Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

L'Allemagne. De la division à l'unité

 | 
Henri Ménudier

II. Unité, fédéralisme et forces politiques

Le fédéralisme allemand

Serge Gosselin

Texte intégral

Après l’expérience centralisatrice et totalitaire du Troisième Reich, la Répu­blique fédérale d’Allemagne a renoué avec le fédéralisme, profondément ancré dans l’histoire politique et institutionnelle allemande. Il a assuré une évolution assez harmonieuse du nouvel état, même si les équilibres internes se sont modifiés depuis 1949. Rejetant la centralisation outrancière des années 1949-1989, la RDA a reconstitué ses Länder en 1990, avant d’adhérer à la République fédérale, le 3 octobre. Avec ses 16 Länder et ses nombreuses disparités, le fédéralisme allemand et son organe le plus représentatif, le Bundesrat, vont connaître de nouvelles adaptations.

I. Éléments de base du fédéralisme allemand

A. La répartition des compétences

  • 1 Loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne, Bonn, Office de presse et d’information du (...)
  • 2 On consultera ici l’ouvrage de référence de Michel Fromont et Alfred Rieg, Introduction au droit al (...)
  • 3 Loi fondamentale, op.cit., p.19.

1Jusqu’à la date du 3 octobre 1990, la République fédérale d’Allemagne comptait 11 Länder. Il est stipulé à l’article 20 de la Grundgesetz (Loi fondamentale) que « la République fédérale d’Allemagne est un État fédéral démocratique et social »1. Depuis le 23 mai 1949, la RFA profite donc de l’ordonnancement fédéral de ses pouvoirs. Il convient ici de rappeler brièvement cette répartition des compétences. Aux termes de l’article 30, « l’exercice des pouvoirs publics et l’accomplissement des tâches incombant à l’État appartiennent aux Länder, sauf disposition ou autorisation contraire de la présente Loi fondamentale ». à première vue, les Länder détiendraient ainsi la compétence de droit commun, mais en réalité cette remarque se trouve constamment renversée par la Grundgesetz et par la pratique même du fédéralisme2. Elle l’est d’abord de manière plus générale en vertu de l’article 31, selon lequel « le droit fédéral prime le droit de Land »3.

  • 4 Ibid., p. 35.
  • 5 La Loi fondamentale reconnaît 11 matières exclusives au Bund, Ibid., pp. 35-36.
  • 6 Pour connaître l’évolution constitutionnelle dans d’autres états fédéraux, voir le livre de Edmond (...)
  • 7 Voir l’article 72 de la Loi fondamentale, op.cit., p. 35.
  • 8 Traduction littérale : « Le droit fédéral brise le droit de Land ».
  • 9 La législation concurrente comprend 24 rubriques (article 74) et s’étend en outre au traitement et (...)
  • 10 Ibid., p. 39.
  • 11 Révision constitutionnelle du 12 mai 1969. Article 75, alinéa 1a.

2En matière législative, elle l’est de manière plus précise. La Loi fondamentale distingue la législation exclusive et la législation concurrente. Dans toutes les matières relevant de la législation exclusive, « les Länder n’ont le pouvoir de légiférer que si une loi fédérale les y autorise expressément et dans la mesure prévue par cette loi » (article 71)4. Ces matières sont énumérées à l’article 73 et comprennent notamment : les affaires étrangères, la défense, la liberté de circula­tion des biens et des personnes, la nationalité, le change, le crédit et la monnaie, les douanes, les chemins de fer, les postes et télécommunications, etc.5 Cette énumé­ration est comparable à ce que nous retrouvons dans d’autres États fédéraux6. Dans les matières relevant de la législation concurrente, les Länder peuvent légiférer tant que et dans la mesure où le Bund (fédération) ne fait pas usage de son propre pouvoir législatif7. C’est donc en ces domaines que s’applique le texte de l’article 31 : « Bundesrecht bricht Landesrecht »8. Les matières sont énumérées aux articles 74 et 74a et recouvrent l’essentiel tant des domaines législatifs tradi­tionnels (droit civil et pénal, organisation judiciaire et procédure) que des secteurs d’intervention de l’État moderne9. Enfin, le Bund peut édicter des lois-cadres dans les matières énumérées à l’article 75 (industrie cinématographique, presse, protec­tion des sites naturels, aménagement du territoire, etc.)10. Cela constitue une compétence supplémentaire pour la Fédération. Les compétences exclusives des Länder, étant présumées de droit commun, ne sont pas énumérées. Elles se réduisent à peu de choses : affaires communales, police, matières religieuses, enseignement primaire et secondaire. Depuis la révision de la Loi fondamentale en 1969, le Bund a le droit d’édicter des règles générales relatives aux principes généraux de l’enseignement supérieur11.

3En matière administrative, les compétences des Länder paraissent plus effec­tives. Quatre types d’administration peuvent être distingués :

  1. l’administration directe du Bund, pour les matières de souveraineté ;

  2. l’administration propre des Länder pour les affaires communales ;

  3. l’administration des affaires fédérales déléguées aux Länder ;

    • 12 Michel Fromont et Alfred Rieg, op.cit., pp. 88-89.

    l’administration des affaires fédérales par les Länder en tant qu’attribution propre12.

  • 13 Loi fondamentale, op.cit., p. 44.
  • 14 Ibid.

4L’article 83 est clair à ce sujet : « Sauf disposition contraire prévue ou admise par la présente Loi fondamentale, les Länder exécutent les lois fédérales au titre de leurs propres attributions »13. Contrairement à l’administration déléguée, qui conserve au Bund des pouvoirs de contrôle importants, l’administration fédérale en tant qu’attribution propre n’est en principe soumise qu’à un contrôle de légalité. Mais ici la Loi fondamentale permet à une loi ordinaire, soumise pour approbation au Bundesrat (Conseil fédéral), de limiter l’autonomie des Länder en matière de réglementation de l’organisation et de la procédure administratives et de confier au gouvernement fédéral le pouvoir de donner des instructions spécifiques pour assurer l’exécution des lois fédérales. L’article 84 stipule à son deuxième alinéa que « le gouvernement fédéral peut, avec l’approbation du Bundesrat, édicter des règles administratives générales »14. Ainsi, depuis 1949, les services administratifs sont pour la plupart entre les mains des Länder, mais assez étroitement contrôlés par les autorités de Bonn. Depuis l’instauration du fédéralisme, la répartition des compétences a nettement favorisé le Bund au détriment des Länder.

B) Le fonctionnement du Bundesrat

  • 15 On consultera ici Jean Mastias et Jean Grangé, Les secondes chambres du Parlement en Europe occiden (...)
  • 16 Carl J. Friedrich, Tendances du fédéralisme en théorie et en pratique, Bruxelles, Institut belge de (...)
  • 17 Loi fondamentale, op.cit., p. 27 .
  • 18 Jean Mastias et Jean Grangé, op.cit.
  • 19 Voir le livre jubilaire, Dieter H. Scheuing et al., Der Bundesrat, als Verfassungsorgan und politis (...)
  • 20 Loi fondamentale, op.cit., p.27.

5Le principe de tout fédéralisme tient dans le partage du pouvoir15. L’unicité du pouvoir est contraire à la théorie du fédéralisme16. Dans les fédérations modernes, il doit y avoir des mécanismes de participation. En République fédérale d’Alle­magne, la pièce maîtresse de cette participation des acteurs régionaux aux affaires de la fédération est le Bundesrat. Aux termes de l’article 50 de la Loi fondamen­tale, « les Länder participent à la législation et à l’administration de la Fédération par l’intermédiaire du Bundesrat »17. Le principe de participation et la représen­tation des États fédérés à l’échelon fédéral sont ainsi assurés, comme dans les autres systèmes fédéraux, par la seconde assemblée du Parlement. Mais la Loi fondamentale ne s’est pas inspirée, en ce qui concerne la composition de cette assemblée, des principes d’élection et de représentation paritaire que connaissent par exemple les États-Unis ou la Suisse18. Elle est revenue au modèle de 1871 qui faisait du Bundesrat une assemblée – caractérisée par un système de pondération des votes – des délégués des Länder19. Selon l’article 51, « le Bundesrat se com­pose des membres des gouvernements des Länder, qui les nomment et les révoquent. Ils peuvent se faire représenter par d’autres membres de leur gouvernement »20.

Tableau I : Répartition des voix au Bundesrat

Länder

Population (juillet 1990)

Voix

1. Bade-Wurtemberg

9.600.000

5

2. Basse-Saxe

7.300.000

5

3. Bavière

11.200.000

5

4. Berlin-Ouest (1)

1.880.000

« 4 »

5. Brême

700.000

3

6. Hambourg

1.600.000

3

7. Hesse

5.700.000

4

8. Rhénanie du Nord-Westphalie

17.100.000

5

10. Sarre

1.100.000

3

11. Schleswig-Holstein

2.600.000

4

Total

62.480.000

41 + « 4 »

(1) : En raison du statut particulier de Berlin, les quatre membres délégués ne jouissent pas d’un droit de vote sans restriction. Statistiques concernant la population tirées de La Tribune d’Allemagne, n° 1309, le 2 septembre 1990, p. 4.

  • 21 Voir Konrad Reuter, Bundesrat und Bundesstaat, Bonn, 1984

6À la lumière des données du tableau précédent il est facile de constater que la représentation est pondérée : jusqu’au 3 octobre 1990, chaque Land disposait d’au moins trois voix, les Länder de plus de deux millions d’habitants en avaient quatre, ceux de plus de six millions d’habitants cinq. Les voix d’un Land ne peuvent être exprimées qu’en bloc. Les délégués d’un Land doivent se mettre d’accord avant de passer au vote, puisque le résultat correspond à la position du Land dans son entier. Les plénipotentiaires ne s’expriment pas librement. Ainsi, les membres du Bundesrat sont seulement les porte-parole de leur gouvernement, dont ils reçoivent les instructions et un mandat impératif. La légitimité démocratique du Bundesrat, si elle ne procède pas directement de l’élection, résulte de ce que ses membres représentent les diverses majorités politiques à l’échelon des Länder. La composition particulière du Conseil fédéral renforce son efficacité, en raison de la puissance administrative qu’elle implique et de l’expérience gouvernementale de ses membres21.

  • 22 Cette navette parlementaire est bien présentée dans le livre de Gebhard Ziller, Der Bundesrat, Düss (...)
  • 23 Bonn, Handbuch des Bundesrates 1987-1988, München, C.H. Beck’sche Verlagsbuch­handlung, 1988, 367 p (...)
  • 24 Il effectue plusieurs autres tâches (participation à l’action administrative, avis sur les proposit (...)

7D’autre part, le bicaméralisme institué par la Loi fondamentale est inégalitaire. Les projets de loi du gouvernement fédéral doivent d’abord être soumis au Bundesrat qui dispose d’un délai de six semaines pour se prononcer à leur sujet, avant qu’ils soient transmis au Bundestag. Le Bundesrat dispose de l’initiative législative, mais ses propositions ne peuvent être transmises au Bundestag que par le gouvernement, qui doit exprimer son point de vue à leur sujet (article 76 alinéa 3). Le Bundestag se saisit lui-même directement des propositions de ses membres. Mais le caractère inégalitaire du bicaméralisme repose essentiellement sur la distinction entre les lois qui ont un contenu fédératif, notamment celles qui doivent être exécutées par les administrations des Länder, et qui requièrent l’approbation du Bundesrat, et les lois auxquelles il ne peut opposer qu’un veto suspensif, susceptible d’être renversé par le Bundestag à une majorité qualifiée. Le veto du Bundesrat est opposable après l’adoption des projets de loi par le Bundestag et est distinct de l’avis donné en première lecture aux termes de l’article 76 de la Grundgesetz. Dans les trois semaines de la réception du texte adopté par le Bundestag, le Bundesrat peut demander la réunion de la commission de conciliation composée paritairement de membres des deux assemblées. Les deux assemblées se rangent généralement à l’avis de cette commission, dont le rôle est déterminant dans le fonctionnement du bicaméralisme22, même si elle n’a pas en pratique de pouvoir de décision. Parmi les projets à l’égard desquels le Bundesrat détient un droit de veto absolu23, quatre seulement échouent en moyenne par législature. Mais ceux-ci représentent plus de la moitié des lois fédérales. Le Bundesrat détient également des pouvoirs importants en matière administrative24.

8À première vue, cette institution paraît bien équipée pour contrebalancer le pouvoir du Bundestag et du gouvernement fédéral. Sa composition et l’appui qu’elle prend sur les bureaucraties régionales lui permettent d’intervenir dans les questions qui concernent les Länder. De plus, elle peut faire opposition au gouvernement de Bonn, surtout lorsque les majorités politiques sont différentes dans les deux assemblées. Mais dans la pratique que se passe-t-il réellement ? Pour répondre à cette question, il faut au moins insister sur l’évolution du fédéralisme depuis 1949.

C) L’évolution du système fédéral ouest-allemand25

  • 25 Cette section s’inspire largement de notre article intitulé « Le fédéralisme allemand : évolution e (...)
  • 26 Sur les questions de centralisation et de décentralisation voir Edmond Orban, op.cit., en particuli (...)
  • 27 Voir Heinz Laufer, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, München, Bayerische Landes (...)

9En l’espace de 40 ans, le fédéralisme allemand a évolué à l’intérieur d’un modèle favorisant la centralisation politique à Bonn et la décentralisation administrative dans les Länder et les Gemeinden (communes)26. La tendance à la centralisation s’est manifestée en particulier dans les domaines législatif et économique. Dans le domaine législatif, des révisions constitutionnelles ont abouti à l’extension des matières relevant de la législation concurrente. En pratique, avec le principe de la primauté du droit fédéral, cela s’est traduit par une omniprésence du Bund au sein de la fédération. Dans les matières économique et financière, l’État fédéral joue un rôle nouveau qui n’avait pas été envisagé par les constituants de Bonn. À partir des années 1960, s’est imposée la nécessité d’une politique économique conduite par les autorités centrales. La loi sur la stabilité économique votée en 1967 confirme que le Bund demeure le principal responsable de la lutte contre les soubresauts économiques, mais en même temps on lui demande de s’adjoindre la coopération des autres Länder et des grandes villes27. En matière financière, le Bund a obtenu le pouvoir de répartir les recettes qui lui reviennent en commun avec les Länder (impôts sur les revenus et les sociétés et TVA).

  • 28 Voir Constance Grewe-Leymarie, Le fédéralisme coopératif en République fédérale d’Allemagne, Paris, (...)

10Il détient également, depuis les travaux de la commission Troeger, la compé­tence de coordination du droit budgétaire et de planification financière en vue de garantir l’équilibre économique global28.

  • 29 Handbuch des Bundesrates 1987-1988, op.cit.
  • 30 Ibid.

11Les compétences propres aux Länder ont ainsi été progressivement laminées, même dans les matières comme la sécurité publique ou l’enseignement. Cette tendance à la centralisation est cependant quelque peu compensée par un accroisse­ment corrélatif du rôle du Bundesrat, au sein duquel les Länder participent à l’élaboration des normes fédérales. Or les lois réputées avoir un contenu fédératif, qui requièrent l’approbation du Bundesrat, représentent près de 60 % des lois fédérales et la majorité des règlements administratifs sont également soumis à cette approbation29. Étant donné que la majorité de ces lois et règlements sont appliqués par les Länder, il est normal qu’ils soient consultés. Avec le temps, le Bundesrat a réussi à imposer une conception extensive de son veto absolu, en exigeant son accord sur le projet en son entier, même si une seule disposition a un caractère fédéral, ainsi que pour toute modification d’une loi adoptée avec son approbation. Mais le principal problème réside dans son utilisation. Entre 1949 et 1987, le Bundesrat n’a utilisé son veto absolu que 39 fois. Il y a eu pour la même période 3991 lois promulguées ! à peine 1% des lois présentées ont échoué au Conseil fédéral. On a beau vouloir étendre la plage de l’utilisation du veto absolu, dans la pratique on constate qu’il n’est pas d’un usage extensif30.

12La tendance à la centralisation est donc notable et le Bundesrat constitue une institution centrale qui tend davantage à reproduire le modèle précité qu’à défendre les intérêts spécifiques des Länder. Ces derniers semblent avoir accepté globale­ment ce modèle, mais continuent de parler davantage de coopération Bund-Länder.

  • 31 Voir en langue française Waldemar Schreckenberger, « Les relations intergouvernementales au sein de (...)
  • 32 Constance Grewe-Leymarie, op.cit.
  • 33 Articles 91a et 91b de la Loi fondamentale, op.cit., p. 50. Insérés lors de la révision constitu­ti (...)

13En effet, depuis le début des années 1970, un nouveau type de fédéralisme, né du constat de l’impossibilité d’une séparation rigide et de l’interdépendance des questions, s’est d’abord développé en marge de la Grundgesetz31. La concertation entre les Länder s’est progressivement, sous la poussée de la tendance à la centrali­sation, transformée en une coordination Bund-Länder dans les domaines de la politique économique et de l’aménagement du territoire32. Ainsi s’est développée la notion de « tâches communes ». Le Bund et les Länder se sont associés dans des structures destinées à la mise en œuvre de projets communs en matière d’économie régionale, d’agriculture, d’éducation et de recherche33.

14Au modèle classique de centralisation politique et de décentralisation admi­nistrative, il faut donc ajouter la coopération intergouvernementale. Si le fédéra­lisme allemand est devenu plus souple au cours des années, en permettant la coopération entre le Bund et les Länder, il demeure souvent rigide lorsqu’il existe une opposition politique entre les gouvernements.

  • 34 Voir Henri Ménudier, Système politique et élections en République fédérale d’Allemagne, Berne, Pete (...)
  • 35 Tous les résultats des scrutins depuis 1949 dans Alf Mintzel et Heinrich Oberreuter (Hrsg.) Parteie (...)

15En effet, les élections dans les onze Länder constituent depuis 1949 de véri­tables tests pour le gouvernement fédéral et sont perçues et interprétées comme telles par les formations politiques34. Il en résulte une situation presque permanente de campagne électorale, qui exerce son influence sur la vie fédérale. On retrouve d’ailleurs en Allemagne les mêmes formations aux niveaux fédéral, régional et communal. Les diètes régionales (Landtage) sont également les laboratoires de nouvelles alliances. Ainsi, le renversement de coalition survenu à Bonn en octobre 1982 était préparé depuis 1977 par des alliances CDU-FDP dans les Länder. De 1983 à 1987, la coalition chrétienne-libérale (CDU/CSU-FDP) était majoritaire à Bonn et dans les Länder. Le Bundesrat était donc en majorité pour le chancelier Helmut Kohl. Mais dès le printemps 1988, la perte par la CDU de son fief du Schleswig-Holstein au profit du SPD et les élections du printemps 1990 en Basse-Saxe, où le Ministre-Président Ernst Albrecht, au pouvoir depuis 14 ans, avait laissé le Landtag aux mains d’une coalition SPD-Verts, étaient venues modifier les rapports de force35. Ces résultats ont eu pour effet de faire basculer la majorité au Bundesrat. À l’été 1990, la CDU n’avait plus que 18 voix, tandis que le SPD grimpait à 23. Si on ajoute les 4 voix consultatives de Berlin-Ouest, on obtient un écart plus important : 18 contre 27. Il ne faut pas s’étonner que le chancelier Kohl ait voulu accélérer le processus d’unification de l’Allemagne. Les pertes succes­sives dans les Länder lui auraient peut-être été fatales si des élections générales avaient eu lieu dans l’ancienne République fédérale. À l’automne 1990, son parti ne contrôlait plus que 4 Länder (Bade-Wurtemberg, Bavière (CSU), Hesse et Rhénanie-Palatinat) ; les autres appartenaient aux sociaux-démocrates (Brême, Hambourg, Basse-Saxe, Rhénanie du Nord-Westphalie, Sarre, Schleswig-Holstein et Berlin-Ouest).

  • 36 Heinz Laufer, op.cit., pp. 101-125.

16Il est vrai que le Bundesrat peut être considéré comme un instrument privilégié de dialogue entre le Bund et les Länder, mais il peut également, selon la conjonc­ture politique, devenir une institution d’obstruction partisane à la politique du gouvernement fédéral36. Mais celle-ci ne s’exprime pas de la même manière que dans une assemblée parlementaire classique, en raison des mécanismes de compro­mis qui existent. Il faut rappeler ici la compétence des Länder en matière d’exé­cution des politiques qui émanent du gouvernement central. Les projets de loi et des règlements fédéraux qui sont soumis à l’approbation du Bundesrat sont généra­lement le fruit d’une collaboration entre les ministères fédéraux et ceux des Länder, permettant bien souvent d’endiguer les oppositions et d’alléger la navette parlementaire. S’il y a opposition du Bundesrat, celle-ci est normalement orientée davantage vers la défense des intérêts généraux et non spécifiques des Länder. Ceci est notamment le cas dans les débats sur les budgets ou encore lorsque des disposi­tions administratives viennent réduire la marge de manœuvre des Länder au plan de l’exécution. Il reste que, pour les dirigeants de Bonn, le compromis et la bonne entente avec le Bundesrat sont nécessaires.

  • 37 Handbuch des Bundesrates 1987-1988, op. cit.

17C’est d’ailleurs la raison d’être de la commission de conciliation. Ainsi, pendant que Bonn était gouvernée par une coalition sociale-libérale (SPD-FDP), les Länder étaient représentés majoritairement par les chrétiens-démocrates (CDU). Durant la septième législature fédérale (1972-1976), la commission de conciliation a été réunie 104 fois. Le Bundesrat avait demandé la saisine de cette commission 96 fois. Finalement, 89 lois ont été promulguées, 7 ont échoué. De 1949 à 1987, cette commission a été saisie 507 fois dont 462 par le Bundesrat. 431 lois ont vu le jour, tandis que seulement 51 ont été annulées37. Il n’est donc pas exagéré de dire que la commission de conciliation constitue un mécanisme de stabilité et une soupape de sûreté contre les excès d’opposition partisane. Enfin, le gouvernement fédéral dispose par ailleurs d’un moyen de prévenir ou de résoudre certains problèmes susceptibles de s’élever entre le Bundesrat et lui : ce sont les réunions, régulières depuis 1969, du chancelier et des ministres-présidents des Länder.

  • 38 Voir les conclusions finales de notre article, in : Revue d’Allemagne, op.cit., p. 434.

18En résumé, depuis 1949, le système fédéral allemand se caractérise par un fonctionnement d’institutions stables et fonctionnelles. Le Bundesrat constitue une pièce charnière essentielle, mais n’empêche pas l’opposition politique. Ce rôle est plus marqué lorsqu’il y a asymétrie entre les deux assemblées. D’un autre côté, malgré les tentatives de coopération intergouvernementale, les Länder ne disposent pas d’une pleine autonomie politique38. C’est de cela que nous voulons discuter dans notre dernière partie.

II. Le Bundesrat dans l’Allemagne unifiée

  • 39 Pour une présentation sommaire du statut particulier de Berlin voir Pierre Landy, Berlin et son sta (...)

19Les événements de l’automne 1989 ont bouleversé l’ensemble de l’Allemagne. Sur le plan intérieur, de nouvelles configurations apparaissent. Le système fédéral s’est étendu dans la partie orientale de l’Allemagne. Il ne compte plus 11 Länder mais 16. Berlin devient un Land à part entière39.

A. Des Länder inégaux

  • 40 Ce tableau très sommaire des inégalités régionales permet de constater les différences notables en (...)

20Comme dans l’ancien système fédéral, les Länder sont de tailles diverses et les écarts de population sont importants. À titre d’exemple, la Rhénanie du Nord-Westphalie (17 100 000 habitants), à elle seule, est aussi grande que l’ensemble de l’ex-RDA. Seule la Saxe, avec près de cinq millions d’habitants, atteint la dimen­sion d’un Land moyen de l’ancienne RFA. Il y a des disparités économiques importantes. La Rhénanie du Nord-Westphalie fut un Land jadis prospère, mais depuis quelque temps il est en perte de vitesse. Depuis les trente dernières années, 400 000 mineurs ont perdu leur emploi. En 1990, on dénombre 14 % de chômeurs dans l’industrie. On doit penser à renouveler le potentiel économique de la région. Par contre, le Bade-Wurtemberg et la Hesse connaissent un développement accé­léré avec la présence d’industries de pointe. La Bavière draine une partie impor­tante d’emplois dans la région de Munich. Hambourg souffre d’un chômage chronique. Le Schleswig-Holstein vit principalement de son commerce naval et éprouve des difficultés à diversifier ses industries. Dans l’ex-RDA, les Länder devront d’abord s’adapter au mode de production capitaliste et à l’économie de marché. Les agriculteurs du Sud font déjà les frais de l’unification. Un redresse­ment économique est nécessaire pour rendre les Länder plus viables. Le finance­ment de l’unité risque fort d’avoir des conséquences aux plans économique et social40.

  • 41 Voir le texte intitulé « La restructuration des Länder est renvoyée aux calendes », in : La Tribune (...)

21Nous croyons que si les dirigeants ont un souci d’équilibre régional, ils devront au moins penser à effectuer des regroupements sur le territoire. D’un autre côté, les défenseurs des frontières historiques et de ce qui reste des particularismes locaux seront davantage en faveur d’un statu quo. Il importe de trouver un point d’équilibre entre ces deux extrémités, afin d’obtenir une structure efficace sur le plan politique. Ce qui doit être présent dans l’esprit des réformateurs, c’est le souci de réduire les disparités régionales, tout en maintenant la diversité dans l’unité. À notre avis, l’Allemagne unifiée devrait comporter des entités plus équilibrées. Le remembrement des Länder s’impose nécessairement, compte tenu de la faiblesse financière de plusieurs Länder ouest-allemands et surtout des nouveaux. Mais du point de vue politique, nous sommes encore loin de cette transformation du paysage fédéral41.

22Toutefois, ce qu’il faut avoir à l’esprit, c’est que le nouveau fédéralisme a besoin d’un minimum d’équilibre pour éviter de trop grands clivages territoriaux. Les Länder de l’Est ont demandé leur intégration dans le système politique ouest-allemand ; on attend d’eux qu’ils jouent un rôle important aux côtés des Länder occidentaux. Mais nous devons comprendre que ce sont en grande partie des « profanes » qui sont à la tête des nouveaux Länder. Il leur faudra un certain temps pour s’adapter à la mécanique fédérale.

23Dans l’ancien Bundesrat, nous l’avons vu, la répartition des voix favorisait à l’évidence les petits Länder (ensemble, la Sarre et Brême avaient deux voix de plus que la Rhénanie du Nord-Westphalie). Dans le nouveau Bundesrat, le nombre de voix a été augmenté et revu. Le tableau suivant illustre le changement :

Tableau II  : Répartition des voix dans le nouveau Bundesrat

Länder

Capitale

Population

(juillet 1990)

Voix

1. Bade-Wurtemberg

Stuttgart

9.600.000

6

2. Bavière

Munich

11.200.000

6

3. Berlin

Berlin

3.300.000

4

4. Brandebourg

Potsdam

2.700.000

4

5. Brême

Brême

700.000

3

6. Basse-Saxe

Hanovre

7.300.000

6

7. Hambourg

Hambourg

1.600.000

3

8. Hesse

Wiesbaden

5.700.000

4

9. Mecklembourg

Schwerin

1.900.000

3

10. Rhénanie du Nord-Westphalie

Düsseldorf

17.100.000

6

11. Rhénanie-Palatinat

Mayence

3.700.000

4

12. Sarre

Sarrebruck

1.100.000

3

13. Saxe

Dresde

4.800.000

4

14. Saxe-Anhalt

Halle

3.000.000

4

15. Schleswig-Holstein

Kiel

2.600.000

4

16. Thuringe

Erfurt

2.500.000

4

Total

78.800.000

68

B. Nouvelle majorité au Bundesrat

24Les données que nous venons de présenter montrent que le nombre de voix au Bundesrat est passé de 45 à 68. Avec les consultations régionales du 14 octobre 1990, les chrétiens-démocrates ont repris leur majorité au Bundesrat.

25La répartition des voix s’effectue de la manière suivante :

  1. moins de deux millions d’habitants   : 3 voix

  2. plus de deux millions, mais n’excédant pas six millions  : 4 voix

  3. plus de six millions, mais n’excédant pas sept millions  : 5 voix

    • 42 La presse allemande indiquait que le nouveau Bundesrat serait composé de 69 plénipotentiaires. Tout (...)

    sept millions d’habitants et plus  : 6 voix42

26Suivant cette répartition, les chrétiens-démocrates (CDU) obtenaient 35 voix contre 33 pour les sociaux-démocrates (SPD). Mais cette majorité a été de courte durée. Les élections du 20 janvier 1991 en Hesse ont surpris quelques spécialistes. La politique nationale et la politique régionale ont été étroitement imbriquées dans la campagne électorale. Puis, la consultation a été ternie par la guerre du Golfe. Les chrétiens-démocrates (CDU) dirigés par Walter Wallmann vont laisser la direction du Land aux mains des sociaux-démocrates (SPD) et des Verts.

27Avec ce changement de gouvernement, les chrétiens-démocrates perdent leur majorité au Bundesrat. Le rapport s’inverse : 31 CDU contre 37 SPD. Mais il faut également tenir compte du nouveau gouvernement de Berlin, où une grande coalition (CDU-SPD) vient remplacer l’alliance SPD-Verts. Sur le plan purement mathématique, la perte des quatre voix en Hesse semble être compensée par les quatre voix de Berlin. Mais en pratique la coalition nationale (CDU/CSU-FDP) ne peut pas compter sur les voix berlinoises. Car dans les gouvernements de coalition, on s’est mis d’accord pour recourir à l’abstention sur les questions litigieuses au Bundesrat.

28Dans cette perspective, les Berlinois devraient se tenir à l’écart pour tous les points litigieux entre la CDU et le SPD. Ce qui aura pour résultat que le camp des chrétiens-démocrates n’aura plus ici que 31 voix, alors qu’il lui en faudrait 35.

  • 43 Pour plus de détails voir La Tribune d’Allemagne, Nos 1328 et 1330 les 20 janvier 1991 et 3 février (...)

29Mais les sociaux-démocrates ne sont pas assez forts pour contrer les chrétiens-démocrates. Hambourg (SPD-Verts) et le Brandebourg (SPD, B’90 et FDP) sont gouvernés par des coalitions SPD-Verts dont les voix vont nécessairement manquer dans les conflits au Bundesrat43.

  • 44 Ce concept s’oppose à ceux de dépendance et d’action de contrainte.

30Cette nouvelle répartition amène des acteurs supplémentaires dans la capitale fédérale. Toutefois, si l’on veut améliorer l’efficacité du système, il faudrait au moins que l’on songe sérieusement à revoir les attributions de cette institution de manière à protéger la vocation première du Bundesrat, la défense des intérêts de chacun des Länder. L’extension du veto absolu devra se combiner avec une utilisa­tion plus grande par les représentants au Bundesrat. L’autonomie politique44 des Länder doit être sauvegardée sans quoi il ne sera plus possible de parler de fédéra­lisme. Ce sont de véritables défenseurs que l’on doit retrouver dans la capitale fédérale. Des mécanismes favorisant la coopération intergouvernementale entre le Bund, les Länder et les communes devront être mis sur pied pour assurer « l’équi­libre fédéral ». La réforme fiscale de la coalition CDU/CSU-FDP devra être com­plétée par un programme renouvelé de péréquation Bund - Länder -communes. Tous les Länder sont appelés à entreprendre des discussions sérieuses avec leurs communes pour tenter de résoudre les problèmes socio-économiques que traversent les villes.

31Avec le nouveau fédéralisme, le Bund est appelé à jouer un rôle moteur dans la coordination du changement. Cependant, la gestion de la transformation doit être laissée autant à Berlin qu’à chacun des partenaires de la fédération. Ceci ne contredit pas les principes de base du fédéralisme. Les Länder doivent manifester leurs revendications et exiger le respect de leur autonomie. Des mécanismes tels que le Bundesrat et les conférences intergouvernementales doivent être renforcés pour améliorer le dialogue et les interférences Bund - Länder. Les décisions concernant l’Allemagne unifiée et le nouveau fédéralisme ne doivent pas se prendre uniquement à la chancellerie. Les Landtage et le Bundesrat doivent exiger du pouvoir fédéral une coopération, une sorte de Mitbestimmung (cogestion) afin d’évaluer les décisions à prendre. Mais il faut être prudent sur les modes de la coopération. Celle-ci ne doit pas devenir un moyen supplémentaire d’intégration pour le Bund.

32Le fédéralisme a une longue tradition en Allemagne mais, nous l’avons vu, depuis 1949, il a surtout profité au gouvernement central.

C. Préserver le fédéralisme

  • 45 Ici aussi l’uniformisation du droit et des pratiques constitutionnelles constitue un travail énorme (...)

33Depuis le 3 octobre 1990, l’Allemagne a retrouvé son unité. La Loi fondamen­tale devient maintenant constitution45. Les institutions politiques que l’on trouvait à l’Ouest s’étendent graduellement à l’Est. Le système fédéral comprend de nou­veaux acteurs. Si pendant 40 ans, le fédéralisme a évolué vers une sorte de centralisme favorisant nettement le Bund au détriment des Länder, il est temps de restaurer l’équilibre fédéral. À cet effet, le Bundesrat est appelé à jouer le rôle de chien de garde de l’autonomie politique des Länder. S’il accepte d’aller à contre-courant lorsque cela s’avère nécessaire pour l’intégrité politique des Länder, il aura fait déjà beaucoup en matière d’autonomie. Les membres du Bundesrat ne doivent pas uniquement se laisser bercer par des vagues successives de centralisation. Ils doivent apprendre à composer avec l’État fédéral, mais en même temps on leur demande de garder leur distance. Le Bundesrat est bien équipé pour servir de frein au gouvernement fédéral. Il faut maintenant que les plénipotentiaires utilisent les moyens mis à leur disposition.

34Nous ne souhaitons pas une opposition systématique, mais nous espérons que les principes élémentaires du fédéralisme seront préservés.

Addendum :

35Après la défaite de la CDU aux élections régionales en Rhénanie-Palatinat (21 avril 1991), le gouvernement Kohl perd définitivement la majorité au Bundesrat.

Notes

1 Loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne, Bonn, Office de presse et d’information du gouvernement de la République fédérale d’Allemagne, 1986, p. 15.

2 On consultera ici l’ouvrage de référence de Michel Fromont et Alfred Rieg, Introduction au droit allemand, Paris, Cujas, Tome II, 1984, pp. 13-95.

3 Loi fondamentale, op.cit., p.19.

4 Ibid., p. 35.

5 La Loi fondamentale reconnaît 11 matières exclusives au Bund, Ibid., pp. 35-36.

6 Pour connaître l’évolution constitutionnelle dans d’autres états fédéraux, voir le livre de Edmond Orban, La dynamique de la centralisation dans l’état fédéral : un processus irréversible ? Montréal, Québec/Amérique, 1984, 526 pages.

7 Voir l’article 72 de la Loi fondamentale, op.cit., p. 35.

8 Traduction littérale : « Le droit fédéral brise le droit de Land ».

9 La législation concurrente comprend 24 rubriques (article 74) et s’étend en outre au traitement et à la retraite des effectifs de la fonction publique (article 74a).

10 Ibid., p. 39.

11 Révision constitutionnelle du 12 mai 1969. Article 75, alinéa 1a.

12 Michel Fromont et Alfred Rieg, op.cit., pp. 88-89.

13 Loi fondamentale, op.cit., p. 44.

14 Ibid.

15 On consultera ici Jean Mastias et Jean Grangé, Les secondes chambres du Parlement en Europe occidentale, Paris, Economica, 1987, pp. 17-102.

16 Carl J. Friedrich, Tendances du fédéralisme en théorie et en pratique, Bruxelles, Institut belge de science politique, 1971, 205 pages.

17 Loi fondamentale, op.cit., p. 27 .

18 Jean Mastias et Jean Grangé, op.cit.

19 Voir le livre jubilaire, Dieter H. Scheuing et al., Der Bundesrat, als Verfassungsorgan und politische Kraft, Bad Honnef/ Darmstadt, Neue Darmstädter Verlagsanstalt, 1974, pp. 35-62.

20 Loi fondamentale, op.cit., p.27.

21 Voir Konrad Reuter, Bundesrat und Bundesstaat, Bonn, 1984

22 Cette navette parlementaire est bien présentée dans le livre de Gebhard Ziller, Der Bundesrat, Düsseldorf, Droste Verlag GmbH, 1984, 128 pages.

23 Bonn, Handbuch des Bundesrates 1987-1988, München, C.H. Beck’sche Verlagsbuch­handlung, 1988, 367 pages.

24 Il effectue plusieurs autres tâches (participation à l’action administrative, avis sur les propositions des communautés européennes, nomination de la moitié des membres de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe, etc.). Pour plus de détails voir Le Bundesrat allemand, Bonn, Service des relations publiques du Bundesrat, 1985.

25 Cette section s’inspire largement de notre article intitulé « Le fédéralisme allemand : évolution et tendances depuis 1949 », in : Revue d’Allemagne, Tome XXI, N°3, juillet-septembre 1989, pp. 426-434.

26 Sur les questions de centralisation et de décentralisation voir Edmond Orban, op.cit., en particulier les pages 161 à 204.

27 Voir Heinz Laufer, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, München, Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit, 1985, 319 pages ; Wolfgang Böning et al., Finanzkontrolle im föderativen Staat, Heidelberg, R.v. Decker’s Verlag, 1982, 94 pages.

28 Voir Constance Grewe-Leymarie, Le fédéralisme coopératif en République fédérale d’Allemagne, Paris, Economica, 1981, 211 pages ; Jean Anastopoulos, Les aspects financiers du fédéralisme, Paris, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1979, 440 pages.

29 Handbuch des Bundesrates 1987-1988, op.cit.

30 Ibid.

31 Voir en langue française Waldemar Schreckenberger, « Les relations intergouvernementales au sein de la fédération », in : Klaus König et al., L’administration publique en République fédérale d’Allemagne, Paris, Economica, 1983, pp. 91-113.

32 Constance Grewe-Leymarie, op.cit.

33 Articles 91a et 91b de la Loi fondamentale, op.cit., p. 50. Insérés lors de la révision constitu­tionnelle du 12 mai 1969. Voir les travaux de la Commission Troeger.

34 Voir Henri Ménudier, Système politique et élections en République fédérale d’Allemagne, Berne, Peter Lang, 1986, 225 pages ; voir aussi l’ouvrage classique d’Alfred Grosser, L’Allemagne en Occident. La République fédérale 40 ans après, Paris, Fayard, 1985, 327 pages.

35 Tous les résultats des scrutins depuis 1949 dans Alf Mintzel et Heinrich Oberreuter (Hrsg.) Parteien in der Bundesrepublik Deutschland, Bonn, Bundeszentrale für politische Bildung, 1990, 544 pages.

36 Heinz Laufer, op.cit., pp. 101-125.

37 Handbuch des Bundesrates 1987-1988, op. cit.

38 Voir les conclusions finales de notre article, in : Revue d’Allemagne, op.cit., p. 434.

39 Pour une présentation sommaire du statut particulier de Berlin voir Pierre Landy, Berlin et son statut, Paris, Presses Universitaires de France, Collection Que Sais-je ?, No 2043, 1983, 127 pages. Voir également Le règlement sur Berlin, Bonn, Office de presse et d’information du gouvernement de la République fédérale d’Allemagne, 1972, 194 pages.

40 Ce tableau très sommaire des inégalités régionales permet de constater les différences notables en matière de potentiel économique. Voir l’article intitulé « L’ancien et le nouveau – les nouveaux Länder confrontés à des tâches gigantesques », in : La Tribune d’Allemagne, n° 1319, le 11 novembre 1990, p. 3.

41 Voir le texte intitulé « La restructuration des Länder est renvoyée aux calendes », in : La Tribune d’Allemagne, No 1318, le 4 novembre 1990, p. 4.

42 La presse allemande indiquait que le nouveau Bundesrat serait composé de 69 plénipotentiaires. Toutefois, un recomptage officiel au Mecklembourg présenté dans le quotidien Die Zeit indiquait que la population s’élevait dorénavant à 1.900.000 habitants (chiffre arrondi) ce qui a changé le nombre de voix de 4 à 3.

43 Pour plus de détails voir La Tribune d’Allemagne, Nos 1328 et 1330 les 20 janvier 1991 et 3 février 1991.

44 Ce concept s’oppose à ceux de dépendance et d’action de contrainte.

45 Ici aussi l’uniformisation du droit et des pratiques constitutionnelles constitue un travail énorme pour les juristes et ceux qui auront à travailler à l’Est dans les administrations et les Landtage.

Auteur

Professeur des Universités du Québec, Serge Gosselin a publié sa thèse : Le Bundesrat allemand, Technobureaucratie, partisanerie et fédéralisme, Montréal, Université de Montréal, 1991, 365 pages.
Autres articles de S. Gosselin sur la réunification : « Un seul État pour les Allemands », La Presse, Montréal, 3.10.1990 ; « Une Allemagne conservatrice pour le Chancelier Kohl », Idem, 23.11.1990 ; « L’unité allemande », Revue Analyste, Hiver 1991.

© Presses Sorbonne Nouvelle, 1991

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter

Volume papier

amazon.fr