du continent européen passe par une présence militaire américaine suffisante en Europe et par le maintien de l’Alliance atlantique.

53Le nouveau concept stratégique de l’Alliance est adopté au Sommet de Rome (7-8 novembre 1991). La stratégie de la riposte graduée est abandonnée. La stratégie de l’Alliance reste fondée sur les principes de dissuasion et d’indivisibilité de la sécurité des pays membres. En cas d’agression extérieure, l’Alliance pourra répondre de façon collective, y compris en dernière instance par les armes nucléaires. Toutefois le niveau des forces classiques et nucléaires pour défendre l’Europe occidentale sera considérablement réduit.

54La France a accepté les orientations politiques générales du nouveau concept stratégique de l’Alliance, sans s’associer cependant aux décisions proprement mili­taires concernant le dispositif intégré. La stratégie française et celle de l’OTAN se sont rapprochées et sont devenues largement complémentaires.

4. Institutionalisation de la CSCE

55Depuis l’adoption de la Charte de Paris (21 novembre 1990), l’Alliance atlan­tique et la CSCE ont singulièrement développé leurs relations mutuelles. Outre les réunions au Sommet des chefs d’État et de gouvernement (tous les deux ans) et les réunions régulières des ministres des Affaires étrangères (au moins une fois par an), deux nouveaux forums sont mis en place : un Conseil des ministres représenté par les ministres des Affaires étrangères et un Comité des hauts fonctionnaires chargés de la préparation des travaux du Conseil. Des institutions permanentes existent, comme le Centre de prévention des conflits (à Vienne), pour aider le Conseil à réduire les risques et conflits, le Secrétariat (à Prague) pour assurer le soutien administratif des consultations politiques et enfin le Bureau des élections libres (à Varsovie), chargé d’observer le déroulement des élections dans les États participants. Un pas supplémentaire a été franchi au premier semestre 1992 avec la mise en place, entre l’OTAN et les pays d’Europe centrale et orientale, du Conseil de coopération de l’Atlantique Nord, chargé d’organiser des rencontres régulières entre les Ambassadeurs et les instances militaires des États représentés.

56La France propose la création d’une Cour européenne de conciliation et d’arbi­trage. Conçu par l’ancien ministre de la Justice et actuel président du Conseil constitutionnel, Robert Badinter, ce projet voudrait régler par le droit les multiples différends qui, dans l’Europe post-communiste, empoisonnent les relations entre États ou entre un État et tel groupe social. Les cas suivants peuvent être envisagés : revendication par une minorité d’un enseignement dans sa langue, questions de pollution, de circulation ou d’accès aux sources d’énergie, problèmes de propriété, de partage, de succession après la fondation de nouvelles Républiques. Mais la structure proposée par la France n’est plus adaptée quand toute une population s’engage dans un conflit sécessionniste.

57Aussi longtemps que sera maintenu le principe du consensus, la marge de manœuvre de la CSCE, qui est passée de 35 à 52 membres, demeure d’autant plus limitée qu’elle ne dispose pas de forces d’interventions. La CSCE est un organe de sécurité qui nécessite la coopération de tous les États membres et ne peut se substituer aux organes de sécurité collective. La CSCE ne peut pas faire de miracles, comme le montre sa relative impuissance dans la guerre en Yougoslavie ou dans d’autres conflits récents. Tout en se cherchant encore, elle reste un important forum Est-Ouest dans lequel les pays d’Europe centrale et orientale peuvent s’adresser directement aux Occidentaux.

5- Le projet de Confédération Européenne

58Après un demi siècle de séparations, il faut renouer les fils rompus entre l’Est et l’Ouest en Europe et travailler ensemble dans les domaines les plus variés, non seulement en matière de sécurité, mais aussi sur le plan social, économique et culturel. Il faut développer les courants d’échange. Le Conseil de l’Europe à Stras­bourg est déjà devenu un forum apprécié des Européens de l’Est et de l’Ouest. Le Président de la République, François Mitterrand, propose d’aller plus loin en lançant à la fin de l’année 1989 l’idée d’une Confédération Européenne. Ce serait une organisation spécifique où tous les pays européens se retrouveraient à égalité de dignité et de compétences. Selon François Mitterrand, il faut que les Européens acquis à la démocratie se rencontrent régulièrement au sein d’une institution pour travailler en commun dans des domaines aussi divers que le droit, l’économie, la technique, la défense de l’environnement, les moyens de communication, les échanges commerciaux. Cette coopération devrait contribuer à l’émergence de relations intereuropéennes basées sur la solidarité, la paix et l’amitié entre les peuples et les États. Des réunions des ministres des Affaires étrangères, de l’Éco­nomie et des Finances pourraient être organisées régulièrement par un secrétariat permanent, des rencontres entre les chefs d’État et de gouvernement ayant lieu tous les deux ans. Cette structure, moins contraignante que celle de la Communauté Européenne, permettrait aux Européens de l’Est et de l’Ouest de mieux se connaître et de procéder à des échanges.

59Par son projet de Confédération Européenne, François Mitterrand veut éviter que la Communauté Européenne, riche et prospère, n’impose son point de vue par des accords ou des traités d’association à chacun des pays de l’Europe centrale et orientale pris isolément. Il faut au contraire que ces pays ne se trouvent pas en situation de faiblesse et puissent débattre sur un pied d’égalité avec les Européens de l’Ouest. Discuté lors d’une réunion, à Prague en 1991, le projet de François Mitterrand a été plutôt fraîchement accueilli, les pays d’Europe centrale et orientale craignant d’être écartés durablement de la Communauté Européenne. Le Président français n’a cependant pas cessé depuis de plaider pour cette idée.

Défis pour l’an 2000

60L’indispensable ouverture de la Communauté Européenne vers l’Europe centrale et orientale pose naturellement des questions cruciales auxquelles il est difficile de répondre. Qui est européen ? Quelles sont les limites de l’Europe ? La Pologne appartient de façon incontestable à l’Europe, mais qu’en est-il de l’Ukraine et des autres États situés plus à l’Est, issus de l’ancienne URSS ? L’Europe n’est-elle qu’un cap de l’Asie ou seulement une des rives de l’Atlan­tique ? Constitue-t-elle un ensemble autonome ou seulement la sous-partie d’un ensemble plus considérable ? Selon les réponses données à ces questions, l’accent sera mis sur telle ou telle forme d’organisation plutôt que sur telle autre.

61En quelques années la situation de l’Europe a radicalement changé. Jusqu’en 1989 notre ambition était surtout de gérer le statu quo entre l’Europe de l’Ouest d’une part, l’Europe de l’Est et du centre d’autre part, dans le respect de la position dominante des deux superpuissances. Depuis 1990, l’unité de l’Europe dans son ensemble devient envisageable. La Communauté européenne, qui constitue un modèle de coopération entre des États à économie avancée, va jouer un rôle décisif dans le développement de l’Europe centrale et orientale et dans le réaménagement des rapports entre tous les Européens. Elle sera aussi un facteur déterminant de stabilité et d’équilibre. Une double perspective s’ouvre à cette Europe commu­nautaire. Il y a d’un côté l’intensification de l’intégration européenne et de l’autre l’élargissement de la Communauté à d’autres États en Europe.

62Face aux immenses besoins et aux nombreuses difficultés internes de l’Europe centrale et orientale, il serait tragique que les Européens de l’Ouest se replient sur eux-mêmes et n’acceptent pas de développer une solidarité suffisante. L’Europe centrale et orientale a aussi beaucoup à donner à l’Europe de l’Ouest, les échanges ne sont pas unilatéraux. Tous les Européens sont invités à dépasser leur euro­centrisme et à regarder au-delà des limites de la grande Europe géographique. Les défis en provenance du Sud et des pays du tiers-monde revêtent également une importance vitale pour l’Europe toute entière.

63L’Europe peut-elle relever en même temps le défi de son approfon­dissement et celui de son élargissement, sans négliger les nouvelles données de sa sécurité, et tout en assumant ses responsabilités au niveau mondial ? Peut-elle tout faire à la fois ? Elle doit agir vite, organiser d’énormes transferts financiers, être présente tant sur le plan matériel qu’humain, et tenir compte de son insertion dans la politique mondiale. La construction de l’Europe constitue en fait un extraordinaire défi depuis 1950 et celui-ci n’a rien perdu de son ampleur pour la génération à venir. Il est certain que la Communauté européenne constituera le pilier central de la grande Europe qui est en cours de gestation. Pour atteindre cet objectif, il faudra une formidable mobilisation de nos ressources matérielles, mais aussi intellec­tuelles et morales.

64C’est la grande aventure qui nous est offerte à l’aube du xxi^e siècle.