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Intégration dans les Amériques

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Jean-Michel Lacroix
, 
Maria Eugenia Cosio-Zavala
, 
Martine Azuelos

Les enjeux politiques et juridiques

Vers une communauté nord-américaine ? Asymétrie et institutions communes au sein de L’Alena

Louis Bélanger

Note de l’éditeur

Cette recherche bénéficie du soutien financier du Fonds québécois de recherche sur la société et la culture et du Conseil de recherche en sciences humaines du Canada. L’auteur tient à remercier M. S. Baruti et Olivier Thurbide pour leur collaboration à la recherche documentaire ainsi que Gordon Mace qui a lu et commenté une première version du texte.

Texte intégral

1L’entrée en vigueur de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) en 1994 marque-t-elle le début d’un processus d’intégration plus étendu et approfondi que ce que prévoit le traité original ? D’une zone de libre-échange, l’Amérique du Nord évoluera-t-elle vers un marché commun, une communauté économique ou une union à l’européenne ? Ces questions qui pouvaient sembler, encore récemment, bien théoriques sont aujourd’hui débattues sur la place publique.

2Alors que nous ne sommes qu’à un peu plus de la mi-chemin de la période de mise en œuvre de l’ALENA lui-même, le président mexicain Vicente Fox propose la création d’un marché commun nord-américain et en appelle à la construction d’une Communauté économique nord-américaine permettant d’élargir la coopération trilatérale aux domaines de l’immigration, du travail, du développement économique et de la politique monétaire [Pastor, 2001, pp. 2-3]. Explorant différents concepts, qui parfois déstabilisent ses interlocuteurs (« ALENA-plus », « convergence économique », etc.), Fox est le plus ardent promoteur d’une évolution à long terme de la région vers un modèle d’intégration d’inspiration européenne [Wilson-Forsberg, 2002 ; Garcia-Segovia de Madero, 2002, pp. 5-8]. Le président américain voudrait quant à lui établir avec ses partenaires du nord et du sud une politique énergétique continentale et se montre sensible aux demandes de son voisin mexicain [Mexique, 2001]. Le Parlement canadien, pour sa part, dans le cadre d’un vaste exercice de consultation sur les relations nord-américaines post-11 septembre, étudie les mérites d’une intégration économique encore plus poussée mais encadrée par des institutions politiques trilatérales plus fortes [Canada, 2001 a].

3Les milieux académiques ne sont pas en reste. Par exemple, Wendy Dobson, dans le premier d’une série de rapports sur les défis de l’intégration régionale pour le Canada, commandités par un important think-tank torontois, le C.D. Howe Institute, recommande aux Canadiens de répondre aux besoins des Américains en matière d’énergie et de sécurité par une initiative d’« intégration stratégique » qui rapprocherait l’ALENA de l’union douanière et du marché commun [Dobson, 2002]. Robert Pastor invite de son côté les Américains à saisir l’opportunité que représente l’élection de Vicente Fox à la présidence du Mexique pour établir une communauté nord-américaine à l’architecture originale. Dans son livre, publié par l’Institute for International Economics, il défend le projet de mise en œuvre d’un plan permettant de développer des politiques régionales en matière de circulation des biens et des personnes, d’immigration, de développement régional, d’éducation, et d’explorer la rentabilité et la faisabilité de différentes mesures de coordination macroéconomiques, dont la création d’une monnaie commune [Pastor, 2001, PP-2-3].

  • 1 Pour reprendre l’expression de Grinspun et Kreklewich [1999].

4Nous proposons d’aborder ici cette question sous l’angle spécifique des institutions. Le phénomène d’intégration et plus précisément celui de l’évolution d’une forme d’intégration régionale à une autre, plus développée ou approfondie, peut en effet être étudié sous différents angles. Celui de la convergence des normes et des valeurs par exemple, ou celui de l’interdépendance économique. Bien que ces dimensions ne doivent pas être ignorées et que nous en tenions compte dans nos recherches [Mace et Bélanger, 1999, pp. 37-67], il nous semble opportun de nous pencher sur la dynamique institutionnelle pour deux raisons. D’abord, la plupart des observateurs de l’évolution du régionalisme nord-américain estiment que les institutions aléniennes posent problème. L’ALENA souffrirait d’une forme de déficit institutionnel ou d’« institutionnalité déficiente »1 qui limiterait la capacité des parties à répondre adéquatement aux évolutions engendrées par la mise en œuvre de l’accord et qui, donc, produirait une « demande » de nouveaux mécanismes institutionnels. Cette demande serait un vecteur central des pressions qui s’exercent en faveur d’un approfondissement de l’intégration nord-américaine.

  • 2 Pour une analyse économique de ce phénomène appliquée aux mécanismes de règlement des différends p (...)
  • 3 Voir entre autres, sur les dispositions environnementales, Beaulieu [1997, pp. 417-423] et, sur le (...)

5Ainsi, pour Pastor, les institutions aléniennes, en particulier les mécanismes de règlements des différends, ne permettent pas de solutionner les conflits commerciaux à leur source, avant qu’ils ne dégénèrent en crises, souvent longues, qui affaiblissent le partenariat nord-américain [Pastor, 2001, pp. 73-93, 99]. Ces conflits qui enveniment la coopération trilatérale, comme celui du camionnage entre Mexicains et Américains ou celui du bois d’œuvre entre Canadiens et Américains, montrent la faiblesse en quelque sorte politique de l’Accord face à des groupes d’intérêts organisés prêts à faire un usage opportuniste des recours qui s’offrent à eux pour se mettre à l’abri du libre-échange2. Il y aurait donc lieu selon Pastor, de renforcer la mécanique de règlement des différends en créant une Cour permanente du commerce et de l’investissement. Pastor [2001, pp. 99-103] propose aussi d’augmenter la capacité institutionnelle de l’ALENA en créant une Commission nord-américaine, qui aurait un mandat de planification à long terme de l’intégration régionale, un Groupe parlementaire nord-américain et une espèce de Commission interministérielle. Dobson [2002, pp. 27-29] se veut moins explicite et davantage intéressée par le renforcement des mécanismes de coordination bilatéraux, mais elle juge néanmoins indispensable d’élever le niveau de formalisation de ceux-ci et d’en créer de nouveaux afin de négocier et de superviser l’approfondissement de l’intégration dans certains domaines comme l’agriculture ou les politiques de concurrence. Michael Hart et William Dymond [2001] proposent eux aussi le lancement d’une nouvelle phase de négociation bilatérale entre le Canada et les États-Unis qui devrait aboutir à la création d’institutions supranationales plus fortes. Isidro Morales [1999, pp. 35-65], dans une des plus complètes analyses du fonctionnement des mécanismes de gouvernance établis par l’ALENA, estime qu’au-delà de la nécessité de corriger certaines faiblesses génétiques dues en bonne partie au caractère hybride de ces mécanismes combinant le recours à des autorités nationales, bilatérales et trilatérales, la densité et la complexité du processus d’intégration initié par l’accord de 1994 appelle irrémédiablement la création de nouvelles institutions « trans-étatiques ». Des études portant spécifiquement sur les accords parallèles sur le travail et l’environnement posent elles aussi de pareils diagnostics de déficience institutionnelle3.

6La question institutionnelle semble donc centrale dans la réflexion en cours sur l’avenir de l’intégration nord-américaine. Au-delà de la recherche de nouveaux gains économiques par l’étendue de la couverture de l’Accord à des secteurs intouchés ou par la fixation de niveaux supérieurs de discipline et de libéralisation, les initiatives visant à porter l’ALENA à un nouveau stade d’intégration régionale viseraient en premier lieu à modifier les arrangements institutionnels existants ou impliqueraient, comme condition préalable à la négociation d’un approfondissement de l’Accord, un changement de trajectoire institutionnelle. D’autre part, les auteurs ayant analysé la mise en œuvre de l’Accord considèrent que si celle-ci génère une demande pour plus d’intégration, cela est d’abord le produit d’une certaine insatisfaction à l’égard de l’architecture actuelle des institutions aléniennes, surtout de la part du Canada et du Mexique, insatisfaction qui appellerait une recherche de dépassement du cadre institutionnel actuel, soit par l’approfondissement, soit par l’élargissement.

7L’autre raison qui nous amène à nous pencher sur le problème spécifique des institutions est que d’après nous trop peu d’efforts ont été faits pour comprendre la trajectoire institutionnelle de l’intégration nord-américaine. Pourquoi les institutions aléniennes sont-elles comme elles sont ? Pourquoi sont-elles l’objet d’insatisfactions ? Pourquoi les États-Unis, le Canada et le Mexique ont-ils des attentes différentes en ce qui concerne la trajectoire institutionnelle à adopter ? Il est vrai que ce n’est qu’assez récemment que la littérature spécialisée en relations internationales, surtout en Amérique du Nord, s’est intéressée aux problèmes d’architecture institutionnelle. Plusieurs théories ont cependant été développées au cours des dernières années pour expliquer les préférences institutionnelles des États en situation de coopération [voir, en particulier, Aggarwal, 1998 ; Goldstein, Kahler, Keohane et Slaughter, 2000 ; Koremenos, Lipson et Snidal, 2001] et nous entendons nous en servir afin de faire avancer notre compréhension du régionalisme nord-américain. Dans un premier temps, nous décrirons les principales caractéristiques des institutions aléniennes. Ensuite, nous identifierons les facteurs qui permettent d’expliquer pourquoi, parmi l’éventail des modèles disponibles, les États nord-américains se sont entendus sur celui ratifié en 1993. Nous insisterons dans cette section du texte sur l’importance de l’asymétrie entre les trois pays comme facteur d’explication. La troisième section propose quant à elle une explication et une évaluation des positions et préférences des trois États à l’égard de l’avenir de l’architecture institutionnelle de la zone d’intégration. Enfin, nous conclurons par une évaluation des conditions sous lesquelles l’ALENA pourrait évoluer vers la Communauté nord-américaine que plusieurs souhaitent ou anticipent.

L’ALENA : complétude contre gouvernance

8La principale caractéristique institutionnelle de l’ALENA est la combinaison qu’elle présente d’un niveau extraordinaire de précision et de complétude du texte de l’Accord d’une part et d’une quasi-absence de mécanismes de gouvernance d’autre part. Cette caractéristique a été soulevée par plusieurs spécialistes mais sa radicalité n’a peut-être pas été suffisamment mise en évidence, en raison notamment d’une certaine confusion entourant la signification accordée aux mécanismes de règlement des différends institués par le traité. Confusion que nous chercherons ici à dissiper. Cette section veut donc décrire l’arrangement institutionnel alénien comme un équilibre (ou un déséquilibre) particulier choisi entre complétude et gouvernance.

9Les institutions internationales, nous rappelle James Fearon, sont généralement la combinaison de deux éléments : le contrat lui-même, par lequel les États assurent la coordination de leurs actions, et les mécanismes de gouvernance, par lesquels les États assurent la collaboration nécessaire pour la mise en application du contrat :

Very few international agreements (such as air traffic control guidelines) may be largely self-implementing and self-enforcing without any special arrangements. But in the majority of cases, the parties involved recognize that there may be incentives for them to renege in various ways on aspects of the deal, and they set up governance structures – regimes – of varying complexity to cope with this [Fearon, 1998, pp. 274-275].

  • 4 Les fondements de la théorie économique des contrats incomplets ont été synthétisés par Oliver Har (...)
  • 5 “Delegation is often the best way to deal with incomplete contracting problems. Regimes of the for (...)

10Les États font face en fait à des problèmes de contrat incomplet, similaires à ceux que rencontrent les agents économiques et qui ont été étudiés par Oliver Hart4. Si nous vivions dans un monde idéal, lorsque des États couchent sur le papier les termes d’un traité ils anticiperaient absolument tout ce qui peut arriver dans le futur et avoir un impact sur leur partenariat de coopération. Ils spécifieraient dans le traité ce qui serait attendu de chacun dans chacune des situations imaginables. Évidemment, dans le monde réel, la rédaction d’un tel traité est impossible parce qu’il est hors de la capacité d’entendement des acteurs de prévoir l’avenir et que même si cela était possible – et souhaité – les coûts de transaction engendrés par la préparation d’une pareille entente seraient infinis. Les États sont donc condamnés à coopérer à partir de traités incomplets et ils intègrent cette donnée dans le contrat lui-même. C’est pourquoi les ententes internationales ne sont généralement pas conçues comme définitives mais plutôt, ainsi que l’affirme Fearon, comme offrant un cadre commun de négociation pour des révisions qu’appellera nécessairement un futur indéterminé. Comme le suggèrent Kenneth Abbot et Duncan Snidal, cela laisse aux États le choix entre différentes combinaisons de complétude atteinte dans le contrat lui-même et de délégations de pouvoir, politique ou judiciaire, prenant en charge l’imprévu ou l’imprécis5. De manière schématique, les États choisissent entre différents niveaux de complétude d’une part, et décident de la manière d’aborder ce qui est résiduel d’autre part. Les questions résiduelles peuvent soit être confiées à des organismes judiciaires ou d’arbitrage – lorsqu’il s’agit d’interprétation ou d’application du traité –, soit être l’objet de mécanismes politiques de prise de décision tels qu’on en trouve au sein des grandes organisations internationales (assemblées, conseils, etc.), soit tout simplement être abandonnées au sort de nouvelles négociations menées en dehors de toutes contraintes institutionnelles préétablies. Dans le premier cas, nous parlerons de « délégation » ; dans le second, de « gouvernance » ; dans le troisième, de simple « renégociation ».

11Le haut niveau de complétude de l’ALENA a été décrit et commenté par de nombreux auteurs, dont Ivan Bernier et Martin Roy [1999, p. 72] :

We know no other free trade agreement of NAFTA’s magnitude. In fact, very little was excluded from the negotiation of this agreement, which contains some 295 articles and 90 annexes (often themselves supplemented with appendices), as well as explanatory notes. (...) Not only is NAFTA very broad in scope (...) it is also extremely precise and comprehensive. In addition to a chapter titled « General Definitions », each chapter contains one or more articles (...) providing definitions specific to the chapter in question. In all, some three hundred definitions are spread throughout the agreement in an effort to dispel any ambiguity as to the meaning of the terms and expressions used. (...) This same degree of precision is demonstrated in the repeated use of often long and technical annexes and appendices.

12Comme Bernier et Roy, Frederick Abbott [2000, p. 524], souligne les deux éléments, la précision et l’amplitude, qui, combinés, rendent le traité si complet :

NAFTA is among the most highly detailed international trade agreements ever negotiated between governements. It comprises twenty-two chapters setting forth specific obligations on trade in goods, services, financial services, investment, intellectual property rights, technical barriers to trade, sanitary and phytosanitary measures, safeguards measures, and dispute settlement. It incorporates a panoply of annexes that elaborate the extent (and limits) of obligations by reference, among other things, to the internal legislation of its parties. NAFTA is broader in scope of coverage (...) than the WTO agreement, and it is comparable in level of detail to the WTO agreement. NAFTA was drafted at a level of detail substantially higher than the EC treaty (...).

  • 6 Ce critère de discrétion politique permet de distinguer nettement la délégation de la gouvernance, (...)

13À ce haut niveau de complétude correspond l’institutionnalisation de mécanismes de délégation relativement forts. Le souci d’écrire un traité qui soit le plus définitif possible appelle en fait l’établissement de mécanismes de règlement des différends capables de faire face, de manière autonome, c’est-à-dire à l’abri d’interventions politiques discrétionnaires, à la complexité du traité lui-même6. L’ALENA, cependant, malgré son niveau de complétude, ne prévoit pas la mise sur pied de ce qui serait le parfait instrument de délégation, c’est-à-dire une cour permanente du type de celle que propose Pastor [2001, p. 103]. Les parties s’en remettent plutôt à un ensemble de mécanismes de règlement des différends (MRD) qui n’ont pas la force d’un tribunal international, puisqu’en outre les décisions rendues en vertu de ces mécanismes ne sont pas toutes exécutoires. Il n’en demeure pas moins que les MRD de l’ALENA fonctionnent de manière à contenir le plus possible la nécessaire discussion entre les parties sur l’interprétation et l’application de l’accord dans un cadre délégatoire.

14Voyons d’abord ce qu’il en est dans le cas du MRD prévu au chapitre XX, lequel couvre tous les conflits pouvant survenir à propos de la mise en œuvre de l’un ou l’autre des aspects du traité non couverts par les autres MRD ainsi qu’au sujet de l’exécution d’une décision concernant l’investissement (chapitre XI). Le chapitre XX prévoit l’établissement d’un panel d’experts ad hoc binational lorsqu’une partie dépose une plainte à l’effet qu’une seconde partie viole l’Accord de manière à lui causer un préjudice. La décision finale rendue par ce panel d’arbitrage n’est pas exécutoire : un État pris en défaut a le choix d’obtempérer ou d’accepter que l’État lésé prenne unilatéralement contre lui des mesures compensatoires. La mécanique est sensiblement la même dans le cas des accords parallèles sur l’environnement et sur le travail. Le mode de délégation prévu en fonction du chapitre XX n’a pas donc force exécutoire.

  • 7 Notre analyse reprend ici celle d’Isidro Morales [1999, pp. 42-47].

15Une autre de ces caractéristiques importantes est qu’il fonctionne en fait davantage comme un instrument de médiation politique que comme un recours juridique7. L’Accord prévoit en effet qu’un conflit survenant sur une matière couverte par le chapitre XX doit être l’objet de mesures de conciliations menées par la Commission et, éventuellement, le panel lui-même, avant qu’une décision arbitrale ne soit rendue. Et il est vrai que la grande majorité des différends ayant donné lieu au dépôt d’une plainte en vertu du chapitre XX se sont réglés avant même qu’un panel n’ait été constitué et que seulement quatre cas ont donné lieu à une décision. Cela peut laisser croire que ce MRD relève autant de la gouvernance que de la délégation. Mais on doit garder à l’esprit qu’il s’agit ici de dispositifs qui ne concernent que l’interprétation de la lettre du traité. Comme en conclut Morales [1999, p. 46], « so far, all the conflicts handled by either chapter 18 of CUSTA or chapter 20 of NAFTA have focused on technicalities or on the interpretation of the agreement ». L’intervention politique demeure donc tout de même limitée.

  • 8 Accord de libre-échange nord-américain, Art. 1903 et 1904.

16Les autres MRD quant à eux, soit celui encadrant les recours aux mesures antidumping et aux droits compensateurs prévu au chapitre XIX, de même que celui concernant l’investissement prévu au chapitre XI, donnent finalement lieu à des décisions exécutoires. De plus, ils ont été établis de manière à limiter au maximum leur utilisation comme instrument de médiation politique. En effet, le chapitre XIX ne prévoit pas de consultations entre les parties avant qu’un panel ne soit établi8. Les États concernés peuvent bien entendu utiliser la voie diplomatique normale afin d’éviter d’en arriver à la constitution d’un panel ou de négocier un règlement ex post qui soit le moins dommageable possible pour l’Accord. Mais il s’agit là de négociations qui se font en dehors du cadre institutionnel alénien. Dans le cas du chapitre XI, la discrétion politique est contrainte au maximum du fait que les acteurs privés, les investisseurs, ont le droit de déposer directement une plainte menant à la constitution d’un panel sans la médiation de leur gouvernement. C’est donc dire que la délégation est ici presque totale. Les gouvernements abandonnent le pouvoir discrétionnaire de choisir de déclencher ou non un mécanisme d’arbitrage et limitent leur rôle dans le MRD aux cas ultimes où l’une des parties manque à son devoir d’appliquer la décision d’un panel, par exemple en octroyant un dédommagement à l’investisseur ayant déposé une plainte. Ces deux MRD sont de loin les plus importants de l’Accord dans la mesure où soixante-seize panels ont été institués en vertu du chapitre XIX et seize en vertu du chapitre XI [Pastor, 2001, P-74].

17Malgré l’ouverture à la conciliation permise en vertu du chapitre XX, les mécanismes de règlement des conflits de l’ALENA demeurent des mécanismes de délégation juridique et non de gouvernance politique. Il s’agit d’un mode de délégation n’ayant ni la force ni le niveau de légalisme qu’aurait, par exemple, une cour internationale. Mais, par ailleurs, il n’offre pas de cadre institutionnalisé pour la négociation politique des problèmes d’interprétation soulevés par la mise en application du traité. Nous rejoignons ici Bernier et Roy [1999, p. 73] lorsqu’ils concluent : « NAFTA is a comprehensive and technical agreement, and its enforcement leaves little leeway for politics ».

  • 9 Accord de libre-échange nord-américain, Art. 2002(1).

18Ce minimalisme en matière de gouvernance ou cette atrophie des fonctions politiques de l’Accord s’exprime clairement dans l’architecture de la Commission de libre-échange, principal instrument de collaboration institué par l’ALENA. La Commission, qui est pourtant le bras politique de l’Accord, n’a aucune compétence pour renégocier certains termes du traité ou pour prendre des décisions liant les parties. Elle ne peut établir de secrétariat permanent, le secrétariat de la Commission devant être « composé de sections nationales »9. Robert Pastor [2001, pp. 73-74] décrit le caractère primitif de la Commission en ces termes :

The signatories of NAFTA deliberately wanted to avoid establishing any bureaucratic or supranational institutions. (...) The modus vivendi was to create a « NAFTA Free Trade Commission », which was a « virtual » structure; that is, it was simply a phrase to describe periodic meetings among the trade ministers of the three countries, « with no permanent location or staff ». Their meetings were intended to assess the implementation of the agreement, resolve any new disputes, and oversee the work of numerous committees established to address specific issues described in each chapter in the agreement.

19Cela signifie que l’ALENA ne prévoit tout simplement aucun mécanisme politique propre pour gérer la coopération. Si une question résiduaire vient à se poser et exige de nouvelles négociations ou la renégociation de certains éléments du traité, celles-ci doivent se faire en dehors de tout cadre institutionnel par la voie diplomatique normale, sans obligations de la part des partenaires. Tout au plus la Commission a-t-elle le pouvoir de clarifier certaines dispositions de l’Accord, comme elle l’a fait en 2001, non sans difficulté d’ailleurs, dans le cas de la mise en œuvre du chapitre XI [Canada, 2001b].

Asymétrie et incertitude

  • 10 Pareil choix serait plus facile à comprendre si au moment de négocier l’accord les États-Unis prof (...)

20Pris isolément, le niveau de complétude atteint par l’ALENA s’explique difficilement. L’intérêt qu’y trouvent le Canada et le Mexique est évident. Le principal bénéfice qu’apporte la négociation ex ante du plus grand nombre de détails possible est qu’elle réduit l’incertitude [Abbott, 2000, pp. 526-527]. Et c’est précisément ce que recherchaient les deux voisins des États-Unis en négociant avec ceux-ci un accord de libre-échange, inquiets qu’ils étaient à l’époque de l’influence grandissante des forces protectionnistes à Washington [Winham et DeBoer-Ashworth, 2000, p. 39 ; Cameron, 1997, pp. 105-139]. Mais pourquoi les États-Unis accepteraient-ils, eux, de limiter ainsi leur marge de manœuvre future et de sacrifier d’éventuels recours à la loi du plus fort10 ? Même s’ils ont toutes les raisons d’être confiants, lorsqu’ils négocient un accord, quant au fait que leur puissance (leur capacité relative à assumer les coûts de l’absence d’accord) leur assure la négociation d’un traité à leur avantage [Fearon, 1998, p. 280], les États les plus puissants sont réticents à abandonner une part de leur pouvoir discrétionnaire. La politique étrangère américaine du milieu des années 1990, privilégiant l’unilatéralisme et l’établissement de coalitions ad hoc plutôt que le recours au multilatéralisme est d’ailleurs fort représentative de cette attitude [Haass, 1995, pp. 43-58]. La réponse que nous proposons ici est que bien qu’ils ne soient pas entichés de complétude, les États puissants non seulement préfèrent la complétude à la délégation et, surtout, à la gouvernance [Abbott et Snidal, 2000, pp. 448-449], mais utilisent la complétude comme alternative à la gouvernance. À l’inverse, les États moins puissants bénéficient de la complétude mais sont perdants lorsque cette complétude a pour corollaire l’atrophie des organes de gouvernance.

  • 11 Nous utilisons les termes de coopération intensive et d’intégration intensive comme des traduction (...)

21Les États plus puissants préfèrent, le plus possible, mener leurs relations extérieures, surtout avec des États beaucoup plus faibles, en dehors de toute contrainte institutionnelle. Ils doivent cependant accepter de négocier des institutions relativement fortes lorsqu’ils choisissent, en raison des bénéfices matériels qu’ils comptent en retirer, de s’engager avec leurs partenaires commerciaux dans une relation de coopération intensive ou, plus spécifiquement ici, d’intégration intensive11. Tout simplement parce que l’intégration intensive exige une diminution maximale de l’incertitude, ce que seules des institutions fortes permettent. Bien entendu, la complétude est la solution immédiate au problème de l’incertitude. Cependant, comme nous l’avons vu, un contrat n’est jamais parfait ; quel que soit le niveau de complétude atteint, donc, le contrat doit prévoir un mode de prise en charge des problèmes de coopération résiduels. Comme l’explique F. Abbott [2000, p. 527], la manière la plus efficiente de faire face à ce problème, dans le cas d’un accord commercial, est de prévoir la mise en place de mécanismes de gouvernance :

The disadvantage of ex ante bargaining is that it requires the parties to anticipate the future. Since information about the future is by nature imperfect, ex ante solutions are bound to be imperfect. Precise terms that imperfectly anticipate future requirements under a trade agreement will generate ex post costs as the parties renegotiate the terms. Mechanisms for reducing the transaction costs associated with imperfect predictions of the future include the creation of standing institutions with the power to adopt supplementary rules.

  • 12 Abbott et Snidal développent une thèse relativement similaire en utilisant une définition de deleg (...)

22Mais les institutions internationales ne sont pas le produit d’une pure recherche d’efficience. Comme toutes les institutions, elles sont aussi le produit d’un rapport de forces [Knight, 1992]. Les États forts résistent à la mise en place de mécanismes de gouvernance justement parce que ceux-ci exercent leur autorité sur l’imprévisible et potentiellement immense domaine des objets de coopération résiduaires. Ils préfèrent de loin que les questions résiduaires demeurent soumises à la renégociation. C’est-à-dire qu’elles ne soient pas soustraites au rapport de forces originel pour être traitées en fonction de règles qui ont généralement pour fonction d’aplanir les inégalités de puissance12. Comme ils cherchent à éviter l’établissement d’institutions politiques de gouvernance, les États plus puissants, lorsqu’ils désirent néanmoins une coopération intensive, sont favorables à la négociation d’un haut niveau de complétude, lequel réduit le besoin de gouvernance.

23L’architecture institutionnelle spécifique de l’ALENA s’expliquerait donc par l’importante asymétrie de puissance entre les trois parties à l’Accord. Le haut niveau de complétude de l’Accord est le prix que les États-Unis étaient prêts à payer pour obtenir un accord de libéralisation intensif mais pratiquement dépourvu d’instances de gouvernance. De la même manière, les mécanismes de règlement des différends ont été institués, comme nous l’avons vu, de manière à ne pas pouvoir remplir la fonction d’instances de gouvernance et ne visent que les questions d’interprétation et d’application de l’Accord.

  • 13 Joseph M. Grieco [1996, p. 288] distingue les enjeux liés aux bénéfices substantifs de l’Accord de (...)

24Cette explication de la forme institutionnelle spécifique de l’ALENA aurait plus de poids si elle permettait de rendre compte non seulement du résultat final de la négociation, mais aussi des préférences initiales des trois États et de leur évolution en cours de négociation. Malheureusement, les enjeux institutionnels de la négociation de l’ALENA ont été beaucoup moins étudiés que les enjeux substantifs13. Nous disposons donc de très peu d’informations à ce sujet. Cependant, ce que nous savons concorde avec notre explication. Par exemple, il est connu que les deux partenaires les plus faibles, le Canada et le Mexique, ont abordé chacun leur tour - le Canada lors de la négociation de l’Accord de libre-échange avec les États-Unis (ALE) en 1986-1987 et le Mexique lors de la négociation de l’ALENA – le problème des mesures antidumping et des droits compensateurs avec le même objectif : l’interdiction de telles mesures au sein de la zone et leur remplacement par une politique commune en matière de concurrence [Cameron et Tomlin, 2000]. Évidemment, qui dit harmonisation des politiques en matière de concurrence dit mécanisme politique de gestion en commun du marché nord-américain. Les Américains ont toujours refusé une telle idée. Ils ont accepté, comme solution à ce problème, les mesures de contrôle prévues au chapitre XIX et son MRD et, lors des négociations de l’ALENA, l’ajout d’un chapitre, le chapitre XV, couvrant les opérations des monopoles et des entreprises publiques. Washington s’est aussi engagé, toujours au chapitre XV, à tenir des négociations ultérieures sur cette question, négociations qui n’ont rien donné [Cameron et Tomlin, 2000 ; Winham et DeBoer-Ashworth, 2000]. Nous avons donc ici un bel exemple d’un besoin de coopération d’abord défini par le Canada et le Mexique comme une question de coordination politique nécessitant la mise en place de structures politiques de gouvernance et qui donne lieu, face à la résistance américaine, à un compromis impliquant davantage de complétude et de délégation. Il peut être intéressant de comparer ce résultat avec les mesures mises en place pour gouverner le marché européen et éliminer les barrières commerciales non tarifaires suite à l’adoption de l’Acte unique européen en 1987, dans un contexte donc beaucoup plus symétrique [Garrett, 1992, pp. 533-560]. L’Acte ne précise pas à l’avance les opérations et interventions objets de discipline. Il ne vise donc pas la complétude. Il fixe simplement des objectifs généraux de libéralisation à atteindre et s’en remet à une instance de gouvernance permanente pour décider des règles (le Conseil des Ministres opérant dans ce cas selon un système de majorité qualifiée) et à une instance de délégation elle aussi permanente et décisionnelle pour le règlement des différends (en dernier recours, la Cour européenne de justice).

25La zone de libre-échange nord-américaine est dotée d’institutions à l’architecture originale pour un projet d’intégration économique aussi ambitieux. La forte asymétrie des partenaires a eu pour effet de privilégier la recherche de complétude et, dans une certaine mesure, de délégation administrative aux dépens de la gouvernance politique. Le résultat engendre un certain nombre de problèmes qu’il est important de considérer afin de comprendre la dynamique politique créée par la signature de l’ALENA, laquelle influencera inévitablement la trajectoire future de l’intégration nord-américaine. L’un de ces problèmes est l’incertitude que crée l’absence d’institution permanente visant la prise en charge des questions résiduaires, c’est-à-dire l’établissement de nouvelles règles au fur et à mesure que la réalité rattrape le traité. Plus le temps passera et plus la réalité changera, plus le processus d’intégration se développera, plus l’absence de telles institutions se fera sentir. D’abord, les coûts de transaction engendrés par la négociation ad hoc de ces problèmes de coopération deviendront de plus en plus importants. Ensuite, et c’est sur ce point que nous voudrions insister dans les dernières pages de ce texte, plus le Canada et le Mexique se sentiront frustrés de devoir gérer les affaires de la zone sur la base d’un rapport de forces toujours à rétablir.

Trajectoire institutionnelle et intégration nord-américaine

26Les institutions aléniennes satisfont les préférences américaines, mais du point de vue du Canada et du Mexique elles sont insatisfaisantes dans la mesure où elles ne leur garantissent aucun moyen de faire valoir leurs préoccupations légitimes dans un cadre formel où le rapport de forces avec leur puissant voisin serait au moins modulé à défaut d’être aplani. Combler ce déficit institutionnel apparaît déjà comme l’un des principaux objectifs des deux petits États membres de l’ALENA et, au fur et à mesure que seront soulevés des problèmes résiduaires de coopération économique, comme par exemple ceux de gestion frontalière ayant surgi au lendemain des attentats terroristes du 11 septembre, la demande de nouvelles institutions de gouvernance risque de s’intensifier de la part des Canadiens et des Mexicains.

  • 14 “(•••) states-and especially relatively weak but still politically necessary partners-will seek to (...)

27Pour mieux comprendre cette dynamique institutionnelle engendrée par la signature de l’ALENA, il n’est pas inutile de nous rappeler la théorie développée par Albert Hirschman [1970] dans Exit, Voice and Loyalty et récemment réutilisée en économie politique internationale par Joseph Grieco [1996, pp. 261-306 ; 1995, pp. 21-40]. Selon Grieco, les mécanismes de gouvernance (voice opportunities) sont une réponse au problème de la distribution asymétrique de la puissance généralement négociée ex ante. Par exemple, certains États européens comme la France et l’Italie, parce qu’ils craignaient qu’une coopération monétaire, même si elle s’avérait avantageuse pour tous, ajoute à leur dépendance vis-à-vis d’une Allemagne de plus en plus dominante et potentiellement hégémonique, ont négocié et obtenu une forme d’institutionnalisation de l’Union monétaire leur octroyant une voix politique dans l’élaboration de la politique monétaire. L’Allemagne et le Royaume-Uni préféraient quant à eux confier la conduite de la politique monétaire à une banque centrale, donc procéder par délégation [Grieco, 1996]. Ce qui fait dire à Grieco que, lorsqu’ils négocient un accord d’intégration, les États moins puissants mais d’un certain poids accordent beaucoup de valeur au moment de la négociation à l’institutionnalisation de mécanismes de gouvernance politiques de la coopération14. Comme nous l’avons vu, dans le cas de l’ALENA, le Canada et le Mexique n’ont pas été en mesure de négocier pareilles institutions ex ante. Ils peuvent cependant les négocier expost. Ce n’est pas l’idéal et peut s’avérer difficile mais ce n’est pas impossible si, comme le suggère Wendy Dobson, le Canada et le Mexique profitent d’une situation où les États-Unis sont demandeurs, comme c’est le cas actuellement en matière de sécurité énergétique et de sécurité continentale [Dobson, 2002].

28Si on se fie à la théorie de Hirschman, en tout cas, la valeur relative que le Mexique et le Canada accorderont à d’éventuels gains de voix ne fera qu’augmenter dans le futur tout simplement parce qu’ils sont plus dépendants de l’Accord pour leur prospérité que ne le sont les États-Unis. Insatisfait du rendement d’une institution, nous dit la théorie, un acteur peut soit opter pour la désaffection (sortie), soit pour l’expression de son insatisfaction (voix) en souhaitant ainsi obtenir satisfaction. D’abord, les États faibles sont plus susceptibles que les grandes puissances d’opter pour la voix plutôt que la désaffection, et donc d’y accorder une valeur, parce qu’ils peuvent plus difficilement compter sur la menace de désaffection comme moyen efficace d’obtenir des ajustements à l’arrangement institutionnel si celui-ci s’avérait désavantageux pour elles [Hirschman, 1970, p. 34], Ensuite, les États plus puissants peuvent plus facilement que les États faibles assumer, si nécessaire, les coûts économiques d’une désaffection. De plus, l’intérêt que portent les États à la voix dépend bien entendu de la disponibilité des alternatives, c’est-à-dire du caractère plus ou moins monopolistique de l’institution. Dans le cas de l’ALENA, il est clair que le niveau de dépendance du Canada et du Mexique à l’égard de l’Accord (le marché nord-américain représente 86 % de leurs exportations) est beaucoup plus important qu’il ne l’est pour les États-Unis, dont 36 % des exportations sont dirigées vers ses deux voisins [Pastor, 2001, p. 10]. Donc, les États-Unis peuvent plus facilement que leurs partenaires trouver ailleurs, au sein d’autres institutions ou dans d’autres marchés, les solutions aux problèmes qu’ils auraient avec l’ALENA.

29Les trois partenaires sont donc enfermés dans une dynamique politique où, aux prises avec de nouveaux problèmes de coopération non couverts par l’entente originelle ou face à des insatisfactions concernant le fonctionnement de l’Accord, le Canada et le Mexique sont confrontés de manière permanente aux lacunes de l’ALENA en matière de collaboration politique. Comme ce sont eux qui paient le prix de cette atrophie des fonctions politiques de gouvernance de la zone d’intégration, l’intérêt qu’ils portent à la réforme de l’architecture alénienne risque bien d’aller en s’intensifiant.

30Les institutions aléniennes portent-elles en elles les germes de leur transformation et d’une évolution de la zone nord-américaine de libre-échange vers une communauté politique transnationale ? Sans permettre de répondre de manière catégorique à cette question, notre analyse met toutefois en évidence un certain nombre de paramètres qui devraient enrichir notre réflexion sur l’évolution récente et l’avenir du partenariat Canada - États-Unis - Mexique. Devant l’intérêt que portent les décideurs et les spécialistes de la région à ce que plusieurs définissent comme le chantier inachevé de la construction des institutions aléniennes, nous avons cherché à comprendre le rôle de la mécanique institutionnelle mise en place par l’ALENA dans le processus d’intégration nord-américain. Ce rôle, avons-nous voulu démontrer, n’est pas que fonctionnel. Il est aussi, et peut-être d’abord, politique. En effet, à la question de savoir si les institutions aléniennes sont ou non efficientes, c’est-à-dire si elles produisent effectivement les gains de libéralisation et d’intégration souhaités, nous en superposons une autre. Nous cherchons à savoir si ces institutions offrent un cadre de coopération équitable et durable aux trois États membres ou si elles créent des problèmes de distribution des bénéfices de la coopération qui peuvent soit miner le partenariat, soit pousser les partenaires à développer plus avant leurs institutions communes.

31En ce qui concerne l’efficience, il est évident que l’absence, au sein de l’ALENA, d’un mécanisme de gouvernance politique formel et permanent chargé de réguler le libre-échange au-delà de ce qui est couvert par l’Accord, peut créer de l’incertitude et nuire à la capacité d’adaptation de la zone de telle manière que le niveau de libéralisation atteint soit sub-optimal. D’une certaine manière, donc, il est probablement juste d’affirmer, comme le font plusieurs des observateurs auxquels nous avons fait référence au début de ce texte, que la signature de l’ALENA engendre une dynamique de spill-over qui poussera tôt ou tard les parties à l’Accord à en renégocier la portée, ou du moins à considérer cette possibilité. Là où le bât blesse cependant, c’est que ce problème d’efficience place les trois États face à un problème beaucoup plus grave de divergences sur la manière même de procéder à cette renégociation. Alors que les États-Unis ont raison d’être contents de la situation actuelle, qui, pratiquement, laisse toute nouvelle négociation à découvert, le Canada et le Mexique ont tout avantage à chercher à obtenir ce que l’entente originelle ne leur donne pas, soit un cadre de négociations futures à l’abri d’un rapport de force défavorable. Ce qui nous fait dire que le principal problème institutionnel auquel est confronté aujourd’hui le projet d’intégration nord-américain n’est donc pas un problème d’adaptation fonctionnelle des institutions mais de conflit politique autour des institutions elles-mêmes.

32En raison de l’importante asymétrie existant entre les trois pays, tant du point de vue de leurs puissances économiques respectives que de leurs niveaux de dépendance réciproque, les partenaires de l’ALENA ont des préférences institutionnelles difficilement réconciliables. Le traité de l’ALENA lui-même représente de ce point de vue un compromis, certes, mais il s’agit tout de même d’une entente négociée à l’avantage des États-Unis. Dès lors, il était inévitable que la forme même de l’Accord devienne un enjeu de négociation ex post. De plus, comme nous l’avons vu, plus le temps passe, c’est-à-dire plus les ressources du traité sont exploitées et plus la réalité se révèle différente de celle anticipée au moment de la négociation de l’Accord, plus le Mexique et le Canada à la fois souffriront des déficiences des institutions aléniennes et auront l’occasion d’en revendiquer de nouvelles. Il n’est donc pas surprenant d’entendre, si peu de temps après l’entrée en vigueur de l’ALENA, des voix s’élever au Canada et au Mexique, mais aussi chez les partisans américains de l’intégration régionale, pour réclamer une réforme des institutions aléniennes visant à corriger ces déficiences. Compte tenu des divergences de vues sur cette question, une pareille réforme demeure à court terme improbable. Quoi qu’il en soit, la dynamique institutionnelle que nous avons décrite sera déterminante pour l’avenir du processus d’intégration régionale nord-américain.

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Notes

1 Pour reprendre l’expression de Grinspun et Kreklewich [1999].

2 Pour une analyse économique de ce phénomène appliquée aux mécanismes de règlement des différends prévus au chapitre XIX (mesures antidumping et droits compensateurs), voir Rugman et Anderson [1997, pp. 935-950].

3 Voir entre autres, sur les dispositions environnementales, Beaulieu [1997, pp. 417-423] et, sur les dispositions sur le travail, Pomeroy [1996, pp. 769-801],

4 Les fondements de la théorie économique des contrats incomplets ont été synthétisés par Oliver Hart dans son livre Firms, Contracts, and Financial Structures [1995]. Voir aussi Hart [1996, pp. 371-386]. Pour une application en relations internationales, voir Bélanger [2001].

5 “Delegation is often the best way to deal with incomplete contracting problems. Regimes of the form [O,p,D] (haut niveau d’obligations, bas niveau de précision, haut niveau de délégation) are clearly designed with this purpose in mind: they utilize administrative and judicial institutions to interpret and extend broad legal principles. (...) Softer regimes often include nonjudicial procedures for filling out incomplete contracts, though these normally require State consent. Hard legal regimes, in contrast, grant greater independence to judicial or arbitral bodies but require them to follow agreed upon principles and to act only on specific disputes and requests. This combination of attributes, along with the background rules and expectations of international law, simultaneously constrains and legitimetes delegated authority.” [Abbott et Snidal, 2000, pp. 433-434],

6 Ce critère de discrétion politique permet de distinguer nettement la délégation de la gouvernance, tels que nous définissons ces termes ici. Sur cette question, voir Smith [2000, pp. 144-145].

7 Notre analyse reprend ici celle d’Isidro Morales [1999, pp. 42-47].

8 Accord de libre-échange nord-américain, Art. 1903 et 1904.

9 Accord de libre-échange nord-américain, Art. 2002(1).

10 Pareil choix serait plus facile à comprendre si au moment de négocier l’accord les États-Unis profitaient d’un rapport de force qu’ils n’étaient pas certains de conserver dans l’avenir mais ce n’était pas le cas en 1993. Sur la dimension théorique de ce problème, voir Martin [1998, pp. 440-441].

11 Nous utilisons les termes de coopération intensive et d’intégration intensive comme des traductions de “deep cooperation” et “deep integration”: “(T)he depth of an agreement refers to the extern to which it captures the collective benefits that are available through perfect cooperation in one particular policy area” [Downs, Rocke et Barsoom, 1996, p. 383]. La corrélation entre intensivité souhaitée de la libéralisation et niveau de légalisme des traités a été mesurée de manière concluante par Smith [2000],

12 Abbott et Snidal développent une thèse relativement similaire en utilisant une définition de delegation qui englobe à la fois ce que nous entendons ici par délégation et par gouvernance : “Powerful States are most concerned with delegation, the major source of unanticipated sovereignty costs. As a resuit, forms of legalization that involve limited delegation (...) provide the crucial basis for cooperation between the weak and the strong. Lower levels of delegation prevent unexpected intrusions into the sovereign preserves of powerful countries while allowing them significant influence over decision making.” [Abbott et Snidal, 2000, p. 449].

13 Joseph M. Grieco [1996, p. 288] distingue les enjeux liés aux bénéfices substantifs de l’Accord des enjeux liés aux caractéristiques institutionnelles concernant la gestion collective de la coopération.

14 “(•••) states-and especially relatively weak but still politically necessary partners-will seek to ensure that any cooperative arrangement they construct will include effective voice opportunities” [Grieco, 1996, pp. 288-289].

Auteur

Centre d’études interaméricaines
Directeur de l’Institut québécois des hautes études internationales (IQHEI) de l’université Laval et professeur agrégé au Département de science politique de la même université.

© Presses Sorbonne Nouvelle, 2004

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