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Intégration dans les Amériques

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Jean-Michel Lacroix
, 
Maria Eugenia Cosio-Zavala
, 
Martine Azuelos

Territoires, sociétés et cultures

Territoires en mondialisation : le chapitre XI de l’Alena et l’espace local au Mexique

María Teresa Gutiérrez-Haces

Texte intégral

1Le protectionnisme et le libre-échange ont sans aucun doute constitué les principales bases de l’organisation du commerce international à partir du XIXe siècle. Ils continuent à influencer et à réguler le comportement de l’économie mondiale, avec toutefois un niveau de sophistication de plus en plus grand. La tendance actuelle à formaliser les liens économiques internationaux sur la base d’accords et de traités, généralement – mais pas exclusivement – de caractère régional, a provoqué la formation des principaux blocs commerciaux régionaux, dont l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). L’une des hypothèses qui guident notre contribution est que le processus prolongé de négociations commerciales depuis l’Uruguay Round (1986-1994) et la création en 1995 de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), a mené à une impasse dans les relations commerciales internationales. Cela a incité de nombreux pays, surtout périphériques, à souscrire à des accords d’intégration régionale comme première option possible, en ne considérant l’adhésion à l’OMC que comme option secondaire. Cette situation contraste de toute évidence avec le multilatéralisme prédominant dans lequel les pays occidentaux s’étaient engagés par le biais du GATT pendant plus de cinquante ans.

2À la fin des années 1980, les trois gouvernements de la région de l’Amérique du Nord (les États-Unis, le Canada et le Mexique) ont pris des initiatives de caractère économique dont les implications politiques et sociales étaient évidentes. La première mesure fut la négociation et la signature, en 1988, de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis (ALECEU) ; par la suite, une deuxième initiative du même ordre déboucha sur la mise en place en 1994 de l’Accord de libre-échange nord-américain, négocié à partir de 1991. L’une des caractéristiques de ce processus fut la volonté politique des négociateurs de rester fidèles aux principes établis dans le chapitre XXIV du GATT et d’éviter de transgresser l’esprit des autres accords internationaux souscrits auparavant (voir l’article 103 de l’ALENA). Malgré cela, les pays de l’ALENA ont étendu le champ de la négociation, par exemple avec le chapitre XI sur les investissements étrangers, qui constitue, avec la clause du traitement national et celle des règles d’origine, la véritable colonne vertébrale de l’Accord.

3L’ALENA comprend un ensemble de chapitres, les chapitres XI, XIV, XIX et XX, qui définissent la marche à suivre en cas de violation des règles du jeu entre les pays signataires. Ils portent principalement sur les pratiques de dumping, l’application de droits compensateurs, les investissements et les services financiers. Ces chapitres ont été rédigés pour instituer un ordre juridique supranational qui devrait surtout servir à garantir la mobilité des capitaux et la fluidité des échanges dans la région de l’Amérique du Nord. Le chapitre XIX a pour objet la résolution des conflits d’ordre commercial, alors que le chapitre XI fait référence aux droits des investisseurs et définit les compétences respectives des États signataires et des investisseurs en cas de différend. C’est bien évidemment à ces deux chapitres que se réfèrent les tribunaux régionaux mis en place dans le cadre de l’ALENA quand surgit un conflit ou une querelle de nature juridique.

4Le but de la présente étude n’est pas d’analyser dans une perspective strictement juridique le contenu et les implications de ce chapitre, qui ont été amplement étudiés par plusieurs auteurs [Leycegui, 1999 ; Clarkson, 2002 ; Bachand, 2001 ; Shrybman, 2001 ; parmi beaucoup d’autres]. Notre intention est plus spécifiquement de faire l’analyse du chapitre XI de l’ALENA à deux niveaux. Le premier niveau est celui des territoires et des régions du Mexique (à partir de la représentation politique des États et des municipalités) : les gouvernements locaux se trouvent confrontés à une dynamique inédite, puisqu’ils ont été poussés par l’État fédéral à offrir leurs territoires au marché international, et donc à se plier aux règles de l’ALENA, ce qui les oblige à partager avec de nouveaux acteurs, issus de l’accord, les ressources naturelles et le capital humain de leur région. Le second niveau d’analyse est celui de la « gouvernance » ou « gouvernabilité », mais aussi de l’« ingouvernabilité » des territoires, du fait de la rupture éventuelle du pacte fédéral et de la mise en œuvre du chapitre XI dans les territoires des États et des municipalités, qui est source de différends. Ce deuxième niveau sera analysé par le passage en revue de plusieurs cas spécifiques.

5Nous pensons que la question dont nous traitons ici est très importante pour diverses raisons, au premier rang desquelles le contexte politique actuel au Mexique, pays qui est passé d’une absence de démocratie institutionnalisée à une alternance démocratique avec l’arrivée d’un nouveau parti au pouvoir, après plus de soixante-dix ans de gouvernement exercé par un parti unique, le Parti révolutionnaire institutionnel. Dans ce contexte, il convient de se demander si l’ALENA conforte ou freine la transition démocratique, pour ce qui concerne l’exercice du pouvoir et la relation entre les différents niveaux de gouvernement (État fédéral, États et municipalités). Cette question se pose en raison des caractéristiques mêmes de l’ALENA, accord dans lequel la coopéradon et l’obligation de respecter les engagements (enforcement) sont particulièrement évidents. Dans ce cadre le Mexique assume une série d’obligations envers ses principaux partenaires commerciaux, le Canada et les États-Unis, dans des conditions qui dépassent de loin les niveaux de coopération imposés dans le cadre d’autres traités ou accords internationaux. On pourra s’en rendre compte en passant en revue plusieurs conflits qui découlent principalement de l’application des chapitres XI et XIX.

1. Le contenu du chapitre XI de l’ALENA

6Ce chapitre offre aux investisseurs originaires du Canada, des États-Unis et du Mexique des droits et des privilèges importants concernant leurs activités sur le territoire nord-américain, qui ne sont pas offerts aux investisseurs originaires d’autres pays du monde. Dans la pratique, il faut nuancer ceci, car de nombreux pays, dont les trois de l’ALENA, ont récemment signé des accords bilatéraux de protection des investissements étrangers qui reprennent quasi intégralement le contenu du chapitre XI et qui reproduisent l’esprit de l’Accord multilatéral sur l’investissement (AMI) dont la négociation n’a pu aboutir. En fait, les États-Unis ont mis en œuvre ce genre de pratiques depuis 1981, et le Mexique et le Canada les ont suivis ces dernières années [Gutiérrez-Haces, 2002].

7En plus de libéraliser le fonctionnement des investissements étrangers dans les trois pays, le chapitre XI répond directement aux intérêts des investisseurs dans le cadre d’une économie de marché régie par l’offre et la demande, en pénalisant tout type d’intervention juridique ou politique qui en limiterait le bon fonctionnement. Un aspect particulièrement important des mécanismes imposés dans le cadre d’une controverse sur l’application du chapitre XI est le règlement des différends, qui précise que même si la controverse concerne spécifiquement une entreprise, une institution ou une personne, c’est toujours contre la partie signataire de l’ALENA que la plainte est déposée, c’est-à-dire contre l’État dans lequel le plaignant déclare que la violation d’une obligation découlant de l’Accord a eu lieu.

8Le mécanisme de règlement des différends défini par le chapitre XI, par sa structure propre et sa rédaction, marginalise la jurisprudence nationale de droit public de chaque pays, en envisageant les controverses et les arbitrages dans le cadre du droit commercial international. En effet, deux des mécanismes de référence dans le règlement des différends sont, d’une part, la Convention du Centre international de règlement des différends en relation avec les investissements entre États et nationaux d’autres États signée à Washington en 1965 ; et d’autre part, les règles d’arbitrage de la Commission des Nations unies sur le droit commercial international, approuvées par l’Assemblée des Nations unies en 1976 [SECOFI, 1993, pp. 235 et 237 ; Davidson et Perret, 1991].

  • 1 Le texte de référence est la Loi pour la promotion de l’investissement national et la régulation d (...)
  • 2 La doctrine Calvo refusait aux étrangers tout traitement de faveur lors de différends avec l’État, (...)

9C’est certainement le Mexique qui a dû le plus modifier ses réglementations sur les investissements étrangers1 pour s’adapter aux exigences des États-Unis, mais aussi du Canada. Il a ainsi renoncé implicitement à la clause Calvo2 qui inscrivait dans la loi mexicaine le principe selon lequel aucune entreprise ni aucun investisseur étranger n’avait le droit de demander l’aide de son gouvernement pour poursuivre en justice le gouvernement du pays dans lequel il avait investi. Le chapitre XI envisage quelques exceptions qui concernent les secteurs dans lesquels l’investissement étranger ne peut pas opérer librement ; dans le cas du Mexique, il s’agit essentiellement de la pétrochimie, de l’énergie et du transport [SECOFI, 1993, Annexe 1, pp. 143-171].

  • 3 Dans la cadre de l’Accord de libre-échange entre les États-Unis et le Canada, la même réticence de (...)

10Le point le plus critique de la négociation de ce chapitre a sans aucun doute été celui relatif au processus de règlement des différends, et ce pour deux raisons. La première tient au poids du nationalisme mexicain qui, par le passé, avait entraîné des expropriations et des réglementations dans plusieurs secteurs d’activité, dont certains particulièrement attractifs pour les investissements étrangers (le pétrole, les mines et les chemins de fer, entre autres). La pression des négociateurs américains a donc été particulièrement forte pour que la rédaction du chapitre XI prenne parfaitement en compte le principe que toute action qui irait à l’encontre des intérêts de l’investissement étranger serait un motif de représailles juridiques. Un deuxième facteur qui a exacerbé les critiques des Mexicains et des Canadiens pendant la négociation a été la réticence des États-Unis à accepter un mécanisme permanent de règlement des différends3 en relation avec les investissements dans le cadre de l’ALENA, au motif que cela affecterait leur modus operandi traditionnel, qui leur réserve une marge de manœuvre très large pour interpréter les accords commerciaux à leur façon et n’accepte pas facilement les décisions des tribunaux supranationaux ni leur sujétion à ceux-ci [Von Bertrab, 1996, p. 135]. L’établissement d’un tribunal ad hoc pour assurer l’application du chapitre XI contredisait le droit que s’accordaient les États-Unis de déterminer si les politiques et les pratiques commerciales des pays étrangers constituaient des obstacles à leurs échanges et à leurs investissements, sans oublier leur faculté d’appliquer des représailles unilatérales, c’est-à-dire non prévues par les règles des instances commerciales multilatérales.

  • 4 Le texte de l’Accord dit à la lettre : « Aucune des parties ne pourra, directement ou indirectemen (...)

11Finalement, dans le cadre du chapitre XI, un mécanisme de règlement des différends a pu être établi dans les articles 1115 à 1139, le talon d’Achille des trois gouvernements étant de toute évidence les clauses relatives à l’expropriation et à la nationalisation4, car c’est le terme même d’« expropriation » qui a fait l’objet d’une interprétation particulière par les investisseurs et les entreprises. Récemment, plusieurs négociateurs mexicains ont reconnu officieusement que personne n’avait pleinement évalué les conséquences de l’expression « équivalant à une expropriation » dans le texte. Dans l’esprit des négociateurs, l’établissement de règles claires, assurant une sécurité plus grande aux investisseurs, devait prédominer. Ils n’avaient pas imaginé que l’expression « ni prendre une mesure équivalant à la nationalisation ou à l’expropriation d’un tel investissement » contenue dans l’Accord aurait des conséquences aussi graves que celles qui sont apparues dans le jugement rendu contre le gouvernement mexicain et en faveur de l’entreprise Metalclad, ou lors de l’examen de la plainte du groupe Robert Azinian et al. ou de Waste Management – liste à laquelle on peut ajouter, entre autres, les plaintes déposées par les entreprises Signa, Ethyl et UPS contre le gouvernement du Canada.

  • 5 International Law Commission, Responsibility of the State or Injuries Caused in its Territory to t (...)

12La rédaction de ce chapitre s’est fondée sur un vaste corpus juridique qui remonte à la Convention de Vienne, signée dans les années 1920, qui définit juridiquement le sens du terme « acte d’expropriation » dans le cas des investissements étrangers. En 1959, les Nations unies avaient aussi publié un document sur ce thème5, dont le Congrès des États-Unis a également débattu, ce qui a conduit à l’adoption de la Loi sur les expropriations de 1969 [Clarkson, 2002]. Dans le cadre de l’ALENA, l’introduction de plusieurs articles sur cette pratique obéissait à un seul but : garantir « le droit de propriété privée des investisseurs sur les moyens de production qu’ils avaient acquis à l’étranger » [Bachand, 2001, p. 15]. La protection des investissements étrangers de par le monde a aussi été l’objet de débats fort nourris pendant les années 1960 et 1970, lorsque plusieurs pays importants du Tiers Monde se sentirent menacés par l’intrusion des entreprises multinationales. La position de ces pays se trouve résumée dans le contenu de la Charte des droits et devoirs économiques des États présentée à la vingt-neuvième Assemblée générale des Nations unies. Les différents points de vue exprimés sur les limites à imposer aux investissements étrangers et le traitement à leur réserver reposent sur une position ambivalente des pays économiquement faibles et importateurs de capitaux par rapport aux investissements étrangers. D’une part, ils en avaient besoin pour leur croissance économique, de l’autre ils voulaient leur imposer des limites et dans certains cas avoir recours à des mesures assez proches de l’expropriation ou de la nationalisation. Par conséquent, aucun pays n’était disposé à permettre que les mesures nationales soient soumises à l’arbitrage de tribunaux internationaux. De là la référence répétée à la clause Calvo dans tout litige de ce genre. Par ailleurs, les pays exportateurs de capitaux n’étaient pas non plus disposés à se soumettre aux tribunaux des pays d’accueil, car ils craignaient des jugements biaisés de la part des autorités locales en faveur des intérêts des nationaux. Il est un fait que la question de l’investissement étranger dans les pays en développement a été traitée de façon assez manichéenne.

13Prenant en compte toutes ces considérations, les négociateurs de l’ALENA ont décidé de rédiger minutieusement et en détail le chapitre XI, afin que le texte final puisse mettre à profit la longue expérience acquise dans ce domaine. Les entreprises, qui avaient aussi une longue expérience à ce sujet, ont donc commencé à engager des opérations avec la certitude que l’ALENA offrirait un cadre plus favorable que par le passé. Deux points, qui sont d’une importance capitale, ont cependant donné lieu à un grand nombre de différends, qui ont affecté directement les relations entre le pouvoir exécutif des trois pays, les gouvernements locaux et les ministères de l’Économie et du Commerce ainsi que les départements en charge des négociations commerciales internationales. Le premier point a trait à la définition de l’investissement étranger donnée dans le chapitre XI : celle-ci étant particulièrement large, le nombre d’acteurs qui peuvent déposer des plaintes est très élevé, et la protection qui peut leur être accordée est importante. Ainsi, l’article 1139 offre une liste assez détaillée de ce l’on doit entendre par « investissement » et « investisseur » :

  1. une entreprise ;
  2. un titre de participation d’une entreprise ;
  3. un titre de créance d’une entreprise ;
  4. un prêt à une entreprise ;
  5. un avoir dans une entreprise qui donne au titulaire le droit de participer aux revenus ou aux bénéfices d’une entreprise ;
  6. un avoir dans une entreprise qui donne au titulaire le droit de recevoir une part des actifs de cette entreprise au moment de la dissolution autre qu’un titre de créance ou qu’un prêt exclu de l’alinéa c ou d ;
  7. les biens immobiliers ou autres biens corporels ou incorporels acquis ou utilisés dans le dessein de réaliser un bénéfice économique ou à d’autres fins commerciales ;
  8. les intérêts découlant de l’engagement des capitaux ou d’autres ressources sur le territoire d’une partie pour une activité économique exercée sur ce territoire6.

14Cette définition a bien sûr provoqué la confusion, du fait de la diversité des activités qu’elle intègre, notamment en relation avec le concept d’expropriation. En effet, le rayon d’action des investissements peut rencontrer certaines limites, ce qui serait considéré comme contraire aux articles concernant le traitement national (art. 1102) et la nation la plus favorisée (art. 1103), qui protègent le libre jeu de l’investissement étranger au sein de l’ALENA.

15Un second point qui a provoqué l’augmentation des différends est l’existence, dans le chapitre XI, d’une clause (art. 1110, alinéas 3 et 4) qui prévoit que la partie perdante doit verser au pays qui a décidé de déposer une plainte et qui est sorti vainqueur de l’arbitrage une indemnité payable dans l’une des monnaies des pays du G7, parmi lesquels on trouve les États-Unis et le Canada. Cette mesure, unique en son genre dans les dispositions de l’ALENA, a suscité des comportements ouvertement spéculatifs de la part de bon nombre d’entreprises, qui recherchent des espaces d’investissement visiblement conflictuels, comme ceux qui sont liés aux questions d’environnement et de droits de travailleurs, pour lancer des opérations. Au vu des articles 1116 et 1117, les entreprises ont un délai de trois ans pour soumettre une plainte à l’arbitrage à partir du moment où elles ont eu « connaissance du manquement allégué et de la perte ou du dommage subi » (art. 1116, alinéa 2). Or, les entreprises qui déposent des plaintes n’ont généralement pas opéré plus de trois ans, et n’ont pu le faire que depuis six ans au maximum à partir de l’entrée en vigueur de l’ALENA. Leurs demandes de dédommagement sont surévaluées par rapport aux montants de leurs investissements initiaux, qui n’ont pas, en général, dépassé une première tranche.

16Des organisations de citoyens ont pu ainsi détecter des cas d’entreprises qui ont décidé de soumettre une plainte à l’arbitrage alors que leur situation financière antérieure à l’investissement les mettait en situation de faillite, ce qui laisse supposer qu’elles ont volontairement cherché le différend afin de remettre sur pied leurs finances grâce aux compensations financières qu’elles espéraient recevoir. Concrètement, cela a été le cas de l’entreprise Robert Azinian qui a demandé 19 millions de dollars au gouvernement mexicain en 1997 [Public Citizen, 2001, p. 34 ; Bachand, 2001, p. 23]. Les entreprises qui ont déposé des plaintes sont souvent de taille moyenne et n’ont pas le profil d’entreprises multinationales. Il semble donc que les mécanismes de règlement des différends soient un recours alléchant pour des entreprises qui, du fait de leur structure et de leur nature, peuvent se retrouver favorisées par ces mécanismes. Par ailleurs, la majorité des procédures engagées contre le gouvernement mexicain sont liées à des questions d’environnement et plus concrètement aux déchets toxiques. Il en va de même pour les procédures engagées contre le Canada.

17Il faut ajouter que, par ses caractéristiques, le chapitre XI bouleverse les relations entre les trois niveaux de gouvernement dans le cas du Mexique, et oblige l’État à débourser des sommes dont le développement du pays a pourtant grand besoin. De ce fait, la relation entre le gouvernement fédéral et les gouvernements locaux est au centre des différends, thème sur lequel nous allons nous pencher dans la section suivante.

2. Pouvoirs publics et territoire au Mexique

18Tout au long du texte de l’ALENA, le territoire est pratiquement absent. Quelques références figurent dans l’Annexe 201.1, qui est une assez pâle copie de ce que l’on peut trouver dans un manuel de géographie politique. On y décrit vaguement ce que signifie le territoire en faisant référence à une typologie d’espaces : les États de la fédération, le District fédéral, les îles, la plate-forme continentale, etc. Dans cette même annexe, les négociateurs canadiens et américains définissent aussi leur « territoire ». Pour le Canada, la situation est simple, le territoire étant l’espace d’application de la législation douanière, sans qu’il soit nullement fait référence aux provinces, peut-être pour ne pas entrer dans des controverses inutiles (le Québec est-il une province ou une nation ?). Les États-Unis reprennent la même définition de délimitation de la sphère de compétence douanière, tout en mentionnant l’inclusion des 50 États, du District de Columbia et de Porto Rico.

19La définition du terme « national » ne peut pas non plus passer inaperçue : deux clauses y font référence dans le cas des États-Unis et du Mexique, mais il n’y a aucune mention en ce sens de la part du Canada, ce qui crée un précédent curieux. Le chapitre IV, qui porte sur les règles d’origine, comporte pourtant une différence radicale par rapport à l’accord conclu précédemment entre le Canada et les États-Unis, pour ce qui concerne le contenu national d’un bien susceptible d’être exporté vers le territoire de l’une des autres parties. En considérant la situation des produits mexicains à forte teneur « nationale » et la situation nettement moins évidente des produits canadiens, il a été décidé que la référence serait la « teneur régionale » des produits, qui prend en compte les inputs en provenance des trois parties ou pays signataires. « Régional » s’entend ici au sens qu’a ce terme en science politique, c’est-à-dire qu’il fait référence à une région multinationale, formée de plusieurs pays. Pour le Mexique cette décision a été très importante, car elle battait en brèche la politique menée depuis plusieurs décennies, qui avait essayé de renforcer l’intégration de produits nationaux et la formation de clusters de production. On se rappelle que dans le cas de la maquiladora, le gouvernement mexicain avait toujours insisté sur le fait qu’il était important que celle-ci crée des effets d’entraînement sur l’économie mexicaine, par le biais de la composante nationale des produits (qui reste malgré tout très faible – moins de 5 % aujourd’hui) [Gutiérrez-Haces, 2002, pp. 469-471].

20Mais les références de l’ALENA au territoire et la clause de la teneur régionale sont des faits mineurs par rapport aux changements qui se sont produits sur le territoire mexicain après la chute des prix du pétrole en 1981. La transformation du territoire mexicain a été brutale au cours des vingt dernières années, en partie à cause de l’ouverture unilatérale des marchés qui a provoqué une désindustrialisation accélérée et un recul social et économique important dans les régions les plus touchées, même celles qui avaient une longue tradition industrielle, comme dans le cas de la région centrale autour de Mexico [Hiernaux, 2000 et 2002].

21Les nouvelles conditions dans lesquelles s’effectuent les échanges internationaux, qui n’ont pas été sanctionnées immédiatement par des accords internationaux, ont pourtant provoqué une croissance bien réelle de plusieurs régions mexicaines dans un contexte national en pleine récession. Cela a été le cas de la frontière nord, qui a joué sur le différentiel croissant des coûts de main-d’œuvre pour attirer les maquiladoras ; de villes moyennes comme Hermosillo, Chihuahua ou Saltillo, qui se sont situées de façon favorable par rapport aux nouveaux créneaux d’exportation, par exemple dans l’automobile ; et de villes où ont vu le jour de nouveaux projets touristiques (Huatulco), ou bien qui ont renforcé leur offre internationale (Cancún). À partir des années 1980, le territoire mexicain, dont l’organisation dépendait jusque-là du marché intérieur et reflétait le poids de l’histoire de l’industrialisation, de la centralisation politique et de l’urbanisation accélérée, s’est trouvé soumis aux lois d’un marché international en pleine recomposition, mais surtout au poids de l’économie américaine qui, au Mexique, contrôle et oriente le devenir d’un nombre croissant de secteurs d’activité et peut ainsi en déterminer l’organisation territoriale. Notre hypothèse, partagée par d’autres auteurs [Hiernaux, 2000 et 2002], est que l’on assiste à une transition, le territoire étant de moins en moins régi par les réglementations étatiques et l’aménagement national du territoire, et de plus en plus soumis aux aléas de l’offre et la demande du marché international, sans que l’on prenne en compte les critères sociaux et politiques liés aux besoins des citoyens. Dans ce contexte, où le territoire est défini et façonné par les intérêts d’un marché fortement marqué par la composante externe, l’investissement étranger joue un rôle déterminant et, de ce fait, les réglementations qui encadrent cette variable, et tout particulièrement le chapitre XI de l’ALENA, peuvent être envisagées comme l’une des grandes dimensions juridiques de l’organisation du territoire mexicain pour les prochaines années.

  • 7 Le TLC Plus s’articule avec le Programme régional de la frontière nord 2001-2006 piloté par Ruffo (...)

22Il faut aussi rappeler que l’intérêt pour le territoire s’est clairement réduit sous les dernières administrations fédérales du Parti révolutionnaire institutionnel et qu’il est encore plus faible actuellement, avec le Parti d’action nationale. Les politiques d’aménagement du territoire ont été pratiquement abandonnées au profit du jeu des forces du marché qui déterminent où, comment et même dans quelles conditions la croissance économique doit avoir lieu. Cela a obligé le gouvernement à mettre en œuvre des politiques compensatoires pour venir en aide aux régions les plus durement touchées – surtout si celles-ci sont politiquement « dangereuses », comme dans le cas du Chiapas – et aux catégories sociales les plus défavorisées dans l’ensemble du pays, par le biais de politiques sociales ciblées, d’abord collectives dans le cadre du Pronasol, puis individuelles, dans le cadre de Progresa et des politiques foxistes. Il faut toutefois souligner que le gouvernement de M. Fox a lancé ce qu’il considère comme deux grandes politiques régionales : d’une part le renforcement de la frontière nord, par le biais du programme appelé informellement le TLC Plus (ALENA Plus), qui consiste en une série de mesures de consolidation du modèle d’industrialisation de la frontière nord, pour faire face à sa perte de vitesse et au déplacement progressif des maquiladoras à forte intensité de main-d’œuvre vers le centre et le sud du pays7 ; d’autre part le lancement d’un grand programme au Sud, le Plan Puebla-Panamá, que nous n’analyserons pas en détail ici, mais qui dénote un certain intérêt pour les deux frontières. Il faut toutefois contester le caractère véritablement régional de ces politiques, et surtout déplorer le manque d’intégration et d’articulation entre les politiques sociales et les grands projets d’infrastructures appuyées par des financements externes, dont celui de la Banque interaméricaine de développement (BID) [Hiernaux, 2002], Ces deux projets, qui imposent une vision assez floue du développement des régions mexicaines – consolider l’industrialisation au Nord et intégrer le Sud au marché capitaliste en lui offrant aussi des emplois industriels de sous-traitance – ne sont pas en contradiction avec notre hypothèse centrale : c’est avant tout l’investissement, et surtout l’investissement étranger, qui sera le grand vecteur de l’aménagement du territoire pour les prochaines décennies.

23La relation entre les trois niveaux de gouvernement est aussi l’une des questions centrales de la gestion du territoire. Depuis les années 1980, le gouvernement mexicain a entrepris des politiques de décentralisation renforçant les transferts au profit des pouvoirs locaux. Mais jusqu’à très récemment, ces mesures ont surtout concerné le transfert aux instances locales de fonctions exercées antérieurement par le gouvernement central, comme l’éducation, la santé, etc. La mondialisation du territoire mexicain, d’abord par l’ouverture unilatérale des marchés, puis par la mise en place d’un cadre réglementaire de plus en plus contraignant, défini par la signature d’accords internationaux comme l’ALENA, a provoqué des changements importants dans ce domaine. Tout d’abord les gouvernements des trois pays ont de moins en moins de marge de manœuvre pour définir la localisation des nouveaux investissements, du fait de la clause de traitement national, qui permet pratiquement aux investissements étrangers de s’implanter où ils le désirent. On peut d’ailleurs observer certaines tendances privilégiées dans cette localisation au cours des dernières années, avec des choix qui ne sont peut-être pas les plus favorables dans l’optique du pouvoir central et des pouvoirs locaux.

  • 8 Metalclad, 1997 ; Azinian et al., 1997 ; Waste Management, 1998 ; Karpa, 1999 ; Adams et a.i, 2001 (...)

24L’État central mais aussi les pouvoirs locaux assistent donc progressivement à l’érosion de leur fonction de régulation et peuvent entrer en conflit avec les entreprises : plus de six cas peuvent être mentionnés dans les cinq dernières années8. Ces entreprises, sous la protection du chapitre XI, ont officiellement déposé des plaintes contre le gouvernement mexicain, dans le cadre du mécanisme de règlement des différends de l’ALENA. Il faut bien prendre en compte que l’investissement direct étranger (IDE) recherche des niches sur lesquelles il peut être compétitif vis-à-vis des entreprises mexicaines, qu’il s’agisse de secteurs peu développés, que les entreprises mexicaines soient inexpérimentées dans ces domaines, ou encore que les entreprises réalisant l’investissement soient des entreprises de pointe. C’est le cas du marché des services de protection de l’environnement (traitement des eaux usées, des ordures ménagères, des déchets industriels ou toxiques), qui se sont développés ou ont été privatisés au cours des dernières années, ce qui a mis les pouvoirs locaux dans l’obligation de compter avec l’IDE qui s’appuie sur des réglementations internationales pour participer aux appels d’offre.

25En fait l’ALENA avait suscité de grandes campagnes destinées à convaincre les pouvoirs locaux de participer à cette modernisation intensive de l’économie mexicaine. Plusieurs gouvernements des États et des municipalités, dont Naucalpan et Ecatepec dans la banlieue de Mexico, prirent ainsi l’initiative d’organiser des tournées de promotion de leur territoire au Canada et aux États-Unis. Guanajuato, à l’époque où M. Fox était gouverneur de l’État, avait réussi à attirer General Motors à Silao, et d’autres sites ont été clairement favorisés par l’apport d’IDE. Toutefois, les nouvelles relations entre le gouvernement central et les pouvoirs locaux sont loin d’être claires. Après l’euphorie des premiers temps et le grand espoir d’entrer enfin dans la modernité mondiale, les lendemains qui déchantent ont commencé à se généraliser. Le manque d’orientation des politiques centrales, l’incapacité dans laquelle se sont trouvés les pouvoirs locaux de développer des politiques autonomes et ce que Panayotis Soldatos a appelé la « paradiplomatie locale » pour jouer un rôle central dans les grandes ligues mondiales, ont eu pour effet de susciter plus de pressions que d’avantages. Par ailleurs, quand la situation tourne au vinaigre, le gouvernement central a tôt fait d’en faire porter la responsabilité aux pouvoirs locaux.

  • 9 Il est bien évident que la municipalité n’a pas les compétences pour prendre des décisions adaptée (...)

26Pour illustrer cette affirmation, nous prendrons le cas du différend entre l’entreprise américaine Metalclad et le gouvernement mexicain. Après une négociation prolongée, ce dernier a été mis dans l’obligation de payer 16,5 millions de dollars à l’entreprise, qui en réclamait initialement 90 millions. Au départ, le gouvernement fédéral avait accepté de payer la compensation par le biais du ministère des Finances (Hacienda), mais le 16 mai 2002, il a pris la décision de faire payer cette somme au gouvernement de l’État de San Luis Potosi, au motif que ce gouvernement et la municipalité de Guadalcazar avaient violé leurs obligations envers Metalclad et qu’il leur incombait donc de payer cette somme9. Cette décision inattendue a créé un précédent important au regard de la façon dont le gouvernement de Vicente Fox entend traiter les différends liés à l’ALENA et les conséquences financières qui en découlent. Il est bien évident que l’État de San Luis Potosi n’a pas les moyens de financer cette dépense, et de fait, le ministère des Finances a pris la décision unilatérale de déduire directement cette somme des transferts et des subventions que le gouvernement fédéral lui verse annuellement. Face à cette situation, le gouvernement fédéral, confondu par ses nouvelles responsabilités politiques, ses liens avec le secteur privé et sa volonté de ne pas choquer les États-Unis, ne propose aucun autre remède et laisse les conflits éclater pour ensuite ne pas trouver de solutions satisfaisantes pour les territoires locaux. Pour conclure, nous présenterons quelques exemples qui étayent les arguments que nous avons développés jusqu’ici et mettent en évidence les conflits dont les territoires en mondialisation sont de plus en plus souvent l’objet.

4. Territoires en conflit : la mondialisation équivoque

  • 10 Ils ont créé l’Organisation des paysans écologistes de la Sierra de Pétatlán et Coyucan de Catalan (...)

27Dans les pages précédentes, nous avons évoqué non seulement les mécanismes qui permettent aux entreprises étrangères de prendre des décisions pratiquement unilatérales concernant leur implantation dans les pays signataires de l’ALENA, mais aussi les problèmes croissants que rencontre l’aménagement du territoire et l’absence d’un cadre cohérent de politiques publiques permettant de résoudre les différends qui peuvent surgir. Nous avons aussi mis en évidence des cas, même si nous ne pouvons pas les exposer en détail par manque de place, où les entreprises détenues par des étrangers ne jouent pas toujours un rôle très transparent. Nous avons également évoqué le fait que certaines d’entre elles envisagent les indemnisations qu’elles peuvent percevoir comme une façon de se remettre à flot. Mais on peut aussi mentionner des cas beaucoup plus graves, comme celui de la multinationale Bois Cascade (dont le siège est aux États-Unis, dans l’Idaho) qui a mis à profit les défauts les plus flagrants du système politique mexicain, dont la corruption, pour faire emprisonner en 1998 les paysans écologistes Teodoro Cabrera et Rodolfo Montiel, qui avaient organisé la résistance10 contre le projet de destruction de la forêt entourant l’ejido Costa Grande de l’État du Guerrero. À la suite de fortes pressions internationales, les deux hommes ont fini par être libérés par décision présidentielle après quatre ans, mais l’on a pas encore tiré au clair les responsabilités dans cette accusation injustifiée [Villamar, 2001, pp. 33-35 ; Arroyo, 2001, p. 59].

  • 11 La question de l’eau est cruciale pour les régions du Nord, car la sécheresse y a été très forte c (...)

28En plus de ces affaires, les décisions prises concernant certains produits ou certains secteurs d’activité, comme dans le cas du remplacement du sucre de canne utilisé dans l’industrie alimentaire (surtout dans les boissons) par du sirop de maïs à haute teneur en fructose, peuvent avoir des effets catastrophiques sur la vie régionale. Dans ce cas, c’est l’État du Morelos mais aussi le Veracruz qui seront les plus touchés. La mobilisation des paysans concernés a été très forte au cours des deux dernières années. Mais il ne faut pas oublier une autre dimension : alors que l’ALENA ouvre la porte au libre-échange, les États-Unis continuent à imposer des quotas sur les importations de sucre mexicain, au prétexte qu’ils préfèrent acheter du sucre au Pérou parce que le Mexique est susceptible de servir d’intermédiaire pour introduire du sucre cubain aux États-Unis [Von Bertrab, 1996, p. 240]. De même, la volonté du gouvernement américain de faire payer des taxes compensatoires au sein de l’ALENA est au cœur du conflit actuel sur l’eau que le Mexique doit fournir aux États-Unis, alors que l’eau n’est pas couverte par cet accord, mais par un autre, signé en 194411.

29Comme on peut le voir, il ne s’agit pas là de cas isolés, mais de pratiques des entreprises et du gouvernement des États-Unis qui détournent l’esprit fondamental de l’ALENA, comme certains fonctionnaires mexicains l’ont reconnu. L’ALENA est en partie devenu le mécanisme de pression, le big stick utilisé contre toute mesure mexicaine qui ne répond pas exactement aux intérêts américains. Face à cette situation, la mobilisation s’organise, au Mexique, dans plusieurs directions. D’un côté, les communautés lancent des mouvements sociaux qui sont soutenus par des organisations non gouvernementales et par l’opinion publique internationale. D’autre part, la Chambre des députés et le Sénat, qui rassemblent dorénavant des hommes politiques de convictions diverses, commencent à prendre des mesures pour éviter les abus, comme l’application d’un impôt spécial sur le sucre à forte teneur en fructose. Notons toutefois que cette mesure a été levée par la présidence mexicaine, sous la pression du département du Commerce des États-Unis.

30Ces conflits sont loin d’être des affaires mineures, car ils concernent de larges couches sociales et parfois des régions entières, et affectent souvent les relations entre l’État fédéral et les pouvoirs locaux. Il est impossible, dans l’état actuel des choses, de prévoir l’évolution future de ces conflits, mais il est de plus en plus évident que ceux-ci sont le prix à payer pour avoir ouvert les marchés et introduit une réglementation internationale qui a ignoré, dès le début, les effets de cette ouverture sur le territoire, la démocratie et les gouvernements locaux. Les territoires en mondialisation sont, sans aucun doute, une proie facile pour les entreprises sans scrupules mais aussi pour les intérêts des autres parties, qui ont ainsi construit pour le Mexique une « cage dorée » wéberienne de dimension multinationale qui constitue un niveau de réglementation sur lequel les pouvoirs locaux ont peu de prise, et pire encore, contre lequel ils ont peu de possibilités d’intenter des actions en justice. Ainsi donc, il n’est pas étonnant que les conflits se multiplient et que la mobilisation locale et populaire soit à l’ordre du jour. Cette multiplication des conflits dans les territoires en mondialisation conduit à des situations d’ingouvernabilité, qui mettent en question des progrès démocratiques pourtant essentiels à la participation du Mexique aux accords internationaux, comme dans le cas de l’accord conclu avec l’Union européenne. Il est évident que dans les prochaines années, il faudra envisager des mesures qui contrôlent les actions illégales, ou tout au moins viciées, des entreprises et des autres parties de l’Accord.

Bibliographie

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Von Bertrab, Hermann, 1996, El redescubrimiento de América, Historia del TLC, Mexico, NAFINSA-Fondo de Cultura Económica.

Notes

1 Le texte de référence est la Loi pour la promotion de l’investissement national et la régulation de l’investissement étranger. Le Canada a dû aussi introduire des modifications importantes dans les mécanismes de fonctionnement de la Foreign Investment Review Agency (FIRA).

2 La doctrine Calvo refusait aux étrangers tout traitement de faveur lors de différends avec l’État, tel que le recours à un tribunal arbitral international ou à la protection diplomatique.

3 Dans la cadre de l’Accord de libre-échange entre les États-Unis et le Canada, la même réticence des Américains avait abouti à proposer la création d’un mécanisme temporaire de résolution des différends, par le biais d’un panel dont les décisions seraient contraignantes.

4 Le texte de l’Accord dit à la lettre : « Aucune des parties ne pourra, directement ou indirectement, nationaliser ou exproprier un investissement effectué sur son territoire par un investisseur d’une autre partie, ni prendre une mesure équivalant à la nationalisation ou à l’expropriation d’un tel investissement sauf : a) pour une raison d’intérêt public ; b) sur une base non discriminatoire ; c) en conformité avec l’application régulière de la loi et le paragraphe 1105 (1) ; et d) moyennant le versement d’une indemnité en conformité avec les paragraphes 2 à 6 » [SECOFI, 1993, article 1110].

5 International Law Commission, Responsibility of the State or Injuries Caused in its Territory to the Person or Property of Aliens, Measures Affecting Acquired Rights, General Assembly, United Nations, 1959.

6 Texte de l’ALENA, article 1139
<http://www.dfait-maeci.go.ca/nafta-alena/chap1l_ft.asp>

7 Le TLC Plus s’articule avec le Programme régional de la frontière nord 2001-2006 piloté par Ruffo Appel, ancien gouverneur de l’État de Basse Californie Nord, qui préside la Commission des affaires de la frontière nord.

8 Metalclad, 1997 ; Azinian et al., 1997 ; Waste Management, 1998 ; Karpa, 1999 ; Adams et a.i, 2001 ; Costco-Casino de la Selva, 2001.

9 Il est bien évident que la municipalité n’a pas les compétences pour prendre des décisions adaptées au nouveau cadre régissant les investissements étrangers, et que même le gouvernement de l’État n’est pas prêt à assumer cette tâche et à soutenir les municipalités en ce sens. Toutefois, les mesures de décentralisation, entre autres celles des programmes sociaux, ont donné aux municipalités le sentiment qu’elles étaient capables de prendre des décisions autonomes, même si leurs compétences sont loin d’être en accord avec leurs ambitions.

10 Ils ont créé l’Organisation des paysans écologistes de la Sierra de Pétatlán et Coyucan de Catalan, qui s’est opposée ouvertement aux actions de l’entreprise Costa Grande Forest Product, filiale de Bois Cascade. La police judiciaire est venue les arrêter et a tué un autre paysan à cette occasion.

11 La question de l’eau est cruciale pour les régions du Nord, car la sécheresse y a été très forte ces dernières années ; d’autre part, la croissance industrielle et urbaine a provoqué une augmentation significative des besoins en eau dans les régions mexicaines.

Auteur

Chercheur au Centre de recherches sur l’Amérique du Nord qu’elle a fondé au sein de l’Institut de recherches économiques de l’Universidad Nacional Autonoma de México. Elle y coordonne des recherches sur l’économie mondiale.

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