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L'Allemagne. De la division à l'unité

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Henri Ménudier

III. Mutations économiques

L’unification économique : incertitudes et potentialités

René Lasserre

Texte intégral

1Moins de onze mois se sont écoulés entre la chute du Mur de Berlin et les cérémonies du 3 octobre 1990, au cours desquelles l’Allemagne a célébré son unité retrouvée. Au plan international, le règlement de la question allemande s’est fait dans des conditions optimales et dans des délais extraordinairement brefs. Au plan économique interne, le processus d’unification économique et monétaire a été encore plus expéditif, mais ne va pas sans poser de graves problèmes. La prise en charge intégrale et sans transitions d’une économie planifiée qui, ayant rompu ses amarres, partait à la dérive, est une opération d’une envergure sans précédent dans l’histoire économique moderne. Et un formidable pari, car elle implique dans l’immédiat une restructuration douloureuse de l’économie est-allemande, qui com­porte des incertitudes et un coût financier élevé, mais aussi des chances par les perspectives économiques qu’elle ouvre à moyen terme pour l’Allemagne et pour l’Europe.

L’union monétaire, catalyseur de l’unité

2L’union monétaire a tout d’abord été une réponse politique à la décomposition économique de la RDA dans les semaines qui ont suivi l’ouverture du Mur : au contact de la réalité occidentale, les Allemands de l’Est ont mesuré d’un coup la faillite de l’économie planifiée et ont très vite douté de sa capacité à se réformer de l’intérieur. Faute de réelle perspective de changement, les plus qualifiés d’entre eux ont émigré à l’Ouest. Et tandis, que sous l’effet de l’exode, la RDA se vidait de sa substance, l’afflux de ces migrants suscitait en RFA des difficultés et des tensions croissantes.

3L’union monétaire apparut alors pour la plupart des responsables politiques, y compris au sein de l’opposition social-démocrate, comme le seul moyen d’endiguer le flot, en offrant aux Allemands de l’Est la perspective tangible d’un avenir écono­mique partagé. Ce choix a été massivement ratifié par la population de RDA lors des premières élections libres du 18 mars 1990, et les négociations qui se sont engagées avec le premier gouvernement démocratiquement élu de RDA débou­chèrent le 18 mai sur un premier Traité d’État d’union monétaire, économique et sociale. Celle-ci entra en vigueur le 1er juillet et constitua en fait le pas décisif et irréversible vers l’unité.

Une opération monétaire risquée, mais techniquement réussie

4Les principes et les modalités de l’union monétaire ont été âprement discutés. Après que les partisans d’une union monétaire immédiate l’eurent emporté sur les experts qui préconisaient un régime de convertibilité transitoire du mark-est, un débat virulent s’engagea sur le taux de conversion du mark-est en DM. Sous la pression du gouvernement et de la population de RDA, et malgré les objections de la Bundesbank, le gouvernement fédéral se décida pour une conversion au taux de 1 contre 1 pour tous les revenus courants et pour une partie des avoirs en liquidités ou en dépôts jusqu’à un plafond variable en fonction de l’âge (2000 DM pour un enfant, 4000 pour un adulte, 6000 pour un retraité). Au-delà de ce plafond, et pour éviter un gonflement exagéré de la masse monétaire qu’aurait entraîné la conversion intégrale de l’épargne, le reste des avoirs, ainsi que toutes les créances, ont été convertis au taux de 1 DM pour 2 mark-est.

5La substitution pure et simple du DM au mark-est le 1er juillet 1990 s’accom­pagna de l’extension immédiate de la souveraineté monétaire de la Bundesbank sur les deux Allemagnes, de l’ouverture complète du marché est-allemand et de l’introduction en RDA des mécanismes de l’économie de marché. En particulier la liberté des prix devint immédiate pour tous les produits et les services, à l’exception des transports en commun, de l’énergie domestique et des loyers, dont les prix feront l’objet d’une libération progressive. Afin d’amortir le choc du marché, l’union économique et monétaire fut assortie d’une « union sociale », c’est-à-dire de l’extension en RDA des droits sociaux et des garanties de protection sociale selon les critères en vigueur en RFA, notamment en matière de chômage.

6L’union monétaire présentait des risques certains. Elle a été rondement menée et parfaitement réussie sur le plan technique, de sorte qu’elle n’a donné prise ni à la spéculation ni au dérapage inflationniste que les autorités monétaires redoutaient. Malgré la revalorisation immédiate de leur pouvoir d’achat, les Allemands de l’Est n’ont pas succombé à une frénésie de consommation, mais ont au contraire constitué, dans un premier temps, une épargne de précaution. L’accroissement mécanique de la masse monétaire d’environ 10 %, lié à l’absorption du mark-est par le DM est resté entièrement sous contrôle et n’a pas eu de répercussion sensible au niveau des prix.

Le cataclysme économique

7Mais autant l’union monétaire s’est opérée sans accroc, autant l’onde de choc de la libre concurrence sur l’économie de la RDA s’avère maintenant douloureuse. L’épreuve de vérité du marché a en effet révélé dans toute son ampleur l’état de délabrement de l’économie est-allemande et, en premier lieu, la fragilité de ses entreprises. Avec une main-d’œuvre surabondante, des équipements vieillis, une organisation archaïque, la plupart d’entre elles affichent une productivité qui est plus de moitié inférieure à celle de leurs homologues de l’Ouest. Leurs produits sont souvent de qualité médiocre ou peu attractifs et, suprême handicap hérité d’une économie planifiée de répartition, elles n’ont pas réellement de marché inté­rieur. Parallèlement, leur marché extérieur se rétracte avec l’introduction du DM puisque désormais leurs anciens clients du CAEM doivent payer en devise forte. Exposées de plein fouet au déferlement des produits de l’Ouest, et menacées de perdre une partie de leurs débouchés à l’Est les entreprises ont vu leur plan de charge s’effondrer. Quand elles ne sont pas condamnées à fermer prochainement leurs portes, elles doivent dégraisser leurs effectifs et, faute de pouvoir payer les salaires, elles ne sont provisoirement maintenues à flot que par l’injection tempo­raire de crédits de trésorerie octroyés ou garantis par la Treuhandanstalt.

8On estimait au départ qu’au prix d’un sérieux effort d’assainissement, environ deux entreprises est-allemandes sur trois pourraient finalement survivre. Cette évaluation sous-estimait l’état de vétusté de l’appareil productif est-allemand : il apparaît maintenant qu’une entreprise sur quatre ou, tout au plus, une entreprise sur trois devrait à terme émerger des décombres de l’économie planifiée.

L’incertitude sociale

9Au cours du second semestre de l’année 1990, la production industrielle a chuté de plus de 40 %. Conséquence immédiate, le chômage est monté en flèche. Dès le mois de septembre 1990, on recense 400 000 personnes en chômage total. Le chiffre monte à près de 800 000 en février 1991. À ces personnes sans emploi, il faut ajouter 1 900 000 travailleurs en chômage partiel – lequel s’apparente dans près de la moitié des cas à un chômage quasi-total. La crise de l’emploi ne cessera encore de s’aggraver et devrait atteindre son paroxysme au cours de l’été 1991, au fur et à mesure que la perfusion financière de la Treuhandanstalt, l’organisme chargé de restructurer et de privatiser les anciens combinats, deviendra plus sélec­tive. Le chômage pourrait alors atteindre les 3 millions de personnes et toucher le tiers de la population active de l’ancienne RDA. Dans l’industrie, c’est un emploi sur deux qui est menacé. À l’exception de la machine-outil, la plupart des secteurs de l’industrie manufacturière et de l’industrie lourde accusent un retard technolo­gique énorme et sont condamnés à disparaître à brève échéance. Seuls quelques maillons bien équipés ou relativement performants de l’ancien appareil de produc­tion pourront être conservés, au prix d’une restructuration sévère. L’union écono­mique comporte donc une incertitude sociale majeure, avec le double risque de conflits sociaux pour le maintien des emplois et de reprise du flux migratoire vers l’Ouest.

Un redressement initial difficile

10En outre cette situation difficile sur le front de l’emploi risque de se prolonger, car les investissements créateurs d’emplois en provenance de l’Ouest risquent de se faire attendre. D’abord parce que, pour la plupart des produits, les firmes occidentales peuvent facilement approvisionner le marché de l’Est par simple extension de leurs réseaux commerciaux, sans avoir besoin d’y implanter des capacités de production nouvelles. Ensuite parce que l’état pitoyable des infra­structures de l’ancienne RDA, conjugué aux multiples incertitudes financières et surtout juridiques, en particulier sur le droit de propriété et le foncier, n’en fait pas, du moins dans l’immédiat, un site très attractif pour beaucoup d’investisseurs. Ces handicaps ne seront que partiellement compensés par l’existence d’une main-d’œuvre disponible, relativement bien formée et temporairement moins coûteuse. Mais ce dernier avantage devrait disparaître progressivement avec l’alignement inévitable, et déjà largement amorcé, des rémunérations sur celles de l’Ouest qui interviendra dans le sillage de l’union sociale et avec l’extension des procédures de négociation salariale pratiquées dans la partie occidentale.

11Le redressement de l’économie est-allemande s’annonce donc, dans un premier temps, beaucoup plus difficile que prévu. Il ne devrait s’amorcer qu’après une phase initiale de marasme de deux ou trois ans et s’opérer davantage par une régénération progressive du tissu productif à partir des services, de l’artisanat et de la petite et moyenne industrie de sous-traitance plutôt que par le transfert, l’implantation ou la reprise d’activités industrielles à grande échelle à partir de l’Ouest, comme on l’avait escompté initialement.

Un coût financier très élevé

12Par l’ampleur des difficultés qu’elle soulève et des charges qu’elle implique, l’union économique et monétaire se révèle être, en fin de compte, une opération beaucoup plus coûteuse que prévu. Par trois collectifs budgétaires successifs de 7, de 5 et de 20 Mds de DM, soit au total 32 Mds de DM pour 1990, l’État fédéral a opéré un transfert massif de crédits au budget de la RDA pour faire face à des dépenses nouvelles et prendre en charge le financement initial des régimes de prévoyance et d’assurance-chômage. À cette somme est venue s’ajouter une première tranche de 22 Mds de DM du Fonds pour l’unité allemande. Ce fonds de 115 Mds de DM, financé à concurrence de 20 Mds par transferts budgétaires (issus du redéploiement progressif, mais difficile, des anciennes dépenses liées à la division) et de 95 Mds par l’emprunt, supportés à parité par le Bund et les Länder, est destiné à combler les déficits publics de la partie orientale pour la période 1990-1994.

13Par ailleurs, du fait de l’unité, l’État fédéral a dû prendre à sa charge la garantie des dettes de l’ancien État de RDA et celle des emprunts de la Treuhand (55 Mds pour 1990), ce qui représente une charge supplémentaire de quelque 15 Mds à inscrire dès l’exercice 1990.

14Au total, le besoin de financement global des administrations publiques résul­tant de l’intégration économique s’est établi à près de 100 Mds de DM en 1990 et pourrait atteindre entre 130 et 150 Mds de DM en 1991. Encore ces estimations ne prennent-elles que faiblement en compte les dépenses publiques d’investissement considérables qui seront nécessaires à une modernisation rapide des infrastructures. Les besoins réels sont généralement évalués à quelque 35 Mds annuels sur dix ans et ces sommes devront être rapidement engagées si l’on veut obtenir l’amélioration tangible des infrastructures nécessaire au redémarrage de l’activité. En outre, le volume des aides publiques directes ou indirectes nécessaires pour attirer les inves­tissements privés est encore difficile à apprécier. Enfin, la principale inconnue porte sur les besoins de financement des régimes sociaux, dont les recettes aussi bien que les dépenses seront très largement tributaires de l’ampleur du chômage. En 1990, alors même que le chômage aura été temporairement contenu, ce ne sont pas moins de 15 Mds de DM qu’il a fallu injecter pour assurer leur mise à niveau et leur équilibre. Cette somme risque d’être multipliée par deux au cours des deux prochaines années, selon le degré d’aggravation de la situation de l’emploi.

Un coût « digérable » pour l’économie allemande

15Pour tenir compte de ces incertitudes, il semble donc raisonnable de tabler sur une charge publique annuelle qui serait plutôt de l’ordre de 150 Mds de DM pour les deux années qui viennent, laquelle devrait sensiblement décroître par la suite. Mais même dans cette hypothèse haute, il n’en demeure pas moins que, pour être considérable, le coût financier initial de l’unification reste dans des limites suppor­tables pour l’économie allemande qui, au cours des dernières années, a accumulé de formidables excédents.

16En outre, cette charge sera partiellement absorbée par le dynamisme florissant qu’affiche actuellement l’économie ouest-allemande. Avec un taux de croissance de 3,5 % en 1990 et de 2,5 à 3 % en 1991, le budget fédéral peut tabler sur un surcroît de rentrées fiscales de l’ordre de 15 à 18 Mds de DM par an. Par ailleurs, les pouvoirs publics disposent d’une réelle marge de manœuvre pour le recours à l’emprunt. Les efforts d’assainissement des finances publiques menés ces dernières années ont permis de ramener l’endettement public annuel de 5 % du PIB en 1981 à moins de 1 % en 1989, de sorte que l’accroissement actuellement prévisible de la dette publique du fait de l’unification ne devrait pas faire remonter ce taux au-delà de 5 % pour 1991. Cela reste encore dans des limites acceptables du point de vue de la charge de la dette mais, dans le contexte actuel de tension sur le marché des capitaux, la remontée de l’endettement public aura inévitablement pour effet de tirer les taux d’intérêt longs de 1/2 à 1 point vers le haut pendant un ou deux ans. Ce qui ne manquera pas de peser sur l’activité et les investissements et de se répercuter sur les autres partenaires au sein du Système Monétaire Européen.

17C’est pour cette raison que les responsables de la Bundesbank n’ont cessé de mettre en garde le gouvernement fédéral contre le danger que représente un finan­cement exclusif par l’appel au marché des capitaux. Afin de garder des marges de manœuvre pour la politique monétaire face aux incertitudes de la réunification et au danger de remontée de l’inflation, un moment redouté dans le contexte de la crise du Golfe, ils ont préconisé avec vigueur, et finalement obtenu du Gouverne­ment fédéral, un relèvement des impôts dans le budget 1991. Ainsi, le Gouver­nement fédéral a-t-il été contraint de relever, à compter du 1er juillet 1991, les taxes sur le carburant, les assurances et le tabac et de majorer de 7,5 % l’impôt sur le revenu. Encore ces mesures ne sont-elles que temporaires et il semble difficile qu’à plus ou moins brève échéance, le gouvernement puisse échapper à un relèvement de la TVA de 14 à 15 % qui, seul, sera de nature à procurer des rentrées fiscales d’ampleur suffisante.

Vers un second miracle économique ?

18Pour être élevé à court terme, le coût de l’unification n’en constitue pas moins un intéressant pari sur l’avenir. À moyen terme, vers le milieu de la décennie, l’économie est-allemande devrait normalement avoir émergé du creux de la vague et afficher un remarquable dynamisme. Grâce à des gains rapides de productivité et à une demande intérieure forte, tirée à la fois par la consommation et la moder­nisation des infrastructures, les régions orientales devraient connaître une crois­sance vigoureuse, de l’ordre de 7 à 8 % par an selon les prévisions. À ce rythme, cela permettrait aux Allemands de l’Est d’améliorer rapidement leur niveau de vie et de voir leur produit par tête rattraper à 88 % celui de leurs compatriotes en l’an 2000. La partie est de l’Allemagne pourrait ainsi devenir l’une des régions les plus dynamiques de l’Europe au tournant du millénaire.

19Ce dynamisme profitera à toute l’Allemagne et l’unification devrait ainsi contri­buer à elle seule à lui assurer 1 % de croissance supplémentaire annuelle sur l’en­semble de la décennie. L’économie allemande y trouvera sans aucun doute un regain de puissance et de compétitivité, mais dans le contexte du grand marché, la dynamique du marché allemand bénéficiera également à l’ensemble des partenaires européens de l’Allemagne. La croissance allemande devrait à son tour induire un demi point de croissance dans le reste de la Communauté. La France en particulier, si elle sait tirer pleinement profit des potentialités du marché allemand, devrait voir ses exportations vers l’Allemagne sensiblement progresser et pourrait ainsi réduire un déséquilibre qui n’avait cessé de croître au cours des années 80. Ce rééquili­brage du commerce franco-allemand a commencé à s’amorcer, puisque d’après les premières données disponibles, le déficit commercial français à l’égard de l’Alle­magne a été réduit de plus de 17 Mds de francs, soit de près de 30 %, en 1990.

20La présence des entreprises françaises sur le marché allemand constitue de ce point de vue une priorité. Elle sera d’ailleurs d’autant plus nécessaire que l’inté­gration de l’économie est-allemande dans le marché unique ouvre dans l’immédiat de nouveaux et intéressants débouchés pour l’industrie française, que ce soit dans le domaine des biens d’équipement ou dans celui des biens de consommation. En outre la présence sur le marché ouest- et est-allemand laisse entrevoir à plus long terme de nouvelles perspectives pour les marchés de l’Est. Le marché allemand élargi deviendra plus que jamais la tête de pont du commerce avec l’Est, même si celui-ci ne se développe dans un premier temps que lentement.

Auteur

Maître de Conférences à l’Université de Paris III, Secrétaire général du Centre d’Information et de Recherche sur l’Allemagne Contemporaine.
Il a publié entre autres : Tarifpolitik. Ein deutsch-französischer Vergleich, 1987, 225 pages, Campus Verlag, Francfort/Main, Deutsch-französische Studien zur Industriegesellschaft. L’évolution démographique et ses conséquences en Répu­blique fédérale d’Allemagne et en France, 1988, 107 pages, CIRAC, Paris, Travaux et Documents du CIRAC (N° 11). La République fédérale d’Allemagne et la France face au modèle social japonais, 1988, 128 pages, CIRAC, Paris, Travaux et Documents du CIRAC (N° 10). La coopération économique franco-allemande et l’Europe, in : Henri Ménudier (éd.) : La République fédérale d’Allemagne dans les relations internationales. Hommage à Alfred Grosser, 1990, pp. 67-81, Ed. Complexe, Bruxelles. Le syndicalisme allemand : une puissance en perte de vitesse, in : Les syndicats européens à l’épreuve, 1990, pp. 125-151, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, Paris. Le coût financier de l’unité allemande, in : Problèmes économiques n° 2203, 1990, pp. 5-7 (La Documentation Française).

© Presses Sorbonne Nouvelle, 1991

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