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La Guerre du Vietnam et l’opinion publique américaine (1961-1973)

 | 
Jean Cazemajou
, 
Jean-Michel Lacroix

II. — L’éventail des opinions publiques

Du beurre et des canons : guerre du Vietnam et guerre à la pauvreté

Sophie Body-Gendrot

Texte intégral

  • 1 Pour les besoins de notre propos, nous utiliserons indifféremment ici les termes de Grande Société (...)

1Rétrospectivement, l’impression découlant de la plupart des analyses relatives aux politiques sociales de l’Administration Johnson, connues sous le nom de « Great Society Programs », est globalement négative1. Inachevée en raisons des priorités budgétaires imposées par la guerre du Vietnam, disent les analystes, la guerre à la Pauvreté se serait étiolée avant de disparaître du cahier des charges. Dans la lutte opposant le beurre aux canons, si l’on peut risquer cette image, le beurre aurait fondu. Les chercheurs dénoncent le caractère symbolique des politiques sociales de la Grande Société. Randolph Ripley et Grace Franklin, politistes bien connus, dans leur classique Congress, the Bureaucracy and Public Policy, remarquent, par exemple, que si à l’origine, cette politique avait pour but de modifier les conditions sociales des familles en détresse et de redistribuer les profits d’une économie en expansion, « en réalité, la conjoncture parlementaire à partir de 1966 n’était plus favorable à de tels buts et tant les Administrations Johnson que Nixon ont utilisé ces politiques sociales pour réguler les rapports inter- et intra- gouvernementaux » (Ripley, Franklin, 1986, 87). L’économiste Anthony Downes, pour sa part, juge les mesures prises alors « un geste symbolique et inefficace, destiné à montrer que le gouvernement se préoccupait des problèmes et non pas qu’il désirait changer le cours des choses (Divine, 1987, 145).

2Ces accusations sont-elles fondées ? La guerre à la pauvreté dont on décrira brièvement les principales mesures a-t-elle été « tuée » par la guerre du Vietnam ? A-t-on raison de dire qu’elle n’a pas eu les moyens d’atteindre ses objectifs ? Si oui, quelle est la part de responsabilité de la guerre du Vietnam ? On s’efforcera ici de démontrer qu’en dépit d’une apparence d’échec, la guerre à la pauvreté a été soutenue par le Congrès tout au long de la guerre du Vietnam et que c’est moins cette guerre-là qui a causé ses déboires que les changements idéologiques de la société américaine survenus alors et l’absence de cohérence de ceux qui étaient censés soutenir les politiques sociales.

La passion et le devoir

  • 2 Entretien de l’auteur avec l’ancien secrétaire d’Etat au Logement sous la Présidence de L.B. Johns (...)

3Dans une interview personnelle, McGeorge Bundy rapporte qu’au cours d’une conversation le Président Johnson lui aurait dit : « la Grande Société, c’était ma passion, la guerre du Vietnam, mon devoir. Le devoir a eu raison de la passion. »2

4Que la politique sociale entreprise par le Président Johnson l’ait passionné ne peut nous surprendre. En 1964, il désire poursuivre l’œuvre esquissée par J.F. Kennedy et en faire la pièce maîtresse de sa politique globale, en matière d’éducation, de sécurité sociale, de développement urbain, d’Etat-Providence et, ultima forsan, de droits civiques. Toute personne affamée sera nourrie, tout enfant ignorant instruit, tout chômeur trouvera un emploi. Le Président surpassera le New Deal de F.D. Roosevelt et l’œuvre entreprise par J.F. Kennedy, il sera adulé du peuple : telle est l’ambition de Johnson.

5En 1964, L.B. Johnson n’est pas pleinement engagé dans la guerre du Vietnam. Il se veut néanmoins le champion du monde libre et ne reculera pas devant son « devoir ». Mais il cherchera à retarder le plus longtemps possible l’annonce de l’engagement en Asie du Sud-Est pour ne pas compromettre la politique sociale qui lui tient à cœur. La biographe du Président, Doris Kearns, pense qu’il est bien dans sa personnalité ambiguë et complexe de ne pas trancher, de préférer les compromis, les retards, les dissimulations pour maintenir le plus large consensus. « Homme à la vaste ambition », note-t-elle, « il était décidé à ne pas ‘perdre’ le Vietnam, mais il allait faire tout son possible également pour éviter un débat global sur la guerre susceptible de mettre en péril les politiques de la Grande Société qui étaient alors élaborées par le Congrès. Peu enclin à subir des contraintes, il pensait réussir ce qu’aucun autre Président n’avait tenté : mener une guerre et accomplir en même temps des réformes majeures (Kearns, 1976, 282-285 ; 251).

6Mais, en juillet 1965, alors que sans relâche au cours des quinze derniers mois le Congrès a voté les principales mesures sociales souhaitées par le Président (Civil Rights Act, Economic Opportunity Act, Elementary and Secondary Education Act, Medicare, Model Cities, Voting Rights Act), mesures destinées à amener les Noirs à parité avec les Blancs, à soulager les familles dans la misère, à faire participer les intéressés à la reconstruction et au développement de leurs quartiers, à instruire avec efficacité la nation, bref à apporter des solutions énergiques aux maux dont souffre l’Amérique, le 28 juillet, le Président franchit le Rubicon et envoie la 101e Division des Forces de l’Air au Vietnam. A cette date, comme Johnson le confirmera plus tard, « deux courants de notre vie nationale ont convergé — le rêve d’une Grande Société chez nous et les exigences inéluctables imposées par nos obligations à l’égard de la moitié du monde » (Hodgson, 1976, 245).

7En janvier 1966, le Président se présente devant le Congrès pour définir sa politique sociale et demander des fonds budgétaires supplémentaires pour le Vietnam. « Je crois », dit-il sous les applaudissements des législateurs, « que nous pouvons poursuivre la Grande Société alors que nous nous battons au Vietnam » (Hodgson, 1976, 245). Pendant tout le reste de l’année, Johnson n’aura de cesse de préserver la politique de la Grande Société en cachant au Congrès le coût réel de la guerre, de crainte que, face à un choix entre les deux lignes politiques, le Congrès ne sacrifie la Grande Société. Le Président redoute en particulier, en cas d’augmentation des impôts, le verdict de Wilbur Mills, incontournable, Président démocrate de la commission Ways and Means à la Chambre des Représentants et dont l’appui lui est nécessaire au Congrès. A vrai dire, nul ne sait en ce début 1966 combien va coûter la guerre du Vietnam : le Pentagone s’est trompé lourdement en surestimant le coût de la guerre de Corée de 13 % en 1953 et de 11 % en 1954 ; rien n’indique que la guerre ne sera pas terminée le 30 juin 1967, fin de l’année fiscale, comme le prévoit le secrétaire d’Etat à la Défense R. McNamara, aussi Johnson préfère-t-il ne pas susciter l’hostilité du Congrès et poursuivre ses deux guerres de front. Le budget proposé en janvier 1966 est de 112,8 milliards de dollars et, on estime que les dépenses militaires se situeront entre 57 milliards et 60 milliards de dollars.

8Dans la réalité, ces prévisions budgétaires sont intenables et, cette année-là, le coût militaire de la guerre sera de 16 % supérieur aux estimations pour le budget fiscal de 1967 annoncé en janvier 1966. Le coût de la guerre du Vietnam passera alors de 6 milliards de dollars à 20,6 milliards de dollars en 1967. Le même phénomène se reproduira en 1968 avec une sous-estimation de 7psn-6752 pour les dépenses militaires et ce n’est qu’en 1969 que les estimations colleront aux frais réels. L’hémorragie budgétaire provoquée par la guerre du Vietnam ne peut être arrêtée par le léger accroissement d’impôts décidé en 1966 et approuvé par le Congrès : bientôt l’économie est en dengereuse surchauffe, l’inflation s’installe durablement, le cheval s’est échappé de l’écurie.

9De nombreux analystes donnent tort rétrospectivement à Johnson : « Le Vietnam a tout emporté, chaque sacré dollar. C’est cela qui a tué la guerre à la pauvreté [...] », s’est exclamé Sargent Shriver qui en était le responsable (Bornet, 1983, 267). « La Grande Société est devenue infirme, l’obsession du Président en matière de consensus a été mise à l’épreuve par une puissance étrangère qu’il ne semblait jamais être en mesure de dominer ou de comprendre » (Chafe, 1986, 248).

Une guerre solidement menée

10Ces accusations sont-elles fondées et les hommes politiques et analystes n’ont-ils pas avec le recul du temps cédé à une interprétation facile en accusant la politique étrangère d’être devenue prioritaire à partir de 1966 ? A entendre ces critiques, on pourrait, en effet, croire que les budgets destinés à éduquer, nourrir, construire, transformer les quartiers, apporter l’égalité entre les races ont été brusquement supprimés pour financer la guerre en Asie du Sud-Est. Or, de 1965 à 1973, environ 15 milliards et demi de dollars sont consacrés à l’effort de lutte contre la pauvreté, les dépenses en matière de retraites de 1963 à 1968 passent de 17 à 30 milliards de dollars et touchent vingt millions de personnes (Bornet, 237). Sur quatre ans, de 1965 à 1968, période d’intensification de la guerre au Vietnam, les dépenses fédérales globales en matière de législation sociale augmentent presqu’autant que le budget militaire. Au cours des premières années de la présidence Nixon, alors que la guerre se poursuit, certes à un moindre coût, les dépenses en matière de législation sociale rejoignent et dépassent les dépenses militaires. « L’économie pouvait se payer à la fois le beurre et les canons », note G. Hodgson (Hodgson, 1976, 246). Le programme des Model Cities a continué à être subventionné jusqu’en 1973, à concurrence de 2,3 milliards de dollars, et en s’en tenant aux projections élaborées en 1965 (Frieden et Kaplan, 1973, 271). Le logement social subventionné — sections 235 et 236 de la loi sur le logement de 1968 — a décollé entre 1969 et 1979 avec la production d’un million de nouveaux logements (et de scandales). Les dépenses en matière de développement de quartiers, de rénovation urbaine, de Model Cities — et des CDBG (Community Development Block Grants) qui ont pris leur suite — ont continué à augmenter au cours de la décennie totalisant en moyenne anuelle 3,5 milliards de dollars (Hays, 1985, 165 ; Lefèvre, Body-Gendrot, 1987).

11Comme le montrent les données budgétaires, il se trouvait au sein du Congrès et de l’administration des personnes sincèrement dévouées à la cause de la Grande Société et décidées à la sauver envers et contre tout. Ce n’est d’ailleurs pas dans les rangs de l’état major que les esprits les plus décidés à « éliminer la pauvreté de la terre (américaine) », « à la bannir de la nation » allaient trouver leurs plus ardents partisans mais dans les bureaux de l’administration, en particulier au Ministère du Travail. Les fonctionnaires du Ministère du Travail avaient leurs propres idées sur la manière d’aider les pauvres grâce au plein emploi, sous-entendant que des programmes de formation seraient mis en place et que la création d’emplois serait stimulée. Que ces objectifs fussent coûteux leur importait moins que l’amélioration des revenus des défavorisés destinée à faciliter leur intégration dans l’économie, politique destinée à rejaillir sur l’économie dans son ensemble (Haveman, 1977, 26-28 ; Gelfand, 1986, 131).

12Proche de L.B. Johnson, Sargent Shriver, surnommé le Tsar de la pauvreté et, pendant quatre ans, directeur de l’Office of Economic Opportunity (OEO), organisme spécialement conçu pour coordonner les mesures de lutte contre la pauvreté, partageait la même passion que le Président pour la Grande Société. Personnalité charismatique, il devait susciter dans son entourage un tel enthousiasme pour les politiques sociales poursuivies par l’OEO que même le sceptique Richard Nixon aurait bien des précautions à prendre pour éliminer cette instance sous sa Présidence.

13Enfin, à travers la nation, des centaines de collectivités locales étaient favorables, du moins les premières années, à des politiques susceptibles d’améliorer le bien-être de leurs concitoyens et d’alléger les problèmes auxquels les élus locaux devaient faire face quotidiennement. Dans les villes, la plupart des porte-parole des défavorisés de la communauté noire, qu’il s’agisse de la NAACP ou de l’Urban League approuvaient la législation sociale qui s’esquissait alors.

Indécision, révoltes et changements idéologiques

14Malgré les soutiens budgétaires, malgré la détermination des hommes, les objectifs de la Grande Société n’ont été que partiellement atteints, en raison de la conjonction de quatre facteurs principaux. Ce n’est pas la guerre du Vietnam, comme on l’a trop souvent dit, qui est responsable de l’absence de moyens financiers destinés à mener à bien les programmes sociaux, car il semble bien, comme le soutient G. Hogdson, que l’Amérique de cette époque pouvait à la fois produire du beurre et des canons.

15Il aurait tout d’abord fallu que le Président Johnson ait le courage de suivre le conseil de Gardner Acker, Président du Council of Economic Advisers, qui, dès 1965, lui conseillait d’augmenter les impôts. Pour certains analystes, tel David Halberstam citant le journaliste Bill Moyers, poursuivre les deux guerres avec un budget restreint, c’était « la décision la plus irresponsable qu’ait jamais prise un Président américain » (Halberstam, 1972, 59). Sentiment corroboré par d’autres observateurs : Johnson a tant tergiversé sur la question des impôts que lorsque l’augmentation est finalement intervenue en juillet 1967, il était trop tard pour qu’elle soit efficace, arrête l’inflation, soutienne le dollar et la balance des paiements, sauve la législation sociale, finance les dépenses militaires. Au cours de l’hiver 1967, alors que le coût réel de la guerre du Vietnam commençait à apparaître, Wilbur Mills de la commission Ways and Means, allait exiger, en contre-partie de son soutien aux 10 % d’augmentation d‘impôts réclamés par le Président, de profondes restrictions budgétaires dans les programmes de la Grande Société : d’abord deux milliards, puis quatre, cinq et finalement six milliards de dollars (Hodgson, 251).

16Sans doute le jugement de Mark Gelfand sur l’érosion du soutien présidentiel face à l’accumulation des obstacles de toute nature que devait confronter la Présidence est-il fondé : « contrairement à la guerre en Asie du Sud-Est qui exigeait des décisions presque quotidiennes des plus hauts échelons de l’Etat, [...] au fur et à mesure que la question raciale devenait plus complexe avec les émeutes dans les ghettos et que les progressistes manifestaient de plus en plus bruyamment leur opposition à la guerre, la guerre à la pauvreté a-t-elle perdu son statut d’enfant chéri à la Maison Blanche ? » (Gelfand, 127). Bien que les critiques formulées à propos des dérives de la Grande Société abondent — on pense en particulier à l’ouvrage du conseiller de R. Nixon, D.P. Moynihan, dont le titre éloquent Maximum Feasible Misunderstanding ne laisse aucun doute sur la thèse développée par l’auteur, de nos jours encore, il existe peu de travaux convaincants prouvant que l’OEO était une instance révolutionnaire destinée à saboter le système existant et les Community Action Agencies des centres subversifs torpillant l’action des élus locaux. Compte tenu du climat de l’époque dans les ghettos, l’insertion de porte-parole auto-désignés des pauvres dans la politique locale était inévitable. Que cette dérive ait irrité la Présidence, l’obligeant à réguler les rapports inter- et intra- gouvernementaux, on ne peut s’en étonner. Un message présidentiel de 1967 demande fermement aux Community Action Programs de se tenir en dehors de la politique.

  • 3 Il est aujourd’hui encore difficile d’évaluer les relations de cause à effet entre la guerre à la (...)

17Le troisième facteur explicatif du retrait du soutien présidentiel tient aux effets pervers de la législation sociale en matière raciale. Loin de faire du Président « l’être le plus aimé de tous », ce qui, selon le biographe Eric Goldman, était l’aspiration profonde de Johnson, les mesures prises en faveur de la communauté urbaine la plus défavorisée, la communauté noire, ont eu, pour un certain nombre d’observateurs, des effets contraires (Goldman, 1969). Accusé d’avoir déclaré en 1963 la guerre à la pauvreté avec un budget trop restreint (moins d’un milliard de dollars) afin de ne pas s’aliéner un Congrès formé à l’exercice comptable, « dans quelle mesure le gouvernement ne porte-t-il pas la responsabilité de l’exacerbation des aspirations des pauvres ? La Grande Société a-t-elle été le déclencheur des émeutes dans les ghettos ? », se demande l’historien M. Gelfand (Gelfand, 144)3. Il n’est pas dans notre propos ici de répondre à cette question complexe. Tout au plus peut-on citer le Président Johnson lui-même : « Si on a eu [toutes ces émeutes] avec la Grande Société, imaginez-vous ce qu’il serait advenu si nous nous étions contentés de rester assis sur cette caisse de dynamite [...] » (Bornet, 239). Bon nombre de Noirs des ghettos qui auraient dû, dans l’optique des conseillers de Johnson, se rallier au parti démocrate à la faveur de la législation sociale ont grossi les rangs des opposants à la guerre du Vietnam. Le conflit a divisé les rangs des défenseurs des droits civiques. Les relations entre L.B. Johnson et le pasteur Martin Luther King se sont franchement détériorées à partir d’avril 1967, à propos du Vietnam. Les relations difficiles avec les leaders noirs peuvent expliquer que, selon Ramsey Clark, l’engagement du Président Johnson envers leur cause soit devenu « très, très limité » en 1968 (Lawson, 1987, 109).

18Enfin, le dernier facteur explicatif de l’échel partiel de la Grande Société tient au peuple américain lui-même. Alors qu’il semblait adhérer dans son ensemble à la défense du monde libre, était-il décidé à tout faire pour éliminer la pauvreté de la société ? La pauvreté a toujours été considérée comme une anomalie aux Etats-Unis, destinée à disparaître d’elle-même, puisque le système capitaliste existant n’est pas fondamentalement répréhensible. Preuve en est qu’elle ne touche qu’une minorité d’Américains. Toucher aux relations de pouvoir comme s’y employaient les Community Action Programs, vouloir une véritable redistribution tant des bienfaits économiques que du pouvoir de décision, c’était une option « subversive » à laquelle n’adhérait pas la majorité des Américains. A juste titre, le rapport du Council of Economic Advisers de 1964 notait-il avec réalisme : « Nous avons largement la capacité de surmonter la pauvreté. Il suffirait que la majorité de la nation paie suffisamment d’impôts pour donner aux citoyens les moins fortunés le supplément de revenus qui leur fait défaut [...] Mais cette ‘solution’ ne toucherait guère aux racines de la pauvreté. Les Américains veulent que ce ne soit que par l’effort et la participation que l’on atteigne au standard de vie américain et non par le transfert des bénéfices » (Warner, 1977, 46). Si l’Amérique avait perçu des impôts dans la même proportion que les quatre grands pays européens ou même si elle s’était contentée de maintenir un niveau d’impôts comparable à celui de la période Eisenhower, le supplément de $ 25 milliards perçus aurait suffi à couvrir les frais croissants de la guerre du Vietnam en 1966. La moitié de cette somme, simplement redistribuée en nature, aurait signifié que toutes les familles américaines pouvaient sortir de la pauvreté (alors évaluée à un revenu annuel inférieur à $ 3500 pour une famille de quatre personnes) (Hodgson, 249).

19En somme, les canons ne portent qu’une faible responsabilité dans la fonte du beurre. Comme Harry McPherson s’en est expliqué, il est bien plus facile de faire de la guerre du Vietnam le bouc émissaire que de reconnaître que l’application des nouvelles mesures a fait problème, que le Congrès et l’électorat ont renâclé pour soutenir de nouvelles législations ou pour accorder un financement adéquat aux politiques existantes (Kearns, 299). En dépit de ces critiques qui ne sont fondées que par rapport à l’ampleur des aspirations suscitées, la Grande Société laisse un héritage idéologique important : la reconnaissance à un moment donné que la société américaine avait une dette envers les plus démunis, qu’elle avait le devoir d’améliorer l’aspect des sites urbains et des environnements sociaux les plus dégradés et que c’était à l’Etat qu’incombaient ces tâches. Alors que les années 1980 et le début des années 1990 s’éloignent de ces idéaux, il importe de se souvenir que les années 1960 ont constitué aux Etats-Unis une parenthèse exceptionnelle dans l’esprit d’ouverture.

Bibliographie

REFERENCES

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Notes

1 Pour les besoins de notre propos, nous utiliserons indifféremment ici les termes de Grande Société, guerre à la pauvreté, législation sociale. La plupart des mesures prises alors avaient, en effet, pour but d’éliminer la pauvreté, qu’il s’agisse de politiques macroéconomiques, d’efforts poursuivis en vue des droits civiques, de l’assistance médicale gratuite — Medicare —, des décisions en matière d’éducation et du programme des Model Cities.

2 Entretien de l’auteur avec l’ancien secrétaire d’Etat au Logement sous la Présidence de L.B. Johnson, R. Woods.

3 Il est aujourd’hui encore difficile d’évaluer les relations de cause à effet entre la guerre à la pauvreté et les émeutes urbaines. On a blâmé l’OEO, le caractère subversif des Community Action Programs, alors que, pour d’autres analystes, ces instances ont eu pour effet d’atténuer la violence. Quoi qu’il en soit, les émeutes ont certainement eu un impact négatif sur la campagne anti-pauvreté.

Auteur

Université de Paris IV (Sorbonne)

© Presses Sorbonne Nouvelle, 1991

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