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Intégration dans les Amériques

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Jean-Michel Lacroix
, 
Maria Eugenia Cosio-Zavala
, 
Martine Azuelos

Les dimensions économiques de l'intégration

Les économistes et le débat sur l’Alena aux États-Unis depuis le début des années 1990

Martine Azuelos

Texte intégral

1Depuis le début des pourparlers préalables à la signature de l’Accord, l’ALENA a été l’objet d’un débat houleux aux États-Unis. Ce débat s’est poursuivi entre le moment de la conclusion du traité, en août 1992, puis de sa signature, en décembre de la même année, et sa ratification par le Congrès en novembre 1993. Son entrée en vigueur, en janvier 1994, n’a pas mis un terme à la polémique : jamais un accord commercial n’avait fait l’objet d’un débat aussi intense aux États-Unis depuis le vote de la loi Smoot-Hawley de 1930. Se sont exprimés tour à tour les administrations successives, les commissions du Congrès, des organismes publics comme l’International Trade Commission, les syndicats, le mouvement écologiste, et des groupes représentant le patronat comme FUS Chamber of Commerce ou la Business Roundtable. Bien entendu, chacun de ces groupes s’est assuré les services d’économistes pour tenter d’étayer sa position sur des arguments scientifiques. Par ailleurs, des économistes indépendants, universitaires ou travaillant pour des think tanks, ont aussi abondamment publié sur la question. Ainsi, si l’ALENA a beaucoup agité l’opinion publique américaine, il a également mobilisé les professionnels de la dismal science. La littérature publiée sur la question est donc fort abondante, ce qui, s’agissant d’un débat portant sur la conclusion d’un accord de libre-échange, n’a somme toute rien d’étonnant. Dans ce contexte, l’objet du présent article est double : il s’agira tout à la fois d’analyser la façon dont les économistes américains se sont exprimés dans ce débat, et par ailleurs d’évaluer les effets qu’ont pu avoir ces prises de position, tant sur l’évolution de l’opinion publique que sur l’élaboration de la politique commerciale des États-Unis.

2Chronologiquement, le débat a, entre 1990 et 1993, porté sur les effets escomptés de la mise en œuvre de l’Accord de libre-échange. Dans un second temps, et surtout depuis 1997, les travaux publiés ont tenté de mesurer les effets de l’Accord depuis son entrée en vigueur le 1er janvier 1994. Or l’observateur ne peut qu’être frappé par la remarquable continuité des analyses de chacun des différents « camps » en présence : en d’autres termes, depuis qu’ont pu être publiées les premières données relatives à l’évolution des échanges et des investissements entre les trois partenaires, ou aux effets de l’Accord sur la situation de l’emploi par exemple, chacun s’est fondé sur une interprétation des chiffres pour démontrer la validité de thèses qu’il avait fait siennes quelques années plus tôt.

1. Les termes du débat préalable à l’entrée en vigueur de l’Accord

1.1. Les arguments des économistes libéraux

  • 1 On parle ainsi de « modèle de Hecksher-Ohlin-Samuelson ».

3La mise en place de l’ALENA, comme des autres accords promouvant le libre-échange, se fonde sur la théorie libérale du commerce international dont on dira quelques mots – nécessairement simplificateurs – ici. Élaborée par David Ricardo au début du XIXe siècle, la théorie des avantages comparatifs « explique que deux pays, quel que soit le niveau d’efficacité de leur économie, ont intérêt à se spécialiser dans les biens qu’ils produisent de la manière la plus efficace. Ils parviendront ainsi, par la spécialisation et l’échange international, à maximiser leur richesse. En se spécialisant, ils font bénéficier des gains de productivité liés aux économies d’échelle et à l’effet d’apprentissage tous ceux qui leur achètent des produits. Et ils peuvent à leur tour, grâce au surplus dégagé par ces exportations, importer d’autres biens moins chers que s’ils les avaient produits eux-mêmes » [Laguérodie et Frémeaux, 2001, p. 73]. Cette théorie a été complétée au XXe siècle par deux économistes suédois, Hecksher et Ohlin, et par l’Américain Samuelson1 qui expliquent l’origine de l’avantage comparatif par les différences de dotations de facteurs de production entre les différentes nations. Les techniques de production sont considérées comme identiques dans tous les pays, et c’est donc la rareté d’un facteur (capital, travail) qui, déterminant son prix, fonde la différence de coût qui est à l’origine de l’échange. Ces théories mettent en avant que le commerce international est fondé sur une division rationnelle du travail, exploitant au bénéfice de tous les capacités de chaque nation. Ainsi, un pays comme les États-Unis, qui dispose d’abondantes ressources en capital et d’une importante main-d’œuvre bien formée (cette notion de main-d’œuvre inclut les ingénieurs, les scientifiques, les informaticiens, etc.), se spécialisera dans la production de biens ou de services dont la production requiert beaucoup de capital et les services de chercheurs ou d’ingénieurs de haut niveau. Au contraire, un pays comme le Mexique, dont l’un des avantages comparatifs réside dans le coût relativement bas du facteur travail, se spécialisera dans la production de biens ou de services requérant une main-d’œuvre abondante, mais pas nécessairement très qualifiée.

  • 2 On rappelle qu’un traité de libre-échange entre les États-Unis et le Canada était entré en vigueur (...)
  • 3 En 1990, le PIB américain s’élevait à 5 568 milliards de dollars, et celui du Mexique à 285 millia (...)

4L’écrasante majorité des économistes américains qui se sont penchés, au début des années 1990, sur l’étude des effets potentiels de l’ALENA se sont prononcés en faveur du traité. Un sondage réalisé au sein de la profession en 1990 révélait 90 % d’opinions favorables au traité. Cela reflète le fait que pour les économistes, le libre-échange a des effets globalement positifs. Un certain nombre de travaux, publiés avant 1994, ont tenté d’évaluer les effets de la mise en place d’une zone de libre-échange à l’échelle de l’ensemble du continent nord-américain2. Fondés sur des modèles économétriques, ces travaux ont produit, dans le détail, des chiffres assez sensiblement différents, mais qui allaient tous dans le même sens : l’ALENA aurait peu d’effets sur les échanges entre les États-Unis et le Canada, car il n’était rien moins qu’une extension de l’accord antérieur. Pour l’essentiel, ces études se sont donc focalisées sur les effets de l’entrée du Mexique dans la zone de libre-échange en raison de l’asymétrie existant entre ce pays et ses deux voisins : ce qui était, ici, en question, c’est la disparité de niveau de développement entre l’économie mexicaine et les deux autres économies, l’écart entre leurs PIB et la différence importante des salaires au Mexique et chez ses futurs partenaires. Toutefois, en raison de l’écart entre le PIB mexicain et le PIB américain3, tous tombaient d’accord sur le fait que les effets sur l’économie américaine seraient faibles. Pour l’essentiel, ils prendraient la forme d’ajustements dans le commerce intra-branche qui auraient eux-mêmes des effets sur la répartition régionale de la production américaine. Les effets, aux États-Unis, sur l’emploi et les salaires seraient eux aussi faibles, si l’on excepte le cas des salariés non qualifiés : moins d’un demi-million d’emplois seraient perdus, pour une population active de 126 millions d’individus ; et l’on pouvait escompter une baisse de 1 % en moyenne des bas salaires, mais un effet positif sur la moyenne des salaires [Riley, 1999, p. 130 ; Krugman, 1993].

  • 4 Voir aussi la contribution de ces deux économistes au présent volume.
  • 5 C’est tout le débat autour des concepts de création et de détournement d’échanges (trade diversion(...)

5Chez les économistes adeptes du libre-échange, le principal sujet de discordance a opposé adeptes du régionalisme et adeptes du multilatéralisme. En effet, si certains, tels Gary C. Hufbauer [1992] ou Sidney Weintraub4, étaient d’avis que les accords régionaux sont une bonne chose car ils participent d’un processus général de libéralisation des échanges, et que ce qui ne peut pas être libéré tout de suite à l’échelle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) peut l’être au niveau régional, d’autres, comme Jagdish Bhagwati [1991] mettaient en avant les dangers potentiels des accords régionaux, qui peuvent d’une part diminuer les échanges entre les pays membres d’un accord régional et les pays tiers5 et d’autre part exacerber les conflits entre « blocs commerciaux ». Ainsi, la constitution de l’ALENA aurait pour effet, par exemple, de réduire les échanges des trois partenaires avec l’Union européenne et de raviver les différends transatlantiques.

6Le problème des arguments théoriques en faveur du libre-échange, résumés ici à gros traits, et des travaux économétriques est que leur démonstration ou leur lecture sont complexes. De surcroît, comme le sait quiconque a essayé d’enseigner les théories du commerce international à un public d’étudiants, la démonstration des avantages inhérents au libre-échange est contraire aux intuitions spontanées. Comme le souligne Paul Krugman :

S’il existait un credo des économistes, celui-ci ne manquerait pas d’inclure les articles suivants : « je comprends le principe des avantages comparatifs » et « je soutiens le libre-échange ». Depuis cent soixante-dix ans, l’un des critères de reconnaissance du professionnalisme d’un économiste est la conviction que le commerce international est toujours bénéfique pour un pays.

7Et d’ajouter :

(...) le principe des avantages comparatifs n’est pas seulement une théorie simple et forte, c’est une théorie qui entre directement en conflit avec les préjugés populaires les plus tenaces et les intérêts les plus puissants [Krugman, 1987, p. 195].

8Nous touchons là à l’un des obstacles à la diffusion, auprès d’un large public, des arguments développés par les économistes sur la question du libre-échange en général, et de l’ALENA en particulier.

1.2. Les arguments mis en avant par les administrations Bush et Clinton

  • 6 Voir à ce sujet la différence de point de vue évidente dans les deux citations suivantes. En juill (...)
  • 7 Il faut rappeler que les républicains étaient à la tête de l’exécutif depuis 12 ans, et que l’élec (...)
  • 8 Voir infra, section 1.3. Le terme de « soutien » doit être ici entendu dans un double sens : souti (...)

9C’est ce qui explique que, lorsqu’il s’est agi de « vendre » le traité instituant la zone de libre-échange nord-américaine à l’opinion publique et à la classe politique américaines (il ne faut pas oublier que, pour pouvoir entrer en vigueur, ce traité devait être ratifié par le Congrès des États-Unis), les administrations en place, que ce soit l’administration Bush (au pouvoir de janvier 1989 à janvier 1993) ou l’administration Clinton (entrée en fonction en janvier 1993), ne mirent pas tant en avant les avantages que la libéralisation des échanges pouvait avoir pour les trois pays partenaires de l’Accord, mais choisirent de centrer leur discours sur les avantages directs qu’elle aurait pour les États-Unis. En d’autres termes, on peut dire que l’exécutif a mis en avant des arguments de type néo-mercantiliste6. Ce fut tout particulièrement le cas de l’administration Clinton : dès la campagne présidentielle de 1992, le tandem Clinton-Gore avait très clairement présenté le commerce international et la politique commerciale américaine comme de puissants instruments pour créer des emplois, et des emplois bien payés, aux États-Unis, à condition bien sûr qu’ils soient bien utilisés [Clinton et Gore, 1992]. Au départ, les deux hommes et le parti démocrate dans son ensemble avaient d’ailleurs hésité sur la question de savoir s’ils devaient apporter leur soutien au traité conclu par le républicain George Bush en août 1992, c’est-à-dire à trois mois de l’échéance électorale capitale que constituait à leurs yeux l’élection présidentielle de novembre 19927. Or le traité rencontrait, dès cette date, une forte opposition de la part de deux des groupes qui, traditionnellement, soutiennent le parti démocrate, à savoir les syndicats et les écologistes8. C’est pourquoi Clinton et Gore finirent par déclarer leur soutien à l’ALENA en l’assortissant de la promesse que, s’ils étaient élus, ils entameraient la négociation d’accords complémentaires sur la question de la protection de l’environnement et des droits des salariés. Fidèle à cet engagement, dès son entrée en fonction, l’administration Clinton entama avec ses deux partenaires des négociations qui se conclurent avec la signature de deux accords complémentaires (side agreements) destinés à limiter les effets potentiellement néfastes de l’ALENA en matière de pollution, de suppressions d’emplois et de dumping social.

  • 9 On rappelle que la procédure dite du Fast Track (voie rapide) a été instaurée par la loi commercia (...)
  • 10 Aux présidentielles de novembre 2000, la candidature de Ralph Nader, soutenue par le mouvement éco (...)

10Ces accords furent incorporés dans le texte qui fut soumis au Congrès pour ratification à l’automne 1993. La ratification fut acquise à une très courte majorité en novembre 1993, mais, comme nous le verrons, les conditions dans lesquelles elle fut obtenue laissa des cicatrices profondes au sein du parti démocrate, et aliéna à l’administration Clinton le soutien inconditionnel des syndicats et des écologistes. On trouve là l’une des origines tout à la fois de la montée en puissance du courant anti-mondialisation aux États-Unis après 1993, de la paralysie relative de l’administration Clinton en matière de négociation commerciale internationale à partir de 1994 (date où la procédure dite du Fast Track vint à expiration et ne fut pas renouvelée par le Congrès9) et, peut-être aussi, l’une des raisons de l’échec des démocrates aux élections au Congrès de 1994, sans parler de l’échec d’Al Gore aux présidentielles de 200010.

1.3. L’émergence de la coalition anti-ALENA et ses conséquences

  • 11 Cette opposition au libre-échange s’inscrit, rappelons-le, dans une tradition protectionniste fort (...)

11Ainsi, dès que s’engagèrent les négociations visant à instaurer l’ALENA, et de façon continue depuis, une opposition virulente a émané de certains groupes, distincts au départ, mais qui ont ensuite su s’organiser pour constituer une véritable « coalition anti-ALENA »11. Le format du présent article ne permet guère d’analyser en profondeur les prises de position de chacun des ces groupes, qui seront simplement résumées succinctement ici.

12 Les populistes. Dans le contexte pré-électoral des années 1991 et 1992 le républicain Pat Buchanan fonde son discours sur une rhétorique xénophobe propre à séduire les couches sociologiques les plus vulnérables face à la libéralisation des échanges. Il prend pour cible principale un rapprochement avec le Mexique accusé de favoriser tout à la fois l’entrée d’immigrants clandestins aux États-Unis et la suppression d’emplois américains sous l’effet des délocalisations vers les maquiladoras. Ross Perot, troisième candidat aux présidentielles de 1992, fonde lui aussi une très grande partie de sa campagne sur les dangers de l’ALENA, évoquant le « giant sucking sound », qui résonnera d’un bout à l’autre des États-Unis au fur et à mesure que le pays verra ses emplois « aspirés » vers son voisin du Sud [Perot et Choate, 1993].

  • 12 Voir, infra, la contribution d’Olivier Frayssé au présent volume.
  • 13 En 1991 le salaire horaire moyen se situait à 2,17 dollars au Mexique contre 15,45 dollars aux Éta (...)
  • 14 Sheldon Friedman était, à l’époque de la rédaction de cet article, économiste au service de la rec (...)

13 Les syndicats et en particulier l’AFL-CIO12. Pour les syndicats américains, l’ALENA entraînera des suppressions d’emplois pour les travailleurs américains. En raison des importantes différences de salaires horaires13 et de degré de protection sociale entre les États-Unis et le Mexique, les entreprises américaines auront tout intérêt, une fois que tous les obstacles au commerce auront été levés, à délocaliser leur production au Mexique, où leurs coûts de production seront bien plus faibles qu’aux États-Unis. De plus, la menace des délocalisations permettra d’exercer un chantage sur les salariés américains afin de leur faire accepter une progression plus faible de leurs salaires, voire une baisse de ceux-ci et une réduction des avantages sociaux gagnés de haute lutte par des décennies d’action syndicale [Friedman14, 1992]. Dès 1991 l’Economic Policy Institute, think tank lié au monde syndical, se fait l’écho de ces inquiétudes, en particulier par la voix de Jeff Faux [Faux et Spriggs, 1991 ; Faux, 1992 ; Faux, 1993].

  • 15 Au départ avocat des consommateurs, Public Citizen s’engage de plus en plus dans le combat écologi (...)

14 Les écologistes. Le mouvement écologiste se mobilise lui aussi contre l’ALENA, sous l’impulsion donnée par des organismes comme Public Citizen, fondé par Ralph Nader en 197115, Friends of the Earth, Greenpeace ou le Sierra Club. L’argument principal qui fonde l’opposition des écologistes à l’ALENA est le suivant : du fait de la faiblesse des normes édictées au Mexique pour protéger l’environnement, celui-ci va souffrir du développement des activités industrielles au sud du Rio Grande et de l’urbanisation sauvage qui l’accompagne, en particulier le long de la frontière avec les États-Unis : la qualité de l’air, de l’eau et des sols en pâtira, le Rio Grande devenant en particulier une gigantesque poubelle charriant une masse de déchets toxiques [Nader, 1993].

15Cette opposition est relayée par des revues comme Challenge et The American Prospect, dont le lectorat appartient à une gauche libérale qui se trouve rapidement acquise à l’opposition à l’ALENA [Kuttner, 1993]. Les différents camps en présence ne manquent pas de se livrer à une guerre des chiffres, les données officielles publiées par le gouvernement se voyant systématiquement contestées par les détracteurs du traité qui utilisent avec beaucoup d’efficacité les nouveaux moyens de communication, et en particulier Internet, pour diffuser et populariser leurs arguments. À la fin de l’année 1993, lorsque l’administration Clinton soumet à ratification le traité signé par le président Bush assorti des deux accords sur l’environnement et la protection des travailleurs qu’elle y a fait adjoindre, elle n’obtient gain de cause qu’à une très courte majorité, acquise à force de marchandages de dernière minute et d’une alliance avec certains républicains dont le coût politique ne tarda pas à se faire sentir. Malgré ce vote à l’arraché, l’administration Clinton avait, dès cette date, perdu le soutien d’une large partie de l’électorat syndiqué ou écologiste traditionnellement acquis au parti démocrate [Garland et alii, 1993].

2. Les termes du débat depuis 1994

2.1. Les travaux des économistes

  • 16 Voir infra.

16Comme en témoigne la contribution de Gary C. Hufbauer et de Gustavo Vega Canovas au présent volume16, la plupart des travaux publiés depuis l’entrée en vigueur de l’ALENA, et surtout depuis 1997, se sont attachés à mesurer et à analyser les évolutions constatées depuis 1994. Rappelons ici leurs principales conclusions.

– La progression des échanges commerciaux au sein de la zone

17Depuis 1994, les échanges des États-Unis avec ses deux voisins ont fortement progressé, et plus vite qu’avec tous leurs autres partenaires commerciaux. C’est en particulier les échanges avec le Mexique qui ont crû le plus rapidement. Le Canada et le Mexique sont aujourd’hui les deux principaux partenaires commerciaux des États-Unis. Selon les chiffres publiés par le gouvernement américain, c’est du Mexique que les importations américaines ont le plus progressé, et c’est vers le Mexique que les exportations américaines se sont le plus accrues [USTR, 2001]. Ces évolutions ont, bien entendu, eu un effet régional fortement marqué : quinze États ont enregistré une progression de leurs exportations en direction du Mexique et du Canada supérieure à 48 %, d’autres enregistrant une progression faible, voire négative [Wall, 2000].

– La dégradation du déficit commercial

  • 17 40 % des importations américaines sont en effet produites par des filiales de firmes américaines o (...)

18En 1994 le déficit global des échanges des États-Unis avec le Mexique et le Canada représentait 7,6 % du déficit commercial total. En 2000, la proportion était passée à 16,9 %. Il est donc clair que l’accroissement des échanges avec ses deux voisins s’est traduit par une dégradation du déficit commercial avec eux. Toutefois, pour la plupart des économistes américains, utiliser la dégradation du déficit commercial comme argument contre l’ALENA est faire un mauvais procès au libre-échange, puisque les raisons de la dégradation de ce déficit sont de nature macroéconomique [Weintraub, 1997]. L’origine en est à rechercher dans la prospérité qu’ont connue les États-Unis dans les années 1990 (dix années de croissance ininterrompue entre le printemps 1991 et le début 2001), dans l’accélération de cette croissance qui s’est produite entre 1994 et 2000, ainsi que dans la situation de dépendance chronique de ce pays vis-à-vis des produits importés, eux-mêmes souvent produits par des filiales de firmes américaines à l’étranger17.

– Les flux d’investissements

  • 18 Voir, infra, la contribution de Gary C. Hufbauer et de Gustavo Vega Canovas au présent volume.
  • 19 Données chiffrées extraites de l’édition 2001 du Statistical Abstract of the United States.

19En 2000 le Mexique ne représentait que 2,8 % du stock d’investissements à l’étranger des États-Unis, et le Canada 10,2 %. Les investissements mexicains aux États-Unis sont infimes, et les investissements canadiens y représentent 8,1 % du total de l’investissement étranger (en stock). Toutefois, une analyse de l’évolution des flux d’IDE depuis 1994 fait apparaître que les flux entre les trois partenaires de l’ALENA ont plus fortement progressé que les flux entre ces trois pays et le reste du monde18. Ce mouvement doit toutefois être relativisé : en 2000 le Mexique ne recevait que 3 des 113,9 milliards de dollars investis par les Américains à l’étranger (soit 2,6 %), et le Canada 15,4 milliards de dollars (13,5 %) ; et l’Europe reste, de loin, la première destination des investissements américains (53 % des flux en 2000)19. À ce stade donc, les effets de l’ALENA sur les flux d’investissements semblent beaucoup moins sensibles que les effets sur les échanges commerciaux.

– L’impact sectoriel

20Plusieurs études se sont attachées à mesurer l’impact de l’ALENA sur les différents secteurs d’activité aux États-Unis [U.S. International Trade Commission, 1997 ; Burfisher et alii, 2001]. Les secteurs les mieux étudiés à ce jour sont l’agriculture, l’automobile, le textile et l’habillement. Résumons ici les principales conclusions des études qui leur ont été consacrées.

L’agriculture

21Entre 1993 et 1998 les exportations agricoles des États-Unis vers leurs partenaires de l’ALENA ont crû plus vite qu’avec les pays tiers (9,5 % contre 2,8 % par an). Les importations agricoles en provenance du Canada et du Mexique ont elles aussi crû plus vite que celles en provenance des pays tiers (13,8 % contre 7,7 % par an en moyenne). Selon le ministère de l’Agriculture américain, l’effet total a été faible, mais positif, pour l’agriculture américaine. Les opposants à l’ALENA craignaient que la libéralisation des échanges agricoles avec le Mexique n’ait des effets dévastateurs sur l’économie de ce pays, n’entraîne un exode rural et un chômage massifs et n’exacerbe le problème de l’immigration mexicaine clandestine aux États-Unis. Il semble bien que cette crainte se soit vérifiée.

L’automobile

22Selon les adversaires de l’ALENA, l’industrie automobile américaine serait le secteur le plus fortement affecté par les délocalisations au Mexique et le développement du commerce intra-branche, avec une augmentation des exportations de pièces détachées vers le Mexique et des réimportations d’automobiles montées au Mexique vers les États-Unis. Le libre-échange ayant été instauré dans ce secteur entre les États-Unis et le Canada depuis 1965, il ne fallait pas s’attendre, dans ce domaine, à des changements majeurs dans les relations entre les deux pays. Comme le montre la contribution de Jacques-Henri Coste au présent volume, il apparaît clairement que depuis l’entrée en vigueur de l’ALENA l’intégration de l’automobile nord-américaine s’est accélérée. On a assisté à une forte augmentation des échanges dans ce secteur entre les États-Unis et le Mexique. Toutefois, l’emploi a progressé dans ce secteur aux États-Unis sur l’ensemble de la période, de même que les salaires horaires. De plus, les trois grands de l’automobile ont beaucoup plus réalisé d’investissements sur le sol américain qu’au Mexique.

Le textile et l’habillement

23Au moment de la signature de l’Accord, ce secteur était déjà en déclin aux États-Unis, puisque 775 000 emplois y avaient été perdus entre 1980 et 1990. La plupart des experts prédisaient que l’entrée en vigueur de l’Accord accélérerait cette tendance, le textile étant un secteur à forte intensité de travail. Les données publiées par le département du Commerce montrent que les importations en provenance du Mexique ont progressé, tandis que celles en provenance d’Asie déclinaient, ce qui illustre bien le phénomène de détournement des flux commerciaux auquel on a fait allusion plus haut (trade diversion effet). L’emploi a continué à décliner dans ce secteur aux États-Unis, mais tout autant, semble-t-il, en raison du changement technologique (qui a permis une modernisation des équipements sur le sol américain) que du fait de l’augmentation des importations, notamment en raison des dispositions très strictes du traité sur les règles d’origine à respecter dans ce secteur.

– La question de l’emploi et des salaires

  • 20 Voir, supra, la contribution de Jerry Haar au présent volume.

24La quantification des effets de l’ALENA sur l’emploi pose de redoutables problèmes méthodologiques [Bolle, 2000 ; Hijonosa et alii, 2000], L’une des approches consiste à se fonder sur le nombre de salariés qui ont bénéficié de l’assistance versée par le gouvernement américain à ceux qui perdent leur emploi du fait de la libéralisation des échanges commerciaux (Trade Adjustment Assistance)20. Entre janvier 1994 et juin 1999, le département du Travail américain a octroyé l’assistance prévue par le traité aux salariés victimes de suppressions d’emplois à 238 051 personnes. Mais certains salariés n’ayant pas demandé à bénéficier de cette aide, ce chiffre sous-estime probablement la réalité. Une autre approche consiste à évaluer les effets de l’ALENA sur les différents secteurs d’activité. C’est ce que fait l’étude précédemment citée de l’International Trade Commission [1997], qui analyse les effets de l’ALENA sur 120 secteurs, en particulier pour ce qui concerne l’évolution de l’emploi. Elle montre que dans sept d’entre eux, l’augmentation des importations en provenance du Mexique a eu un effet négatif sur l’emploi aux États-Unis ; que, dans quatre cas, l’incidence a été positive ; et que dans tous les autres cas, l’effet a été nul. Pour ce qui est de l’agriculture, le ministère de l’Agriculture (USDA) a lui aussi publié une étude en 1997 d’où il ressort que l’ALENA n’a pratiquement pas eu d’effet sur l’emploi agricole. La plupart des économistes qui ont tenté de quantifier les pertes d’emplois résultant de l’ALENA arrivent à un chiffre inférieur à 300 000 pour la période allant de 1994 à 2000. Ces estimations sont toutefois contestées par la coalition anti-ALENA : selon une étude de l’Economic Policy Institute publiée en avril 2001, 766 000 emplois auraient été perdus de 1994 à la fin 2000 en raison de la mise en place de l’accord [Scott, 2001 b].

  • 21 Ceci résulte largement de la force (relative) de la syndicalisation dans ce secteur. Voir, infra, (...)

25Il convient néanmoins de replacer tous ces chiffres dans le contexte de la création massive d’emplois à laquelle on a assisté aux États-Unis sur la même période (+ 12 millions). Il apparaît alors clairement que les pertes d’emplois résultant de l’ALENA ont donc été assez faibles, et surtout qu’elles ont été très largement compensées par les créations d’emplois. D’une façon générale, les effets de l’ALENA sur l’économie des États-Unis sont très limités, bien plus en tout cas que ne le laisserait croire la médiatisation de la question. Toutefois, les modifications structurelles affectant le marché du travail américain et le développement d’une certaine précarisation de l’emploi, qui ont plus à voir avec la très grande flexibilité du marché du travail et la tertiarisation de l’économie américaine qu’avec l’ALENA, ont sans doute été à l’origine d’un malaise assez fortement répandu au sein de l’opinion publique américaine, d’autant que les emplois industriels supprimés du fait des délocalisations étaient de « bons » emplois en termes de rémunérations et de conditions de travail21. C’est ce malaise, et le fait qu’il ait sans doute été assez facile de « faire porter le chapeau » à l’ALENA, qui explique en grande partie l’écho rencontré par les thèses développées par la coalition anti-libre-échange.

2.2. De l’opposition à l’ALENA à l’émergence du courant anti-mondialisation

26C’est dans ce contexte qu’il convient de replacer des événements politiques comme le non-renouvellement de la procédure du Fast Track en 1997, les manifestations qui ont entouré le sommet de Seattle en décembre 1999, et la participation de figures de la gauche américaine au combat anti-mondialisation qui, depuis Seattle, a acquis une dimension planétaire : depuis la fin de l’année 1999, il n’est plus de sommet de chefs d’États et de gouvernements, de réunion de l’OMC, du FMI ou de la Banque mondiale qui n’ait été ponctué de manifestations souvent d’une extrême violence et au cours desquelles le libre-échange n’ait été rendu responsable de quasiment tous les maux dont souffre la planète et vilipendé comme avatar de l’impérialisme américain. Sur le plan intérieur, l’opposition au libre-échange s’est manifestée en 2000 lors du débat au Congrès concernant la normalisation des rapports économiques avec la Chine, préalable à son entrée à l’OMC, et en 2001-2002 à l’occasion du débat au Congrès sur le vote de la Trade Promotion Authority sollicitée par l’administration Bush. Il n’est d’ailleurs pas anodin que la procédure du Fast Track, devenue si impopulaire, ait ainsi été rebaptisée, et que les termes de Trade Promotion aient été substitués à ceux de Free Trade, désormais trop connotés négativement dans l’univers de la communication politique. L’opinion publique semble en effet clairement réceptive aux arguments développés par les opposants au libre-échange et selon un sondage réalisé en janvier 2001, 57 % des salariés américains étaient opposés au renouvellement de la procédure du Fast Track, 48 % estimaient que le commerce était mauvais pour les États-Unis et 57 % d’entre eux souhaitaient voir les États-Unis dénoncer l’ALENA ou le renégocier [Public Citizen, 2001].

27Sans doute n’est-il pas inutile de s’interroger, en conclusion, sur les raisons qui peuvent expliquer le fait que, malgré le jugement globalement positif porté par une majorité d’économistes sur les effets de l’ALENA, l’opinion publique américaine y soit globalement hostile. Les sondages d’opinion montrent en effet que les Américains sont sensibles aux avantages qu’ils peuvent retirer de la libéralisation des échanges : une plus grande diversité des produits, des prix plus bas. Mais une majorité d’entre eux estime néanmoins que cette libéralisation conduit à des suppressions d’emplois et à une baisse des salaires pour certains salariés. Contrairement aux économistes, ils mettent davantage l’accent sur les inconvénients que sur les avantages du libre-échange [Coughlin, 2002]. Pourquoi ? On peut, comme Paul Krugman, invoquer d’une part la difficulté qu’il y a, pour le grand public, à comprendre la théorie du commerce international, et d’autre part la faible lisibilité d’une grande partie des travaux publiés par des économistes. Sans doute faut-il ajouter que la question des effets de la libéralisation des échanges sur l’emploi est centrale. Certes, les créations d’emplois ont été massives aux États-Unis pendant la période qui a suivi la mise en place de l’ALENA et le taux de chômage était descendu, à la fin des années 1990, à son plus bas niveau depuis les années 1960. Toutefois cette prospérité n’a pas dissipé les inquiétudes d’une bonne partie de la population face aux incertitudes pesant sur son avenir professionnel. Des suppressions d’emplois ont bien eu lieu du fait de l’ALENA et l’assistance portée à ceux qui en étaient victimes n’a sans douce pas permis de les faire oublier.

28À ces données sociologiques est venue s’ajouter l’efficacité de la communication de groupes comme Public Citizen ou l’EPI, notamment par le biais de leur utilisation d’Internet. Confrontés à cette entreprise de communication parfaitement maîtrisée, ni les pouvoirs publics, ni les économistes n’ont su mettre en œuvre une réponse appropriée. Sans doute convient-il d’évoquer en particulier l’erreur politique commise par l’administration Clinton lorsqu’elle a voulu « vendre » l’ALENA en se fondant sur l’argument selon lequel le libre-échange serait créateur d’emplois, sans expliquer qu’il entraînerait toutefois nécessairement des licenciements dans certains secteurs. Dans ce contexte, la poursuite de la libéralisation des échanges à l’échelle continentale et la création d’une Zone de libre-échange des Amériques est loin d’aller de soi.

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Notes

1 On parle ainsi de « modèle de Hecksher-Ohlin-Samuelson ».

2 On rappelle qu’un traité de libre-échange entre les États-Unis et le Canada était entré en vigueur au 1er janvier 1989.

3 En 1990, le PIB américain s’élevait à 5 568 milliards de dollars, et celui du Mexique à 285 milliards de dollars, soit 5,1 % du PIB américain (source : Statistical Abstract of the United States, 1995).

4 Voir aussi la contribution de ces deux économistes au présent volume.

5 C’est tout le débat autour des concepts de création et de détournement d’échanges (trade diversion/trade creation effects). Voir sur ce point la contribution d’A. Crochet au présent volume, infra.

6 Voir à ce sujet la différence de point de vue évidente dans les deux citations suivantes. En juillet 1992, le président Bush déclarait: “By building together the largest free trading region in the world, Mexico, the United States and Canada are working to ensure that the future will bring increasedprosperity, trade and new jobs for the citizens of each of our three countries”. En février 1993, Bill Clinton déclarait quant à lui: “The truth of our age is this – and must be this: Open and competitive commerce will enrich us as a nation... And so I say to you in the face of all the pressures to do the reverse, we must compete, not retreat.” [US Department of Commerce, 1993, p. 1]. C’est moi qui souligne.

7 Il faut rappeler que les républicains étaient à la tête de l’exécutif depuis 12 ans, et que l’élection d’un démocrate à la présidence remontait alors à l’élection de Jimmy Carter en 1976.

8 Voir infra, section 1.3. Le terme de « soutien » doit être ici entendu dans un double sens : soutien politique, d’une part, par le biais de l’engagement des adhérents et de l’appareil de ces mouvements dans les campagnes électorales, mais aussi soutien financier, par le biais de versements aux candidats qu’ils appuient.

9 On rappelle que la procédure dite du Fast Track (voie rapide) a été instaurée par la loi commerciale de 1974. Il s’agit d’un dispositif par lequel le Congrès autorise le président des États-Unis et son administration à engager des négociations commerciales avec les partenaires des États-Unis et à conclure dans ce cadre des traités qui devront bien entendu être ensuite ratifiés par le Congrès. Toutefois, une fois le traité signé, le Congrès ne disposera que d’une période de soixante jours pour l’approuver ou le rejeter en bloc, sans pouvoir l’amender en quoi que ce soit. Sans le pouvoir que lui confère cette procédure, le président des États-Unis voit sa position considérablement affaiblie vis-à-vis de ses partenaires. C’est la raison pour laquelle, entre la fin 1994 et l’été 2002 (date à laquelle le président George W. Bush a pu obtenir du Congrès le renouvellement de cette disposition), l’administration américaine s’est trouvée peu ou prou paralysée en matière de nouvelles initiatives commerciales.

10 Aux présidentielles de novembre 2000, la candidature de Ralph Nader, soutenue par le mouvement écologiste, coûta cher au candidat démocrate Al Gore, étant donné le résultat très serré du scrutin.

11 Cette opposition au libre-échange s’inscrit, rappelons-le, dans une tradition protectionniste forte aux États-Unis, au point que la période 1945-1974, pendant laquelle ce pays se posa en champion de la libéralisation commerciale et joua un rôle déterminant dans l’organisation et le succès des différents cycles du GATT, peut apparaître comme une exception à la règle. N’oublions pas que l’Organisation internationale du commerce qui devait voir le jour dans l’immédiate après-guerre se heurta aux réticences du Congrès et que le texte de la Charte de la Havane ne fut jamais ratifié par les États-Unis. Il fallut ainsi attendre 1995 et la création de l’OMC pour qu’une véritable organisation soit créée en lieu et place du GATT.

12 Voir, infra, la contribution d’Olivier Frayssé au présent volume.

13 En 1991 le salaire horaire moyen se situait à 2,17 dollars au Mexique contre 15,45 dollars aux États-Unis.

14 Sheldon Friedman était, à l’époque de la rédaction de cet article, économiste au service de la recherche économique de l’AFL-CIO.

15 Au départ avocat des consommateurs, Public Citizen s’engage de plus en plus dans le combat écologiste.

16 Voir infra.

17 40 % des importations américaines sont en effet produites par des filiales de firmes américaines opérant à l’étranger.

18 Voir, infra, la contribution de Gary C. Hufbauer et de Gustavo Vega Canovas au présent volume.

19 Données chiffrées extraites de l’édition 2001 du Statistical Abstract of the United States.

20 Voir, supra, la contribution de Jerry Haar au présent volume.

21 Ceci résulte largement de la force (relative) de la syndicalisation dans ce secteur. Voir, infra, la contribution d’Olivier Frayssé au présent volume.

Auteur

Professeur à l’université de la Sorbonne Nouvelle-Paris III et directeur du Centre d’études et de recherches sur la vie économique dans les pays anglo-saxons (CERVEPAS), qu’elle a fondé au sein de cette université. Ses recherches portent sur les évolutions contemporaines des économies anglo-saxonnes.

© Presses Sorbonne Nouvelle, 2004

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