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L'Allemagne. De la division à l'unité

 | 
Henri Ménudier

II. Unité, fédéralisme et forces politiques

Aspects externes et internes de l’unité

Constance Grewe

Texte intégral

1L’unité allemande s’est déroulée selon un processus complexe qui devait tenir compte d’aspects externes et internes. Depuis leur victoire sur le IIIe Reich, les États-Unis, la France, la Grande-Bretagne et l’Union soviétique conservaient des droits et responsabilités vis-à-vis de l’Allemagne dans son ensemble, si bien que cette dernière ne pouvait décider seule de son unité. Après le 3 octobre 1990, il reste encore de nombreuses questions juridiques à régler, indépendamment des difficultés sociales et économiques.

21. Au-delà du droit, l’unification allemande ouvre également un vaste champ d’interrogation. Sur le plan culturel et philosophique, elle pose la question de l’importance que peut revêtir encore aujourd’hui le concept d’État-Nation. De manière plus lancinante, elle repose la question de l’identité allemande, si souvent posée déjà et jamais résolue. Historiquement, l’Allemagne fait partie intégrante de la civilisation de l’Europe occidentale. Mais au dix-neuvième siècle, avec l’importance grandissante de l’État prussien, s’est imposée l’idée selon laquelle l’Allemagne formait un pont et assumait donc une mission de conciliation entre la culture occidentale et le monde slave. Les deux options ont encore aujourd’hui leurs partisans et débouchent évidemment sur une percep­tion différente de cette identité. À cette alternative s’est ajoutée, également au xixe siècle, une autre plus politique : celle de savoir s’il valait mieux l’unité ou la démocratie. En 1871, c’est l’unité qui a triomphé ; en 1949, la démocratie. Jamais dans l’histoire, il n’a été offert à l’Allemagne d’associer ces deux objectifs.

3Toutefois, l’unification allemande n’invite pas seulement à la méditation philosophique. Beaucoup plus terre-à-terre, elle pose de multiples problèmes : comment faire cohabiter des personnes censées appartenir à la même commu­nauté, mais qui ont vécu séparément pendant 40 ans ? Cette cohabitation pro­voque d’ores et déjà des crises : crise du logement, crise des infrastructures (routes, accidents, téléphone, etc...), crise de l’environnement. Elle se répercute également sur les tiers, surtout les étrangers ; qu’il s’agisse des immigrants ou des demandeurs d’asile, leur situation risque de devenir encore plus précaire et la xénophobie, qui semble s’installer dans l’ancienne RDA, ne peut qu’enve­nimer les choses.

4Mais revenons aux juristes. Ils se voient lancer un défi considérable, celui de résoudre en un temps record des questions extrêmement difficiles et variées relevant de toutes les disciplines juridiques. Avant d’essayer de sérier ces problèmes, il convient cependant, au préalable, de jeter un regard en arrière pour se remémorer les origines du problème de la réunification.

52. à la fin de la seconde guerre mondiale, l’État allemand ne disparaît pas, il n’est pas annexé par les vainqueurs, mais les Alliés assument complètement sa souve­raineté tant interne qu’externe. Le 5 juin 1945, les gouvernements américain, britannique, français et soviétique annoncent qu’ils prennent en charge le pouvoir suprême en Allemagne. Une seconde déclaration du même jour crée quatre zones d’occupation et une administration quadripartite à Berlin. Ce texte se réfère aux frontières allemandes du 31 décembre 1937. Pourtant les zones d’occupation ne recouvrent pas la totalité de ce territoire : tout ce qui se situe à l’est d’une ligne formée par les fleuves de l’Oder et de la Neisse a été mis sous administration polonaise et soviétique. Cette nouvelle partition, envisagée déjà à Téhéran en 1943 et à Yalta en février 1945, sera confirmée par l’accord de Potsdam du 2 août 1945, qui précise en outre qu’il faudra procéder au transfert en Allemagne des populations allemandes demeurées en Pologne, en Tchéco­slovaquie et en Hongrie.

6Cependant, dès 1946, s’annoncent les signes précurseurs de la guerre froide, de l’éclatement du front uni des Alliés en deux camps opposés. Dès lors, tout accord entre les vainqueurs sur le régime de l’Allemagne devient impossible. En même temps, l’appétit de vengeance diminue et l’Allemagne tend à devenir un enjeu dans le combat que se livrent les deux camps. On assiste alors, malgré l’opposition farouche de la France, à la création d’un État ouest-allemand par le rapprochement, puis la fusion progressive des zones d’occupation occidentales. En 1948, les Alliés occidentaux décident la convocation d’une Assemblée constituante et le 23 mai 1949, entre en vigueur la Loi fondamentale consacrant la naissance de la RFA. Le préambule de ce texte se réfère clairement à l’objectif de réunification et ceci dans les termes suivants :

« (le peuple allemand) a agi également pour ceux des Allemands à qui il était interdit d’y coopérer. Le peuple allemand tout entier reste appelé à parachever l’unité et la liberté de l’Allemagne par une libre autodétermination. »

7Un processus semblable se déroule dans la zone soviétique, débouchant sur la proclamation officielle de la RDA le 7 octobre 1949.

8À partir de 1950, les Alliés songent à remettre en cause l’idée d’une démilita­risation totale de l’Allemagne. Le projet d’une Communauté européenne de défense voit le jour et avec lui celui de demander à l’Allemagne de fournir une contribution militaire. Les négociations durent jusqu’en 1954, année au cours de laquelle le projet échoue devant le refus de l’Assemblée Nationale française d’autoriser la ratification de ce texte. Entre 1952 et 1954 se dessine alors l’idée d’associer l’Allemagne à la défense de l’Occident au sein de l’OTAN. Le point final de cette longue évolution est la signature des accords de Paris les 21 et 23 octobre 1954. La Bundeswehr est intégrée, devient membre de l’Union de l’Europe occidentale et de l’Alliance atlantique (l’armée de la RDA appartient au Pacte de Varsovie). Le traité de Paris non seulement scelle l’intégration de la RFA dans le camp occidental, mais il marque également la fin du régime d’occupation et la récupération d’une bonne partie de sa souveraineté par l’Allemagne. Mais ces accords comportent aussi une garantie alliée : celle d’œuvrer en faveur de la réunification de l’Allemagne.

9Dès lors, la réunification devient un problème politique et juridique complexe, aux ramifications tant externes (I) qu’internes (II).

I – Les aspects externes de l’unification

10Le fait que les Alliés se sont engagés explicitement sur l’objectif d’une réunification de l’Allemagne et ont laissé ouverte la conclusion d’un traité de paix (A) explique que l’unification ne pouvait s’accomplir sans une intervention active des vainqueurs de la seconde guerre mondiale (B).

A – L’engagement des Alliés

1 – Quel est cet engagement ?

11Ce sont les accords de Paris qui le déterminent le plus explicitement. Ce texte déclare notamment :

« En raison de la situation internationale, qui a, jusqu’à ce jour, empêché la réuni­fication de l’Allemagne et la conclusion d’un traité de paix, les Trois Puissances se réservent les droits et les responsabilités antérieurement exercés ou détenus par elles en ce qui concerne Berlin et l’Allemagne dans son ensemble, y compris la réunifi­cation de l’Allemagne et un règlement de paix ».

12La référence à l’Allemagne dans son ensemble doit sans doute être comprise dans son contexte, en particulier celui des accords de Potsdam. L’Allemagne dans son ensemble est alors celle qui se situe à l’Ouest de la ligne Oder-Neisse. Par conséquent, la réunification visée est celle de la RFA, de la RDA et de Berlin, même si le traité ne se prononce pas explicitement sur la question des frontières, ce qui a d’ailleurs permis aux nombreuses associations de réfugiés allemandes de réclamer une réunification bien plus vaste et de remettre en cause périodiquement la ligne Oder-Neisse. Mais il semble que l’engagement des Alliés s’arrête géogra­phiquement à cette frontière.

13Quant à la procédure et aux modalités de cette réunification, il résulte tant des accords de Paris que de la suite des événements que les Alliés n’entendaient accep­ter qu’une réunification qui s’accomplirait par des élections libres, qui sauvegarde­rait l’intégration allemande dans l’Europe occidentale et même dans les alliances militaires occidentales. En effet, l’Union soviétique a plusieurs fois proposé des plans de réunification allemande ou des projets de traités de paix. À cet égard, c’est surtout une note de Staline du 10 mars 1952, adressée aux puissances alliées occi­dentales, qui est restée célèbre et qui a soulevé des controverses en Allemagne. Cette note, publiée juste au moment de l’aboutissement des négociations sur la création d’une Communauté européenne de défense, proposait une réunification de la RDA, de la RFA et de Berlin, moyennant la création d’un État allemand neutre et démilitarisé. Outre le fait que cette note était manifestement destinée à faire reculer les Allemands de l’Ouest devant un engagement irréversible à l’Ouest, elle soulevait également une franche hostilité des Alliés occidentaux. Ceux-ci – et les mouvements pacifistes en Allemagne de l’Ouest au cours des années 70 et 80 l’ont amplement confirmé – se sont toujours opposés à l’idée d’une Allemagne neutre, sorte de zone tampon entre les deux blocs. C’est ce qui explique également l’échec de toutes les tentatives de conclusion d’un traité de paix. Comme les Soviétiques ne voulaient garantir ni des élections libres ni le maintien des alliances militaires, aucune de leurs propositions n’a été accueillie par les Occidentaux.

14En somme donc, la réunification à laquelle s’engagent les Alliés occidentaux en 1954 est celle de la RDA, de la RFA et de Berlin, à condition qu’elle résulte d’élections libres et qu’elle ne compromette pas l’équilibre des forces. Il faut bien dire que cet engagement a quelque peu faibli avec le temps. Si les Alliés sont restés intraitables quant au statut de Berlin – les nombreuses crises qui ont éclaté à son propos le démontrent –, ils se sont montrés nettement moins motivés à combattre pour la réunification au cours des années 1960 à 1980. Cette attitude se comprend certes. Car même en Allemagne la croyance et le désir d’une réunification avaient considérablement diminué. D’autant que l’engagement allié avait des contreparties.

15Si les accords de Paris précisent qu’à partir de leur entrée en vigueur « la République fédérale exercera [...] la pleine autorité d’un État souverain sur ses affaires intérieures et extérieures », cette souveraineté est cependant limitée par la réserve mentionnée ci-dessus en vertu de laquelle les Alliés demeurent respon­sables de Berlin, de la réunification et des questions intéressant l’Allemagne dans son ensemble.

16Concrètement, cette limitation s’est traduite par le statut particulier de Berlin, par le maintien de nombreuses troupes alliées stationnées sur le territoire allemand avec un statut tout à fait exorbitant et par des compétences réduites dans le domaine militaire (on pensera notamment à la renonciation imposée à la RFA à la possession de tout armement atomique : traité sur la non-dissémination).

17Quant à l’Allemagne dans son ensemble, la responsabilité alliée dans ce domaine n’a pas empêché la RFA de considérer pendant longtemps (jusqu’en 1969) qu’elle était habilitée à parler au nom de l’Allemagne tout entière. En effet, la RFA ayant succédé sur le plan international au Reich et les populations alle­mandes en RDA, en Pologne et en URSS ne pouvant s’exprimer librement, la RFA s’est en quelque sorte fait le porte-parole de ces populations. Fort logiquement, cette construction a débouché sur la non-reconnaissance de la RDA et plus généralement sur ce qu’on a appelé « la doctrine Hallstein ». Selon cette doctrine, constitue un acte inamical à l’égard de la RFA tout établissement de relations diplomatiques avec la RDA. En ce qui concerne enfin les relations de la RFA avec la RDA, elles étaient considérées comme des rapports internes.

18Cette conception, issue d’une part des accords de Paris et d’autre part du contexte de la guerre froide, s’est cependant révélée de plus en plus inadaptée dès lors que les grandes puissances avaient inauguré une politique de détente. À partir de la fin des années 60, moment qui coïncide au demeurant avec un changement politique interne en RFA, on assiste alors à des assouplissements plus ou moins spectaculaires de la doctrine initiale, à une normalisation croissante. Les étapes les plus marquantes sont à cet égard les traités conclus avec la Pologne, la Tchéco­slovaquie, l’URSS et surtout le traité fondamental (21 décembre 1972) avec la RDA. Le texte de ce traité, apogée de la nouvelle Ostpolitik, est extrêmement ambigu. D’un côté, il y est réaffirmé que la RDA n’est pas pour la RFA un État étranger, que donc la frontière avec celle-ci ne constitue pas une frontière inter­nationale et que la RFA ne reconnaît toujours pas la RDA en tant qu’État. De l’autre côté, la RFA reconnaît cependant l’existence et de la frontière et de la RDA et admet même que les deux entités, RFA et RDA, sont indépendantes et égales et que leurs relations, à défaut de règles internes de la RFA ou de conventions spéciales, sont régies par le droit international public. Enfin, les deux parties constatent leur désaccord sur « la question nationale ». Ce qui ne les empêche pas d’établir désormais des représentations qui ne s’apparentent toutefois pas à des ambassades au sens international du terme.

19Telles sont donc les données, complexes et confuses, lorsqu’en 1989/90 le processus d’unification est entamé.

B – L’accomplissement de l’unification

20à partir de l’été 1989, les événements se bousculent : la Hongrie ouvre ses frontières vers l’Autriche et les Allemands de l’Est s’engouffrent dans cette brèche. La RDA fête son quarantième anniversaire et reçoit, à cette occasion, la visite de M. Gorbatchev ; des manifestations de plus en plus nombreuses et déterminées protestent contre le régime ; Erich Honecker est remplacé par Egon Krenz ; les manifestations reprennent jusqu’à ce que les autorités est-allemandes décident l’ouverture des frontières et celle du mur ; les slogans en faveur d’une unification se font entendre de plus en plus nettement. Le chancelier Kohl saisit cette situation et propose, le 28 novembre 1989, un plan en dix points qui va d’une communauté contractuelle entre les deux Allemagnes vers des structures confédérales pour devoir aboutir à l’unité. Ce plan suscite des réticences à l’Ouest et la réprobation à l’Est. En décembre, Egon Krenz démissionne, le pluralisme politique est instauré en RDA et dès lors, l’embarras n’est plus de mise : les Alliés sont directement interpellés par les événements en RDA. Ils devront se mettre d’accord sur les étapes du processus d’unification et sur son contenu.

1) Les étapes du règlement des aspects externes 

21Ce règlement paraît possible à partir du moment où les Alliés occidentaux, dans une série de déclarations, font comprendre qu’ils ne sont pas hostiles à une réunification et qu’ils l’approuvent même. Dans ce sens va d’abord le sommet européen de Strasbourg où il est déclaré que les Douze acceptent le droit à l’auto­détermination du peuple allemand (décembre 1989) ou encore les prises de position des dirigeants américains et français, la Grande-Bretagne restant beaucoup plus réservée. Mais le point d’achoppement est la résistance persistante de l’URSS, sans laquelle aucun règlement global n’est possible. Cet obstacle sera levé le 30 janvier 1990, lorsqu’au moment de la visite de Hans Modrow à Moscou, M. Gorbatchev accepte l’idée d’une unification.

22Les Alliés s’accordent alors sur la réunion d’une série de conférences dites conférences 2 (les 2 Allemagnes) + 4 (les 4 Alliés) qui doivent régler la question allemande (décision des ministres des Affaires étrangères de l’OTAN et du Pacte de Varsovie à Ottawa le 13 février) et dont les résultats seront entérinés par le sommet de la CSCE (19 au 21 novembre à Paris). Ces conférences se sont réunies le 5 mai à Bonn, le 22 juin à Berlin-Est et le 17 juillet à Paris. Elles ont débouché sur la conclusion d’un traité en bonne et due forme : traité « portant règlement définitif concernant l’Allemagne », signé le 12 septembre 1990 à Moscou. Le sommet de la CSCE a donné lieu, quant à lui, à l’adoption d’une « Charte de Paris pour une nouvelle Europe » (21 novembre 1990). En si peu de temps, les Alliés ont dû prendre position sur des questions extrêmement graves.

2) Le contenu du règlement des aspects externes 

23La résistance soviétique à l’idée même de réunification ayant pu être surmontée, il s’agissait de savoir quelle serait cette unification. L’intégration européenne et l’appartenance de la future Allemagne à la CEE ne faisait pas de doute et ne soulevait pas de controverse sérieuse. Deux questions ont en revanche fait diffi­culté et dominé une grande partie des conférences 2 + 4 : celle des frontières et celle de la neutralité ou encore de l’appartenance de l’Allemagne à une alliance militaire, en l’occurrence l’OTAN.

24Le problème des frontières a été posé par la Pologne, mais aussi à l’intérieur de la RFA. En février 1990, le premier ministre polonais, M. Mazowiecki, demande qu’un traité garantissant l’intangibilité de la frontière germano-polonaise soit conclu entre la Pologne et les deux Allemagnes avant la réunification. Le chancelier Kohl a obstinément refusé de faire droit à cette demande en estimant que la Loi fondamentale le lui interdisait, car seul le Parlement et le gouvernement d’une Allemagne unifiée pourraient prendre cet engagement. Le 6 mars, le Bundestag adopte cependant une déclaration en ce sens et les Alliés acceptent la participation de la Pologne à la réunion de Paris de la conférence 2 + 4. Le traité du 12 septembre prend acte de ces déclarations et constitue une garantie pour la Pologne. Son article 1er est en effet formulé comme suit :

« L’Allemagne unie et la République de Pologne confirmeront la frontière existante entre elles par un traité ayant force obligatoire en vertu du droit international. L’Allemagne unie n’a aucune revendication territoriale quelle qu’elle soit envers d’autres États et n’en formulera pas à l’avenir [...]. La Constitution de l’Allemagne unie ne comportera aucune disposition incompatible avec ces principes. »

25Très rapidement, les deux parties ont négocié ce traité qui a été paraphé à Varsovie dès le 14 novembre 1990.

26La seconde question ayant dominé les discussions entre les Quatre fut celle des alliances militaires et, plus précisément, l’appartenance de l’Allemagne à l’OTAN. Si l’URSS et, au départ, la RDA y étaient farouchement opposées, les positions étaient plus nuancées dans le camp occidental. Ce sont les États-Unis qui ont plaidé le plus activement pour cette solution, à laquelle le chancelier Kohl s’est rallié assez vite. Les autres Alliés et même le ministre des Affaires étrangères ouest-allemand, M. Genscher, se montraient plus hésitants ou moins intransigeants, envisageant tour à tour une dissolution générale des alliances, leur remplacement par la CSCE ou une solution qui combinerait l’appartenance de l’ancienne RFA à l’OTAN avec une sorte de démilitarisation de la RDA. Après les élections du 18 mars en RDA, le nouveau gouvernement de M. de Maizière se ralliait, lui aussi, à la solution de l’appartenance à l’OTAN. L’URSS en revanche a persisté dans son refus, encore à la conférence 2 + 4 au mois de mai, pour réclamer une nouvelle fois la conclusion d’un traité de paix.

27Le problème n’a été réglé que lors de la visite du chancelier Kohl en URSS (14‑16 juillet 1989) ; c’est l’accord « historique » du Caucase, par lequel l’URSS lève son opposition à l’appartenance de l’Allemagne à l’OTAN, moyennant un soutien financier considérable de l’Allemagne pour l’entretien des troupes sovié­tiques en Allemagne et pour leur rapatriement ensuite. Dès lors, il ne restait plus à la conférence 2 + 4 qu’à entériner cet accord. C’est ainsi que le traité du 12 septembre 1990 affirme dans son art. 6 « le droit de l’Allemagne unie d’appar­tenir à des alliances, avec tous les droits et obligations qui en découlent ». Toute­fois, il prévoit aussi non seulement un traité germano-soviétique sur les modalités du retrait des troupes soviétiques, mais également une réglementation à la fois minutieuse et imprécise sur le stationnement et le déploiement de troupes intégrées à l’alliance sur le territoire de l’ancienne RDA (art. 4 et 5).

28En conséquence, l’Allemagne retrouve enfin et ensemble sa souveraineté et son unité. Aux termes de l’art. 7 du traité,

« les États-Unis, la France, le Royaume-Uni et l’URSS mettent fin par le présent traité à leurs droits et responsabilités relatifs à Berlin et à l’Allemagne dans son ensemble. L’Allemagne unie jouira, en conséquence, de la pleine souveraineté sur ses affaires intérieures et extérieures. »

29Certes, cette souveraineté est plus complète qu’elle ne l’a jamais été depuis 1945. Mais elle reste quelque peu limitée : l’Allemagne renonce expressément dans le traité du 12 septembre aux armes nucléaires, biologiques et chimiques ; elle s’engage à réduire ses forces armées à 370.000 hommes.

30Pour entrer en vigueur, le traité du 12 septembre 1990 nécessite cependant l’accomplissement des procédures internes de ratification (achevées en mars 1991 avec la ratification soviétique). Or, l’Allemagne s’est unie le 3 octobre. C’est pour­quoi les Alliés ont, par une déclaration du 1er octobre, suspendu l’exercice de leurs droits à compter du 3 octobre 1990. Cette date marque donc la fin de la question allemande dans ses aspects externes. Il n’en va pas ainsi pour les aspects internes.

ii. Les aspects internes

31À l’engagement des Alliés correspond l’engagement des Allemands de l’Ouest inscrit dans le préambule (cité ci-dessus) de la Loi fondamentale. C’est dire que la réunification constitue pour la RFA un objectif de premier ordre, politique et juridique à la fois (A). Objectif qui a été réalisé à un moment où on ne s’y attendait guère et de manière extrêmement rapide (B).

A – L’objectif de la réunification

1) Une obligation constitutionnelle 

32La Loi fondamentale ne se réfère pas seulement dans son préambule à la réunification. Son appellation même et plusieurs de ses dispositions l’évoquent également plus ou moins directement.

33Son appellation : Loi fondamentale et non pas Constitution a marqué le carac­tère provisoire, transitoire de ce texte qui ne devait en rien préjudicier à une unifi­cation future de l’Allemagne et au choix de son régime politique. C’est pourquoi ce texte se situe dans la continuité du Reich allemand en mentionnant les frontières de 1937, en attribuant la nationalité allemande à toutes les populations qui, à cette époque, se trouvaient sur le territoire allemand et se fait le porte-parole de ceux qui ne peuvent s’exprimer librement.

34Deux dispositions traitent spécialement de la réunification et montrent que les buts énoncés dans le préambule ne doivent pas se comprendre comme de simples déclarations d’intention, si fréquentes dans les préambules constitutionnels. Il s’agit des art. 23 et 146 qui indiquent les modalités concrètes pour réaliser l’unification.

35L’art. 146 est, à cet égard, la voie la plus authentique. Il dispose :

« La présente Loi fondamentale devient caduque le jour de l’entrée en vigueur d’une constitution adoptée par le peuple allemand en pleine liberté de décision. »

36La réunification ici visée ne peut donc s’accomplir que de manière volontaire et doit traduire la volonté du peuple allemand en entier. Autrement dit, elle est l’ex­pression de l’autodétermination du peuple allemand. Cela signifie concrètement que le processus de réunification doit débuter par une nouvelle constitution – non par la création d’un nouvel État, comme on le prétend parfois – adoptée par référendum. En outre, cette réunification suppose que toutes les parties précédem­ment séparées de l’Allemagne fusionnent par un seul acte. On peut évidemment se demander s’il suffit d’une fusion entre la RDA, la RFA et Berlin ou si la Loi fondamentale y inclut les territoires à l’Est de la ligne Oder-Neisse.

37Le traité fondamental conclu en 1972 entre la RFA et la RDA a-t-il porté atteinte à l’obligation de réunification inscrite dans la Loi fondamentale en recon­naissant l’existence de deux États allemands indépendants ? Le gouvernement bavarois de l’époque l’a pensé et a déféré ce texte à la Cour constitutionnelle de Karlsruhe. La Cour a répondu par la négative, mais en sollicitant fortement la lettre du texte. Elle a, à cette occasion, développé à nouveau la théorie selon laquelle la RFA continue le Reich allemand et parle en son nom et qu’en conséquence les relations avec la RDA ressortissent avant tout du droit constitutionnel interne.

38L’art. 23 de la Loi fondamentale est ainsi libellé :

« La présente Loi fondamentale s’applique tout d’abord dans le territoire des Länder de Bade, Bavière, Brême, Grand-Berlin, Hambourg, Hesse, Basse-Saxe, Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Rhénanie-Palatinat, Schleswig-Holstein, Wurtemberg-Bade et Wurtemberg-Hohenzollern. Pour d’autres parties de l’Allemagne, elle sera mise en vigueur après leur adhésion. »

39D’après les travaux préparatoires, cette disposition ne visait pas tellement une réunification en tant que telle que l’adhésion de certaines portions de territoire, en l’occurrence celle de la Sarre. Mais il est vrai que la lettre du texte n’exclut pas que toutes les autres parties de l’Allemagne adhèrent ainsi tout à la fois à la RFA et à sa Loi fondamentale. Cette fois-ci ce n’est pas un référendum qui parfait l’unité, mais une adhésion ; ce qui fait penser à un traité international d’accession. Il ne s’agit pas davantage que dans l’hypothèse de l’art. 146 de créer un État nouveau, mais, au cas où toutes les autres parties déclarent leur adhésion, de la disparition d’un État, de son absorption par un autre État. Apparemment, l’adhésion est de droit, en ce sens que la Loi fondamentale n’envisage pas que la demande puisse être refusée. L’adhésion entraîne l’extension de l’ordre juridique applicable en RFA, puisque la Loi fondamentale doit y être mise en vigueur. Toutefois, il ne semble pas néces­saire – et le précédent de l’adhésion de la Sarre le confirme – que cette mise en vigueur soit immédiate et totale. Il est donc possible d’étendre progressivement l’application de la Loi fondamentale aux parties adhérentes. Si les effets de l’adhésion peuvent ainsi paraître brutaux (on fait table rase de l’ordre juridique précédent), ils comportent aussi un élément de souplesse : l’adaptation progressive à ce changement. La réunification de l’art. 146, en revanche, exclut la progressivité et implique la création d’un ordre juridique nouveau pour tout le monde. En ce sens, c’est certainement une voie plus difficile.

40Les pouvoirs publics doivent s’abstenir de tout acte qui pourrait entraver le processus ou le but de la réunification. Si bien que celle-ci ne constitue pas seulement une obligation constitutionnelle, mais encore un but politique.

2) Un objectif politique 

41Les gouvernements de la RFA ont toujours proclamé que toute leur politique tendait à la réalisation de l’objectif de réunification. Objectif qui paraissait pourtant fort éloigné, pour ne pas dire illusoire, à certains moments. Ce consensus sur le but à atteindre n’a cependant pas empêché des divergences notables dans les stratégies de mise en œuvre.

42Ainsi, les débuts de la RFA, correspondant au règne de la CDU/CSU, ont été marqués par l’intégration à l’Ouest et par le conflit Est-Ouest. À tel point que certains ont reproché, à Adenauer surtout, d’avoir quelque peu bradé les intérêts de l’Allemagne entière au profit de la renaissance de la RFA et de son appartenance au camp occidental. On ne peut exclure qu’il y ait une part de vérité dans ces reproches. Mais il faut ajouter que la CDU/CSU a progressivement absorbé les partis qui représentaient les réfugiés, une clientèle nationaliste voire pangermaniste pour laquelle la réunification était le but politique suprême. Le parti du chancelier ne pouvait ignorer cette réalité. On a d’ailleurs pu l’observer au cours du printemps 1990 lorsque M. Kohl a obstinément refusé de faire droit à la demande polonaise pour une reconnaissance définitive de la ligne Oder-Neisse comme frontière germano-polonaise.

43À l’inverse, le SPD qui a marqué la vie politique à partir du milieu des années 1960 jusqu’au début des années 1980, mettait en avant l’ouverture vers l’Est. L’Ostpolitik devait améliorer le sort des populations vivant à l’Est et y renforcer la protection des droits de l’homme. En particulier, elle tendait à se rapprocher de la RDA afin de renforcer la coopération et de faciliter, à long terme, la fusion. Pour ce faire, il paraissait cependant nécessaire de renoncer à toute revendication territo­riale et d’aller jusqu’à une quasi-reconnaissance de la RDA. Cette stratégie a été également critiquée. On lui a reproché d’avoir acheté le rapprochement à un prix trop élevé et certains sont allés jusqu’à insinuer que l’Ostpolitik acceptait en défini­tive le statu quo de la division. On peut ici faire les mêmes remarques que précé­demment : sans doute existe-t-il une certaine part de vérité dans ces critiques ; des rapprochements ponctuels entre des courants du SPD et les Verts en témoignent. Mais là encore il ne faut pas oublier qu’il a toujours existé au sein du SPD un courant plutôt national ou nationaliste qui n’aurait pas voulu abandonner l’idée de réunification. En somme, la RFA a exprimé deux politiques très différentes de réunification qui ne pouvaient aboutir, faute de conditions favorables. Celles-ci ne sont apparues qu’avec l’avènement de Gorbatchev sur la scène politique – d’où sa popularité en Allemagne – et avec la politique de la perestroïka.

44Dans cette dernière phase, la question allemande n’a pas davantage fait l’objet d’un consensus entre les forces politiques présentes. Au contraire. Le SPD a hésité un moment, se demandant si en fin de compte l’existence de deux États séparés n’était pas la meilleure solution – pour ensuite prôner lui aussi une réunification. Cependant cette réunification aurait dû, selon le SPD et surtout selon M. Lafontaine, s’effectuer beaucoup plus lentement et progressivement. En revanche, la CDU, menée à fond de train par le chancelier, tentait constamment d’accélérer le mouvement. Une fois de plus, les deux attitudes peuvent invoquer en leur faveur de très bons arguments tout à fait « unificateurs ». Mais cette discussion a été vité dépassée ; l’unification s’est rapidement accomplie.

B – L’accomplissement de la réunification

45Là encore, il conviendra de recenser rapidement les étapes du processus en cours, avant de se demander surtout de quelle réunification il s’agit.

1) Les étapes du processus de réunification

46L’étape la plus marquante, après les événements assez confus de la fin de l’année 1989 et l’ouverture du Mur, ont été les premières élections libres en RDA en mars 1990. Élections qui ont amplement confirmé que les citoyens de la RDA voulaient avant tout et tout de suite la réunification telle qu’elle leur était proposée par le chancelier Kohl. Dès que le nouveau gouvernement sous la direction de M. de Maizière a été formé, celui-ci a demandé l’adhésion de la RDA à la RFA conformément à l’art. 23 de la Loi fondamentale. La Chambre du Peuple de RDA vote l’adhésion à la République fédérale le 23 août. Cette demande a fait suite à tout un débat qui s’était auparavant déroulé en RFA sur la question de savoir s’il valait mieux recourir à l’art. 146 ou à l’art. 23. Le chancelier Kohl et son parti qui voulaient aller vite, mais qui avaient dû sentir également l’attachement des Allemands de l’Ouest à leur constitution comme l’aspiration d’une grande partie des Allemands de l’Est à entrer purement et simplement dans le « palais » pré­fabriqué du bien-être ouest-allemand, ne cachaient pas leur préférence pour l’art. 23 qui, au surplus, semblait faciliter l’intégration de la RDA dans le réseau des relations internationales de la RFA, celui de la CEE en particulier. Seuls quelques courants du SPD et les partis situés nettement plus à gauche défendaient le recours à l’art. 146, ce qui ne saurait trop surprendre au regard de l’attachement des Allemands de l’Ouest à la Loi fondamentale.

47L’étape qui a précédé la demande d’adhésion formelle était d’ordre économique et monétaire. Il s’agissait de préparer la RDA à la fusion et d’éviter des spécu­lations qui auraient pu détériorer encore davantage l’économie de ce pays. Les négociations entre les deux États ont abouti à la conclusion d’un traité d’État du 18 mai instituant, à partir du 1er juillet, une union monétaire, économique et sociale ; traité qui est ratifié par les Parlements de la RFA et de la RDA le 21 juin 1990. Certes, l’union monétaire, économique et sociale n’importe pas ipso facto le miracle économique en RDA ; au contraire, elle inflige à une économie malade une rude épreuve dont celle-ci ne se relèvera probablement pas de sitôt.

48Le processus de l’union politique est crucial. Dans cette perspective, la RDA rétablit d’abord les anciens Länder par une loi du 22 juillet 1990 et fixe les élec­tions régionales au 14 octobre. La RFA et la RDA doivent s’entendre également sur la date et sur les modalités des premières élections pan-allemandes (traité entre la RFA et la RDA relatif à la préparation et à la mise en œuvre des premières élections pan-allemandes du Bundestag allemand en date du 2 août 1990). Celles-ci sont finalement fixées au 2 décembre, le SPD-Ouest ayant refusé tout avancement de cette date. Quant aux modalités de cette élection, les deux gouvernements avaient concocté une solution complexe destinée à avantager les partis des coalitions au pouvoir en faisant notamment jouer la clause des 5 % sur l’ensemble du nouveau territoire et en permettant certains regroupements entre partis poli­tiques. Cette loi a été déférée à la Cour constitutionnelle de Karlsruhe qui l’a déclarée contraire à la Loi fondamentale par une décision du 29 septembre 1990. La nouvelle loi (du 8 octobre 1990) applique la clause des 5 % séparément à chacun des anciens territoires pour mieux respecter l’égalité des chances des partis politiques, surtout celles des petits et des nouveaux partis.

49Le point culminant de cette étape est cependant la conclusion du second traité d’État le 31 août 1990, qui scelle l’unification politique. Les négociations ont duré jusqu’au dernier moment et certains compromis ont été difficiles. Le traité est ratifié par les deux Parlements le 20 septembre et entre en vigueur le 3 octobre, jour de l’unification.

2) Quelle unification ?

50La réponse à cette question devrait être simple : l’unification entre la RDA, Berlin et la RFA sous l’empire de la Loi fondamentale. La réalité est beaucoup plus nuancée. D’abord, l’unification est plutôt celle des Länder de la RDA à la RFA, ensuite il a été impossible tant d’appliquer d’un coup de baguette magique la Loi fondamentale dans l’ancienne RDA que de laisser complètement intacte la Loi fondamentale.

51Si le principe est le maintien et l’extension de la Loi fondamentale, il n’em­pêche que le second traité d’État a modifié sur plusieurs points le texte constitu­tionnel. À commencer par l’art. 2 du traité qui déclare Berlin capitale de l’Alle­magne, sans toutefois prendre position sur le siège du gouvernement et du Parle­ment, ce qui alimente la guerre de position entre partisans et adversaires de Berlin. Ensuite, le préambule ne contient plus désormais d’appel à la réunification ; il constate que l’unité ayant été accomplie, la Loi fondamentale s’applique désormais « au peuple allemand en entier ». Et comme pour souligner encore davantage le fait accompli, l’art. 23 est abrogé. Les négociateurs ont ainsi entendu signifier que la demande d’adhésion de l’ancienne RDA avait épuisé l’objet de cette disposition ; qu’il n’y a plus place pour une adhésion venant par exemple de territoires situés à l’est de la ligne Oder-Neisse.

52En revanche, l’art. 146 non seulement n’est pas abrogé, mais le traité d’État invite même le futur Constituant allemand à réfléchir, dans les deux ans à venir, à une refonte constitutionnelle et notamment à la réception constitutionnelle de « buts que l’État doit chercher à réaliser ». On discute, à ce titre, sur le renforce­ment des droits sociaux et la consécration de l’environnement. Il n’est pas exclu que le texte modifié soit soumis, pour son adoption, à un référendum. D’autres dispositions constitutionnelles sont modifiées, comme l’art. 51 sur l’organisation fédérale ou l’art. 135a sur les dettes de l’État. Enfin est inséré un article 143 nouveau selon lequel le droit fédéral maintenu en RDA, pourra pendant des périodes transitoires, déroger à la Loi fondamentale. L’art. 23, base légale de l’unification, permet en effet une mise en vigueur progressive de la Loi fondamen­tale et peut ainsi justifier cette nouvelle disposition. Cependant la Loi fondamentale comporte des intangibilités, des principes qui ne doivent sous aucun prétexte être remis en cause ; l’art. 19, al. 2 interdit qu’il soit porté atteinte à la substance d’un des droits fondamentaux et l’art. 20 définit les principes directeurs de l’État, notamment celui de l’État de droit, démocratique et fédéral. Le droit maintenu de la RDA ne saurait porter atteinte à ces principes : le nouvel art. 143 le précise lui-même. La délimitation concrète entre ce qui est permis et ce qui défendu risque pourtant de se révéler extrêmement difficile.

53Le corollaire de l’extension de la Loi fondamentale est celle de la législation fédérale. C’est ici qu’il fallait faire les plus grandes concessions aux nécessités pratiques, mais aussi aux exigences des négociateurs est-allemands. Ce qui a conduit à l’élaboration d’un système complexe composé de lois fédérales de la RFA et de lois de l’ex-RDA temporairement maintenues. Les problèmes les plus ardus que les négociateurs avaient à résoudre étaient ceux de la réglementation de l’avortement et du droit de propriété. Dans le premier cas, une décision de la Cour constitutionnelle a déclaré contraire à la Loi fondamentale une loi autorisant l’IVG pendant un certain délai, ce qui rend évidemment particulièrement problématique le maintien de la législation de la RDA qui va dans ce sens. Dans le second cas, le traité exclut une remise en cause des expropriations effectuées par l’URSS entre 1945 et 1949 (ce qui est contraire au principe d’égalité) et admet, sous certaines réserves, le rétablissement dans leurs droits des personnes illégalement privées de leur propriété immobilière après 1949. En somme, ce traité est gros de recours constitutionnels ; en ce sens, l’unification est une véritable aventure juridique qui n’a fait que commencer.

54Aussi est-il difficile, pour ne pas dire impossible, d’oser un pronostic sur l’avenir. Il est certain que de nombreux changements vont avoir lieu. Sur le plan institutionnel, l’adjonction de cinq nouveaux Länder plutôt petits et pauvres aura des incidences sur l’équilibre fédératif. Le poids du Bund risque de se faire sentir davantage et d’accentuer ainsi les tendances centralisatrices que le fédéralisme allemand connaît depuis longtemps. Sur le plan politique, le SPD risque d’être le grand perdant de l’opération, puisque non seulement il a perdu les élections du 2 décembre 1990, mais il a également perdu sa minorité de blocage au Bundesrat. Mais il détient de nouveau la majorité après sa victoire aux élections de Hesse, le 10 janvier 1991 et de Rhénanie-Palatinat le 21 avril. D’une manière plus générale, le système des partis sera, au moins temporairement, modifié par l’unification. Quelles en seront les conséquences sur la si célèbre stabilité allemande ? Nul ne saurait le dire pour l’instant.

Auteur

Agrégée des Facultés de Droit, Professeur à l’Université de Caen, Constance Grewe a publié Le fédéralisme corporatif en République fédérale d’Allemagne, Paris, Économica, 1981 et Le système politique ouest-allemand, Paris, PUF, 1986, (Que sais-je ? 2275).

© Presses Sorbonne Nouvelle, 1991

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