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La déréglementation des économies anglo-saxonnes

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Martine Azuelos

Deuxième partie. Deux exemples de déréglementation sectorielle : la défense et l'audiovisuel

La déréglementation de la télévision aux États-Unis et en Grande-Bretagne

Marie-Hélène Advielle

Résumé

Parallels can be drawn between the ways audiovisual markets have been deregulated in Britain and in the United States. In both countries the legislation that has been passed aimed at putting an end to existing monopolies, but has in fact helped create new ones while fostering fierce competition between air broadcasters, cable operators and satellites. The impact of advertising revenues, which led to a restructuring of the whole industry, may well radically change its face in the future.

Texte intégral

  • 1 Déréglementation, plutôt que dérégulation, dans la mesure où la déréglementation vise un cadre juri (...)

1Déréglementer signifie habituellement, dans le cas de l'audiovisuel, mettre fin à un monopole, voire à un oligopole public ou privé pour ce qui concerne la transmission et la programmation de l'information. Au début des années quatre-vingt, suite au mouvement de déréglementation1 qui toucha plusieurs secteurs (banques, transports, etc....) les systèmes audiovisuels, qui jusque là avaient été des milieux protégés grâce à des lois et des règlements, durent faire face, outre-Atlantique et outre-Manche, à des vagues de déréglementation. Leur statut d'oligopoles publics ou privés, qui leur avait permis de méconnaître les rigueurs de la concurrence, fut de ce fait sérieusement ébranlé.

2Bien que relevant de la même idéologie libérale, les déréglementations américaines et britanniques de l'audiovisuel ne se présentent pas exactement sous les mêmes aspects. Il semble cependant opportun d'établir un parallèle entre les deux pays, tout en les traitant séparément pour plus de clarté, tant du point de vue de leur contexte réglementaire que de celui de leur impact.

3Dès à présent, il faut garder à l'esprit que la fin du monopole de la transmission téléphonique est effective dès le début des années quatre-vingt, avec la fin du monopole absolu d'AT&T aux États-Unis en 1982 et de celui de British Telecom en Grande-Bretagne en 1984.

1. Le cas des États-Unis

1.1. Le contexte réglementaire de la télévision câblée aux États-Unis

  • 2 Federal Communications Commission

4Les secteurs des télécommunications et de l’audiovisuel sont réglementés par le Communication Act de 1934. Ce texte, mis à jour et complété plusieurs fois, constitue encore à ce jour la pièce maîtresse de la réglementation américaine. Cette loi crée, notamment, la FCC2, dont les membres sont nommés par le Président des États-Unis après approbation du Sénat et doivent représenter les différentes tendances de l'échiquier politique. La FCC est statutairement indépendante mais budgétairement dépendante du Congrès. Elle édicte les règles applicables dans le secteur.

1.1.1. Historique de la déréglementation

1.1.1.1. Le Cable Communications Policy Act. de 1984

5A partir de 1984, époque de ses premiers développements à grande échelle, la télévision câblée est réglementée par le Cable Communications Policy Act qui vise à en favoriser l'émergence. Cette loi, qui sera mise en application en 1986, dispose que :

  1. tout investissement de la part des diffuseurs hertziens et des compagnies de téléphone dans les secteurs du câble est interdit,

  2. les autorisations de diffusion délivrées aux câblo-opérateurs par les autorités locales ne sont plus nécessaires, ce qui permet à ces opérateurs d'octroyer des licences aux stations selon leur bon vouloir, leur seule obligation étant de consacrer un certain nombre de canaux à des programmes éducatifs et d'informations locales,

    • 3 Un câblo-opérateur n'est considéré en position "dominante" que lorsqu'il a moins de trois concurren (...)

    le contrôle des tarifs des abonnements s'appuie désormais sur des mécanismes commerciaux et non plus sur des principes de coûts réels. En outre, ce contrôle, qui jusque là relevait de la FCC quand le diffuseur était en position "dominante", est aboli3 Le câblo-opérateur peut, dès lors, agir comme il l'entend en matière tarifaire.

  • 4 ABC, CBS, NBC : des sociétés de diffusion hertzienne qui diffusent plus de quinze heures hebdomadai (...)

6Au total, la loi de 1984 avantage et protège les opérateurs locaux contre le pouvoir considérable des networks4 à cette époque et assure une plus grande concurrence entre les différents protagonistes.

7Les objectifs visés par cette loi ont manifestement été atteints et sans doute dépassés : le pouvoir des networks a été diminué de façon importante, surtout au profit des câblo-opérateurs qui sont devenus les leaders du secteur audiovisuel en terme de revenus. En 1990 leur chiffre d'affaires atteignait 22,2 milliards de dollars, soit plus du double du chiffre d'affaires des networks.

8Il faudra attendre 1991 pour qu'apparaisse une deuxième modification d'importance destinée à rétablir un équilibre entre networks, producteurs et câblo-opérateurs.

1.1.1.2. Modification des Financial Interest and Syndication Rules (1991)

  • 5 Fox Television, dont le propriétaire est R. Murdoch. L'audience relative se répartit ainsi pour 199 (...)

9En 1970, le double objectif de ces règles était d'empêcher les networks d'utiliser leur accès aux audiences de prime-time pour étrangler les producteurs et exercer une discrimination contre les stations indépendantes à travers les États-Unis. En d’autres termes, de permettre la concurrence. Ces règles interdisaient à ABC, CBS et NBC de produire et de posséder la majorité des émissions qu'elles diffusaient en prime-time et de les revendre sur le marché de la syndication (revente) aux stations de télévision locales, aux réseaux de télévision par câble ou aux chaînes étrangères. Mais les networks, affaiblis chaque jour davantage par la progression du câble, l'explosion des cassettes et l'émergence d'un quatrième réseau hertzien5, réclamèrent la levée intégrale de toutes ces restrictions.

  • 6 Cette clause rendit furieux les directeurs de studios et les producteurs, car ces droits de vente s (...)

10La FCC a tranché en déclarant : a) l'abrogation de la loi de 1970 pour les émissions programmées par les networks hors prime-time. b) qu'un network peut revendre lui-même à l'étranger les droits des émissions qu'il a produites6, c) mais qu'un network ne peut acquérir les droits nationaux et étrangers de diffusion d'un programme que trente jours après les avoir achetés à son producteur.

11Un "changement empoisonné" selon les directeurs des networks car ceci devrait permettre aux sept grands studios, qui sont en concurrence directe avec ABC, CBS et NBC et dont quatre sont la propriété d'intérêts étrangers, de court-circuiter de nouveau les networks. Au regard de la définition du terme network, le grand bénéficiaire de cette réforme fut la Fox Television qui, en ne diffusant que onze heures trente de programmes hebdomadaires en prime time, n'était pas considérée comme un network et pouvait donc continuer de participer, sans limitation aucune, au marché de la syndication pour la revente de ces propres programmes à 134 stations affiliées aux États-Unis et à l'étranger.

12La dernière vaque de déréglementation survient en juillet 1992.

1.1.1.3. Video Dialtone (1992)

13Par cette décision la FCC autorise les compagnies de téléphone à investir dans le secteur de la distribution vidéo et à transporter des images et des programmes audiovisuels. Cependant, elles ne peuvent pas contrôler la programmation de ce qu'elles diffusent, puisqu'il leur est interdit de détenir plus de 5 % des parts des sociétés vidéo dont elles sont actionnaires.

14En août 1992, en écho à cette mesure, les câblo-opérateurs ont été autorisés, à leur tour, à offrir des services de téléphonie. Cette autorisation d'interpénétration de deux secteurs jusque là hermétiquement séparés a constitué un événement de première importance pour l'ensemble de la profession des télécommunications, puisque les compagnies de téléphone et les câblo-opérateurs peuvent désormais se positionner sur de nouveaux terrains.

  • 7 compagnies de téléphone nées de la fin du monopole d'AT&T et surnommées les Baby Bells.

15En outre, avec la naissance de la télévision interactive, chaque groupe (câblo-opérateurs, compagnies de téléphone, fabricants de logiciels et d'ordinateurs, producteurs d'image) qui, hier encore, voyait son marché protégé et bien séparé de celui des autres, devra demain nouer les alliances les plus fructueuses afin d'avoir les meilleurs services et programmes, le maximum d'abonnés et les matériels les plus performants. Par exemple Southwestern Bell et Bell Atlantic7 sont actionnaires dans des sociétés de câble à New York et Washington. Au début de juin 1993, AT&T a annoncé le lancement de la première chaîne interactive avec Viacom, un câblo-opérateur qui dessert un million de foyers californiens. Au même moment US West, l'une des plus puissantes compagnies de téléphone régionales, a pris 25 % du capital de Time Warner (le producteur) qui contrôle l'une des plus grosses chaînes à péage. En échange US West modernisera le réseau câblé de Time Warner, qui est déjà allié avec Toshiba et General Instruments (numéro un de l'équipement du câble) pour fabriquer ses décodeurs et a passé un accord avec Microsoft pour établir un logiciel permettant de sélectionner les programmes en fonction du goût des téléspectateurs.

  • 8 Le Nouvel Observateur, 10-16 juin 1993.

16Dans le même temps, TCI, le leader des câblo-opérateurs (10 millions d'abonnés), qui avait racheté la compagnie de téléphone Teleport vient de définir avec Time Warner une norme commune de télévision interactive. "A eux deux, ils contrôlent plus d'un foyer câblé sur quatre. Ils pourraient ainsi devenir les maîtres de la télévision du futur car ils maîtrisent déjà le système d'abonnement à la carte (Pay Per View) et offrent un nombre impressionnant de programmes."8 TCI possède 23 % de Turner Broadcasting (Turner est l'inventeur de CNN), dont il convoite la chaîne cinéma TNT et la chaîne sportive TBS, ainsi que 25 % de QVC, l'une des deux chaînes de télé-achat. TCI est aussi l'actionnaire principal de la chaîne de documentaires Discovery Channel, de Black Entertainment (la chaîne des Noirs américains), d'American Movie Classic, de Family Channel et de Courtroom Television (en direct du tribunal).

17On peut ainsi juger de l'efficacité de la déréglementation. Ces trois vagues de déréglementation, en voulant favoriser la concurrence entre le câble, les télévisions indépendantes et les networks, ont, par la même occasion, joué un rôle déterminant dans l'affaiblissement des networks et les conséquences socio-économiques qui en résultent. Elles ont aussi permis une expansion quasi incontrôlable du câble.

1.1.2. L'impact de la déréglementation

1.1.2.1. Sur les networks

18Entre 1975 et 1990 la part de marché en valeur occupée par les trois networks dans le secteur de la diffusion audiovisuelle est passée de 93 % à 58 %. En janvier 1991, pour la première fois, le taux d'audience moyenne du service de base du câble, 20 %, dépassait celui de chacun des networks : ABC : 12,9 %, CBS : 12,2 %, NBC : 14,6 %.

19Si l'essor du câble est pour beaucoup dans le déclin des networks, la concurrence venue des stations de télévision indépendantes et de la Fox, qui diffuse sur plusieurs canaux hertziens, y contribue aussi largement. En 1975 les stations indépendantes représentaient 12 % du nombre des stations contre 32 % en 1990. Dans le même intervalle de temps le nombre de foyers américains recevant quinze chaînes au moins a plus que doublé.

  • 9 En 1990 l'ensemble des recettes se répartissait ainsi : 36 % pour les networks, 10 % pour le câble, (...)

20Les networks, mis à mal par la concurrence, le sont aussi par la récession économique qui frappe les États-Unis, le tout accentuant l'extrême fragilité du système. En effet, la chute des taux d'audience des networks va de pair avec une diminution de leurs recettes publicitaires : alors qu'en 1984 ils réalisaient 46 % de ces recettes, cette part s'est chaque année réduite entre 1984 et 1990, perdant 10 points, tandis que dans le même temps l'ensemble des revenus publicitaires de la télévision augmentait de 13 %9 En revanche, depuis 1993, il semble que le marché publicitaire américain connaisse une embellie, puisqu'il enregistre un taux de croissance total de 4 % hors inflation, et de +6,5 % pour les networks. En 1990 les recettes publicitaires du câble représentaient 2,1 milliards de dollars, soit 10 % de son chiffre d'affaires, en augmentation de 15 % par rapport à l'année précédente, contre seulement +4,3 % pour les networks. Le câble est attrayant pour les publicitaires car ils peuvent segmenter le public suivant différents critères (âge, sexe, profession, etc....) et, ainsi, mieux cibler la publicité de leurs produits.

21La diminution impressionnante du chiffre d'affaires des networks a conduit ceux-ci à prendre des mesures draconiennes de réorganisation : licenciements, révision des structures et stratégies, embauches de personnel jeune, non qualifié quand le cas se présente, le tout afin de réduire les coûts. Cette crise, qui touche les diffuseurs, a aussi eu un impact financier sur l'industrie des programmes et de la programmation (Fox, Paramount, etc...). En d'autres termes, elle se traduit par moins d'investissements. De ce fait, l'industrie produit moins, invente moins, raccourcit ses séries et se tourne avec inquiétude vers le marché international. Les chaînes, quant à elles, tendent à rediffuser les quelques produits vedettes qu'elles possèdent deux, trois, voire quatre fois ("La Roue de la Fortune", "Jeopardy", etc....). D'une certaine façon la déréglementation, en voulant accroître la concurrence, a stérilisé la production et l'imagination.

1.1.2.2. L'impact sur le câble

22Tout en contribuant au déclin des networks, la déréglementation a permis au câble, dans un premier temps, de prendre son véritable essor. En 1991, on dénombrait 55,8 millions d'abonnés (60 % des foyers américains) et le câble représentait 40 % des activités audiovisuelles aux États-Unis. Cet essor se retrouve aussi dans l'infrastructure du câble. On est passé de 4 300 réseaux en 1981 à 10 700 en 1991, administrés par environ 50 sociétés transportant, en moyenne, 76 chaînes dont 37 sont reçues par plus de 5 millions d'abonnés. Il existe, en outre, 6 chaînes à péage. Les 2 chaînes câblées ayant le plus d'abonnés sont la chaîne sportive ESPN (58,3 millions) et la chaîne d'information CNN (57,4 millions), qui est diffusée dans 108 pays et compte 10, 5 millions d'abonnés hors des États-Unis.

23La déréglementation a également permis de mettre en place une nouvelle approche des services de télévision câblée : le pay per view (abonnement à la carte) qui offre au câblo-opérateur la possibilité de proposer des programmes aux abonnés qui les demandent. Ce système oblige les foyers à être équipés d'un décodeur spécial permettant de sélectionner l'abonné qui a commandé un programme (en général un film, ou une retransmission sportive, etc.). C'est la retransmission d'événements sportifs qui explique le succès de cette technique depuis 1990. Par exemple en 1992 le match de boxe opposant Mike Tyson à Razor Ruddoch a rapporté 43 millions de dollars à la chaîne qui l'a programmé, ce qui correspond à plus d'un million de téléspectateurs payant chacun 36,5 dollars. Les événements sportifs contribuent davantage que les fictions au chiffre d'affaires des chaînes pay per view. Le sport a rapporté environ 450 millions de dollars en 1992 contre 165 millions de dollars pour les fictions. Le pay per view reste cependant un moyen pour Hollywood de pénétrer le marché du câble et il n'est pas rare qu'un film soit diffusé par une chaîne pay per view moins d'un an après sa sortie en salle.

24Troisièmement, en créant de fait un monopole industriel, la déréglementation fait payer au consommateur un prix élevé pour un service que certains opposants s'accordent à décrire comme étant de piètre qualité. Les câblo-opérateurs justifient la hausse des abonnements par les avancées technologiques que connaît leur secteur et font valoir que ces hausses visent à compenser les restrictions imposées par la FCC (voir 1.1.1.2.). Par exemple, la stratégie de TCI consiste à disposer d'un capital d’abonnés tel qu'il devient impossible pour les fabricants de programmes de le contourner. Il peut ainsi imposer ses prix à la fois aux fournisseurs et aux clients. Faut-il voir là la renaissance du monopole tant décrié avant la déréglementation ?

25Enfin la déréglementation offre aux câblo-opérateurs les moyens de donner à leurs propres programmes les meilleurs créneaux horaires et de contrôler, de ce fait, une part importante de la production audiovisuelle au détriment des producteurs indépendants et des systèmes de diffusion concurrents (stations hertziennes, satellites, etc...)-Peut-on réellement dans ces conditions parler de concurrence ?

  • 10 dans la mesure où ils sont obligés de prendre une part du capital des "grands" pour obtenir une par (...)

26La réaction des "petits" câblo-opérateurs dépendants des "grands"10, celle des concurrents du câble, et le mécontentement des associations de consommateurs qui décriaient les hausses de prix, ont poussé le législateur à réintroduire une réglementation.

1.2. Le retour à la réglementation

1.2.1. Le Cable Act de 1992 : une réponse aux effets pervers de la loi de 1984

  • 11 transporteur obligé de garantir l'accès public.

27Pour expliquer cette nouvelle législation il suffit de se souvenir que le système des communications américaines fut totalement déséquilibré par la loi de 1984 dans la mesure où les câblo-opérateurs n'étaient pas soumis aux obligations des common carriers11. De plus si les câblo-opérateurs sont considérés comme des producteurs de contenus ils peuvent être protégés par les amendements 1 et 5 de la Constitution qui garantit la liberté de parole et de la presse. En outre le déclin des networks s'affirmant, en dépit des modifications apportées aux règles de 1970 en 1991, le câble se retrouvait en position de supériorité et, de ce fait, allait tuer le principe premier qui sous-tendait toute cette déréglementation : la concurrence.

28Les effets pervers de la loi de 1984 (augmentation des tarifs, abus de pouvoir, concentrations verticales qui ont permis aux câblo-opérateurs d'être propriétaires ou copropriétaires d'une grande partie des chaînes thématiques du câble et de toutes les chaînes à péage, excepté Disney Channel) se faisant de plus en plus sentir, l'opposition démocrate au Congrès, poussée par la pression des consommateur-sélecteurs à l'approche des élections présidentielles, a affiché sa volonté de reconsidérer le texte de 1984 dans sa globalité. La FCC, soutenue par le Président Bush, acceptait d'assouplir les modalités d'application de la loi de 1984 (la Video Dialtone en est un exemple) mais refusait de limiter les pouvoirs des câblo-opérateurs.

1.2.2. Le cadre juridique défini par la loi

29Le 5 octobre 1992 le Congrès, à majorité démocrate, passant outre au veto du Président pour la première fois au cours de son mandat, vote le texte définitif du Cable Television Consumer Protection and Competition Act of 1992.

1.2.2.1. Le contrôle des prix et de la qualité du service

30La loi impose un contrôle des tarifs reposant sur un réexamen des questions de monopole et de positions dominantes apparaissant dans les lois de 1984 et 1991. En 1992 un câblo-opérateur est en position de concurrence effective si le taux d'abonnement dans la zone qu'il occupe ne dépasse pas 30 % ou si 50 % au moins des foyers peuvent avoir accès à d'autres distributeurs non hertziens (satellites, micro-ondes, autres réseaux câblés). Si les câblo-opérateurs n'entrent pas dans cette catégorie, ce sont de nouveau les autorités locales qui doivent approuver les tarifs. En cas de plainte c'est la FCC qui jugera. En outre celle-ci devra publier chaque année, à partir de juin 1993, un guide des prix pratiqués assorti de conseils à l'intention des autorités locales. De même, elle devra édicter les règles fixant les normes de qualité de service (assistance commerciale, dépannage) et les standards techniques les garantissant (compatibilité entre le câble, le téléviseur, et le magnétoscope de l'abonné). De surcroît, les autorités locales peuvent, si elles le désirent, fixer les standards de qualité de service propres à la zone géographique qu'elles contrôlent. Les câblo-opérateurs ne peuvent pas proposer de programmes thématiques par bouquet. Tous les services à péage doivent être offerts séparément.

1.2.2.2. La retransmission des programmes

31Depuis 1984 les câblo-opérateurs ne pouvaient pas vendre leurs signaux. Cependant, en diffusant les chaînes hertziennes et en particulier celles des networks, ils peuvent augmenter leurs recettes publicitaires tout en n’ayant pas à rétribuer les networks, et offrir à un abonné la possibilité de suivre les deux types de programmes sur un même système. La loi de 1992 inverse les rapports entre eux grâce à trois dispositions : a) les câblo-opérateurs doivent retransmettre les signaux d'un certain nombre de chaînes hertziennes, sans avoir aucun droit sur ces signaux, b) les chaînes diffusées sur le câble peuvent donner ou vendre leurs signaux, c) les câblo-opérateurs ne peuvent pas percevoir de "loyer" de leur part, ce qui pourrait leur coûter 2 à 300 millions de dollars.

1.2.2.3. Les questions sous-jacentes à la mise en application de la nouvelle loi

32Cette nouvelle loi représente un travail important qui obligera la FCC à augmenter ses moyens budgétaires et humains afin d'en appliquer les principes et de fournir aux autorités locales les rapports nécessaires. Mais que sera l'avenir ? Les networks vont-ils profiter de ce ballon d'oxygène pour diversifier leurs activités en rachetant des câblo-opérateurs par exemple ? Le texte va-t-il permettre l'émergence de nouvelles technologies de diffusion afin d'accroître la concurrence dans l'offre de programmes audiovisuels ? Quelle portée le texte aura-t-il sur l'environnement de la diffusion numérique ou de la haute définition, qui représente un marché potentiel de 3500 milliards de dollars d'ici dix ans ? A quel contrôle seront soumises les compagnies de téléphone qui pénètrent les marchés de la distribution vidéo ? Les câblo-opérateurs supporteront-ils la concurrence des deux satellites du consortium Hughes Aircraft qui vont à partir de 1994 inonder les États-Unis vingt-quatre heures sur vingt-quatre avec une sélection de 150 chaînes et ainsi, atteindre les 40 millions de foyers que les aléas géographiques privent de télévisions payantes ? Quel sera le rôle des sociétés informatiques dans la télévision de demain ?

33Autant de questions qui restent sans réponse réelle à ce jour. Il faudra attendre les premières conséquences de la nouvelle loi pour savoir si on peut réellement envisager le succès de la réforme de l'audiovisuel aux États-Unis.

34Cependant il était évident que le processus de déréglementation né aux États-Unis allait s'exporter vers d'autres pays, dont la Grande-Bretagne. Il faut se souvenir qu'en Grande-Bretagne, la démarche précédant toute vague de déréglementation mise en oeuvre depuis 1979 est, généralement, la privatisation : ce fut ainsi le cas de British Airways dans les transports ou de British Telecom, privatisés à l'automne 1984. Ceci étant posé, il convient de se pencher sur les objectifs de la déréglementation de l'audiovisuel britannique et sur les effets qu'elle a produits.

2. Le cas de la Grande-Bretagne

2.1. Les objectifs de la déréglementation de la télévision

2.1.1. Pourquoi vouloir déréglementer dans les années 80 ?

35Comme aux États-Unis, le but visé était d'accroître la concurrence et de modifier le cadre réglementant le secteur de la télévision en suivant le credo thatchérien du libre marché. Il fallait pour cela d'une part briser le monopole de transmission de la publicité que détenaient les chaînes privées hertziennes ITV et C4 qui, étant les seuls écrans publicitaires d'importance, obligeaient les publicitaires à payer les prix forts ; d'autre part, éliminer le cocon protecteur qui enveloppait la BBC, laquelle n'avait pas à affronter de concurrence réelle puisqu'elle est subventionnée presque totalement par les recettes de la redevance. Le gouvernement envisagea donc pour ce faire de modifier la loi régissant le secteur privé de la télévision. Enfin la déréglementation visait à permettre aux nouvelles technologies (câble, satellite, etc...) de se développer, tout en autorisant, dans le même temps, la création d'une chaîne hertzienne supplémentaire, gratuite pour le public, car vivant en partie de la publicité.

2.1.2. Le cadre juridique de la déréglementation : le Broadcasting Act

36Fruit du rapport Peacock (1986) et du Livre Blanc Broadcasting in the 90's : Competition, Choice and Quality (1989) le Broadcasting Act fut voté en novembre 1990 par le Parlement britannique et a largement participé à la modification de l'environnement audiovisuel en Grande-Bretagne. Aux termes de cette loi :

    • 12 Independent Broadcasting Authority.
    • 13 Independent Television Commission.

    l'IBA12 de 1972 est remplacée dès janvier 1991 par l'TTC13, dont les dix membres restent nommés par le Ministre de l'Intérieur ;

    • 14 Independent Television.

    l'ITC doit organiser la redistribution des seize concessions de l'ITV14 qui s'appellera désormais Channel 3, mais dont la carte géographique n'est pas modifiée ;

  1. les concessions seront attribuées selon la règle du plus offrant, tout en veillant, cependant, à ce que la qualité de la programmation soit respectée : tout le secteur télévisuel britannique privé (chaînes hertziennes, satellitaires, câblées ou encore transmises par micro-ondes) relève donc maintenant de l'autorité de l'ITC, ce regroupement lui permettant d'être le seul juge et arbitre de tout ce qui concerne la télévision privée ; elle perd cependant le contrôle de la radio et, de plus, elle ne fait plus office de diffuseur (broadcaster), mais seulement d'organisme de tutelle (regulator)

    • 15 The Independent, 11/12/91

    la nouvelle chaîne hertzienne Channel 5 sera créée selon les mêmes modalités de concession que Channel 3. Cette chaîne nationale privée sera diffusée à partir de la fin 1993, sur les trois quarts du territoire seulement. Ceci s'explique par le risque d'interférence entre, par exemple, le sud de l'Angleterre et la France. Un moyen de couvrir tout le territoire serait de diffuser Channel 5 grâce au câble ou au satellite mais dans ce cas, le téléspectateur aurait à en payer le prix. "Le lancement de la chaîne ne va pas non plus sans problème technique, dans la mesure où le téléspectateur devra faire adapter son équipement pour recevoir Channel 5. Cela pourrait coûter au total 100 millions de livres sterling au futur titulaire de la concession"15

    • 16 Thames TV, London week-end TV (Londres), Granada TV (Manchester), Central (Birminghan) et Yorkshire (...)

    25 % de la production des programmes, qu'il s'agisse de la BBC ou de l'ITV, doivent revenir aux producteurs indépendants, ce qui est un moyen de réduire le pouvoir des cinq "Barons" de l'ITV16 qui, jusqu'alors, étouffaient les petits producteurs indépendants et dominaient les douze autres chaînes privées ayant un chiffre d’affaires moins important. Ceci met fin à une rente de situation qui rappelait celle des networks américains.

2.1.3. L’impact de la loi de 1990

2.1.3.1. Sur les chaînes hertziennes privées

  • 17 Annexe 1 : sources : J-C Sergeant, "Le remodelage du paysage télévisuel britannique," in : La nouve (...)

37Au vu du tableau "concurrence et transformations dans le panorama télévisuel britannique (annexe 1)17, on s'aperçoit que dans la plupart des cas la concession a été octroyée au plus offrant ayant satisfait aux critères de qualité. Il s'agissait souvent de la chaîne sortante. Dans d'autres, par contre, elle a été attribuée aux candidats proposant l'enchère la moins élevée.

  • 18 Financial Times, 17/11/1992.

38Ceci est justifié dans certains cas, comme par exemple celui de Channel TV contre C13, ou encore de London Week-End contre London Independent Broadcasting, les deux perdants n'ayant pas satisfait aux critères de qualité de programmation édictés par l'ITC. Mais on peut s'interroger sur le cas de la victoire de Meridian Broadcasting contre TVS, ou de West Country TV contre TSW. Dans ces deux cas, ce sont les titulaires sortants qui ont perdu, car l'ITC a prétendu que leurs projets étaient financièrement irréalistes. "La commission n'a pas eu l'impression que TVS pourrait maintenir les services qu'elle propose pendant toute la période où la concession lui appartient,"18 a déclaré G. Russell, Président de l'ITC. Les deux chaînes ont fait appel à cette décision.

  • 19 Financial Times, 18/10/1991.

39Dans d'autres cas, les concessions ont été accordées à des chaînes sortantes qui n’avaient pas de rivales. De ce fait, Central et Scottish TV purent conserver leur concession pour une somme dérisoire au regard de leur audience respective (8,5 millions et 3,2 millions de téléspectateurs). Enfin dans les cas de Thames et de TV AM l'impact de la loi montre certaines aberrations du système, consternant à la fois John Major, qui ne voyait pas dans cet exercice un "grand succès"19 et Margaret Thatcher qui, bien qu'ayant été "l'inspiratrice de cette législation,"19 ne comprenait pas pourquoi TV AM avait perdu sa concession. La colère des perdants fit écho à cette consternation. Bruce Gyngel, Directeur de TV AM et proche de Madame Thatcher, se voyait ainsi mal récompensé d'avoir su réduire les effectifs de sa chaîne en renvoyant des techniciens grévistes. Si le cas de TV AM montre les effets, sans doute, non désirés de la politique thatchérienne, celui de Thames est tout aussi révélateur. En effet, quand elle a perdu sa concession au profit de Carlton Communications, Thames était la plus grosse société de télévision privée avec une audience de 10,5 millions de téléspectateurs, un chiffre d'affaires de 350 millions de livres sterling et un bénéfice net avant impôt de 5 millions. Carlton, son rival heureux, est un groupe de communications qui possède des filiales dans la production de films et de services de télévision, ce qui lui permet, en tant qu'émetteur diffuseur (broadcaster), de diffuser sans problème les 25 % de programmes émanant de producteurs indépendants et requis par la loi. Carlton joue aussi le rôle de partenaire financier dans les concessions accordées à Central et à Sunrise et est, de surcroît, propriétaire de la société Technicolor aux États-Unis.

  • 20 Financial Times, 2/12/1992.

40Voici, comme dans le cas des États-Unis, un exemple significatif de la façon dont la déréglementation brise les monopoles. Les cinq "Barons" de l'ITV qui formaient un cartel en dominant la grille des programmes doivent apprécier l'humour bien britannique de cette situation. Thames continuera néanmoins à fournir des programmes au réseau privé, en tant que producteur indépendant. Deux questions restent cependant en suspens : que vont devenir les mille cinq cents employés de Thames ? Pourquoi Thames n'a-t-elle pas offert une enchère plus élevée (32,7 millions de livres sterling contre les 43,7 millions de Carlton) ? De plus, depuis son échec de 1991, le sort semble s'acharner sur Thames. Sa candidature à la concession de Channel 5 a été rejetée par l’ITC, au motif qu'elle ne répondait pas aux critères requis concernant la part d'audience à atteindre et les coûts et revenus envisagés. L'ITC n'était pas non plus satisfaite du plan de financement auquel Thames participait à concurrence de 35 % car elle désirait un plan financé à 70 %20. On peut noter que cette clause n'avait pas été annoncée au début de l'opération, ce dont se plaignent les dirigeants de Thames. Faut-il voir, dans cette affaire, un règlement de compte entre l'ITC et Thames pour des motifs obscurs ?

41Au total cette situation a eu pour Thames des répercussions dramatiques. Entre 1992 et 1993, elle a débauché 1 000 personnes, cessé de produire des programmes régionaux et son chiffre d'affaires a baissé. Des licenciements se sont aussi produits dans les autres chaînes ayant perdu leur concession, affectant au total 2 000 personnes sur 2 900.

  • 21 entre Tyne Tees et Yorkshire (moins 300 emplois), entre Granada et LWT pour la vente de leurs progr (...)

42Cet effet pervers de la déréglementation est renforcé par le fait que les nouvelles chaînes emploient un tiers seulement des effectifs précédents. De plus, suite aux fusions qui ont eu lieu21 ou qui vont se produire après 1994 quand toutes les chaînes seront libres de se racheter entre elles, on peut imaginer que de très nombreux emplois vont disparaître.

43En conclusion, la nouvelle donne de l'ITV a rendu encore plus précaire le marché de l'emploi dans l'audiovisuel, déjà lourdement affecté par une récession qui joue sur les dépenses des publicitaires auprès des chaînes. De plus on peut ajouter que suite à ce "remue ménage", le monde de la télévision privée a été séparé en deux camps : d'un côté ceux qui pensent que le réseau est maintenant entre les mains de personnes dont le seul objectif est la course à l'audimat et au gain, même si c'est au prix de programmes de basse qualité ; de l'autre, on trouve le gouvernement, l'ITC et l'Office of Pair Trading qui affirment qu'il fallait réformer l'ITV pour qu'elle soit en mesure de lutter financièrement contre les nouveaux distributeurs (câble et satellite) et contre la BBC.

2.1.3.2. Le câble et le satellite

44Entre 1984, époque où furent attribuées les premières licences d'exploitation du câble, et 1989, l'essor de celui-ci fut lent et peu convaincant, bien que favorisé par la législation. Cependant, au cours des trois années qui suivirent le nombre d'abonnés au câble s’est singulièrement accru, malgré la récession, atteignant environ 330 000, pendant que dans le même temps le nombre de foyers où le câble est accessible a dépassé le million. En 1992 on dénombrait 35 chaînes franchisées, ayant chacune plus de 2 500 abonnés. Cet intérêt récent pour le câble peut s'expliquer par deux facteurs.

45Un facteur économique, à savoir la pénétration du marché du câble et de la téléphonie par des investisseurs nord-américains, dont c'est le métier (Videotron, US Cable, Southwesterner Bell, Comcast, etc...). Ceux-ci, forts de leur expérience, ont aidé à transformer les programmes traditionnellement diffusés sur le câble (films, sport, informations, etc...) en introduisant des chaînes thématiques dont l'audience est ainsi ciblée (Lifestyle pour les femmes, Indra Dhnush pour la communauté indienne, etc...). Ce partenariat avec les Nord-Américains pourrait aussi permettre au câble de devenir un concurrent sérieux des compagnies de téléphone BT et Mercury, situation qui ne va pas sans rappeler celle trouvée aux États-Unis.

46A cela s'ajoute un facteur sociologique, dans la mesure où les Britanniques se sont habitués à un environnement multi-chaînes et voient dans le câble un moyen esthétique de capter les chaînes des satellites, préférable aux antennes paraboliques qui défigurent le paysage. Pour ce qui est du satellite, après un démarrage si difficile que Sky TV et British Satellite Broadcasting durent fusionner en novembre 1991 pour former BSKYB et survivre, l'avenir semble prometteur. En 1992, BSKYB pouvait être capté par 2,5 millions de foyers et avait 1,5 million d'abonnés à au moins l’un de ses deux services premium. Une preuve supplémentaire de sa bonne santé se trouve dans le lancement en octobre 1992 d'une troisième chaîne de films, en remplacement de Comedy Channel, et dans celui de UK Gold en novembre de la même année. Cette chaîne sera alimentée par les grands classiques de la BBC et de Thames. En 1994, BSKYB devrait lancer Sky Sports, la première chaîne européenne à diffuser des matchs de football de qualité, selon le mode du pay per view. Cette nouvelle chaîne devrait attirer de nouveaux abonnés, à la fois pour le câble et pour le satellite.

47De plus il est quasi certain que dans les années à venir les nouvelles avancées technologiques (télévision interactive, compression numérique des images, etc...) donneront au câble et au satellite des places encore plus importantes. Mais que deviendront alors les chaînes hertziennes privées et publiques ? Quelle sera leur réaction à ces bouleversements ? Comment survivront-elles au manque à gagner dans le domaine de la publicité ? Des questions dont les réponses pourraient apparaître à l’orée du vingt-et-unième siècle, et auxquelles la BBC sera aussi largement confrontée.

2.2. L'avenir de la BBC

48Alors que le monde de la télévision vit une vraie révolution, la BBC doit, quant à elle, demander le renouvellement de la Charte qui la régit jusqu'en juin 1996 et tenter de se façonner dans ce laps de temps une nouvelle image, si elle veut survivre.

2.2.1. Le projet de privatisation et la concurrence

  • 22 Panorama, novembre 1992.

49La privatisation, leitmotiv de l'économie libérale de Madame Thatcher, fut de mise en ce qui concerne la BBC pendant toute l'ère thatchérienne. L'idée du Premier Ministre était qu'il fallait remplacer les revenus de la BBC, issus de la redevance, par des revenus publicitaires afin de mieux la préparer à la privatisation. Après la démission de Margaret Thatcher ce projet fut abandonné par le gouvernement de John Major. Selon Peter Brookes, Ministre chargé du patrimoine, "la BBC a largement contribué au destin de la nation au cours des soixante dix dernières années. Elle ne doit pas être altérée."22

50Mise à l'abri d'une "attaque libérale" la BBC est, à l'heure actuelle, davantage soumise au danger que représente la concurrence du câble et du satellite. En effet, on prévoit que sa part d'audience (environ 45 % en 1992) pourrait tomber à 31 % en 2000 et passer sous la barre des 25 % en 2010, alors que celle de ses concurrents augmenterait en conséquence. La question épineuse que soulève cette perte d'audience est de savoir si les Britanniques accepteront encore de payer pour des programmes qu'ils regardent peu, parce qu'ils n'offrent pas assez de variété. Faudra-t-il continuer, de ce fait, à subventionner la BBC ? Depuis quelques années le comportement du téléspectateur s'est modifié. Il n'est plus "fidèle" à une chaîne unique et zappe jusqu'à ce qu'il trouve le programme répondant à ses désirs. Un abonnement au câble coûte environ 400 livres par an alors que la redevance de la BBC est d'environ 70 livres. Cependant, les téléspectateurs pensent de moins en moins qu'il faut subventionner la BBC (73 % y étaient favorables en 1979, 58 % le sont en 1992). Mais par quoi peut-on remplacer la redevance, sans que la BBC ne devienne semblable aux chaînes privées hertziennes ou autres ?

2.2.2. Le défi à relever

51Pour John Birt, Directeur général adjoint de la BBC, il est hors de question d'utiliser les "techniques de survie" adoptées par les autres chaînes, quand elles perdent des parts de marché, à savoir rediffuser le même programme, faire de la télé bon marché et tape à l'oeil pour "regonfler l'audimat". A ses yeux il faut, au contraire, que la BBC, en se gardant de devenir une chaîne thématique et élitiste, se refasse une image "distincte et novatrice" afin que les gens y trouvent des programmes totalement différents de ceux qu'ils peuvent voir gratuitement sur ITV. En effet la part d'audience ne doit pas chuter davantage, sinon le gouvernement pourrait refuser de subventionner une télévision qui toucherait moins d'un tiers du public.

52La BBC aura donc pour tâche de perpétuer la devise de son premier directeur général, John Reith, qui était : "le but de la BBC est de divertir pour informer et d'informer pour éduquer". Au pays de Shakespeare les temps changent, mais les traditions demeurent et à la BBC il convient toujours de conjuguer les deux termes : popularité et qualité. Le programme "Court in the Act", par exemple, jugé d'une qualité insuffisante, fut abandonné, bien que porteur d'audience.

53Un autre défi se rajoute à celui-là : ne pas perdre les "stars" qui font la BBC, mais dont les salaires toujours plus élevés pourraient devenir trop importants pour une chaîne alimentée par des revenus constants. Ces "stars" pourraient alors chercher à rejoindre des chaînes, dont les revenus (la publicité pour ITV, les abonnements pour le câble) peuvent progresser et offrir de meilleures possibilités de salaires. En 1992 les redevances ont représenté 39 % de l'argent investi. Si les 25 % prévus pour l'an 2000 sont confirmés, la BBC pourrait bien devenir le parent pauvre de la télévision britannique.

2.2.3. Quelle technique adopter ?

54Dans la mesure où la BBC tient à ne pas diffuser de films récents, accessibles gratuitement sur ITV ou disponibles sur le câble, elle s'oblige à produire ses propres programmes. Ceci lui coûte bien plus cher que de les acheter sur le marché étranger, où les coûts de production sont divisés entre plusieurs acteurs. Pour produire un programme la BBC peut dépenser jusqu'à 404 mille livres pour une heure alors qu'elle peut acheter ce programme pour 38 mille livres de l'heure sur le marché. Produire un film coûte six fois plus à la BBC que de l'acheter. La BBC aura-t-elle jamais les moyens de financer son ambitieuse stratégie ? Ainsi le remplacement de "Neighbours" par une série de la BBC est estimé à 9 millions de livres.

55Tout ceci sans compter que les coûts de production ne cessant de croître, la BBC a déjà dû licencier des techniciens et fermer ses studios de Ealing. Une solution à la crise qu'elle traverse consistera peut être à répéter l'initiative qu'elle a prise en devenant actionnaire de UK Gold, à qui elle vend ses classiques et dont elle reçoit une partie des bénéfices tirés de la publicité. Toutefois, cette technique n'est pas sans danger. En effet si la BBC obtient une somme d'argent, si minime soit-elle, grâce à la publicité qui devrait normalement aller vers ITV et C4, il n'est pas impossible qu'une part de la redevance lui soit ôtée. Cette décision, si elle doit être prise, le sera par un Arts Council dont il est question dans le dernier Livre Vert du gouvernement concernant le financement de la BBC.

56On voit donc que dans les deux cas étudiés, États-Unis et Grande-Bretagne, le processus de "déréglementation-réglementation" de la télévision, bien que ne portant pas entièrement sur les mêmes acteurs, a généré des effets pervers semblables. A la tentative de briser des monopoles, les faits ont répondu par la création d'autres monopoles avec de nouveaux acteurs. La compétition sauvage qui s'est développée entre les différents acteurs a accru le nombre des chômeurs de la profession et créé, en outre, des conditions de travail laissant largement à désirer. Au total cette politique libérale visant à favoriser la concurrence a surtout eu pour résultat la création d'un effet de balancier, générateur de contrecoups dont on a pu, bien souvent, mesurer les incohérences ainsi que les inconvénients. Elle ne semble pas, d'ailleurs, avoir mieux réussi que dans d’autres domaines où elle a été appliquée. Partant d'un bon sentiment, elle a plutôt mis en danger la qualité d'un service que réussi à l'améliorer.

Annexes

ANNEXE 1. Concurrence et transformations dans le panorama télévisuel privé britannique

ANNEXE 1. Concurrence et transformations dans le panorama télévisuel privé britannique

* Seuil qualité non atteint

ANNEXE 2. Résumé comparatif de la déréglementation de la télévision jusqu'en 1993

ETATS-UNIS

GRANDE-BRETAGNE

ACTEURS

Tous privés
networks, stations indépendantes, Fox Television, câble, satellites, compagnies ds téléphone (ATT, Baby Bells), Sociétés d'informatique, producteurs.

Public : BBC
Privés : Channel 3 (ex ITV), Channel 4, câble, satellites, Channel 5 (début 1994), compagnies de téléphone BT et Mercury, producteurs.

ORGANISMES DE CONTROLE

Federal Communications Commission (FCC)

ITC (ex IBA) pour toutes les chaînes de télévision privées

LOIS ET REGLEMENTS

Communications Act (1934),
Fin du monopole d'ATT(1982),
Cable Communications Act(1984),
Modification des Financial Interest and Syndication Rules (1991),
Video Dialtone(1992).

Fin du monopole de British Telecom (1984)
Broadcasting Act(1990)
BBC: Charte renouvelable en 1996

BUT DE LA DEREGLEMENTATION

Favoriser la concurrence entre acteurs. Permettre l'expansion ducâble.
Briser le pouvoir prédominant des networks.
Offrir un plus grand choix aux téléspectateurs.

Accroître la concurrence entre acteurs
Briser le monopole d'ITV
Favoriser le développement du câble et du satellite
Mettre en place la privatisation de la BBC (années Thatcher seulement), en modifiant son financement (projets du gouvernement Major).

OBJECTIFS ATTEINTS

le câble est devenu rapidement dominant dans l'audiovisuel (CA 22,2 milliards $, audience supérieure à chaque network).
Interpénétration des secteurs.
Création du PPV.
Elaboration de la télévision interactive et de la compression numérique

Modification des propriétaires des concessions de Channel3.
Fusion de 2 satellites :BSKYB.
25 % des programmes sont réalisés par producteurs indépendants.
Début de Channel 5 en mai94
Lancement de la chaîne sportive PPV.
Démarrage laborieux du câble et du satellite, en amélioration depuis 1990.

EFFETS PERVERS

Perte d'audience pour les networks.
Dininution de la part de la publicité dans leur CA
Licenciements, embauches de jeunes non qualifiés.
Rediffusions de programmes et diminution des investissements dans de nouvelles productions
Mise en danger de la qualité des programmes
Prix de l'abonnement au câble trop élevé Concentration verticale (TCI...)

Disparition de THAMES et TVAM.
Concentrations verticales et fusions.
Pénétration des marchés par des investisseurs étrangers (US).

Problème de l'avenir et du financement de la BBC (redevance mise en cause, mais pas de privatisation).
Américanisation du câble (chaînes thématiques, PPV).
Licenciements et baisses des salaires.
Mise en danger de la qualité des programmes.

Notes

1 Déréglementation, plutôt que dérégulation, dans la mesure où la déréglementation vise un cadre juridique, alors que la dérégulation s'applique au fonctionnement d'un système physique ou sociologique.

2 Federal Communications Commission

3 Un câblo-opérateur n'est considéré en position "dominante" que lorsqu'il a moins de trois concurrents hertziens. Cela concerne 3 % des sociétés du câble.

4 ABC, CBS, NBC : des sociétés de diffusion hertzienne qui diffusent plus de quinze heures hebdomadaires de programmes en prime-time - de 20h à 23h - vers des stations affiliées, réparties sur plus de 75 % du territoire des Etats-Unis.

5 Fox Television, dont le propriétaire est R. Murdoch. L'audience relative se répartit ainsi pour 1991 : Fox Television : 22 %, networks : 58 %, câble : 20 %.

6 Cette clause rendit furieux les directeurs de studios et les producteurs, car ces droits de vente sont un moyen pour eux de couvrir les frais réels de production des émissions qu'elles vendent aux chaînes. Ce marché est évalué à 3,5 milliards de dollars.

7 compagnies de téléphone nées de la fin du monopole d'AT&T et surnommées les Baby Bells.

8 Le Nouvel Observateur, 10-16 juin 1993.

9 En 1990 l'ensemble des recettes se répartissait ainsi : 36 % pour les networks, 10 % pour le câble, 54 % pour les stations indépendantes et la Fox.

10 dans la mesure où ils sont obligés de prendre une part du capital des "grands" pour obtenir une part des bouquets de programmes specifiques au câble, ce qui oblige le consommateur à se surabonner.

11 transporteur obligé de garantir l'accès public.

12 Independent Broadcasting Authority.

13 Independent Television Commission.

14 Independent Television.

15 The Independent, 11/12/91

16 Thames TV, London week-end TV (Londres), Granada TV (Manchester), Central (Birminghan) et Yorkshire TV (Leeds)

17 Annexe 1 : sources : J-C Sergeant, "Le remodelage du paysage télévisuel britannique," in : La nouvelle donne de la télévision privée en Grande-Bretagne, Média pouvoirs, 2e trimestre 1992 ; "The bidders", Financial Times, 18/10/1992.

18 Financial Times, 17/11/1992.

19 Financial Times, 18/10/1991.

20 Financial Times, 2/12/1992.

21 entre Tyne Tees et Yorkshire (moins 300 emplois), entre Granada et LWT pour la vente de leurs programnes.

22 Panorama, novembre 1992.

Table des illustrations

Titre ANNEXE 1. Concurrence et transformations dans le panorama télévisuel privé britannique
Légende * Seuil qualité non atteint
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Auteur

Université de la Sorbonne Nouvelle - Paris III

© Presses Sorbonne Nouvelle, 1995

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