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Maria Eugenia Cosio-Zavala
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Martine Azuelos

Les enjeux politiques et juridiques

Un historique du débat canadien sur le libre-échange avec les États-Unis

Laurence Cros

Texte intégral

1Le but de cet article n’est pas de retracer le débat qui a fait rage lors de l’adoption du traité de libre-échange en 1988, mais de présenter l’oscillation canadienne entre protectionnisme ou libre-échange vis-à-vis des États-Unis dans les cent cinquante années qui ont précédé. En effet, la question du libre-échange scande les rapports entre les deux pays et ébranle plusieurs fois fortement la vie politique canadienne. La naissance même du pays, avec la Confédération de 1867, résulte en partie des incertitudes quant au type de relations commerciales qui se nouent avec les États-Unis.

2Il est crucial de noter que la question des relations commerciales avec les États-Unis est inséparable, au moins jusque dans les années 1950, de celle des relations commerciales avec la Grande-Bretagne. En effet, le Canada oscille longtemps entre la force d’attraction de ces deux pays qui sont ses principaux partenaires commerciaux, jouant souvent l’un contre l’autre. On montrera comment le Canada passe du protectionnisme à la tentation du libre-échange avec les États-Unis en fonction des politiques commerciales adoptées, soit par la Grande-Bretagne, soit par les États-Unis.

3Enfin, on montrera combien la politique commerciale canadienne envers les États-Unis est liée à la défense d’une identité nationale. Longtemps, le Canada anglophone fonde son identité sur la séparation vis-à-vis des États-Unis et la loyauté envers l’Empire ; quant au Canada francophone, s’il est hostile à la priorité donnée au maintien du lien avec la Grande-Bretagne, le pouvoir d’assimilation culturelle de la République lui paraît effrayant. Ainsi toute perspective de rapprochement économique avec les États-Unis ne peut qu’avoir de fortes incidences sur l’idée que les Canadiens se font de leur identité nationale et les espoirs qu’ils forment quant à l’avenir de leur pays.

Acte I. Vers la réciprocité commerciale (1848-1854)

4Jusqu’à la fin des années 1840, l’Amérique du Nord britannique est intégrée dans le système commercial impérial. Les produits d’Amérique du Nord britannique (surtout le blé venu du Haut-Canada, appelé Canada-Ouest après l’Acte d’Union de 1840, l’actuel Ontario, et le bois, venu du Nouveau-Brunswick) bénéficient de droits de douane préférentiels sur le marché britannique, grâce aux Corn Laws. De plus, les échanges commerciaux sont encouragés par les Navigation Laws : les produits américains qui transitent par les ports canadiens et sont transportés par des navires canadiens ou britanniques échappent aux droits de douane.

5Mais dans les années 1840, la Grande-Bretagne se tourne vers le libre-échange. Depuis la Révolution américaine, le système mercantile est perçu par certains penseurs comme obsolète et nuisible pour le développement d’une puissance industrielle comme la Grande-Bretagne [Smith, 1776], Les famines des années 1840 accélèrent le démantèlement du système, l’abrogation des Corn Laws apparaissant nécessaire pour faire baisser le prix du pain. Suite à l’abrogation des Corn Laws en 1846, puis des Navigation Laws en 1849, l’Amérique du Nord britannique perd son statut préférentiel sur le marché britannique. Cela provoque une panique des fermiers et des meuniers du Canada-Ouest, de la communauté commerçante de Montréal, ainsi que des marchands de bois du Nouveau-Brunswick, et mène logiquement à la recherche d’un autre partenaire commercial privilégié. Les États-Unis sont bien évidemment celui-ci, d’autant plus que les relations anglo-américaines passent par une phase de relative tranquillité après le compromis de l’Oregon en 1846. Un traité de réciprocité commerciale avec les États-Unis serait la solution idéale pour les Britanniques d’Amérique du Nord, en créant une nouvelle version du vieux système mercantiliste.

6Le principal partisan de la réciprocité au Canada est William Hamilton Merritt (1793-1862), meunier de St Catherines, membre du Parlement pendant trente ans, et membre de l’administration de la Réforme de 1848 à 1850 [Masters, 1963, p. 5]. Merritt joue un rôle déterminant en convainquant le gouverneur général de l’Amérique du Nord britannique, Lord Elgin, des avantages de la réciprocité, et c’est Lord Elgin qui sera finalement chargé des négociations du traité à Washington pendant l’été 1854.

7Aux États-Unis, le principal partisan de la réciprocité est Israel D. Andrews, auteur de plusieurs rapports plaidant pour le libre-échange des produits naturels entre l’Amérique du Nord britannique et les États-Unis [Tucker, 1964, p. 110]. Le gouvernement américain finit par s’y intéresser en 1852 lorsque la Grande-Bretagne durcit ses lois sur l’accès des Américains aux bancs de pêche. Dans le Nord, la réciprocité est perçue comme une première étape vers l’annexion de l’Amérique du Nord britannique, et donc le renforcement de la partie antiesclavagiste du pays [Masters, 1963, p. 42]. Cette opinion explique la forte opposition du Sud et du parti démocrate au projet, opposition qui ne s’atténue que lorsque Lord Elgin parvient à les convaincre qu’au contraire, la prospérité apportée par la réciprocité sera le meilleur rempart contre une annexion qui détruirait le fragile équilibre entre le Nord et le Sud.

8Le traité de réciprocité de 1854 est un traité de libre-échange limité à une liste précise de produits naturels : céréales, farine, viande, bétail, poisson, minéraux, bois, charbon, etc. Les droits de douane sur les produits manufacturés demeurent. Le traité se traduit par une forte augmentation des échanges entre l’Amérique du Nord britannique et les États-Unis (en 1850 les échanges représentent 14,6 millions de dollars ; ils représentent 32,8 millions en 1854 ; 42,8 millions en 1855 ; 50,3 millions en 1856 ; 62 millions en 1865) [Masters, 1963, p. 108]. D’autres facteurs sont certes à prendre en compte. Tout d’abord, le fait que le prix du blé américain reste élevé dans les années 1840 et 1850, rendant ainsi le blé canadien compétitif même avant la signature du traité. Un autre facteur important est la guerre de Crimée, qui éclate en mars 1854 et provoque une demande accrue de produits alimentaires. Il faut aussi prendre en compte un effet similaire dû à la guerre de Sécession à partir de 1861. Néanmoins, l’augmentation massive des échanges entre les deux pays est avant tout due à la liberté douanière exceptionnelle de cette période.

9Le traité est psychologiquement important pour l’Amérique du Nord britannique car il encourage le recentrage de l’activité économique sur le continent, à la fois vers les États-Unis mais aussi d’une province à l’autre. Ainsi la période du traité est marquée par une augmentation de la capacité agricole, mais aussi industrielle de l’Amérique du Nord britannique. Cette évolution est particulièrement vraie pour la province du Canada, alors que les provinces maritimes continuent à se concentrer sur les échanges transatlantiques, particulièrement pour la construction navale.

10Si la réciprocité est la réponse raisonnable au démantèlement du système mercantile, il convient aussi de mentionner une réaction plus passionnelle qui souligne combien la question économique est liée aux questions d’identité. Le démantèlement du mercantilisme a particulièrement affecté les marchands de Montréal, surtout ceux qui ont trop misé sur le transbordement du blé du Midwest américain. Dommageable économiquement, l’abandon du mercantilisme apparaît aussi comme une trahison de l’Empire [Wise, 1993, pp. 116-117]. Le mouvement en faveur de l’annexion aux États-Unis offre donc à la fois une solution aux problèmes économiques et l’occasion d’une vengeance. Il est lancé par les quatre principaux journaux anglophones de Montréal avec l’appui de la communauté commerciale [Tucker, 1964, p. 131].

11Le Nouveau-Brunswick, qui a développé une économie fondée sur l’exportation d’un produit d’exportation unique, souffre aussi de l’abandon par la Grande-Bretagne des droits de douane préférentiels sur le bois des colonies. De plus, le Nouveau-Brunswick, né de l’immigration loyaliste, est particulièrement sensible à cette apparente trahison de l’Empire par la Grande-Bretagne. Il n’est donc pas surprenant de trouver à St Jean un mouvement en faveur de l’annexion parallèle à celui des marchands de Montréal [Wise, 1993, pp. 129-131]. Dans de rares cas, l’argument économique se conjugue avec une admiration pour le système politique américain. C’est le cas pour George Fenety, directeur du Morning News de St Jean, ainsi que pour certains mouvements politiques comme les Clear Grits ou les Rouges, dont l’admiration pour les institutions américaines est depuis longtemps établie [Wise, 1993, pp. 121-122, 125-130].

12Néanmoins, l’immense majorité des Britanniques d’Amérique du Nord réagit par un rejet horrifié à l’idée d’annexion. Au Canada, le Parti tory condamne énergiquement l’hérésie des tories de Montréal, de même que le Reform Party de Baldwin et Lafontaine, pourtant pro-américain, et les Bleus [Wise, 1993, pp. 117-121 et 124-126]. Le mouvement en faveur de l’annexion disparaît de lui-même dès 1850, lorsque s’annonce la reprise économique. On voit bien ici les limites du rapprochement économique qui s’effectue avec les États-Unis en 1854. Le libre-échange est acceptable tant qu’il ne remet pas en cause le fondement de l’identité coloniale : la séparation avec les États-Unis, la préservation du lien britannique.

Acte II. Vers la National Policy (1866-1878)

  • 1 En 1861, deux représentants de la Confédération furent faits prisonniers par le Nord alors qu’ils (...)
  • 2 L’Alabama était un vaisseau de guerre confédéré construit en 1862 en Grande-Bretagne et coulé en 1 (...)

13Le traité de réciprocité est abrogé en mars 1866, après un préavis d’un an émis par le Congrès américain. Les raisons de cette abrogation sont multiples. Il y a tout d’abord des raisons politiques dues à la tension causée par la guerre de Sécession (épisode du Trent en 18611, carrière de l’Alabama2, raids sudistes à partir du Canada). Surtout, il y a la montée aux États-Unis d’un sentiment protectionniste et l’impression que l’Amérique du Nord britannique a davantage bénéficié du traité de réciprocité que les États-Unis [Masters, 1963, pp. 64-75].

14L’Amérique du Nord britannique a-t-elle souffert de l’abrogation du traité ? Les échanges commerciaux s’élèvent à 62 millions de dollars en 1865 ; ils montent à 73,3 millions en 1866 ; retombent à 46 millions en 1867 ; mais en 1870 ils sont remontés à 61,6 millions. Il semble donc qu’après une période de dépression immédiatement après l’abrogation, les échanges n’ont pas durablement souffert du rétablissement des droits de douane sur les produits naturels. Les habitudes commerciales nées du traité ont donc perduré après son abrogation.

15Néanmoins, l’abrogation du traité a donné un certain élan à la confédération des colonies d’Amérique du Nord britannique. Les avantages économiques du projet tombaient à point pour compenser les effets de l’abrogation, dont on pouvait craindre, en 1866-1867, qu’ils soient désastreux. Durant le débat sur le projet de confédération à Québec en septembre 1865, les représentants, et en particulier A. T. Galt, ministre des Finances du Canada, insistent sur les avantages économiques d’un système commercial qui allierait la production de blé du Canada-Ouest, les ressources en poisson et charbon des Maritimes, et la voie navigable du St Laurent. La construction d’un chemin de fer intercolonial assurerait les échanges Est/Ouest toute l’année. Selon Charles Tupper, Premier ministre de Nouvelle-Écosse, ces considérations économiques jouèrent un rôle déterminant pour la Confédération [Masters, 1963, p. 132].

16La Confédération n’empêche pas les Canadiens, dans les années qui suivent, de tenter régulièrement d’obtenir du gouvernement américain le renouvellement de la réciprocité pour les produits naturels. Ainsi, lorsque le Premier ministre conservateur, Sir John A. Macdonald, se rend à Washington en 1871 avec la délégation britannique chargée de trouver un accord sur les droits de pêche, il tente sans succès d’échanger l’accès aux pêcheries contre une réciprocité pour les produits naturels ; en 1874, le gouvernement libéral du Canada envoie en vain George Brown à Washington pour tenter de relancer la réciprocité. Les gouvernements républicains des présidents Grant, puis Hayes sont résolument protectionnistes, la dépression de 1873 provoquant une nouvelle augmentation des droits de douane américains. De plus, les États-Unis, en pleine expansion industrielle, se soucient peu d’une réciprocité limitée aux seuls produits naturels.

17Il n’est donc pas surprenant que les conservateurs, espérant reprendre le pouvoir lors des élections de 1878, aient recours à un programme protectionniste et nationaliste intitulé National Policy. Puisqu’ils ne peuvent obtenir une réciprocité commerciale, les Canadiens choisissent donc une réciprocité des droits de douane, copiant ainsi la politique protectionniste américaine. Cela protégera l’industrie canadienne, mais aussi l’agriculture canadienne, de la concurrence américaine, et encouragera le développement d’un réseau commercial interne au Canada grâce à la construction des chemins de fer. Comme son nom l’indique, la National Policy n’est pas seulement une politique protectionniste ; c’est aussi une politique patriotique, qui promet l’autonomie économique du Canada, une vie industrielle assez vivace pour fournir des emplois à tous ces jeunes hommes qui, sinon, seront obligés d’immigrer aux États-Unis. La National Policy cimente l’unité nationale par les intérêts économiques communs qu’elle met en place [Skelton, 1913, p. 145]. Enfin, la National Policy constitue une réaffirmation de la séparation vis-à-vis des États-Unis, clé de voûte de l’existence du Canada depuis l’arrivée des loyalistes [Brown, 1966, pp. 156-158].

Acte III. Tentante réciprocité (1891)

18Pourtant, dans les années qui suivirent l’adoption de la National Policy, l’idée de réciprocité ne fut pas abandonnée. Les conservateurs continuèrent à espérer une réciprocité pour les produits naturels, nullement incompatible avec une politique protectionniste envers les produits manufacturés. Ainsi, lors des énièmes négociations sur les droits de pêche, qui conduisirent à la création de la Joint High Commission à Washington en 1887, les Canadiens tentèrent à nouveau d’échanger l’accès aux pêcheries contre une baisse substantielle des droits de douane sur les produits naturels. Ces efforts échouèrent puisque les États-Unis étaient en pleine période protectionniste, culminant avec l’adoption en 1890 des droits de douane McKinley, visant, entre autres, à protéger les produits agricoles américains.

19Les Canadiens rêvaient d’autant plus de réciprocité que l’économie canadienne passait dans les années 1880 par une période de stagnation qui faisait douter de la National Policy. Dans sa biographie de Laurier, l’historien O. D. Skelton insiste sur l’impression d’échec donnée par l’énorme taux d’immigration vers les États-Unis. Comment échapper à la stagnation ? Puisque le Canada ne peut apparemment se suffire à lui-même, de nombreux Canadiens se tournent vers la solution impériale, particulièrement vers l’idée d’un système de préférences douanières au sein de l’Empire. D’autres sont tentés par la prospérité américaine, et Skelton indique que c’est dans cette période que le Canada compte le plus de partisans de l’annexion aux États-Unis [Skelton, 1921, vol. 1, pp. 356-362].

20Cette perception de l’échec économique du Canada sera longuement développée par Goldwin Smith, le plus célèbre partisan de l’union avec les États-Unis, dans son ouvrage Canada and the Canadian Question [1891]. Smith estime que le courant naturel du commerce en Amérique du Nord va du nord vers le sud. Il est donc convaincu que la tentative canadienne de créer un réseau d’échanges qui va d’ouest en est, grâce à des chemins de fer coûteux, est vouée à l’échec parce qu’elle va contre l’ordre naturel imposé par la géographie. Il s’oppose également au protectionnisme : les États-Unis constituent presque un continent, produisent tous les produits nécessaires à leur consommation, et représentent un énorme marché intérieur. Ils peuvent donc se permettre d’être protectionnistes. Mais le Canada n’a pas un potentiel économique aussi complet, et sa vocation est uniquement agricole [Smith, 1971, pp. 161-166].

21Ce pessimisme quant à l’avenir économique du Canada est assez fort pour pousser le parti libéral, traditionnellement partisan du libre-échange, à adopter un programme économique de baisse des droits de douane. Il est un moment tenté par l’idée d’une union commerciale avec les États-Unis, c’est-à-dire l’abolition totale des droits de douane entre les deux pays, et l’établissement de droits de douane communs envers le reste du monde. Cette idée est néanmoins rejetée par de nombreux libéraux car elle implique la hausse des droits de douane envers la Grande-Bretagne, donc une remise en cause du lien avec l’Empire. Les libéraux, sous la direction de leur nouveau chef Wilfrid Laurier, finirent par adopter en 1888 un programme de « réciprocité sans restrictions », c’est-à-dire la suppression totale des droits de douane entre les deux pays pour toutes les catégories de produits. Ce programme devint leur cheval de bataille lors de l’élection générale de 1891.

22La nuance entre les concepts de « réciprocité sans restrictions » et d’« union commerciale » étant subtile, l’amalgame entre eux, ainsi qu’avec l’idée d’union politique, était facile. Les conservateurs accusèrent les libéraux de vouloir amener le pays à une union avec les États-Unis et briser le lien avec l’Empire. On voit donc bien ici le lien entre politique économique et nationalisme, et cette oscillation constante entre la sphère britannique et la sphère américaine. C’est d’ailleurs dans les provinces où l’influence loyaliste était forte, le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse, que l’avance des conservateurs fut la plus cruciale [Granatstein, 1990, pp. 44-48]. On se souvient du cri de ralliement de Sir John A. Macdonald en 1891 : « A British subject I was born, a British subject I will die ».

Acte IV. L’histoire se répète (1911)

23Après le désastre de l’élection de 1891, les libéraux abandonnèrent pour quelque temps l’idée du libre-échange avec les États-Unis. Lors de l’élection générale de 1896, Laurier se rallia officiellement à la National Policy, apaisant ainsi les inquiétudes des milieux d’affaires et facilitant la victoire libérale. En 1897, le gouvernement libéral de Laurier mit en place une nouvelle politique douanière, faisant quelques concessions aux fermiers qui étaient les plus ardents partisans du libre-échange en réduisant les droits sur les machines agricoles. De plus, un petit pas vers le libre-échange était ébauché, avec l’adoption de droits de douane à deux vitesses : le Canada offrait une baisse de 12,5 %, puis de 25 %, à tout pays qui baisserait ses droits de douane envers les produits canadiens. Puisque la Grande-Bretagne pratiquait le libre-échange, cette proposition lui fut immédiatement appliquée, et la nouvelle politique canadienne revint à établir une préférence douanière envers l’Empire, à la grande joie des impérialistes. Néanmoins, la structure commerciale canadienne reste fondamentalement protectionniste durant cette période, et puisque les États-Unis aussi restent attachés à leur politique protectionniste (voir par exemple les droits de douane Dingley, extrêmement protectionnistes, adoptés en 1897), il n’y a pas d’avancée vers le libre-échange entre les deux pays. Le Canada, traversant une période d’exceptionnelle prospérité économique, n’est pas d’humeur à faire des concessions aux États-Unis ; c’est l’époque où Laurier peut dire que le XXe siècle sera le siècle du Canada [Granatstein, 1990, pp. 102-104].

24On peut donc se demander pourquoi la réciprocité refait son apparition dans le programme libéral de 1911. L’une des raisons en est le mécontentement croissant des fermiers de l’Ouest, maintenant organisés en puissantes associations, dont Laurier prend la mesure en 1910 lors du voyage de trois mois qu’il effectue dans les provinces de l’Ouest [Granatstein, 1990, p. 138]. D’autre part, les élections au Congrès américain en 1910 se sont soldées par une avancée du courant progressiste antiprotectionniste, et le gouvernement Taft est donc prêt à concéder une baisse des droits de douane vis-à-vis du Canada. Les deux pays entament donc, au cours de l’année 1910, des négociations secrètes menées par W. S. Fielding, ministre des Finances du gouvernement Laurier, et Philander Knox, secrétaire d’État du gouvernement Taft, qui aboutirent à un accord commercial conclu en janvier 1911 [Masters, 1973, pp. 18-19]. L’accord prévoyait le libre-échange des produits naturels (céréales, fruits, légumes, animaux, bois pour pâte à papier), ainsi que des négociations en vue d’une baisse pour certains produits manufacturés. L’accord devait faire l’objet de lois dans chacun des deux pays, et non d’un traité, afin d’éviter la nécessité constitutionnelle d’une participation de la Grande-Bretagne. Miraculeusement, malgré une forte opposition protectionniste au Sénat, le Congrès américain vota la loi nécessaire en juillet 1911 [Masters, 1973, p. 19 ; Granatstein, 1990, p. 139].

25Le Canada se trouvait donc dans la situation inespérée d’avoir obtenu cet accord de réciprocité commerciale sur les produits naturels qu’il avait si souvent quémandé à son puissant voisin depuis l’abrogation du premier traité en 1866. Il est donc tout à fait surprenant que les libéraux n’aient pas réussi à faire voter la loi nécessaire, que Laurier ait dû, en désespoir de cause, dissoudre le Parlement, et enfin que les libéraux aient perdu l’élection générale de 1911. Au final, la loi ne fut donc jamais votée, et c’est le Canada qui refusa la réciprocité.

26De nombreux facteurs expliquent ce résultat. Tout d’abord, l’élection de 1911 n’était pas un référendum sur la réciprocité, mais un test de la politique de Laurier en général [Skelton, 1911, p. 726]. Or celui-ci venait tout juste de mécontenter de nombreux Canadiens par sa politique navale, que les impérialistes jugeaient trop peu favorable à l’Empire, alors que les Québécois estimaient au contraire qu’elle constituait un engagement inacceptable envers la Grande-Bretagne. Le résultat de l’élection est donc en partie une sanction de la politique navale de Laurier.

27Il reste que l’élection portait tout de même avant tout sur la réciprocité et que de nombreux hommes politiques s’y opposèrent. Assez curieusement, l’opposition vint d’abord des libéraux eux-mêmes. La plus forte voix libérale contre la réciprocité fut celle de Clifford Sifton, ancien ministre de l’Intérieur de Laurier, qui quitta le parti, accompagné de certains membres influents, pour se rallier aux conservateurs [Stevens, 1970, pp. 2-3]. Sifton fut soutenu par les hommes d’affaires libéraux de Montréal et Toronto qui s’exprimèrent par le « Manifeste des 18 ». Sifton et les « 18 » mirent en avant des arguments à la fois économiques et nationalistes. La réciprocité mettrait en péril l’indépendance commerciale du Canada, en détruisant l’axe est/ouest construit à grand frais par la National Policy. Un tel partenariat commercial avec un pays plus grand, plus peuplé, et plus riche, signifierait à plus ou moins long terme l’assujettissement du Canada aux intérêts américains et la perte du contrôle sur les ressources naturelles du pays. Le projet était donc, selon le Manifeste, la menace la plus sérieuse jamais portée à la nation canadienne, et le début d’une évolution inévitable menant à une union avec les États-Unis. Elle signifierait aussi l’abandon de la préférence impériale et donc la remise en cause du statut du Canada comme nation autonome au sein de l’Empire [Stevens, 1970, pp. 66-67 et 189-193].

  • 3 “A Bridsh subject I was born, a British subject I will die”, voir supra.

28Les conservateurs prirent position eux aussi contre la réciprocité. C’est assez surprenant, puisque la réciprocité négociée par Fielding correspondait en tout point à celle recherchée par Macdonald, même après l’adoption de la National Policy. Toutefois, le rôle de l’opposition est bien de s’opposer à la politique du gouvernement en place, et il était difficile pour les conservateurs d’offrir une telle victoire à Laurier. Comme en 1891, l’argument massue des conservateurs fut la menace de l’annexion par les États-Unis : la réciprocité mènerait à long terme à une union politique des deux pays. Selon Robert Borden, chef des conservateurs, l’élection revenait à choisir entre un état d’esprit canadianiste et un état d’esprit continentaliste [Stevens, 1970, p. 1], Comme les libéraux de la mouvance Sifton, les conservateurs étaient très attachés au lien avec l’Empire et voyaient la réciprocité comme une menace pour la place du Canada au sein de l’Empire. Ainsi l’opposition à la réciprocité reprit le slogan de Macdonald lors de l’élection de 18913 [Stevens, 1970, p. 65].

29Ces peurs canadiennes furent renforcées par certains propos maladroits des Américains. Ainsi Champ Clark, président de la Chambre des représentants, déclara qu’il était en faveur de l’accord car il espérait « voir le jour où le drapeau américain flotterait sur le Canada » [Masters, 1973, p. 20].

30On voit donc bien, encore une fois, à quel point les enjeux économiques sont liés aux questions d’identité nationale. Comme le fait remarquer Skelton, la réciprocité offrait au Canada des avantages économiques indéniables. Néanmoins, à tort ou à raison, elle fut perçue comme une menace pour la construction nationale canadienne, fondée sur l’unité économique et les échanges entre les régions est et ouest. Elle apparaissait aussi comme la remise en cause du lien avec l’Empire, qui s’était renforcé depuis l’adoption de la préférence impériale [Skelton, 1911, p. 730]. La réciprocité semblait donc menacer les deux fondements de l’existence indépendante du Canada, hérités de l’immigration loyaliste : la séparation vis-à-vis des États-Unis, et le maintien du lien avec l’Empire. Il est intéressant de noter que quasiment tous les opposants à la réciprocité qui s’expriment en 1911 décrivent le Canada comme : « un État autonome au sein de l’Empire ». Enfin, la fierté nationale canadienne se trouve bien de pouvoir à son tour dire non aux États-Unis. Après des décennies de « pèlerinages » à Washington, le jeune pays tenait l’occasion d’une revanche. Après 1911, le Canada et les États-Unis sont à égalité. Peut-être le Canada avait-il besoin, avant d’accepter l’idée du libre-échange, d’avoir au moins une fois l’occasion de la rejeter [Skelton, 1911, pp. 726 et 731]. Cette maturation psychologique va de pair avec une plus grande indépendance économique du Canada. En rejetant la réciprocité, le pays abandonne les derniers relents de la mentalité mercantiliste : il ne se définit plus avant tout comme un producteur de matières premières et de produits agricoles à la recherche d’un marché métropolitain, tel que la Grande-Bretagne l’a été jusqu’à la fin des années 1840, tel que les États-Unis l’ont été de 1854 et 1866, et tel que le Canada a longtemps espéré qu’ils le redeviendraient. Depuis les années 1870, les Canadiens ont construit un système économique national qui fonctionne et nourrit la confiance des Canadiens en leur potentiel. Ainsi l’offre américaine, en 1911, n’est plus aussi tentante qu’en 1854 [Masters, 1973, p. 21].

Épilogue. Vers l’acceptation du libre-échange (1911-1988)

31L’élection de 1911 constitue donc une déclaration d’indépendance vis-à-vis des États-Unis, ce qui explique que dans les années qui suivent, la question du libre-échange ne secoua jamais le Canada comme elle l’avait fait à deux reprises en vingt ans, en 1891 et 1911.

32Pourtant, l’économie canadienne après la Première Guerre mondiale passe de façon croissante sous l’emprise américaine. Depuis la fin du XIXe siècle, les investissements étrangers constituent la clé principale du développement économique canadien. Ils viennent en majorité de Grande-Bretagne et des États-Unis, mais sont de nature différente. Les Britanniques préfèrent un investissement indirect, qui provient essentiellement d’emprunts du gouvernement sur le marché britannique. Le caractère indirect de ces investissements implique que les Britanniques n’interviennent pas directement dans la gestion des entreprises canadiennes. Par contre, les Américains investissent directement, sous forme d’actions, et exercent donc un contrôle plus grand sur les entreprises canadiennes. De plus, les entreprises américaines évitent les barrières douanières en ouvrant des filiales au Canada. Jusque dans les années 1950, les Canadiens ne s’inquiètent pas trop de ces stratégies. En obligeant les Américains à ouvrir des filiales au Canada, le protectionnisme crée des emplois pour les Canadiens, ce qui est une préoccupation essentielle de la National Policy. Pendant longtemps, le fait que les profits de ces filiales partent vers les États-Unis, ou que leur gestion soit sous contrôle américain, comme celle des entreprises canadiennes dont les actionnaires sont majoritairement américains, semble peu préoccupant. Ainsi, dès 1913 les investissements américains s’élevaient à 135 millions de dollars, et il existait au Canada 450 filiales américaines [Bumsted, 1992, vol. 2, pp. 34-36].

33Après la Première Guerre mondiale, il semble que l’emprise américaine ait continué à croître, à la fois en termes d’investissements et de flux commerciaux. L’historien Jack Granatstein estime que c’est la faiblesse britannique, pendant les deux guerres mondiales, puis au moment de la reconstruction européenne, qui a poussé le Canada à un partenariat de plus en plus étroit avec les États-Unis [Granatstein, 1989, pp. 11, 37-38, 43-52], Quoi qu’il en soit, il ne fait aucun doute que les investissements américains au Canada ne cessent d’augmenter au cours du XXe siècle, et que les échanges avec les États-Unis croissent dans les années 1970 : deux tiers du commerce international du Canada se fait avec les États-Unis, et un rapport de la Foreign Investment Review Agency de 1973 révèle que les États-Unis possèdent 25 % des actions des entreprises canadiennes. Dans les années 1980, c’est trois quarts des échanges commerciaux canadiens qui se font avec les États-Unis [Granatstein, 1990, pp. 500 et 514].

34Pourtant, pendant longtemps, le Canada fait tout pour résister à cette emprise économique. En 1930, lorsque les États-Unis en crise adoptent des droits de douane ultra-protectionnistes (tarif Smoot-Hawley), qui ont un effet désastreux sur l’économie canadienne, le Canada renforce ses liens avec l’Empire grâce aux accords commerciaux d’Ottawa (1932). Mais même la résurrection du principe de la préférence impériale ne suffit pas à réorienter les flux commerciaux : dès 1935, le gouvernement démocrate américain ayant revu sa politique protectionniste, un nouvel accord commercial est conclu entre le Canada et les États-Unis [Granatstein, 1989, pp. 22-23]. Plus tard, dans le climat nationaliste des années 1950, la Commission royale sur les perspectives économiques du Canada démontre, en 1955, la profondeur de l’emprise économique américaine. Le rapport est comme l’écho économique du rapport Massey de 1951, qui avait montré l’impact de la culture américaine au Canada, et avait conclu que les Canadiens devraient faire des sacrifices financiers pour préserver leur spécificité face aux États-Unis [Granatstein, 1990, pp. 421-422], Dans les années 1970, le gouvernement Trudeau essaie de trouver une « troisième voie », qui éviterait au Canada d’être un satellite diplomatique et économique des États-Unis, mais le résultat n’est guère concluant [Granatstein, 1990, p. 514].

35Le long rejet de l’idée de libre-échange fait partie intégrante de cette résistance : ainsi, entre janvier et mars 1948, alors que le déficit commercial avec les États Unis atteint des sommets, le gouvernement de Mackenzie King entame des négociations en vue d’un accord de libre-échange. Les deux gouvernements réussissent à se mettre d’accord, mais Mackenzie King, au dernier moment, interrompt le processus, reculant devant la perspective, soit d’apparaître dans l’histoire comme le Premier ministre canadien qui a irrévocablement lié le Canada aux États-Unis, soit de voir se répéter le désastre libéral de 1911 [Granatstein, 1990, pp. 408 et 442].

36Pour conclure, dans les années 1980, les États-Unis étaient déjà de très loin le premier partenaire commercial du Canada, et cela depuis longtemps. On peut donc se demander pourquoi il a fallu tant de temps aux Canadiens pour accepter un accord de libre-échange, puisque celui-ci revenait simplement à entériner une réalité économique qu’ils n’ignoraient pas. Évoquer l’émoussement de la capacité de résistance, surtout quand son échec est si flagrant, et le triomphe du principe de réalité, est utile mais pas entièrement satisfaisant. À mon sens, un facteur crucial de la reddition canadienne est la disparition de l’identité britannique du Canada. En 1891 et en 1911, il existe véritablement un Canada anglais, une identité loyaliste fondée sur l’attachement à la Grande-Bretagne et à son héritage politique et culturel et sur le rejet inconditionnel des États-Unis. En 1988, bien sûr, il y a belle lurette que les Canadiens, même les Canadiens anglophones, ne se perçoivent plus comme des Britanniques. Il y a belle lurette aussi que la Grande-Bretagne ne sert plus de contrepoids à la force d’attraction économique américaine, et l’entrée de la Grande-Bretagne dans le Marché commun a sonné de façon définitive le glas du rêve d’un marché du Commonwealth. Certes, en 1988, les Canadiens restent fortement attachés à leur spécificité face aux États-Unis, mais cette spécificité se définit en termes politiques modérés, très différents de l’anti-américanisme viscéral de l’héritage loyaliste qui a si longtemps fait office d’identité canadienne et joué si fortement contre l’idée de libre-échange.

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Notes

1 En 1861, deux représentants de la Confédération furent faits prisonniers par le Nord alors qu’ils voyageaient sur le vaisseau britannique le Trent.

2 L’Alabama était un vaisseau de guerre confédéré construit en 1862 en Grande-Bretagne et coulé en 1864. Le gouvernement de l’Union, estimant que l’Alabama avait prolongé la guerre de deux ans, réclama une compensation pour les dommages causés par le vaisseau.

3 “A Bridsh subject I was born, a British subject I will die”, voir supra.

Auteur

Université de Paris VII, CEC
Maître de conférences à l’université de Paris VII et spécialiste du Canada.

© Presses Sorbonne Nouvelle, 2004

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