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Intégration dans les Amériques

 | 
Jean-Michel Lacroix
, 
Maria Eugenia Cosio-Zavala
, 
Martine Azuelos

Introduction

Texte intégral

  • 1 Ce traité a été signé par le président des États-Unis George Bush, le président mexicain Carlos Sa (...)

1Dix ans après la signature du traité instituant l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA)1, et à l’heure où le projet de Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) semblait devoir se concrétiser pour 2005, il était temps de dresser, pour la première fois en France, un bilan des effets, tant sociaux et culturels qu’économiques, de cet accord et des débats qu’il a suscités au Canada, aux États-Unis et au Mexique. Le présent ouvrage est le fruit d’une collaboration entre trois équipes de recherches de l’Université de la Sorbonne Nouvelle-Paris III, le Centre d’études et de recherches sur la vie économique dans les pays anglo-saxons (CERVEPAS), le Centre d’études canadiennes (CEC), et le Centre de recherche et de documentation sur l’Amérique latine (CREDAL), qui réunirent à l’occasion d’un colloque organisé en Sorbonne en juin 2002 des universitaires et des chercheurs canadiens, américains, mexicains et français pour débattre de ces thématiques.

  • 2 Cet accord, signé en 1988, est entré en vigueur le 1er janvier 1989.

2L’ALENA, qui est entré en vigueur le 1er janvier 1994 après une ratification laborieuse devant le Congrès des États-Unis, est ici traité comme un exemple particulièrement démonstratif des nouveaux processus d’intégration régionale qui ont connu une intensification remarquable pendant la dernière décennie, tant en Amérique que dans le reste du monde. Les questions importantes soulevées au moment de la signature et de la ratification, et qui avaient été déjà largement débattues lors de l’accord de libre-échange préalablement signé entre les États-Unis et le Canada2 restent d’actualité : questions politiques au sens le plus général, qui portent sur la souveraineté des États contractants, la protection des droits des travailleurs et de l’environnement, mais aussi les conséquences économiques, territoriales et sociales d’une nouvelle configuration géopolitique, représentant un « bloc » de 400 millions d’habitants.

3Ces questions furent naturellement abordées dans une perspective pluridisciplinaire, favorisée par la diversité des points de vue portés sur l’intégration nord-américaine par des universitaires ou des chercheurs issus d’horizons multiples. Les débats firent apparaître des éléments de comparaison avec d’autres zones d’intégration, comme le Mercosur et, bien entendu, avec l’Union européenne, qui en 2002 avait franchi un nouveau pas avec l’adoption de sa monnaie unique. La question des relations entre le « bloc nord-américain » et les régions voisines (Amérique centrale, Caraïbes, reste de l’Amérique du Sud) fut également posée, en particulier dans la perspective de la création de la Zone de libre-échange des Amériques.

4L’ouvrage est organisé en trois parties, respectivement consacrées aux enjeux politiques et juridiques (1), aux dimensions économiques de l’intégration (2) et à ses effets sur les territoires, les sociétés et les cultures des trois partenaires (3).

5La première partie s’ouvre sur un texte de Christian Girault qui envisage l’intégration en Amérique du Nord, et sa possible extension à l’ensemble hémisphérique, dans une perspective géopolitique. Partant de l’idée que l’ALENA a inscrit dans l’espace et dans les sociétés des trois partenaires des données qui paraissent durables et qui vont bien au-delà des simples aspects commerciaux, il évoque les critiques de fond qu’il a suscitées et les réticences qui se sont clairement exprimées sur le plan politique – réticences qui concernent également le projet de Zone de libre-échange des Amériques qui aurait des implications profondes pour l’ensemble des nations du continent. Dans ce contexte, les enjeux géopolitiques de l’intégration régionale et les difficultés de l’entreprise sont analysés. Mais les réticences que suscite le libreéchange ne sont pas nouvelles. Historiquement, elles ont même largement contribué à structurer la relation entre le Canada et les États-Unis entre le milieu du XIXe siècle et la signature de l’Accord de libre-échange (ALE) de 1988. C’est la valse-hésitation qui se danse entre les deux pays au cours de cette période qu’étudie Laurence Cros. La relation est d’autant plus complexe qu’elle inclut un troisième partenaire, la Grande-Bretagne, dans les bras de laquelle le Canada se réfugie à chaque fois qu’il se sent menacé ou méprisé par son puissant voisin. Une analyse attentive fait toutefois apparaître que l’enjeu du débat est davantage culturel et porte sur l’impact que les Canadiens imaginent qu’un tel rapprochement aurait sur leur identité nationale. Seule la prise en compte de cette dimension permet de clarifier ces cent cinquante années de tentation, de résistance, et finalement de reddition. Ce thème sera bien évidemment repris dans la troisième partie de l’ouvrage.

6De toute évidence, donc, le libre-échange, dont la seconde partie montrera qu’il est considéré comme bénéfique pour les nations qui s’y engagent par la pensée économique orthodoxe, ne va pas sans susciter malaise et inquiétudes. Même aux États-Unis, l’ALENA est loin de faire l’unanimité, et ses effets potentiellement néfastes sur les travailleurs et l’environnement ont été abondamment soulignés par les syndicats et le mouvement écologiste dès que les négociations avec le Mexique se sont engagées. La très vive polémique qu’a continué à susciter la question de l’incidence de l’ALENA sur les travailleurs américains depuis 1994 – y a-t-il eu créations ou pertes d’emplois, augmentation ou baisse des salaires, progression ou déclin de certains secteurs d’activité ? – a ainsi placé l’Accord au coeur du débat politique américain. Jerry Haar fait d’abord le point sur ses effets en termes de suppressions d’emplois avant d’analyser les politiques publiques qui ont été mises en place pour porter assistance aux salariés qui en ont été victimes. Il montre que les résultats de ces politiques ont été assez modestes et qu’ils n’ont, à l’évidence, pas permis de dissiper les inquiétudes que l’accord a fait naître. Elles devront donc non seulement être poursuivies, mais étendues à l’avenir si les États-Unis entendent continuer dans la voie de la libéralisation de leurs échanges dans un cadre régional, mais aussi multilatéral.

7Au Mexique aussi, l’Accord suscite des interrogations, dont Ilán Bizberg se fait l’écho en analysant le rapport entre démocratisation et mondialisation et la façon dont le régime politique influence la manière dont un pays comme le Mexique peut s’insérer dans l’économie mondiale. On constate en effet que même si le nouveau modèle économique adopté au Mexique à partir des années 1980 a eu des résultats impressionnants, faisant de ce pays l’un des plus grands exportateurs d’Amérique latine et du monde, certaines données fondamentales comme la productivité moyenne, le dynamisme du marché intérieur, le chômage, le niveau des salaires, la distribution sociale et spatiale des revenus ne se sont pas vraiment améliorées. Or, pour Bizberg, c’est la configuration institutionnelle propre à ce pays qui a permis l’adoption de ce modèle et qui explique son incapacité à élaborer une stratégie cohérente capable de favoriser des salaires plus élevés, une meilleure qualification de la main-d’œuvre et l’absorption des technologies nouvelles.

8Envisagé sous l’angle institutionnel et juridique, l’ALENA soulève aussi un certain nombre de questions. Tout d’abord, on peut se demander, avec Louis Bélanger, si son entrée en vigueur a marqué le début d’un processus d’intégration plus étendu et approfondi que ne le prévoyait le texte originel, c’est-à-dire si la zone de libreéchange actuelle évoluera vers un marché commun, une communauté économique ou une union à l’européenne. La question reste aujourd’hui posée, mais force est de constater que, du point de vue institutionnel, la structure de l’Accord est originale et qu’elle a été volontairement conçue comme « légère » pour un projet d’intégration économique aussi ambitieux. La forte asymétrie des partenaires a eu pour effet de privilégier la recherche de complétude et, dans une certaine mesure, de délégation administrative, aux dépens de la gouvernance politique. D’où un certain nombre de problèmes qu’il est important de considérer afin de comprendre la dynamique politique créée par la signature de l’ALENA et la trajectoire future de l’intégration nord-américaine. Par ailleurs, comme le souligne Guy Mazet, les rédacteurs du traité ont dû intégrer deux cultures juridiques différentes, l’une « anglo-saxonne » et l’autre « latine ». La particularité de tout traité d’intégration est en effet de véhiculer des cultures juridiques différentes puisque ces traités sont à la fois F émanation d’un ou de plusieurs systèmes juridiques et l’expression de nouvelles règles d’ordre international conçues par les États signataires. D’où leur complexité : ayant vocation à régir les relations entre pays membres, leurs dispositions sont souvent appliquées dans le cadre du droit national. Dès lors, les problèmes d’interprétation sont au coeur des litiges opposant les pays liés par un accord d’intégration, comme l’illustre l’examen des solutions de controverses soulevées par les chapitres XIX et XX de l’ALENA. En cas de litige, par exemple sur la question des droits antidumping et compensateurs, le texte prévoit la mise en place de panels ou groupes binationaux spéciaux qui doivent appliquer le droit national du pays auquel appartient l’institution dont la décision est contestée. Mais l’interprétation des dispositions du traité diffère d’un pays à l’autre et les juristes n’ont pas toujours la même vision des normes qu’ils sont censés interpréter.

9La deuxième partie de l’ouvrage s’attache à faire le point sur les enjeux économiques de l’intégration nord-américaine. Elle s’ouvre sur un texte de Martine Azuelos qui rappelle que depuis le début des pourparlers préalables à sa signature, l’ALENA a été l’objet d’un débat houleux aux États-Unis, qu’il est rapidement devenu un enjeu politique majeur et s’est peu à peu transformé en débat pour ou contre le libre-échange et la mondialisation. Le coeur du problème étant de déterminer quelle serait l’incidence de l’accord sur les trois économies concernées, et en particulier sur l’emploi, chacun des camps en présence s’est assuré les services d’économistes pour tenter d’étayer sa position. Si l’ALENA a ainsi beaucoup agité l’opinion publique américaine, il a également mobilisé les professionnels de l’économie, ce dont témoigne l’abondante littérature consacrée à la question. L’examen de cette littérature révèle une remarquable continuité dans les discours tenus par les uns et les autres depuis le début des années 1990. La plupart des économistes ont pris très clairement position en faveur de l’ALENA, tout en soulignant que ses effets sur l’économie américaine seraient faibles en raison d’une part de la préexistence du traité de libre-échange avec le Canada et d’autre part de la disparité entre la taille des PIB mexicain et américain. Les principales critiques ont émané des partisans du multilatéralisme, d’un côté, et d’un petit nombre d’économistes parlant au nom de la coalition anti-ALENA, de l’autre. Mais ces arguments ont été peu entendus et ont eu, somme toute, un effet limité, tant sur l’évolution de l’opinion publique américaine que sur la formulation de la politique commerciale des États-Unis. Il est intéressant de se demander pourquoi.

10Revenant sur les conditions dans lesquelles a vu le jour l’idée d’une zone de libre-échange en Amérique du Nord, Alain Crochet souligne pour sa part que le moment de la création de l’ALENA correspond à un véritable tournant dans le processus de mondialisation en cours à la fin du XXe siècle, processus qui s’est accompli en grande partie grâce aux cycles du GATT. À la fin des années 1980 les acquis en étaient importants, mais une limite semblait désormais atteinte. Les États-Unis, acteur principal de l’orientation suivie par le GATT et moteur de la mondialisation, se sont alors repositionnés, le passage par la régionalisation apparaissant dès lors, paradoxalement, comme leur permettant de mieux faire avancer la mondialisation.

11Les articles qui suivent analysent en détail les effets de l’ALENA au terme de huit années d’application. Gary C. Hufbauer et Gustavo Vega Canovas mettent d’abord en évidence quel bilan positif peut être tiré sur le plan de la progression des échanges et des investissements au sein de la zone avant de souligner que, comme on pouvait s’y attendre, il n’a pas bénéficié à tous de la même façon, malgré le rôle significatif qu’il a joué dans le rétablissement financier du Mexique et dans la croissance économique des trois partenaires. En effet, si la politique commerciale peut être un instrument efficace de développement, elle ne peut être le seul et ne peut pas non plus se substituer à des politiques qui doivent être mises en oeuvre sur le plan intérieur pour résoudre les problèmes structurels. Ces deux auteurs soulignent en conclusion l’incidence des attentats du 11 septembre sur la poursuite de l’intégration en Amérique du Nord et les problèmes qui en résultent, notamment du fait de la volonté américaine d’améliorer la sécurité de ses frontières.

12Les trois contributions suivantes délaissent l’approche macroéconomique pour s’intéresser aux effets de l’ALENA sur les stratégies des entreprises, et notamment des entreprises américaines, au sein de la zone. Après avoir retracé l’évolution et la nature des investissements américains au Mexique et en Amérique latine et le soutien dont les entreprises américaines ont bénéficié de la part du politique, Kathleen Domange s’interroge sur les raisons du projet d’intégration hémisphérique relancé par le président George Bush en 2001. S’agissait-il d’une nouvelle étape dans la politique mondialiste des États-Unis, dont l’entreprise est le fer de lance, afin de mettre au point les ajustements structurels nécessaires à la création d’un marché mondial intégré, ou d’une réaction de défense de patrons américains, de plus en plus soucieux de voir se mettre en place des accords de libre-échange dont ils étaient exclus, entre autres avec les principaux pays d’Amérique latine ? Quoi qu’il en soit, la montée en puissance du mouvement d’opposition à la mondialisation a contraint les multinationales à repenser leur stratégie et à s’engager dans un processus d’auto-régulation, même si les espaces nationaux dans lesquels elles évoluent sont de plus en plus déréglementés. De plus, comme le montre Jacques-Henri Coste, le traité instituant FALENA a permis aux firmes des États-Unis de développer un modèle productif intégré de type transrégional fondé sur la territorialisation de l’avantage concurrentiel, la concentration géographique de l’activité et l’intégration continentale des échanges extra-et intra-firmes. Les firmes-pivots et leurs réseaux de soustraitants ont créé, le long d’un axe nord-sud, de nouveaux systèmes productifs interconnectés et regroupés en agglomérations régionales mondialisées. Une entité productive régionale, continentale mais aussi « glocale » a ainsi émergé, conférant aux transnationales américaines un rôle de gouvernance économique et politique. Elles sont, pour le Mexique et le Canada, de puissants vecteurs d’intégration à l’économie politique des États-Unis et, pour les États-Unis, elles servent de variable d’ajustement à la nouvelle économie mondialisée, sinon de modèle pour un futur élargissement hémisphérique. Le secteur bancaire, sur lequel porte plus spécifiquement l’étude de Christine Zumello, illustre bien cette stratégie. On sait que l’ALENA visait, entre autres choses, à faciliter les investissements et les mouvements de capitaux entre les trois partenaires. Dans ce cadre, Citibank, qui est implantée au Mexique depuis 1929, a fait l’acquisition d’une banque mexicaine, Banamex, en mai 2001. Cette acquisition est, certes, l’un des effets de la signature de FALENA, mais elle est également la manifestation d’une stratégie « intérieure » de Citibank. Cette grande banque américaine se donne ainsi la possibilité d’élargir sur son territoire national sa base de clientèle en établissant un pont financier (constitué par les migradolares) entre l’importante population mexicaine aux États-Unis et sa terre natale, le Mexique.

13Ainsi, comme le montre Sidney Weintraub, la conclusion de l’Accord de libreéchange nord-américain a marqué un tournant décisif dans les relations entre les États-Unis et le Mexique ; il s’agit sans doute de l’accord le plus important conclu entre ces deux pays au XXe siècle et l’engagement du Mexique dans FALENA a amorcé un processus d’intégration nord-américaine dont la dimension politique est loin d’être exclue. Si, en effet, cet accord a conduit à une forte augmentation des échanges et des investissements entre les États-Unis et le Mexique, ses effets ont également été essentiels sur d’autres plans, que l’on pense à l’évolution des relations entre les deux gouvernements, aux collaborations qui ont pu s’instaurer entre ONG, notamment sur la question de la protection de l’environnement et des droits des travailleurs, à la lutte contre le trafic de drogue ou aux négociations qui ont pu s’engager sur la question des flux migratoires – même si les événements du 11 septembre, qui ont fait de l’amélioration de la sécurité de leurs frontières une priorité pour les Américains, ont quelque peu ralenti ce processus.

14Les effets de l’Accord sur les territoires, la société et la culture sont ainsi au nombre des grandes questions qu’il soulève, questions qui sont abordées dans la troisième partie de l’ouvrage. La question de l’ouverture du territoire national aux investissements étrangers se pose avec une acuité tout à fait particulière au Mexique où, comme le montre Maria Teresa Gutiérrez, le chapitre XI du traité a bouleversé les règles antérieures. L’organisation fédérale des structures politiques rend la question d’autant plus complexe que les gouvernements locaux se trouvent ici confrontés à une dynamique inédite, poussés qu’ils sont par le gouvernement central à offrir leurs territoires au marché international et à se plier à des règles qui les obligent à partager avec de nouveaux acteurs leurs ressources naturelles et leur capital humain. Outre que l’ALENA a donc bouleversé les relations traditionnelles entre ces deux niveaux de gouvernement, il conduit aussi à poser la question de la « gouvernance » ou « gouvernabilité » mais aussi l’« ingouvernabilité » des territoires, du fait des différends qu’a suscités la mise en oeuvre du chapitre XI. On rejoint ici l’interrogation d’Ilán Bizberg sur le rôle que peut jouer l’ALENA pour encourager, ou au contraire freiner, le processus de démocratisation récemment amorcé au Mexique.

15La question de l’énergie n’est-elle pas, elle aussi, au coeur des enjeux territoriaux dont l’ALENA est l’objet ? Constituant le plus important des flux d’échanges internationaux, le marché de l’énergie, en général, et des hydrocarbures en particulier, devrait s’imposer naturellement au premier rang des échanges internes aux intégrations régionales, a fortiori dans le cas du Mercosur ou de l’ALENA, lorsque les effets de proximité géographique entre espaces de production et d’exportation et pays demandeurs viennent s’ajouter aux incitations liées à la disparition des barrières frontalières. Alain Vanneph montre toutefois que ceci n’est que partiellement vérifié, avec des différences entre le Mercosur et l’ALENA, mais aussi, dans les deux cas, avec les mêmes difficultés apparemment paradoxales à faire coïncider les logiques géographiques à cause, justement, de son importance et des multiples enjeux, compliqués encore par les intérêts souvent opposés des différentes échelles territoriales.

16Les effets de l’ALENA sur les travailleurs ont constitué, comme on l’a vu, un sujet de préoccupation majeur, notamment pour les syndicats américains. Ceux-ci se sont dès le départ opposés au traité, mais ils n’ont réussi à en modifier les contours que de manière marginale. Or la mise en oeuvre de l’Accord, composante de la restructuration de l’économie américaine dans les années 1990, voulue par les gouvernements successifs, a eu des conséquences importantes sur les travailleurs de ce pays, et donc sur leurs syndicats, tant en termes d’adhérents qu’en termes de projet. C’est sur ces conséquences qu’Olivier Frayssé nous invite à réfléchir. Il montre que la résistance à l’ALENA et ses effets ont profondément modifié la physionomie du syndicalisme américain, sa direction et ses engagements dans les initiatives « anti-mondialisation ». Ces changements posent ainsi de manière nouvelle le problème de la place du syndicalisme dans la société américaine, et celui de ses liens avec le parti démocrate.

17Si l’ALENA ne comporte pas de dispositions concernant la libre circulation des personnes – et c’est là l’une de ses différences majeures avec l’Union européenne –, cela ne signifie pas pour autant que la question des migrations internationales ne soit pas posée dans le cadre de cet accord, bien au contraire. On a vu que l’un des arguments développés par le gouvernement des États-Unis dans la phase de négociation était précisément que, à terme, le libre-échange avec le Mexique ralentirait l’immigration mexicaine aux États-Unis, et surtout l’immigration clandestine. Quel bilan peut-on tirer à cet égard ? Il convient tout d’abord de remarquer, avec Maria Eugenia Cosío-Zavala, que les mouvements de migration interne vers les villes qui se situent à la frontière Mexique - États-Unis sont l’une des conséquences importantes de l’essor des relations économiques entre les deux pays, surtout à la suite du développement des industries maquiladoras. Ce phénomène est déjà ancien, mais dans ce contexte l’unification du marché nord-américain ne pouvait que favoriser la migration mexicaine vers les États-Unis, facilitant indirectement l’accès à un emploi dans ce pays dont l’attrait augmente du fait des réformes économiques entreprises au Mexique même. La frontière nord du Mexique est un espace qui montre en outre, plus accentuées qu’ailleurs, les adaptations et réactions des systèmes démographiques dans le contexte des transformations économiques venues de l’extérieur. Pour ce qui est de l’immigration au Canada, Jean-Michel Lacroix évoque les réalités très contemporaines de l’immigration clandestine, leur représentation dans les médias et la réponse institutionnelle du Canada en montrant que la porosité de la frontière canado-américaine, l’effet du 11 septembre et l’adoption de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés de novembre 2001 renforcent davantage la dépendance du Canada par rapport aux États-Unis.

18Le débat sur l’immigration, on le sait, met en jeu des concepts et des sentiments qui sont étroitement liés à la façon dont chaque nation définit son identité et sa culture. Dans le cadre de l’ALENA, on arrive ainsi tout naturellement à s’interroger sur la façon dont l’immigration ou la coexistence de populations issues d’univers culturels différents a pu affecter la question identitaire et culturelle au sein des pays partenaires. Pour ce qui est des populations vivant au sud de la Californie et à la frontière entre les États-Unis et le Mexique, Cynthia Ghorra-Gobin avance la thèse de l’émergence d’une identité régionale fondée sur une culture de masse et sur le partage de valeurs politiques communes, plutôt que sur le principe d’une affiliation ethnique ou raciale, tout en posant la question de l’avenir du bilinguisme. Par ailleurs, comme on l’a déjà vu, le débat sur l’ALENA a été l’occasion d’exprimer la crainte de voir une culture « états-unienne » ou « mondialisée » s’imposer dans l’espace nord-américain. La réticence d’une partie de la classe politique mexicaine et canadienne, ainsi que des opinions publiques de ces deux pays, vis-à-vis de ce qui est perçu comme l’« impérialisme culturel » de leur grand voisin, est ancrée dans l’histoire de ces nations et a largement participé à la définition de leurs propres identités nationales. Revenant sur le débat occasionné au Canada par la ratification des deux accords de libre-échange avec les États-Unis, l’ALECEU en 1988 et l’ALENA en 1993, Hélène Quanquin relève qu’à chaque fois, il coïncida avec des élections qui se jouèrent, en partie ou entièrement, sur le thème du libre-échange. La virulence des discussions autour de ce thème au Canada, et, à l’inverse, l’absence presque totale d’un débat aux États-Unis en 1988 (le débat y eut lieu en 1992, lorsque se posa la question du libre-échange avec le Mexique) montrent que, loin d’être une réalité purement commerciale et économique, le libre-échange constitue bien un enjeu politique, qui résonne de façon différente selon la société et le pays considérés.

19Le Canada survivra-t-il à l’ALENA, se demande, en conclusion de cette troisième partie, Fulvio Caccia ? Jamais depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les rapports économiques entre le Canada et son puissant voisin du sud n’ont en effet été aussi exclusifs et dominants – ce qui a fait prédire à la politicologue Sylvia Ostry la disparition tranquille du Canada à l’horizon 2030 dans un contexte continental de plus en plus polarisé par le poids géopolitique et démographique de l’Amérique latine. La manière dont l’ALENA, mais aussi l’OMC, ont induit l’émergence du concept de « diversité culturelle » nous invite toutefois à corriger ce jugement, puisqu’elle peut permettre une dynamique internationale susceptible de revitaliser les fondements de la politique au Canada.

20On le voit, le débat reste largement ouvert et de nombreux problèmes devront être résolus pour que l’intégration puisse se poursuivre, s’approfondir, voire s’élargir, avec l’assentiment des populations concernées. L’économique est ici, on le voit bien, indissociablement lié au social et au politique.

Notes

1 Ce traité a été signé par le président des États-Unis George Bush, le président mexicain Carlos Salinas et le Premier ministre canadien Brian Mulroney le 17 décembre 1992. Il a été renégocié en 1993 à la suite de l’entrée en fonction de Bill Clinton en janvier de cette même année, puis ratifié par les parlements des trois partenaires. Le traité est entré en vigueur le 1er janvier 1994.

2 Cet accord, signé en 1988, est entré en vigueur le 1er janvier 1989.

© Presses Sorbonne Nouvelle, 2004

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